Bevezetés az Európai Unió politi1 1 10/17/2011 12:34:47 PM

7.FEJEZET Közbeszerzési politika 1. Bevezetés 321 2. Az Európai Közösség közbeszerzési szabályozásának kialakulása, rendszere 324 3. A hatályos közbeszerzési irányelvek szabályai 329 4. A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat 362 5. A közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó szerzdések, beszerzések 376 6. A közbeszerzési politika egyéb aspektusai 378 7. A jövben várható változások 390 8. A közösségi közbeszerzési szabályok magyarországi átültetése 394 Bevezetés az Európai Unió politi1 1 10/17/2011 12:34:47 PM

1. Bevezetés 1.1. A közbeszerzési politika célja A közbeszerzések közösségi szint szabályozását, az uniós szint közbeszerzési politika kialakulását alapveten két tényez befolyásolta. Egyrészrl az állam különböz feladatainak ellátásához széles kör szolgáltatásokat vesz igénybe, különböz árubeszerzési és építési beruházási szerzdéseket köt, vagyis aktív piaci szereplként jelenik meg. Az állami megrendelések nagyságára tekintettel könnyen érthetvé válik, hogy az állam milyen nagymértékben képes bevásárlásain", megrendelésein keresztül a piacot befolyásolni, így a közösségi célkitzések megvalósítása szempontjából sem lehetett közömbös, hogy az egyes tagállami hatóságok milyen vállalkozásokat, milyen kiválasztási mechanizmuson keresztül és milyen feltételek mellett bíznak meg ezeknek a feladatoknak az elvégzésével. (2010-ben az Európai Unió 27 tagállamában a közbeszerzések", állami megrendelések becsült összértéke 2 406,98 2288 milliárd euro volt, ami az Európai Unió GDP-jének 19,7%-át tette ki. 1 ) Az egyik tényez tehát az állami (köz)beszerzési politika lehetséges versenykorlátozó hatása, ami az egységes bels piac kialakulására és mködésére is veszélyt jelenthet. A másik mozgatórugó pedig az, hogy a közbeszerzések révén az állam igen hatékonyan képes a nemzeti piacot a külföldi vállalkozókkal szemben levédeni és a piacot saját vállalkozói számára fenntartani, vagyis a közbeszerzés könnyen protekcionista gazdaságpolitikai eszközzé válhat, amely ugyancsak a valódi közös piac létrejöttét és zavartalan mködését hiúsíthatja meg. A nemzeti közbeszerzési szabályokkal ellentétben a közbeszerzés közösségi szint szabályozása elsdlegesen tehát nem a korrupció, illetleg a gazdasági és politikai szféra összefonódása elleni küzdelem eszköze, hanem a piaci integráció célkitzését (a közös/ egységes bels piac megteremtését és fenntartását) megvalósító politika része. Közvetetten ugyanakkor a tisztességtelen üzleti magatartások, visszaélések ellen is hatnak a közbeszerzési eljárások átláthatóságára vonatkozó szabályok, st a közbeszerzési politika fejldése során fokozatosan eltérbe került a korrupció elleni küzdelemhez való fokozottabb hozzájárulás igénye. 2 Az Európai Unió az állami közbeszerzés egyes területeit - úgymint árubeszerzések, építési beruházások, szolgáltatások megrendelése - egységes alapelvek mentén a nemzeti közbeszerzési szabályokra építve szabályozza. A keresleti oldal, vagyis az állam mozgásterének szabályozásával pedig azt reméli elérni, hogy a közszférában olyan megrendeli magatartás alakul ki, amely a nyitottságon, az átláthatóságon, a diszkrimináció tilalmán és az ipari struktúraváltáson keresztül olyan hatékony piacot teremt, amely alacsonyabb áron, jobb minség termékekhez, hatékonyabb allokációs rendszerhez és nagyobb megtakarításhoz segíti az államot. A közösségi piac ilyen típusú integrálása azonban a piac koncentrációjához vezethet, amely a kis- és középvállalatokat a versenybl kiszorítja, és egyben egynéhány nagyvállalat uralta oligopolisztikus piaccá válhat. Az uniós szabályozás ezt a két - adott esetben egymás ellen dolgozó - elvet igyekszik összebékíteni, vagyis egyrészt a hatékony állami bevásárlások, megrendelések megteremtését a közszférában, másrészt pedig a kis- és középvállalatok piacra jutásának biztosítását. 3 1.2. A közbeszerzési politika más uniós közpolitikák szolgálatában A közbeszerzési politika fejldése során további társadalmilag-gazdaságilag hasznos szempontok (pl. környezetvédelmi, szociális szempont) érvényesíthetsége is eltérbe került, és mára általánossá vált az a felfogás, hogy a közbeszerzési politika egyes felmerül társadalmi problémák hatékony kezeléséhez is eszközként szolgálhat és a különböz szakpolitikák támogatója lehet. Az állami szervek ugyanis komolyan hozzájárulhatnak az Európai Unió más politikái által elirányzott egyes célkitzések eléréséhez, amennyiben vásárlóerejüket arra használják, hogy magasabb társadalmi érték termékeket és szolgáltatásokat vásárolnak az innováció elsegítése, a környezet tiszteletben tartása és a klímaváltozás elleni küzdelem, az energiafogyasztás csökkentése, a foglalkoztatás, a közegészség és a társadalmi 1 Az összeg magában foglalja azoknak a beszerzéseknek az értékét is, amelyeket a tagállamok nem közbeszerzési eljárás útján valósítanak meg, vagyis a kivételi körbe tartozó vagy értékhatár alatti beszerzéseket is. A Bizottság 2011. november 4-én tette közzé a 2010. évre vonatkozó hivatalos közbeszerzési adatokat: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf Sajnálatos módon 2011-re vonatkozó összesített adatok nem állnak rendelkezésre, ezeket nem publikálta az Európai Bizottság, ugyanakkor az Európai Bizottság 2012. október 11-én els alkalommal éves jelentést tett közzé a közbeszerzési szabályok alkalmazásáról. Az Európai Bizottság Bels Piaci és Szolgáltatási Figazgatósága (DG MARKT) úgy tervezte, hogy ezentúl minden évben elkészíti a jelentést. Újabb jelentést azonban azóta sem készült el. A jelentés itt érhet el: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf 321 Bevezetés az Európai Unió politi2 2 10/17/2011 12:34:49 PM

