A KÚRIA mint felülvizsgálati bíróság Kfv.IV.35.069/2014/4.szám A Kúria a Dr. J. Ügyvédi Iroda (cím) által képviselt B. J. (cím) felperesnek a Földművelésügyi Miniszter (1055 Budapest, Kossuth Lajos tér 11.) alperes - mint a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve jogutóda - ellen támogatási ügyben hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perében a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság jogerős ítélete ellen a felperes által benyújtott felülvizsgálati kérelem folytán az alulírott napon - tárgyaláson kívül - meghozta a következő í t é l e t e t: A Kúria a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletét és az alperes határozatát - az elsőfokú közigazgatási határozatra is kiterjedően - hatályon kívül helyezi és az elsőfokú közigazgatási szervet új eljárásra kötelezi. Kötelezi az alperest, hogy 15 nap alatt fizessen meg a felperesnek 30.000 (harmincezer) forint elsőfokú- és 30.000 (harmincezer) forint felülvizsgálati eljárási költséget. A kereseti és felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli. Az ítélet ellen további felülvizsgálatnak helye nincs. I n d o k o l á s A felperes 2011. április 11-én nyújtott be egységes területalapú támogatás kifizetése iránti kérelmet, amelynek az alperes elsőfokú hatósága 2012. január 10-én kelt határozatában részben helyt adott és a felperes részére 3.062.999 forint támogatási összeget állapított meg. Egyebekben a felperes kérelmét elutasította. A felperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú hatóság a másodfokú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Az alperes a 2011. augusztus 30-án lefolytatott helyszíni 1
ellenőrzésről készült jegyzőkönyvben foglaltakra hivatkozott, amelyből megállapíthatóan a felperes a DCL5H-D-09 fizikai blokkban található tábla tekintetében nem tudta igazolni földhasználati jogosultságát. Határozatában utalt a 22/2011. (III. 25.) VM rendelet (a továbbiakban: R.1.) 1. 8. pontja szerinti, valamint a 25/2011. (IV. 7.) VM rendelet (a továbbiakban: R.2.) 3. (2) bekezdésében foglalt jogszerű földhasználat igazolásának követelményére. A hivatkozott rendeleti szabályok egyértelművé tették, hogy az egységes területalapú támogatás iránti kérelemre csak az igényelt földterületet jogszerűen használó mezőgazdasági termelő jogosult. Az alperes nem fogadta el a felperes azon hivatkozását, hogy a kérdéses földterület vonatkozásában a felperes földhasználati bejegyzés hiányában, de érvényes adásvételi szerződés birtokában jogszerű földhasználó. A felperes keresete folytán eljárt Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) a felperes keresetét elutasította. A Bíróság álláspontját arra alapította, hogy az ingatlan tulajdona és jogszerű használata önálló jogosultságok, amelyek eltérő személyekhez is kapcsolódhatnak. Amennyiben a tagállami, jelen esetben magyar szabályozás csak a parcellák rendelkezésre állását írná elő, úgy nem lehetne ténylegesen megállapítani a valódi földhasználó személyét. Következésképpen nem állnának rendelkezésre a területalapú támogatás jogosultjának megállapításához szükséges adatok. A Bíróság kitért a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) 11/A., valamint az R.1. 1. 