feltételek javítása és a hátrányos helyzet csoportok bevonásának javítása mellett az egyenlség támogatása érdekében. Az állami szervek zöldebb", alacsony szén-dioxid-kibocsátású, innovatívabb és szociális szempontokra nyitottabb áruk és szolgáltatások iránti jelents kereslete meghatározhatja az elkövetkez évek termelését és fogyasztását. Természetesen a társadalmi kihívások kezelése nem csökkentheti a közbeszerzés hatékonyságát és nem korlátozhatja az európai szint piacokhoz való hozzáférést. (Ez utóbbi annál is inkább fontos, mert sajnos még mindig viszonylag alacsony a más tagállam vállalkozójának odaítélt közbeszerzési szerzdések aránya, különösen a magánszektor piacain való jelenléttel öszszehasonlítva. A határokon átnyúló közbeszerzési eljárások a 2009-ben odaítélt szerzdéseknek csak mintegy 1,5%-át tették ki.) Az elmúlt években már számos fontos intézkedés került elfogadásra, kidolgozásra uniós szinten annak érdekében, hogy a tagállamokat és a közbeszerzési eljárásokat lefolytató ajánlatkérket (és természetesen bizonyos tekintetben a potenciális ajánlattevket) ösztönözzék az említett szakpolitikai célkitzések közbeszerzési eljárások útján történ elsegítésére, így különösen a Zöld Közbeszerzés támogatásával, 2 a társadalmi-szociális szempontok közbeszerzési eljárásokban való érvényesítésével, 3 valamint az innováció közbeszerzésekben való érvényre juttatásával. 4 A közbeszerzési politika - az átláthatóságra és a versenyegyenlségre vonatkozó követelményeivel - a korrupció elleni küzdelemhez is hozzá tud járulni. Az állami és magánszektor szoros kölcsönhatása a közbeszerzést mára a tisztességtelen üzleti magatartás (a részrehajlás és a korrupció) egyik kockázati területévé tette. Emiatt a közbeszerzésben elforduló tisztességtelen üzleti magatartás hatékony megelzése nemcsak azért szükséges, hogy biztosítsa a tisztességes versenyt és garantálja az adófizetk pénzének hatékony felhasználását, hanem azért is, mert jelentsen hozzájárulhat a gazdasági bnözés elleni általános küzdelem sikeréhez. Az Európa 2020, az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája 1 is kulcsszerepet szán a közbeszerzésnek, mint piaci alapú eszköznek. A stratégia megvalósítására irányuló, az Európai Bizottság által 2011 áprilisában közzétett Egységes piaci intézkedéscsomagban megjelölt, a növekedés serkentését és az egységes bels piacba vetett bizalom növelését szolgáló - az érintett piaci és tagállami szereplkkel folytatott konzultációt követen beazonosított - tizenkét mozgatórugó" egyike a közbeszerzési politika és szabályozás területére vonatkozik, és a következ - 2012 végéig megvalósítandó - kulcsintézkedést irányozta el: a közbeszerzésre vonatkozó jogi keret felülvizsgálata és korszersítése olyan kiegyensúlyozott közbeszerzési politika megteremtése érdekében, amely a környezetkímél, társadalomtudatos és innovatív termékek, szolgáltatások és építési beruházások iránti keresletet támogatja. A felülvizsgálatnak az ajánlatkérk számára egyszerbb és rugalmasabb eljárásokat is kell kínálnia, továbbá könnyebbé kell tennie a közbeszerzéseken való részvételt a vállalkozások, és különösen a kkv-k számára." s A más politikákkal kapcsolatos megfontolásokat azonban úgy kell tekintetbe venni a közbeszerzésben, hogy elkerülhet legyen az ajánlatkérket terhel adminisztrációs terhek aránytalan növekedése és a verseny torzítása a beszerzési piacokon. A közbeszerzési politika az egységes bels piac kiemelt területe, tekintettel arra, hogy az állami beszerzések aránya az Európai Unión belül kiemelkeden magas, és a közbeszerzések jelents arányt képviselnek a tagországok GDP-jében is; 2 Lásd pl.: a Bizottság Környezetvédelmi szemlélet közbeszerzés" cím közleményét (COM(2008) 400), amely célul tzte ki a Zöld Közbeszerzés (GPP) felvételét a tagállamokban és megkezdte a közös önkéntes európai GPP kritériumok kidolgozásának folyamatát. Továbbá: A környezetvédelmi szemlélet közbeszerzés kézikönyve (Zöld közbeszerzés)", http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 3 Lásd e téren a legutóbbi fejleményt: Társadalmi szemlélet beszerzés - Útmutató a társadalmi szempontok figyelembevételére a közbeszerzésben" cím kézikönyv, SEC(2010)1258. 4 Az Innovatív Unióra" vonatkozó közlemény 17. kötelezettségvállalása szerint az Európai Bizottság jelenleg figyelemmel kísér egy (2010 novemberétl 2011 novemberéig tartó) tanulmányt, amely új támogatási mechanizmust akar kialakítani az innovatív közbeszerzésekre. A rendszer útmutatással és (pénzügyi) támogatási mechanizmus létrehozásával segíti az ajánlatkérket e közbeszerzési eljárások megkülönböztetéstl mentes és nyílt lebonyolításában, az igények összegyjtésében, közös specifikációk kidolgozásában és a kkv-k részvételének megkönnyítésében. Lásd még: a kereskedelmi hasznosítást megel beszerzés témakörében a Bizottság Kereskedelmi hasznosítást megel beszerzés: az innováció serkentése a fenntartható, minségi európai közszolgáltatások érdekében" cím közleményét - COM(2007) 799. 2 Lásd pl. a Stockholmi programot, amely a közbeszerzést olyan területként említi, amelyre különös figyelmet kell fordítani a korrupció elleni harc összefüggésében. - Az Európai Tanács által 2009. december 10/11-én elfogadott 17027/09 tanácsi dokumentum. 3 A kkv-k részvételi lehetségeinek elsegítése érdekében a Bizottság több - jogi kötelez ervel nem bíró - útmutatást, közleményt is kiadott, legutóbb 2008 nyarán A legjobb gyakorlatok európai kódexe a kkv-k közbeszerzési eljárásokban való részvételének megkönnyítésérl" cím munkadokumentumot. A kódex számos gyakorlatot kiemel és kialakít az EU szabályozási keretén belül, amelyek optimalizálják a pályázatokat a kkv-k részvételéhez, és egyenl esélyeket biztosítanak a pályázók e csoportjának. - A Bizottság szolgálati munkadokumentuma SEC(2008) 2193. Bevezetés az Európai Unió politi3 3 10/17/2011 12:34:49 PM

az egységes bels piac kialakításának és zavartalan mködésének eszköze; elsdlegesen a tagállamok állami megrendelések terén elforduló protekcionista és versenykorlátozó gyakorlatainak megakadályozására irányul; célja olyan versenyhelyzet teremtése, amelyben megkülönböztetésmentesen és objektív feltételek alapján kerül sor állami megrendelések, a közszféra által kötend szerzdések odaítélésére, és a legjobb ajánlat kiválasztásával ésszer módon történik a közpénzek felhasználása; más uniós célkitzések, szakpolitikák megvalósításához és támogatásához is eszközként szolgál. 2. Az Európai Közösség közbeszerzési szabályozásának kialakulása, rendszere A közbeszerzés szabályozásának kérdése közösségi idszámítással mérve is lassú folyamat eredménye. Ez elssorban azzal magyarázható, hogy a diszkriminatív és preferenciális állami bevásárlásokkal a tagállamok igen gyorsan képesek válaszolni a fizetési mérleget, a stratégiai iparágakat és a foglalkoztatást érint kérdésekre, ezért ennek a piacnak a szabályozását nem egykönnyen adták/adják fel. A tagállamok kezdetben a közbeszerzést lényegében nem tekintették a bels piac elemének, ezért ers nemzeti piacvédelmi szabályokat alkalmaztak a közbeszerzés területén. A közösségi szint szabályozás kialakítását kezdetben tovább nehezítették az állami monopóliumok és azok akadozó privatizációja, a különböz szabványok és az eltér tagállami jogintézmények megfeleltetése. Ráadásul a Római Szerzdés a közbeszerzés tekintetében semmilyen rendelkezést nem tartalmazott, ezt a kérdést sem kifejezett, sem közvetett módon nem érintette. Ugyan a Szerzdés egyes, a diszkrimináció tilalmára, a vámjelleg korlátozások eltörlésére, a szolgáltatás szabadságára és a közüzemekre vonatkozó cikkei értelmezhetk úgy is, mint az állami megrendeléseket szabályozó rendelkezések, de ezek az elsdleges szabályok a közbeszerzés kérdését egyedül nem tudták volna rendezni. 9 Mivel maga a Római Szerzdés külön jogalkotási alapot nem kínált, a közbeszerzést a jogharmonizáció keretében a közös piac céljainak megvalósítására hivatkozva szabályozták. A közbeszerzések szabályozására az uniós intézmények az irányelvi formát választották. Ez lehetséget biztosított arra, hogy a nemzeti jogba való átültetéskor figyelembe lehessen venni a tagállami jogrendszerek érzékeny kérdéseit és sajátosságait. Az els közbeszerzési irányelvek elfogadására az 1970-es években került sor azzal a céllal, hogy összehangolják és koordinálják a nemzeti közbeszerzési eljárások szabályait. Ezek kimondták, hogy az állam vagy más közjogi személy által kiírt tendereken a más tagállamban letelepedett ajánlattevk és a f- vagy alvállalkozóként résztvev külföldiek kizárása, részvételük korlátok közé szorítása és külön feltételekhez kötése kereskedelmi korlátnak minsül, ezért az ilyen tagállami szabályokat és gyakorlatokat meg kell szüntetni. A közbeszerzési irányelvek igen sok tekintetben kapcsolódnak az alapszerzdés diszkriminációt tiltó, valamint szabad mozgásra vonatkozó rendelkezéseihez és versenyszabályaihoz. Azonban a hivatkozott alapszerzdésbeli rendelkezésekkel szemben, amelyek dönt részben nem tevést" írnak el, a közbeszerzési szabályok legfbb törekvése az volt, hogy minél szélesebb körben, minél pontosabb tevleges", pozitív kötelezettséget rójanak a tagállami hatóságokra. Az els közbeszerzési irányelvek tehát már az 1970-es években napvilágot láttak, 10 azonban az Egységes Európai Okmányt elkészít Fehér Könyv járta els ízben körül a közbeszerzések átfogó, közösségi szint szabályozásának problémakörét, és a Közösség közbeszerzési politikájának lehetséges irányait. 11 Az elzmények közé tartozik, hogy a Bizottság a közbeszerzési irányelvek végrehajtásáról a Tanács számára készített 1984-es közleményében lesújtónak minsítette az egységes közbeszerzési piac" kialakítása terén elért elrehaladást. A legfbb gondot az okozta, hogy a tagállami hatóságok a szerzdések feldarabolásával kivonták magukat a közösségi rezsim alól (ugyanis az csak meghatározott összeghatár feletti beszerzésekre vonatkozott), és így a szerzdések nagy részét meg sem hirdették közösségi szinten, azaz a Hivatalos Lapban. 12 Általában véve a közbeszerzési szabályokat szándékosan vagy egyszeren csak hanyagságból nem vették figyelembe, a pályázók számára olyan diszkriminatív feltételeket szabtak, amelyeknek 9 A közbeszerzési irányelvek elfogadása eltt a közbeszerzési szerzdések mindössze 2%-át kötötték más tagállamban letelepedett ajánlattevkkel. 10 Tulajdonképpen a hetvenes évek elején egy rendkívüli szabályozási hullám vette kezdetét, és irányelvek egész sora született a témában (például: a 71/305/EGK irányelv a kormányzati beruházási beszerzésekrl, a 77/62/EGK irányelv a kormányzati árubeszerzésekrl stb.), melyeket 1980-ban, majd 1988-ban is módosítottak, míg végül a 93/36/EGK irányelv egységes szerkezetbe foglalta az összes közbeszerzéssel foglalkozó irányelvet. 11 ABizottság Fehér Könyve a Bels piacról, COM(85)31. 12 COM(84)717 és COM(84)747. 8 A Bizottság 2011. április 13-i közleménye Egységes piaci intézkedéscsomag - Tizenkét mozgatórugó a növekedés serkentéséhez és a bizalom növeléséhez - Együtt egy újfajta növekedésért" (COM (2011) 206 végle ges) 20. old. Bevezetés az Európai Unió politi4 4 10/17/2011 12:34:49 PM

csak a hazai szállítók feleltek meg, a tenderekbl jogellenesen zártak ki egyes ajánlattevket. A Bizottság erre tekintettel az egységes bels piac megteremtésérl szóló Fehér Könyvben a közbeszerzések megfelelen kidolgozott szabályozását nélkülözhetetlen és sürgs feladatként jelölte meg. A Fehér Könyv fektette le azokat a célkitzéseket és elveket, amelyek mind a mai napig meghatározzák az uniós szint közbeszerzési politika irányait. A közbeszerzések szabályozásával elérni kívánt célok: átláthatóság és jobb piaci tájékoztatás teremtése; valódi és zavartalan verseny biztosítása; olyan objektív keretrendszer kialakítása, amely biztosítja, hogy a szerzdéseket mindenfajta diszkrimináció nélkül a legjobb ajánlatot tev vállalkozás nyerje el, az, akinek ajánlata leginkább eleget tesz a pénzért valódi értéket" (best value for money) elvnek, és aki az ajánlatkér valódi igényeinek leginkább megfelel terméket vagy szolgáltatást tudja szállítani, illetve nyújtani. A fenti célkitzések elérése érdekében a közbeszerzési szabályokat a következ kiindulási pontok mentén alkották meg: 1. Meghatározott összeghatár feletti állami megrendeléseket az Európai Unió szintjén meg kell hirdetni annak érdekében, hogy a más tagállamokban letelepedett vállalkozásoknak valódi esélye legyen azokat megpályázni (de minimis szabály). 2. A lehetséges ajánlattevk diszkriminálása céljából nem lehet meghatározott szaki elírások alkalmazását kötelezvé tenni. 5 3. A pályáztatási eljárás és az odaítélés során objektív és elre pontosan meghatározott és meghirdetett feltételrendszert kell alkalmazni. 4. A Közösség közbeszerzési jogát megsért beszerzk (ajánlatkérk) döntéseinek hatékony és gyors felülvizsgálatát kell biztosítani. A Fehér Könyv által kijelölt úton haladt tovább a közösségi jogalkotás, számos irányelv került kidolgozásra mind a nyolcvanas, mind a kilencvenes években. A közbeszerzések részletes közösségi szint szabályozása ellenére azonban a Bizottság 1998-ban kiadott közbeszerzési politikáról szóló Közleményében 6 (ismételten) arra a következtetésre jutott, hogy a közbeszerzés egyike azoknak az egységes bels piac kulcselemét képez területeknek, ahol a várakozások nem teljesültek teljes mértékben. A közösségi szabályozás és a közösségi közbeszerzési politika hozzájárult ugyan a nemzeti közbeszerzési piacok megnyitásához, de az elért eredmények még mindig messze elmaradtak a kívánatostól. A tagállamok egy része nem ültette át megfelelen az irányelveket (egy 1997 novemberében készített felmérés azt mutatta, hogy a közbeszerzés egyike azoknak a területeknek, ahol az ún. transzpozíciós deficit a legmagasabb: az irányelvi rendelkezéseknek mindössze 55,6%-át ültették át nemzeti jogukba megfelelen a tagállamok.) Az Európai Bizottság - a fenti célkitzések alapján - 2000-ben kidolgozta azt a szabályozási csomagtervezetet, amely a területet addig szabályozó közbeszerzési irányelvek 7 felülvizsgálatára irányult. Az elsdleges cél a szabályozás egyszersítése, korszersítése és egységesítése, továbbá a szabályozás érthetségének növelése volt. (Ennek megfelelen pl. csökkentették az irányelvek számát, egyszersítették az értékhatárrendszert.) A meglehetsen hosszúra nyúlt jogalkotási folyamat 2004 tavaszán zárult le, 2004. március 31-én került elfogadásra 5 Az Európai Bíróság diszkriminatív mszaki leírások alkalmazása miatt marasztalta el azt a holland közbeszerzési eljárást, amelyben egy meteorológiai állomás számítógépes rendszerének beszerzésekor pontosan meghatározták, hogy milyen típusú rendszert szeretnének. A Bíróság azt kifogásolta, hogy a pályázati kiírás mszaki leírásában nem szerepelt egy olyan fordulat, amely lehetvé tette volna más, egyenérték rendszerek beszállítását. 359/93. Bizottságv. Hollandia [1995] I-157. o. 6 COM (98) 143. 326 7 A Tanács 1992. június 18-i 92/50/EGK irányelve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerzdések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 209, 1992. 07. 24., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/36/EGK irányelve az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerzdések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/37/EGK irányelve az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerzdések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 54. o. A fenti 3 irányelvet utóbb módosította az Európai Parlament és a Tanács 1997. október 13-i 97/52/EK irányelve a szolgáltatás nyújtására irányuló, illetleg az árubeszerzésre irányuló, illetleg az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerzdések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50/EGK, illetleg 93/36/EGK, illetleg 93/37/EGK irányelv módosításáról, OJ L 328, 1997. 11. 28., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/38/EGK irányelve a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban mköd vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 84. o. Módosította az Európai Parlament és a Tanács 1998. február 16-i 98/4/EK irányelve, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban mköd vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/38/EGK irányelv módosításáról, OJ L 101, 1998. 04. 01., 1. o. Bevezetés az Európai Unió politi5 5 10/17/2011 12:34:49 PM

az a két irányelv, amely felváltotta a kilencvenes évek elején született irányelveket, és amelyek jelenleg is szabályozzák a területet: az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, az energia-, a közlekedési és a postai ágazatokban mköd szervezetek közbeszerzési eljárásainak összehangolásáról, 8 az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatás-megrendelésre irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról. 9 A közösségi szabályok tehát továbbra is irányelv formájában jelennek meg, amely a tagállami jogalkotóra hagyja azt a feladatot, hogy a nemzeti jogot az irányelvben kitzött elvek és célok fényében a közösségi joghoz igazítsa. 10 Az irányelveket 2006. január 31-éig kellett a tagállamoknak bels jogukba átültetniük. A Bizottság átfogó utólagos értékelést végzett az EU jelenlegi közbeszerzési szabályainak eredményességérl és költséghatékonyságáról. 11 A vizsgálat elssorban a beszerzési eljárások költségére és hatékonyságára, a határokon átnyúló beszerzésre, a kkv-k közbeszerzési piacokhoz való hozzáférésére és a közbeszerzés Európán belüli stratégiai alkalmazására irányult. Az értékelés rámutatott arra, hogy a 2004/17/EK és a 2004/18/EK közbeszerzési irányelvek segítettek megalapozni az átláthatóság és az eredményorientált beszerzés kultúráját, ezáltal megtakarításokat és a beszerzések minségi fejldését eredményezték. Ezek az elért elnyök jelentsen meghaladják a közbeszerzk és a szállítók közbeszerzési eljárások lefolytatásával kapcsolatos költségeit. Az értékelés azt is megállapította, hogy az irányelvek végrehajtásában és alkalmazásában fennálló eltérések a különböz tagállamokban különböz eredményekre vezettek. Az eljárások befejezéséhez szükséges id és a közbeszerzk költségei jelents mértékben eltérek a különböz tagállamokban. Rámutat arra is, hogy a határon átnyúló közbeszerzés közvetlen formáinak aránya nem ntt olyan mértékben, ahogyan azt várták. Számos gazdasági szerepl még mindig ódzkodik attól, hogy más tagállamokban meghirdetett közbeszerzési eljárásban elinduljon. Az irányelvek által bevezetett szabályozási garancia szükséges, de nem elégséges feltétele a határon átnyúló részvételnek a közbeszerzési piacon. Az értékelés megersítette azt is, hogy a közösségi közbeszerzési szabályozás eredeti célkitzései, úgymint a más tagállambeli közbeszerzési eljárásban való részvétel eltti jogi és adminisztratív akadályok lebontása, egyenl bánásmód biztosítása, a diszkriminatív feltételek kiszrése és a transzparencia biztosítása továbbra is érvényesek. Az Unió közbeszerzési joga csak meghatározott összeghatár feletti állami megrendelések esetében alkalmazandó, az ennél kisebb tétel megrendelésekre - az EUMSZ vonatkozó rendelkezéseinek figyelembevétele mellett - továbbra is az adott tagállam közbeszerzési szabályai az irányadók. A közösségi jog nem egységesen szabályozza a jogterületet, hanem szektoronként. Önálló irányelvek szabályozzák ugyanis az ún. kormányzati szervezetek (vagy más néven klasszikus beszerz szervezetek) 12 árubeszerzéseit, építési beruházásait és szolgáltatás megrendeléseit, továbbá a közszolgáltatók (a víz-, az energia, a tömegközlekedési és a postai ágazatokban mköd közszolgáltatók) közbeszerzéseit, ez utóbbiak tekintetében bizonyos mértékben rugalmasabb szabályokat rögzítve. A közbeszerzési irányelvek sikeres alkalmazása és a közpiacok valódi liberalizációja szempontjából dönt volt, hogy a különböz közbeszerzési eljárásokban résztvev személyek hatékony és megkülönböztetés nélküli jogorvoslatban részesüljenek, amennyiben a közbeszerzési eljárást lefolytató hatóság a közösségi szabályokat megsértette. A kellen gyors és hatékony jogorvoslati lehetségek hiánya ugyanis elrettentheti a cégeket az ajánlattételtl más tagállamokban, és ezzel veszélyezteti az egységes közösségi közbeszerzési piacot. Mivel a 8 OJ L 134, 2004. 04. 30. 9 OJ L 134, 2004. 04. 30. 10 Az újabb másodlagos közösségi jogszabályok között ugyanakkor rendeletek is találhatóak (pl.: a közbeszerzési hirdetmény egységes formanyomtatványáról). Jóllehet ezek a vonatkozó irányelvek felhatalmazása alapján kiadott rendeletek, és alapveten végrehajtási jellegek, ugyanakkor megtörték azt az elvet, hogy kizárólag a tagállamoktól szabályozási lépéseket igényl irányelvek szabályozzák a közbeszerzések területét. 11 A Bizottság 2011. június 24-én tette közzé értékel jelentését: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/evaluation/index_en.htm 327 12 A kormányzati" jelz összefoglalóan utal a központi kormányzati szervekre, a helyi és regionális hatóságokra, közjogi szervezetekre. Bevezetés az Európai Unió politi6 6 10/17/2011 12:34:49 PM