8. pontja közötti, felperes által állított ellentét vizsgálatára is. A Bíróság álláspontja szerint a Tft. nem zárta ki azt, hogy az uniós közvetlen termelői támogatás és a kiegészítő nemzeti támogatás megszerzéséhez is szükséges a földhasználati jog nyilvántartási adatokkal történő igazolása. Ezt a kötelezettséget a mezőgazdasági agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Eljárási tv.), az R.1., valamint az R.2. perben is alkalmazott rendelkezései tartalmazzák. A Bíróság nem látott ellentétet a felperesi keresetben hivatkozott, a Tanács 73/2009/EK rendelete (a továbbiakban: EK rendelet) 35. cikk (1) bekezdése és 124. cikk (2) bekezdés 2. albekezdése, valamint a perben alkalmazott magyar szabályozás között, így nem látott indokot előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére sem. A Bíróság a felperes MePar adatokra és az azzal kapcsolatos 115/2003. (XI. 13.) FVM rendelet (a továbbiakban: MePar rendelet) 2. -ára vonatkozó hivatkozását azzal vetette el, hogy a perbeli esetben a MePar rendeletben felállított nyilvántartási rendszer nem alkalmazható. A jogerős ítélettel szemben a felperes felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához, amelyben a jogerős ítélet elsőfokú alperesi határozatra kiterjedő hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárás lefolytatására való kötelezését kérte. Perköltségigénye is volt az alperessel szemben pernyertessége esetére. A felperes álláspontja szerint a jogerős ítélet az EK rendelet 35. cikk (1) bekezdésébe, 124. cikkébe, a Tft. 11/A. -ába, 25/B. (7) bekezdésébe, valamint az R.1. 1. 8. pontjába, az R.2. 3. (2) bekezdésébe ütközően jogsértő. Sérti továbbá a jogerős ítélet a Pp. 221. (1) bekezdésében foglaltakat is. 2
A felülvizsgálati kérelmét a felperes azzal indokolta, hogy a Tft. 25/B. (7) bekezdése egyértelműen fogalmaz abban a tekintetben, hogy amennyiben nem érkezik bejelentés a földhasználó személyére vonatkozóan, úgy a föld használójának a tulajdonost, haszonélvezet fennállása esetén a haszonélvezőt kell tekinteni. Ebben a vonatkozásban tehát a Bíróság a törvényi rendelkezés figyelmen kívül hagyása miatt a Pp. 221. (1) bekezdésébe ütközően törvénysértő módon hozta meg ítéletét. A felperes álláspontja szerint a Bíróság ítélete jogsértő azért is, mert a Tft. 11/A. -át helytelenül értelmezte és így jogsértően alkalmazta a perbeli esetben. A hivatkozott törvényi rendelkezés nem veszi ki az Európai Unió által finanszírozott közvetlen termelői és nemzeti kiegészítésre vonatkozó szabályokat a Tft. hatálya alól, hanem csupán kivételként állapítja meg azokat, amelyekre nem lehet a földhasználati nyilvántartás bejegyzését feltételként előírni. Ebből az következik, hogy a törvényi szinten megfogalmazott kivételre tekintettel az azzal ellentétes tartalmú, alacsonyabb szintű jogszabályok alkalmazására nem lett volna lehetőség a perben. A felperes álláspontja szerint tévedett a Bíróság jogerős ítéletében, amikor arra a következtetésre jutott, hogy a MePar r. által felállított MePar adatokat nem lehet a földhasználati nyilvántartás adataival ellentétben alkalmazni. A felperes a támogatási kérelem benyújtásakor azt vállalta, hogy a MePar által nyilvántartott parcellák vonatkozásában tesz bejelentést. Nem mellékes körülményként az Eljárási tv. értelmében az alperesnek az eljárásaiban a MePar nyilvántartás adatait kell használnia, a támogatás szempontjából ugyanis az alperes számára értelmezhetetlenek a földhasználati nyilvántartás, illetve az ingatlannyilvántartás adatai. A felperes álláspontja szerint az R.1. 1. 8. pontja, valamint az R.2. 3. (2) bekezdése ellentétes az EK rendelet 35. cikk (1) bekezdésében, illetve a 124. cikkben foglaltakkal. Az EK rendelet szabályai értelmében ugyanis az uniós forrás megszerzésének egyetlen kritériuma a támogatási kérelemmel érintett földterület rendelkezésre állása. Ezt a fordulatot tartalmazza az EK rendelet 35. cikk (1) bekezdése, valamint 124. cikke. Az R.1. és az R. 2. perben alkalmazott rendelkezései tehát szűkítik a kötelezően és elsődlegesen alkalmazandó uniós jogforrások alkalmazási körét. A magyar szabályozás nem határozhat meg a rendeleti szintű uniós szabálynál szigorúbb feltételeket. Az uniós joganyag célja egyebekben az, hogy a tényleges földhasználónak juttassa a területalapú támogatást, nem pedig a bejegyzett földhasználónak. Ebben