tagállamok bels szabályai nagyfokú eltérést mutattak a jogorvoslat szabályozása tekintetében, a közösségi jogalkotó a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat tagállami szabályait is fontosnak tartotta harmonizálni. E kérdésben a közösségi jogalkotásra csak a nyolcvanas évek végén, a kilencvenes évek elején került sor. Külön-külön irányelv került elfogadásra a kormányzati szervezetek és a közszolgáltatók esetében a közbeszerzésre vonatkozó jogszabályok megsértése esetén igénybe vehet jogorvoslatokról. A klasszikus ajánlatkérk közbeszerzési eljárásaival összefügg jogorvoslati szabályokat a 89/665/EGK irányelv, a közszolgáltatók közbeszerzéseivel kapcsolatos jogorvoslatot a 92/13/EGK irányelv szabályozza. 13 A közbeszerzési jog 2000-2004 között lezajlott - fent hivatkozott - általános felülvizsgálata ugyanakkor nem érintette ezeket a jogorvoslati irányelveket, azok revíziója csak 2005-ben kezddött meg, 14 és másfél éves döntéshozatali eljárást követen 2007 novemberében fogadta el az Európai Parlament és a Tanács a jogorvoslati irányelveket módosító 2007/66/EK irányelvet. 15 A közösségi jog fejldése azonban nem zárult le: jelenleg éppen egy újabb felülvizsgálat eltt állnak a közösségi közbeszerzési szabályok. (A lehetséges fejldési irányokról részletesebben a 7. alfejezetben lesz szó.) A közösségi közbeszerzési szabályozás kialakulása, rendszere az alapszerzdések kifejezett rendelkezéseket nem tartalmaznak a közbeszerzésre, a közbeszerzési politikára vonatkozóan, ugyanakkor a bels piac alapelvei irányadóak a közbeszerzési szerzdések odaítélése során, úgy mint az áruk szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a megkülönböztetés-mentesség, az egyenl bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és a kölcsönös elismerés elve; a területet szabályozó - alapveten irányelvi formában megjelen - másodlagos közösségi jog is a fenti elvekre épült; a hatályos közbeszerzési irányelvek az 1971-ben elkezddött hosszú fejldés eredményeként jöttek létre; az EU közbeszerzési szabályai olyan szerzdés-odaítélési (más szóval versenyeztetési) eljárásokat írnak el, amelyek egy bizonyos összeghatár feletti közbeszerzési szerzdésekre vonatkozóan átláthatóságot, egyenl hozzáférést és tisztességes versenyt biztosítanak az európai beszerzési piacon; a közösségi irányelvek három alapvet elve: 1.a közbeszerzések uniós szint meghirdetése (a közbeszerzési hirdetmények uniós szint közzététele), 2.olyan mszaki feltételek meghatározásának a tilalma, mely lehetséget teremt a potenciális ajánlatkérk közötti megkülönböztetésre, valamint 3. a közbeszerzési eljárásokban való részvétel feltételeként és az ajánlatok elbírálásának szempontjaként objektív, elre meghatározott és meghirdetett követelmények meghatározása. külön irányelv szabályozza az ún. klasszikus ajánlatkérk (jelenleg: 2004/18/EK irányelv) és a közszolgáltatók (jelenleg: 2004/17/EK irányelv) közbeszerzéseit; a közszolgáltatókra vonatkozóan rugalmasabb szabályozást kialakítva; a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat szabályainak közösségi szint koordinációja is szükségessé vált (jogorvoslati irányelvek: 89/665/EGK irányelv és 92/13/EK irányelv; módosította: 2007/66/EK irányelv); ugyanakkor a tagállamok feladata, hogy nemzeti intézményrendszerük keretében biztosítsák a jogellenes közbeszerzési eljárásokkal szembeni hatékony jogorvoslat lehetségét. 3. A hatályos közbeszerzési irányelvek szabályai 3.1. Az irányelvek által szabályozott kérdések köre A hatályos közbeszerzési irányelvek (2004/17/EK irányelv és 2004/18/EK irányelv) nem szabályozzák a közbeszerzések témakörét teljes terjedelemben és mélységben, különösen két szempont miatt. Egyfell a közösségi szabályozás célja elsdlegesen a közös (egységes) piac megteremtésének és mködésének biztosítása, ennél fogva az irányelvek hatálya nem terjed ki az egységes piac mködése szempontjából relevanciával nem bíró 13 A Tanács 1989. december 21-i 89/665/EGK irányelve az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerzdések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 395, 1989. 12. 30., 30. o. és a Tanács 1992. február 25-i 92/13/EGK irányelve a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban köd vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 76, 1992. 03. 23., 7. o. 14 SEC(2006) 557 15 A 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelveknek a közbeszerzési szerzdések odaítélésére vonatkozójogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történ módosításáról szóló, 2007. december 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv. 328 Bevezetés az Európai Unió politi7 7 10/17/2011 12:34:49 PM

alacsonyabb érték beszerzésekre, illetve bizonyos tárgyú beszerzésekre. Másfell az irányelvek szándékoltan csak keretjelleg szabályozást tartalmaznak, mivel a közösségi célok eléréséhez nem szükséges és indokolt a közbeszerzési eljárások minden egyes részletét közösségi szinten szabályozni. Ebbl azonban nem következik az, hogy az irányelvek által nem szabályozott kérdésekben ne lenne szükség, illetve ne lenne lehetség a nemzeti szabályozásra. Kifejezetten szükséges bizonyos - a közösségi jog által nem szabályozott - kérdések tagállami szint szabályozása, mivel e bels jogi szabályozás hiányában eleve nem folytatható le egy közbeszerzési eljárás. A nemzeti szabályozási hagyományok döntik el egyrészt a szabályozandó kérdések körét, másrészt a szabályozás mélységét és irányát. Az irányelvek tehát kizárólag azokat a kérdéseket vonják szabályozási körükbe, amelyek a bels piac megfelel ködéséhez szükségesek, vagyis az irányelvek csupán ún. szabályozási minimum létrehozására törekedtek. A közös szabályozási minimum a következkre terjed ki: a) az irányelvek hatálya alá tartozó szervezetek, az ún. ajánlatkér szervezetek körének meghatározása; b) az irányelvek hatálya alá tartozó szerzdések, beszerzési tárgyak körének pontos meghatározása, az irányelvek alkalmazása alóli kivételek pontos meghatározása; c) az eljárástípusok és alkalmazási feltételei meghatározása; d) a szaki elírásokra vonatkozó szabályok, amelyek értelmében az európai szabványok kapnak elsbbséget, ugyanakkor lehetséget adnak teljesítmény vagy funkcionális követelmények meghatározására is, de megtiltják a diszkriminatív mszaki követelmények alkalmazását az ajánlati felhívásban és egyéb szerzdéses dokumentumokban; e) a közbeszerzési eljárások meghirdetésére vonatkozó szabályok, amelyek lényege, hogy az ajánlatkérk bizonyos összeghatár felett az Európai Unió szintjén kötelesek meghirdetni az eljárásokat; f) közös szabályok az eljárásban való részvételre vonatkozóan, amelyek magukban foglalják egyrészt a minségi szelekcióra (alkalmasságra), másrészt a szerzdések odaítélésére (az ajánlatok elbírálására) vonatkozó objektív feltételeket; g) a statisztikai jelentésekre vonatkozó kötelezettségek körének meghatározása. Mivel a közbeszerzési irányelvek gyakorlatilag azonos mechanizmust írnak el a pályáztatási és odaítélési eljárás tekintetében, az irányelvek együttes, horizontális bemutatása indokolt. Eltér ugyanakkor az irányelvek alkalmazási köre, ezeket természetesen külön-külön mutatjuk be. 3.2. Alkalmazási kör 3.2.1. Az irányelvek alanyi hatálya 3.2.1.1. Klasszikus ajánlatkérk - az állami szférába tartozó beszerzk Az irányelvek mindenekeltt meghatározzák, hogy pontosan mely szervezetek beszerzéseire vonatkoznak a közbeszerzési szabályok. E vonatkozásban a közösségi jog hosszú fejldési utat járt be. A másodlagos szabályozás mellett kiemelked jelentséggel bírnak e kérdésben az Európai Bíróság ítéletei (ugyanis a tagállamok igyekeztek minél szkebb körre vonatkoztatni a közbeszerzési eljárás lefolytatására, és ezáltal az állami megrendelések piacának megnyitására vonatkozó kötelezettséget). Az ún. klasszikus ajánlatkéri körbe a következk tartoznak: - az állam, a területi és települési önkormányzatok, az ún. közjogi szervezetek, 23 - azok a társulások", amelyeket egy vagy több, az elekben felsorolt szervezet hoz létre. 24 A közösségi jog értelmében azonban az állam fogalma nem kizárólag az államra, mint jogi személyre vonatkozik. Az állam fogalmát ugyanis funkcionális megközelítésben kell értelmezni a közösségi esetjog alapján. 25 Ez aztjelenti, hogy nemcsak az állami szervek, az államigazgatás körébe tartozó szervezetek tartoznak e fogalom alá, hanem mindazok a szervezetek, amelyek formálisan nem részei az államháztartási szervezetrendszernek, esetleg nem is jogi személyek, de olyan feladatokat látnak el, amelyek általában az állam feladatkörébe tartoznak. Az Európai Bíróság ezt a funkcionális megközelítést odáig fejlesztette, hogy kimondta egyebek mellett: az a szervezet, amelynek összetételét, feladatát jogszabály határozza meg, továbbá nagymértékben függ az államtól (állami szervezettl stb.), az állam fogalomkörébe tartozik. 26 A közjogi szervezet" fogalma - kissé leegyszersítve - azokat a jogilag független szervezeteket foglalja magában, amelyek közeli kapcsolatban állnak az állammal és alapveten állami szervként mködnek. Példaként említhetk Bevezetés az Európai Unió politi8 8 10/17/2011 12:34:49 PM

az állami msorszóró szervek, az egyetemek, a betegbiztosítási alapok és az önkormányzati vállalkozások. Az irányelvek a következ együttes hármas feltételt határozzák meg az ún. közjogi szervezetek ismérveként: olyan célra hozták létre, amely közérdek (közcélú), de nem ipari vagy kereskedelmi jelleg; jogi személyiséggel rendelkezik; az állam, a területi vagy települési önkormányzatok, illetve más közjogi szervezetek többségi részben finanszírozzák, vagy a menedzsment ellenrzésére jogosultak, vagy jogosultak arra, hogy a vezet tisztségviselk és/vagy a felügyelbizottság tagjainak többségét megválasszák (kijelöljék). A fogalom meghatározás egész sorozat bírósági határozat 27 tárgya. Az Európai Bíróság e szervezeti kör tekintetében is deklarálta a funkcionális megközelítés követelményét. 23 Body governed by public law, organisme de droit public, Einrichtung des öffentlichen Rechts. 24 2004/18/EK irányelv 1. cikk (9) bekezdés. 25 A 31/87. Gebroeders Beentjes BVv. Hollandia [1988] ECR 4635. o. esetben az Európai Bíróság kimondta, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát veszélyeztetné, ha a közbeszerzési irányelvek csak azért nem vonatkoznának azokra az egyébként közfeladatokat ellátó szervezetekre, mert ezek formálisan nem az államigazgatás részei. Lásd még a következ ügyeket: C-353/96., C-360/96., C-306/97. 26 31/87. Gebroeders Beentjes BV [1988] ECR 4635. o., C-353/96. Bizottságv. Írország [1998] ECRI-8565. 27 Lásd: C-44/96. Mannesmann Anlagenbau Austria and Others v. Strohal Rotationsdruck [1998] ECR I-73, C-360/96. Gemeente Arnhem és Gemeente Rheden v. BFIHolding [1998] ECR I-6821, C-380/98. University of Cambridge ECR [2000] I-8035, C-223/99. és C-260/99. Agorá és Excelsior [2001] ECR I-3605, C-237/99. Bizottság v. Franciaország [2001] ECR I-939, C-470/99. Universale-Bau and Others [2002] ECR I-11617, C-373/00. Adolf Truley [2003] ECR I-1931, C-18/01. Korhonen and Others [2003] ECR I-5321, C-84/03. Bizottságv. Spanyolország [2005] ECRI-139. 331 Bevezetés az Európai Unió politi9 9 10/17/2011 12:34:49 PM

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közjogi szervezet fogalma közösségi jogi fogalom, és ezért az Unió valamennyi tagállamában önállóan és egységesen kell értelmezni, meghatározása funkcionális szempontból kizárólag az irányelvekben felsorolt három konjunktív feltétel alapján lehetséges. A közjogi szervezettel kapcsolatos európai bírósági ítéletek elemzése a tankönyv honlapján található meg. A bírósági gyakorlatot összegezve: Valamely - az állam többségi finanszírozása vagy irányítása mellett mköd - jogi személynek a közösségi irányelv hatálya alá tartozása megítélésekor mindenekeltt azt kell vizsgálni, hogy a szervezet létjogosultságát valamely közérdek cél megvalósítása alátámasztja-e. Ha ez a közérdek szükséglet (mint a szervezet alapításának vagy mködtetésének célja) hiányzik, a jogi személy nyilvánvalóan nem minsül közjogi szervezetnek. (Ebbe a körbe tartoznak az állam többségi irányítása mellett mköd üzleti vállalkozások, kereskedelmi társaságok.) Amennyiben a közérdek szükséglet kielégítés célja az adott esetben megállapítható, azt kell további elemzés tárgyává tenni, hogy a közérdek cél teljesítéséhez szükséges tevékenység ún. ipari vagy kereskedelmi jelleg-e. Ha ez utóbbi körülmény (mintajogi személy mködését, mködési feltételeit jellemz jellegzetesség) megállapítható, vagyis a jogi személy célja közérdek és egyben ipari, kereskedelmi jelleg tevékenység végzését igényli, úgy a szervezet megint csak nem sorolható a közjogi szervezetek közé. Az irányelvek szerinti közjogi szervezet ezzel szemben olyan közérdek cél megvalósítására hivatott, amelynek nincs ilyen ipari, kereskedelmi jellege vagy jellegzetessége. Az Európai Bíróság esetjoga alapján a kereskedelmi, ipari jelleg jellemzen - de nem feltétlenül minden esetben - megállapítható akkor, ha a jogi személy a tevékenységét a piaci verseny feltételei mellett végzi. Ugyanakkor valamely jogi személy közjogi szervezetté minsítésének nem kizáró oka, ha az adott szervezet üzletszer, illetve vállalkozási tevékenységet is végez. Továbbá annak igazolására sincs szükség, hogy a nem ipari, kereskedelmi jelleg közérdek tevékenység a jogi személy életében kizárólagos vagy legalábbis meghatározó jelentség volna. Az ipari, kereskedelmi jelleg" nem azonosítható mechanikusan a vállalkozási tevékenység folytatásával sem, mivel az Európai Bíróság a tevékenységfolytatás kereskedelmi jellegét ún. nonprofit tevékenységet folytató szervezet esetében is megállapította (figyelembe véve az adott nonprofit szervezetre irányadó, a költséghatékony mködést kikényszerít elírásokat.) A közjogi szervezet fogalmi körébe tartozó szervezeteket, szervezetek kategóriáit a 2004/18/EK irányelv III. számú melléklete sorolja fel. 28 E lista - amennyire lehetséges -kimerít jelleg felsorolását adja e szervezeteknek. (Ugyanakkor ez nem jelent taxatív 28 Az irányelv mellékletét módosította a Bizottság 2008. december 9-i határozata a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv mellékleteinek az ajánlatkérket és az ajánlatkér szerveket tartalmazó jegyzékek tekintetében történ módosításáról. 332 Bevezetés az Európai Unió politi10 10 10/17/2011 12:34:49 PM

felsorolást!) Az irányelv 1. cikke (9) bekezdésének harmadik albekezdésében foglalt eljárás keretében a lista kiegészíthet további szervezetekkel. E célból a tagállamok idközönként tájékoztatják az Európai Bizottságot minden változásról. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy a közbeszerzési szabályok alkalmazásának kötelezettsége független attól, hogy az adott - az irányelvben írt feltételeket kielégít - szervezet szerepel-e a listán vagy sem, ugyanis a lista csupán tájékoztató jelleg. Ez fordítva is igaz: amennyiben egy listán szerepl szervezet már nem felel meg az ún. közjogi szervezet definíciójában foglalt feltételeknek, akkor a továbbiakban nem kell alkalmaznia a közbeszerzési szabályokat, függetlenül attól, hogy neve továbbra is szerepel a listán. A klasszikus ajánlatkérk között meg kell még említeni az ún. támogatásban részesített szervezeteket, vállalkozásokat is, amelyek a támogatás tényénél fogva, a támogatásból megvalósítandó beszerzés tekintetében válnak a közbeszerzési szabályok alkalmazására kötelezett szervekké. Az ajánlatkérk által 50%-ot meghaladó mértékben közvetlenül támogatott szerzdések, amennyiben azok mélyépítési munkákat foglalnak magukban, vagy kórházak, sportlétesítmények, szabadids és szórakoztató létesítmények, iskolák és felsoktatási épületek, illetve közigazgatási rendeltetés épületek építési munkáira irányulnak 29 (függetlenül attól, hogy olyan szervezet/vállalkozás rendeli meg az adott építési beruházást, amely egyébként nem minsül ajánlatkérnek.) 3.2.1.2. Közszolgáltatók (közüzemek) A 2004/17/EK irányelv szabályozza a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatok beszerzéseit. A közösségi jog tehát nem valamennyi közszolgáltatást" nyújtó szervezetet, hanem csak meghatározott ágazatokban tevékenyked egyes közszolgáltatókat vont a közbeszerzési szabályozás hatálya alá. Az említett ágazatoknak több közös tulajdonságuk is van: hálózatos iparágak, azaz egy fizikai vagy virtuális" hálózatot foglalnak magukban (pl. csvezetéket, elektromos hálózatot, postai infrastruktúrát, vasútvonalakat stb.), vagy földrajzi területeket hasznosítanak, általában kizárólagos alapon annak érdekében, hogy terminállétesítményeket hozzanak létre vagy ásványokat (kolaj, földgáz, szén stb.) tárjanak fel és termeljenek ki. Ezeknek az ágazatoknak további jellemzje, hogy a kérdéses tevékenységeket nemcsak állami szervek, hanem - bizonyos tagállamokban - kereskedelmi vállalatok is végzik, legyen szó állami vállalkozásokról, vagy különleges vagy kizárólagos jogok alapján mköd magánvállalatokról. A közbeszerzési szabályozás kiterjesztése a közüzemek állami és magán- (kereskedelmi) üzemeltetire azért vált szükségessé, mert a nemzeti hatóságok számos módon befolyásolhatják e szervek magatartását, beleértve különleges vagy kizárólagos jogok nyújtását (vagy nem nyújtását), vagy részesedésüket e szervek tkéjében, képviseletüket e szervek adminisztratív, irányítási vagy felügyeleti testületeiben. Másként fogalmazva, a kell versenynyomás hiányában, a közösségi szabályozás szükségesnek tnt annak biztosítására, hogy az érintett tevékenységekre vonatkozó beszerzést átlátható és megkülönböztetéstl mentes módon hajtsák végre. A célzott szabályok hiányában attól lehetett tartani, hogy a közüzemek üzemeltetinek beszerzési döntéseit a részrehajlás, a helyi preferencia vagy egyéb tényezk befolyásolhatják. A hatályos irányelv alapján az ún. közszolgáltatók, mint ajánlatkérk körébe a következ, a vízügyi, az energia, a közlekedési és a postai ágazatokban tevékenyked szervezetek tartoznak (ha az irányelv által meghatározott tevékenységet folytatják): - az állam, a területi és települési önkormányzatok, az ún. közjogi szervezetek, azok a társulások", amelyeket egy vagy több, az elekben említett szervezet hoz létre, - azok a vállalkozások, amelyek felett az elekben felsorolt szervezetek közvetlenül vagy közvetve meghatározó befolyást képesek gyakorolni (az ún. állami vállalatok"), - azok az el két pont alá nem tartozó szervezetek, amelyek az irányelv által meghatározott tevékenységek valamelyikét vagy azok kombinációját különleges vagy kizárólagos jog alapján folytatják. 30 A közszolgáltatók beszerzéseire vonatkozó irányelv a közjogi szervezet fogalmát a kormányzati beszerzésekrl rendelkez irányelvvel azonos módon határozza meg. A fenti szervezetek azonban csak akkor tartoznak az irányelv hatálya alá, amennyiben az irányelv által meghatározott tevékenységek valamelyikét végzik: a) ivóvíz, villamos energia, földgáz vagy termelése, szállítása vagy elosztása, mint közszolgáltatás céljából mködtetett hálózatok rendelkezésre bocsátása vagy üzemeltetése, illetve az ilyen célú hálózatok ivóvízzel, villamos energiával, földgázzal vagy hvel történ ellátása; b) valamely földrajzi terület hasznosítása - olaj, földgáz, szén vagy más szilárd tüzelanyag feltárása és kitermelése, vagy - repültér, tengeri vagy belvízi kiköt, vagy más kiköti létesítmények üzemeltetése céljából; c) olyan közlekedési hálózatok üzemeltetése (vasút, villamos, trolibusz, autóbusz, sikló), amely az Bevezetés az Európai Unió politi11 11 10/17/2011 12:34:49 PM