a vonatkozásban is megállapítható a perben alkalmazott magyar joganyag uniós joggal való ellentéte. Mindezen indokok alapján a felperes indítványozta, hogy a Kúria előzetes döntéshozatali eljárás keretében kérdéseket intézzen az uniós bírósághoz a magyar és az uniós szabályozás összeegyeztethetősége tárgykörében. Végül a felperes az Alaptörvény Alapvetés E. cikk (2), (3) bekezdésére utalással arra hivatkozott, hogy az EK rendelet alapján felperesnek a támogatás megszerzése érdekében elegendő lett volna pusztán annak bizonyítása, hogy a kérelem benyújtásakor az igényelt földterület rendelkezésére áll. A bizonyítás eszköze tekintetében az EK rendelet nem tesz megkötést, a felperes ezért bármely hiteles okirattal igazolhatta az igényelt földterület rendelkezésére állását. Az alperes érdemi ellenkérelmet nem nyújtott be. 3
A Kúria a felülvizsgálati eljárás során megállapította, hogy jogszabályváltozás folytán az alperes jogutóda a Földművelésügyi Miniszter. Az egyes törvényeknek a kormányzati szerkezetátalakítással összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXXV. törvény 51. -a alapján 2014. július hó 16. napjától a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve alperesi jogelőd helyébe a Földművelésügyi Miniszter lépett, ezért jelen perben a Pp. 328. (1) bekezdés alapján 2014. július hó 16. napától a Földművelésügyi Miniszter jár el az alperes jogutódaként. A felülvizsgálati kérelem megalapozott. A Kúria elsőként az EK rendelet és a hazai - tagállami jog - viszonyának kérdésében foglalt állást. A Kúria Kfv.IV.35.319/2013/6. számú ítéletében már döntött a támogatás típusát, az alkalmazandó szabályozás tartalmát tekintve a perbelivel egyező tényállás és jogi megítélést igénylő ügyben. Nem látott indokot arra, hogy korábbi ítéletében foglaltaktól a jelen eljárásában eltérjen. A hivatkozott ítéletben a Kúria - az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EuB) Luigi Pontini és társai, C-375/08. számú ügyben (a továbbiakban: EuB határozat) kifejtett álláspontjára támaszkodva - az alábbi szerint foglalt állást az EK rendelet, valamint a szabályozás tartalmát tekintve a perbelivel egyező rendeleti szabályok [34/2010. (IV. 9.) FVM rendelet 1. 7. pont; 128/2007. (X. 31.) FVM rendelet 9. (2) bekezdés a) pontja] viszonyában: Az EuB határozatban az EuB - éppen tagállami bíró által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásban, agrártámogatási ügyben - arra a következtetésre jutott, hogy a tagállami jogalkotó a Közösség pénzügyi érdekeinek védelme érdekében, többletkövetelményként előírhatja a földhasználat jogszerűségének okirati bizonyítását. Emellett annak vizsgálatára kötelezte/hatalmazta fel a tagállami bíróságot, hogy a tagállami szabályozásban megjelenő többletfeltétel nem jelent-e aránytalan terhet és hátrányos megkülönböztetést a termelők számára. A Kúria hivatkozott ítéletében, az EuB által adott útmutatásoknak megfelelően megvizsgálta - a SAPS támogatással összefüggő jogi szabályozás uniós jogi vetületét, és megállapította, hogy az EK rendelet alapján a termelőnek nem volt olyan direkt kötelezettsége, amely a SAPS támogatási kérelemmel érintett parcella vonatkozásában a birtoklás ( rendelkezésre állás ) okirattal alátámasztott jogszerűségének igazolását írta volna elő feltételként; - az EK rendelet kapcsán tett megállapításokra tekintettel vizsgálnia kellett továbbá azt a kérdést, hogy az EK rendelet V. Fejezet 2. címen kívül (121. cikk-125. cikk) milyen mozgástér kínálkozott a tagállam számára az EK rendelet céljának megvalósítása érdekében. Ebben a körben a Kúria megállapította, hogy a tagállami jogalkotónak a Közösség és a tagállam pénzügyi érdekeinek védelme érdekében lehetősége van arra, hogy az egységes területalapú támogatások megszerzését az EK rendelet fentiekben megjelölt 124. cikk (2) bekezdésen túli, többletfeltételekkel bástyázza körül. A közösségi (uniós) és a tagállami 4