utazóközönség számára szolgáltatást végez a vasúton, automatikus rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, busszal vagy drótkötélpályán való szállítás terén (a közlekedési szolgáltatások abban az esetben tekinthetk hálózatnak, ha a szolgáltatást egy tagállam illetékes hatósága által meghatározott üzemeltetési feltételek, például a szolgáltatási útvonalakra, a rendelkezésre bocsátandó kapacitásra vagy a szolgáltatás gyakoriságára vonatkozó feltételek alapján végzik); d) az egyetemes postai szolgáltatás körébe tartozó, és egyes további - az irányelvben taxatíve felsorolt 31 - postai szolgáltatások nyújtása. Azóta számos ágazatban (például villamos energia és gáz, szénhidrogének feltárása és hasznosítása, postai szolgáltatások stb.) európai uniós vagy nemzeti szinten liberali- 30 31 334 2004/17/EK irányelv 2. cikke. 2004/17/EK irányelv 6. cikk (2) bekezdés c) pont. Bevezetés az Európai Unió politi12 12 10/17/2011 12:34:49 PM

zációs folyamatok indultak meg vagy mentek végbe. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a liberalizáció", azaz az érintett tevékenységhez szabad hozzáférés szerzését célzó folyamat, nem szükségszeren vagy automatikusan vezet ers versenyhez - a befolyásos gazdasági szereplk" gyakran jelents piaci részesedéssel rendelkeznek, és egyes tagállamokban az állami tulajdonban lév vállalkozások jelenléte is torzíthatja a piac ködését. Azonban, amennyiben bizonyíthatóan megsznik a fenti monopolisztikus helyzet, illetve az állami befolyás, és lehetvé válik az adott piacra történ szabad belépés, és ennek következtében az adott tevékenység nyújtására több szolgáltató is megjelenik a piacon - vagyis mind jogilag, mind pedig ténylegesen elhárul minden akadály a piacra lépés ell -, akkor nem indokolt a továbbiakban a közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezni e szervezeteket. Ilyen liberalizációs folyamat ment végbe a távközlési piacon is, és ennek köszönheten a közszolgáltatókra irányadó hatályos irányelv, a 2004/17/EK irányelv a távközlési szektorban tevékenyked szervezeteket már nem vonja a hatálya alá. (A korábbi szabályozás a vízügyi, az energia, a távközlési és a közlekedési ágazatban tevékenyked szervezeteket kötelezte a közösségi jog a közbeszerzési szabályok alkalmazására.) Mivel azonban a jogi szabályozás általában csak jelents késéssel tud reagálni a piacon bekövetkezett változásokra, a 2004/17/EK irányelvben megalapozásra került az a sajátos és általános eljárásrend, amelyben lehetség van annak megállapítására, hogy az irányelv szerinti bármely releváns tevékenység végzése az adott tagállam piacán már nem korlátozott, hanem valódi versenyfeltételek mellett folytatható, és ezáltal a versenynyomás biztosítja a szükséges átláthatóságot és megkülönböztetés mentességet az ilyen tevékenységekre vonatkozó beszerzésekben. Ennek az elírt rendben való megállapítása azzal jár, hogy az adott tevékenység az adott tagállam tekintetében kikerül az irányelv hatálya alól. A 2004/17/EK irányelv 30. cikke szabályozza ezt az eljárást azzal, hogy bizonyos részletszabályok megállapítására az Európai Bizottság kapott felhatalmazást. 16 3.2.2. Érintett szerzdések köre, az irányelvek tárgyi hatálya, kivételek A közbeszerzési irányelvek a következ beszerzési tárgyak tekintetében kötend szerzdésekre terjednek ki: - az árubeszerzések; - az építési beruházások elvégzésére létrejött visszterhes szerzdések; - szolgáltatások megrendelésére irányuló visszterhes szerzdések. A közbeszerzési szerzdések jelenlegi besorolása építési beruházásokra, árubeszerzésekre és szolgáltatásra irányuló szerzdésekre részben történelmi fejldés eredménye. A definíciók szintjén viszonylag egyértelmen elhatárolható beszerzési tárgyak gyakorlatban való alkalmazása számos problémát eredményez (pl. szoftveralkalmazások beszerzésére irányuló szerzdések esetén, amelyet az egyedi körülményektl függen árubeszerzésnek és szolgáltatás megrendelésnek is lehet minsíteni). A beszerzési tárgy pontos beazonosítása ugyanakkor rendkívül fontos, mivel az irányelvek számos kérdés - pl. értékhatárok, alkalmassági feltételek - tekintetében beszerzési tárgyanként eltér szabályokat tartalmaznak. Amennyiben egy szerzdés különböz beszerzési tárgyakra vonatkozó elemeket tartalmaz, az alkalmazandó szabályokat a szerzdés f céljának meghatározásával kell kijelölni. 3.2.2.1. Árubeszerzés Az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerzdés az ajánlatkér és a szállító között írásban kötött visszterhes szerzdés, amelynek tárgya áruk adásvétele, bérlete, haszonbérlete, részletvétele vagy pénzügyi lízingje, vételi joggal vagy anélkül. Azt a szerzdést, amelynek tárgya áruk szállítása, és amely mellékesen beállítási és üzembe helyezési szolgáltatásokra is kiterjed, árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerzdés"-nek kell tekinteni. 3.2.2.2. Építési beruházás Az,,építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerzdés" definíciója három alternatív feltételt tartalmaz, amelyek összetettek és részben egymást fedik. A fogalom magában foglalja - az irányelvek mellékletében felsorolt, egyedi építési beruházási típusok kivitelezését, vagy kivitelezését és tervezését, - építmény kivitelezését, vagy kivitelezését és tervezését együtt, és végül 16 A Bizottság a kézirat lezárásának idpontjáig tizennyolc ilyen határozatot fogadott el tíz különböz tagállam tekintetében, és két kérelmet vontak vissza (egy kérelem elbírálása pedig folyamatban van). Az érintett ágazatok közé mostanáig a villamosenergia-szektor (termelés és értékesítés), a gázágazat (értékesítés), az olaj- és (föld)gázágazatok, valamint a postai ágazat különböz részei (különösen a logisztika, a csomagszállítási és pénzügyi szolgáltatások) tartoznak. 335 Bevezetés az Európai Unió politi13 13 10/17/2011 12:34:50 PM

- az ajánlatkér szerv által megállapított követelményeknek megfelel építmény bármilyen eszközzel, illetve módon történ kivitelezését". Az utolsó feltétel annak biztosítására került az irányelvekbe, hogy a definíció tartalmazza azokat az eseteket is, ahol az építési beruházásokat nem a vállalkozó maga kivitelezi, hanem a nevében eljáró harmadik felek. 3.2.2.3. Szolgáltatásmegrendelés A szolgáltatásmegrendelés tekintetében az irányelvek negatív definíciót" tartalmaznak, azaz szolgáltatásmegrendelésnek minsül minden olyan szerzdés, amely nem minsül építési beruházásra vagy árubeszerzésre irányuló szerzdésnek, és amelynek tárgya az irányelvek mellékleteiben meghatározott szolgáltatások nyújtása. Az irányelvek megkülönböztetnek úgynevezett A-szolgáltatásokat" 17 és B-szolgáltatásokat" 18 (prioritást élvez és prioritást nem élvez szolgáltatások). Míg az A-szolgáltatásokra (pl.: pénzügyi szolgáltatások, számviteli szolgáltatások) az irányelvekben foglalt teljes eljárások vonatkoznak, a B-szolgáltatások (pl.: egészségügyi szolgáltatások, szállodai és éttermi szolgáltatások) tekintetében az irányelveknek csak a mszaki leírásokra és az odaítélési eljárás eredményét tartalmazó értesítés továbbítására vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. 19 A szolgáltatások körének két kategóriába sorolása kezdetektl fogva érvényesült, és hátterében az a megfontolás állt, hogy egyes szolgáltatások jóval nagyobb jelentséggel bírnak a bels piac mködése szempontjából, és egyben jellemzbb rájuk a határon átnyúló jelleggel történ szolgáltatásnyújtás. A közösségi jogalkotó szándéka eredetileg az volt, hogy csupán egy átmeneti idszak erejéig korlátozza az irányelvek teljes kör alkalmazását azokra a szolgáltatásra irányuló szerzdésekre, amelyek megnövekedett potenciált testesítenek meg a határokon átnyúló kereskedelemre. Az eredeti szabályozási megközelítés azonban mind a mai napig nem változott, jóllehet lényeges változások mentek végbe a szolgáltatások uniós piacán az elmúlt évtizedekben. A B" listában szerepl szolgáltatások között jó néhány olyan szolgáltatás szerepel (pl. vízi közlekedési szolgáltatások, szállodai szolgáltatások, személyzet elhelyezési és -ellátási szolgáltatások vagy biztonsági szolgáltatások), amelyek kapcsán nehezen feltételezhet, hogy azok kisebb mérték határokon átnyúló jelentséggel bírnának, mint az A" listában szerepl szolgáltatások. Ráadásul a - korlátozott irányelvi alkalmazást igényl - B-szolgáltatások listájának nyitott jellege miatt (lásd 27. kategória: egyéb szolgáltatások") az irányelvek szolgáltatásokra történ teljes kör alkalmazása valójában a kivétel, a fszabály pedig azok B-szolgáltatások szerinti kezelése. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban a B-szolgáltatásokra irányuló szerzdéseket odaítél ajánlatkérknek is be kell tartaniuk az elsdleges európai uniós jog alapvet szabályait, különösen a megkülönböztetés mentesség, az egyenl bánásmód és az átláthatóság elveit, ha a kérdéses szerzdések bizonyos határokon átnyúló érdekeket érintenek. 20 Ez kötelezettséget jelent megfelel mérték közzététel biztosítására, hogy a többi tagállam érdekelt gazdasági szerepli eldönthessék, kifejezik-e részvételi szándékukat az eljárásban. 3.2.2.4. Építési koncesszió Még egy beszerzési tárgyat meg kell említenünk: az építési koncessziót, amely azonban kizárólag a klasszikus ajánlatkérk esetében minsül beszerzési tárgynak, a közszolgáltatókra vonatkozó irányelv hatálya ezekre nem terjed ki! Az építési koncesszió olyan építési beruházásra irányuló szerzdés, amelyben az ellenszolgáltatás nem, vagy nem kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatás, hanem az építmény hasznosítási jogának átengedése. Mivel nem teljesen azonos szabályok vonatkoznak az építési beruházásra és az építési koncesszióra, fontos, hogy konkrét esetben egyértelmen megállapítható legyen, hogy minek minsül a beszerzés. Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolásához segítséget nyújthat az Európai Bizottság e témában kiadott Közleménye. 21 Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolását mindig az eset összes körülményére tekintettel lehet elvégezni. Ugyanakkor általánosságban is meghatározhatóak az elhatárolásban szerepet játszó bb kritériumok. 17 A 2004/18/EK irányelv IIA. mellékletében vagy a 2004/17/EKirányelvXVIIA. mellékletében felsorolt szolgáltatások. 18 A 2004/18/EK irányelv IIB. mellékletében vagy a 2004/17/EK irányelv XVIIB. mellékletében felsorolt szolgáltatások. 19 Lásd a 2004/18/EK irányelv 20. és 21. cikkét és a 2004/17/EK irányelv 31. és 32. cikkét. 20 Lásd a C-507/03. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2007. november 13-án hozott ítélet 24-31. pontját. 337 21 A Bizottság értelmez közleménye a koncesszióról (2000/C 121/02). 338 Bevezetés az Európai Unió politi14 14 10/17/2011 12:34:50 PM

Egyrészt lényeges körülmény az ellenszolgáltatás természete és az ezzel járó következmények. Amennyiben az ajánlatkér által a beruházásért nyújtott ellenszolgáltatás kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatás, akkor építési beruházásról van szó. Ahhoz, hogy egy beruházás építési koncessziónak minsüljön, az ellenszolgáltatásnak nem kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatásból kell állnia, hanem - legalább részben - az építmény hasznosítási joga átengedésébl; vagyis az ellenszolgáltatás ebben az esetben az a bevétel, amelyhez a koncessziós jogosult az építmény üzemeltetésébl, hasznosításából hozzájut (pl. az adott építményt használók, igénybevevk által fizetett díjból származó bevétel). Az építési koncessziónak tehát lényegi eleme, hogy a koncessziós jogosult - legalább részben - nem közvetlenül az ajánlatkérl jut jövedelemhez, hanem jogot szerez az adott építmény mködtetésébl származó jövedelemre. A hasznosítási jog átengedése egyben azt is jelenti, hogy az építmény hasznosításából, üzemeltetésébl ered kockázatokat is átengedi" az ajánlatkér a koncessziós jogosult részére. Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolásában a kockázatvállalás kérdése a másik f szempont. Amennyiben ugyanis az államnál marad a beruházással járó kockázat és pénzügyi tehervállalás, illetve alapveten átvállalja a beruházással járó kockázatokat a magánbefektetl, a konstrukció nem minsül építési koncessziónak. 3.2.2.5. Kizárások, kivételek az irányelvek hatálya alól Titkos beruházások, különleges biztonsági intézkedést igényl szerzdések: az államtitkot, a tagállam alapvet biztonsági, nemzetbiztonsági érdekeit érint vagy a különleges biztonsági intézkedést igényl beszerzések nem tartoznak az irányelvek tárgyi hatálya alá. Védelmi beszerzések: a védelem terén az ország alapvet biztonsági érdekeit érint, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk (fegyverek, lszerek, hadianyagok) beszerzése, illetleg szolgáltatások megrendelése, összhangban az EUMSZ 346. cikkével (ex EKSZ 296. cikkével) ugyancsak nem tartozik az irányelvek hatálya alá. Ezt a kivételt is megszorítóan kell értelmezni (mint minden kivételt), továbbá figyelemmel kell lenni a honvédelem és biztonság területén egyes építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló, ajánlatkér szervek vagy ajánlatkérk által odaítélt szerzdések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2009. július 13-i 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseire is. A nemzetközi szabályok értelmében odaítélt szerzdések, amelyek odaítélése: a) egy tagállam és egy vagy több harmadik ország által az EUMSZ-nek megfelelen kötött, és valamely projektnek az aláíró államok általi közös megvalósítását vagy hasznosítását célzó árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásra vonatkozó nemzetközi megállapodás alapján történt; b) csapatok állomásoztatására vonatkozó és valamely tagállam vagy harmadik ország vállalkozásait érint nemzetközi megállapodás alapján történt; c) valamely nemzetközi szervezet egyedi eljárása alapján történt. A szolgáltatások körében továbbá kivételt képez pl. a föld, meglév épületek vagy egyéb ingatlan, illetve az arra vonatkozó jogok bármely pénzügyi eljárással történ megvásárlása vagy bérlése; msorközvetítk általi terjesztésre szánt programanyagok megvétele, fejlesztése, gyártása vagy közös gyártása, illetve a közvetítési id; választottbírói és békéltetési szolgáltatás; munkaviszony. Az irányelvek hatálya nem terjed ki a szolgáltatási koncesszióra sem. Kizárólagos jog alapján nyújtott szolgáltatások: az irányelvek a szolgáltatások körében kizárják alkalmazási körükbl azokat a szerzdéseket, amelyeket jogszabályon alapuló és az EUMSZ alapelveivel összhangban biztosított kizárólagos jogok révén olyan fél részére ítélnek oda, amely az irányelvek alapján maga is ajánlatkérnek minsül. A közszolgáltatókról szóló irányelv kizárja továbbá az ajánlatkér és a kapcsolt vállalkozások között létrejött szerzdéseket. Ezek a szerzdések azonban csak akkor esnek az irányelvek körén kívül, ha a legutolsó három év forgalmának minimum 80%-a az Unió területérl ilyen, vagy hasonló beszerzésekbl származik. 22 3.2.2.6. Az ún. házon belüli (in-house) beszerzések Az ún. házon belüli beszerzés lehetséget biztosít az ajánlatkérnek, hogy a vele szoros kapcsolatban álló, ám látszólag jogilag elkülönül vállalkozásoknak közvetlenül, közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül ítélhessen oda szerzdéseket. A közösségi közbeszerzési szabályok alkalmazásának egyik talán legvitatottabb kérdése az, hogy a közbeszerzési szabályokat kell-e alkalmazni (és ha igen, akkor milyen mértékben) az állami szervek közötti szerzdésekre, és ezen belül is azokra az esetekre, amikor az ajánlatkérk önmaguk, házon belül" is képesek meghatározott termékek vagy szolgáltatások elállítására. A házon belüli beszerzés fogalma e tekintetben nem 22 2004/17/EK irányelv 23. cikk. 339 Bevezetés az Európai Unió politi15 15 10/17/2011 12:34:50 PM