költségvetési források védelmét szolgáló ilyen többletgarancia, többletfeltétel lehet az igényelt parcella jogszerű birtoklását igazoló dokumentum bemutatásának kötelezettsége. A Kúria érvelése szerint a jogszerű földhasználat igazolásának kötelezettsége részben nem ellentétes az uniós/közösségi joggal, részben viszont hozzájárul a költségvetési források jogszerű felhasználásának hatékonyabb követhetőségéhez. Ezért az a tárgyilagos mérlegelés szerinti szükséges feltétel. Mindemellett az igazolás az ágazati sajátosságokhoz igazodó, bárki által hozzáférhető nyilvántartásból lekérhető, így az adatigazolás kötelezettsége nem tekinthető aránytalan tehernek. Emellett a kötelezettség azért sem lehet aránytalan teher a termelőnek, mert a támogatási feltételként előírt igazolási kötelezettség a megfelelő alakiság mellett létrejött földhasználatot igazoló ügyleti megállapodással is teljesíthető. Végül vizsgálva a hazai szabályozást, a Kúria megállapította azt is, hogy a jogszerű földhasználat igazolása szempontjából a tagállami szabályozás homogén csoportnak tekintette a támogatási kérelmet benyújtó valamennyi termelőt, ezért e kötelezettség nem minősíthető hátrányosan megkülönböztető jellegűnek sem. A perbeli esetre vonatkoztatottan, figyelemmel az EuB határozatában és a Kúria korábbi precedens értékű határozatában foglaltakra is megállapítható, hogy a jogszerű földhasználat igazolásának tagállami szabályozáson alapuló kötelezettsége nem ellentétes az uniós/közösségi joggal, az nem jelent a termelőnek aránytalan terhet, és nem hátrányosan megkülönböztető. Így a Kúria jogszerűnek minősítette a Bíróság tárgykörben tett megállapításait és mivel az EuB határozata megfelelő iránymutatást nyújtott a tagállami jog tartalmának uniós jog fényében történő értelmezéséhez, ezért nem merült fel kényszerítőleg az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése sem. A 2011-es támogatási évben (jelen perbeli támogatási időszak) a vonatkozó szabályozás előírta a jogszerű földhasználat igazolásának kötelezettségét. Annak elsődleges - de nem kizárólagos - forrásaként a földhasználati nyilvántartás részletes szabályairól szóló 356/2007. (XII. 23.) Korm. rendeletet jelölte meg. Az R.2. 3. (2) bekezdése értelmében [e]gységes területalapú támogatás iránti kérelmet az a mezőgazdasági termelő nyújthat be, aki a támogatás alapjául szolgáló terület vonatkozásában az egységes kérelem rendelet alapján jogszerű földhasználónak minősül. Az R.1. 1. 8. pontja a jogszerű földhasználónak tekintette azt, aki a 356/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet értelmében (...) a tárgyév június 9-ei dátum szerinti állapotnak megfelelő földhasználóként bejegyzett ügyfél, vagy az az ügyfél, akinek földhasználati joga önhibáján kívüli okból nem került a földhasználati nyilvántartásba bejegyzésre és a földhasználati jogosultságát igazoló egyéb bizonyító erejű okirattal rendelkezik. Az idézett jogszabályi rendelkezésekből két következtetés adódik: Míg a támogatási kérelem tárgyi oldalának (az igényelt és a támogatható parcella) legfontosabb adatait - a felperes hivatkozásával egyezően - a MePar rendelettel felállított nyilvántartás tartalmazta, addig az alanyi oldali (a kérelmező jogosultsági oldala) feltételként előírt jogszerű földhasználat igazolásának - nem kizárólagos - alapja a földhasználati nyilvántartás. 5
A Tft. földhasználati nyilvántartással összefüggő rendelkezéseinek értelmezését megelőzően szükséges rögzíteni azt, hogy a Tft. 11/A. -a - szemben a felülvizsgálati kérelemben foglaltakkal és egyezően a Bíróság álláspontjával - nem veszi ki az Európai Unió által finanszírozott közvetlen termelői támogatást és annak nemzeti kiegészítését a földhasználati nyilvántartás szabályainak hatálya alól. A törvényi megkülönböztető rendelkezés arra utal, hogy a támogatás ezen fajtáinál a hazai költségvetési támogatásokhoz képest többletkötelezettségek állhatnak fenn. A földhasználati nyilvántartás a Tft. 25/A. (1) bekezdése értelmében közhiteles jellegű, ezért az abban foglalt adatok helyessége törvényi vélelemmel védett [25/A. (3) bekezdés]. A Tft. 25/B. (2) bekezdése határidő tűzésével és bírságfizetés terhével - írja elő a földhasználat bejelentési kötelezettségét. A felperes által a perben és felülvizsgálati kérelmében hivatkozott Tft. 25/B. (7) bekezdése értelmében [h]a földhasználó személyére vonatkozó bejelentés nem érkezett, a termőföld használójának a tulajdonost, illetőleg haszonélvezet fennállása esetén a haszonélvezőt kell tekinteni. A Tft. utóbbi rendelkezése azonban a támogatási jogviszonyok esetében az Eljárási tv. 81. (3) bekezdés a) pontja szerinti, tehát törvényi felhatalmazáson alapuló, az egyes intézkedések igénybevételével, az ahhoz kapcsolódó adatszolgáltatással kapcsolatos rendeleti szintű szabályozásban foglaltakkal, a perbeli esetben az R.1. és az R.2. rendelkezéseivel együttesen alkalmazható. Ezért a Kúria nem osztotta a felülvizsgálati kérelem azon érvelését, amely szerint az Ftv. és az R.1., R.2. együttesen nem alkalmazhatók. Összevetve az Tft., az R.1. és az R.2. rendelkezéseit megállapítható, hogy azok nem ellentétesek az uniós/közösségi joggal, éppen ellenkezőleg: a 2011-es támogatási évben a jogszerű földhasználat igazolására kötelezték a SAPS támogatás megszerzése érdekében a felperest. A felperes e kötelezettségnek a földhasználati nyilvántartás adatai révén, avagy bizonyító erejű okirattal - például az alakszerűségi és tartalmi követelményeknek megfelelő adásvételi szerződéssel - tehetett eleget akkor, ha - a földhasználó személyére vonatkozó bejelentés nem érkezett [Tft. 25/B. (7) bekezdés], azaz nem kellett mást jogszerű földhasználónak tekinteni a közhiteles nyilvántartás adatai alapján és - a felperes földhasználati joga önhibáján kívüli okból nem került bejelentésre a közhiteles nyilvántartásba (R.1. 1. 8. pont). Az alperes és a Bíróság - az utóbbi alapvetően helyes és jogszerű megállapításai ellenére - sem vizsgálta ezt az összefüggést. Erre figyelemmel az ítélet és az alperes perben felülvizsgált határozatai - a felülvizsgálati kérelemben foglaltaknak megfelelően - a Tft. 25/B. (7) bekezdésébe, az R.1. 1. 8. pontjába, az R.2. 3. (2) bekezdésébe ütközően törvénysértőek voltak. Ezért a Kúria a Pp. 275. (4) bekezdése alapján a Bíróság ítéletét és az alperes határozatát - az első fokú határozatra is kiterjedően - hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. 6
A megismételt eljárásban a hatóságnak a felperes által bemutatott ügyleti dokumentumot és felperesnek a földhasználati nyilvántartási bejelentéssel kapcsolatos magatartásának felróhatóságát kell vizsgálnia. Amennyiben a felperest a bejelentési kötelezettség teljesítése tekintetében vétkesség nem terheli és mást nem lehetett a perbeli időszakban jogszerű földhasználónak tekintetni az igényelt parcellák tekintetében, úgy az alperesnek a földhasználati jogosultságot igazoló egyéb bizonyító erejű okiratot a támogatási jogviszonyban el kell fogadnia. A felperes a kifejtettek értelmében pernyertes lett. Ezért a Kúria a Pp. 78. alapján az alperest kötelezte az elsőfokú és a felülvizsgálati eljárásban keletkezett perköltségeinek megfizetésére. Az alperes illetékmentessége folytán a le nem rótt eljárási illeték az állam terhén maradt [6/1986.(VI.26.) IM rendelet 14. ]. Budapest, 2015. február 3. Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke, Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt sk. bíró 7