pusztán azt az esetet foglalja magában, amikor az ajánlatkér valamely saját, önálló jogalanyisággal nem rendelkez szervezeti egységének, szervének ad megbízást valamilyen feladat ellátására, hanem azokat a helyzeteket is, amelyekben az ajánlatkér az általa ellenrzött, látszólag független, önálló jogképességgel rendelkez társasággal köt szerzdést. Míg az elbbi esetkör megítélése viszonylag egyértelm, addig az utóbbi ügyletek esetén újra és újra felmerülnek az értelmezési viták a közbeszerzési eljárás lefolytatásának szükségessége tekintetében. Viszonylag korán kialakult az az elv, miszerint a közösségi közbeszerzési irányelvek nem kényszerítik az ajánlatkérket arra, hogy valamely árut, illetve szolgáltatást abban az esetben is a piacról, a magánszektor közremködésével szerezzenek be, amennyiben ezt házon belül meg tudják oldani. A kérdés az, hogy hol húzódnak a házon belüli megoldás" határai. A közösségi jog tehát (kivételesen) lehetséget biztosít az ajánlatkérnek arra, hogy bizonyos körülmények esetén a közbeszerzési eljárás mellzésével köthessen szerzdést olyan látszólag független jogi személlyel, amely formálisan nem képezi ugyan az ajánlatkér szerv szervezeti egységét, de amelynek függetlensége mégis ersen megkérdjelezhet. A házon belüli beszerzés, mint kivétel lehetségét az Európai Bíróság fejlesztette ki joggyakorlatában. A Teckal-ügyben 39 a tényállás megállapítását (vagyis a közbeszerzés mellzésének lehetségét) két, együttes feltétel meglétéhez kötötte: egyrészt az ajánlatkér állami (önkormányzati) szerv valamely jogi személy felett olyan irányítási-ellenrzési (kontroll) jogokkal rendelkezik, mintha az a része, részlege volna, és ezáltal az adott jogi személy nem rendelkezik önálló szerzdési akarattal, önálló gazdasági érdekeltséggel; másrészt ez utóbbi jogi személy tevékenységét dönt részben az ajánlatkér javára végzi. A Bíróság a StadtHalle-ügyben 40 hozott határozatában egyértelmvé tette, hogy egy állami szerv, illetve egy önkormányzat a házon belüli beszerzésre hivatkozva nem tekinthet el a közbeszerzési eljárás lefolytatásától, ha a feladatot ellátó vállalkozásban piaci szereplk is rendelkeznek tulajdoni hányaddal, függetlenül attól, hogy az adott önkormányzat a többségi tulajdonos. A Bíróság szerint ugyanis ellenkez esetben ezen magánbefektetk tisztességtelen elnyhöz jutnának a többi piaci szereplhöz képest, és ez torzítja a versenyt. 3.2.3. Értékhatár, a szerzdés értékének meghatározása A közösségi közbeszerzési irányelvek szabályai (pl. a tenderek uniós szint meghirdetése) csak azokra a közbeszerzésekre vonatkoznak, amelyek értéke eléri vagy meghaladja az ún. közösségi közbeszerzési értékhatárt (de minimis szabály). Az Európai Unió kétévente vizsgálja felül a közösségi közbeszerzési értékhatárokat, amelyek euróban és nemzeti valutákban meghatározott összege az Európai Unió Hivatalos Lapjában kerül 39 C-107/98. sz. Teckal Srl. kontra Comune di Viano és Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia ügyben 1999. november 18-án hozott ítélet, EBHT [1999], I-8121. o. [lásd még: a C-324/07. sz., Coditel ügyet és a C-573/07. sz., Sea ügye] 40 C-26/03. sz. StadtHalle ügyben 2005. január 11-én hozott ítélet hozott ítélet, EBHT 2005., o., 340 Bevezetés az Európai Unió politi16 16 10/17/2011 12:34:50 PM

közzétételre. A 2004-ben elfogadott irányelvek kidolgozása során az egyik deklarált célkitzés az értékhatárrendszer felülvizsgálata és egyszersítése volt. A hatályos irányelvek - a vonatkozó rendelkezések egyszerbb alkalmazhatósága érdekében - már kizárólag euróban határozzák meg az értékhatárokat, oly módon azonban, hogy továbbra is biztosítsák a WTO Kormánybeszerzési Megállapodásában (GPA) elírt, különleges lehívási jogokban (SDR-ben 23 ) kifejezett értékhatárokkal való összhangot is. (A korábbi irányelvek egyes értékhatárokat euróban, más értékhatárokat SDR-ben határoztak meg.) Az irányelvek részletes rendelkezéseket 24 tartalmaznak az euróban kifejezett értékhatárok rendszeres felülvizsgálatára annak érdekében, hogy azokat szükség szerint az euró SDR-hez viszonyított árfolyamának lehetséges mozgásához lehessen igazítani. Az olyan tagállamok vonatkozásában, amelyek nem tagjai az euró-zónának, az Európai Bizottság közleményét 25 kell figyelembe venni az euróban kifejezett értékhatárok értékének az adott tagállam nemzeti valutájában történ meghatározásakor, vagyis nem az egyes tagállamok feladata, hogy saját nemzeti valutájukra átszámítsák az értékhatárokat, hanem az az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik. A klasszikus ajánlatkérk esetében a 2010. január 1-jétl hatályos uniós értékhatárok, 26 amelyek (minden esetben a hozzáadottérték-adó nélküli árakat jelentik és beszerzési tárgyanként különböznek) az alábbiak: árubeszerzés: 193 000euró(a GPA hatálya alá tartozó ajánlatkérk 27 esetében 125 000 euró); építési-beruházás és építési koncesszió: 4 845 000 euró; szolgáltatás megrendelése: 193 000 euró (bizonyos esetekben 125 000 euró). A közszolgáltatók szerzdései kapcsán külön ki kell emelni azt is, hogy az új irányelv szakított a korábbi szabályozás differenciáltságával, és lényegesen egyszersítette az értékhatárokat. A korábbi közösségi közbeszerzési szabályozás nem csak beszerzési tárgyanként állapított meg eltér értékhatárokat, hanem az értékhatárok aszerint is változtak, hogy az ajánlatkér mely ágazatban tevékenykedett, illetve milyen tevékenységet fejtett ki. E bonyolult rendszert teljes mértékben leegyszersítette az irányelv. A 2010. január 1-jétl érvényes értékhatárok: árubeszerzés és szolgáltatás-megrendelés (valamennyi ágazatban): 387 000 euró, építési beruházás: 4 845 000 euró. A fenti értékhatárokat elér vagy meghaladó érték szerzdéseket kell az Európai Unió szintjén meghirdetni, és a közbeszerzési irányelvek szabályai szerint odaítélni. Az irányelvek alkalmazhatóságának és hatékonyságának egyik sarokköve, hogy milyen szempontok alapján állapítják meg egy szerzdés (beszerzés) pontos értékét. Így az irányelvek külön szabályokat írnak el annak érdekében, hogy azonos számítási módszereket biztosítsanak a Közösségen belül, és ezzel elkerülhet legyen, hogy mesterségesen alacsony szerzdési értékek megállapításával zárják ki az irányelvek alkalmazását. A szerzdés (beszerzés) becsült értéke az ajánlatkér által becsült, HÉA nélkül számított teljes kifizetend összegen alapul. E számítás során figyelembe kell venni a teljes becsült összeget. Az irányelvek az általános szabályon túl egyes speciális beszerzések vagy szerzdések esetében részletes számítási szabályokat tartalmaznak. így bérleti, kölcsön vagy lízing jelleg szerzdések esetében a számítási módszer a szerzdés futamidejétl függ, 23 SDR: különleges lehívási jogok (Special Drawing Rights), a Nemzetközi Valuta Alap által meghatározott nemzetközi elszámolási egység; a GATT/WTO Közbeszerzési Megállapodásának hatálya alá tartozó beszerzések esetében kerül sor ebben az elszámolási egységben meghatározásra az értékhatár (hiszen a megállapodásnak számos olyan tagállam a részese, amely nem EU tagállam, így az euró esetükben nem alkalmazható egység). 24 2004/18/EK irányelv 78. cikk, 2004/17/EK irányelv 69. cikk. Az értékhatárok már háromszor is felülvizsgálatra kerültek az új irányelvek elfogadása és hatálybalépése óta eltelt idszakban. A felülvizsgálat indoka az irányelvekben szerepl értékhatárok összhangba hozása a GPA 2006. január 1-je és 2007. december 31-e közötti idszakra újraszámított értékhatáraival. A felülvizsgált értékhatárokat a Bizottság - 2004. október 28-án elfogadott - 1874/2004/EK rendelete, a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárások értékhatárai tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2004. október 29-i, L 326. számában jelent meg. A 2008. január 1-jétl irányadó értékhatárokat pedig a Bizottság 1422/2007/EK rendelete a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárások értékhatárai tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2007. december 5-i, L 317. számában jelent meg. A 2010. január 1-jétl irányadó értékhatárokat pedig a Bizottság 1177/2009/EK rendelete (2009. november 30.) a 2004/17/EK, a 2004/18/EK és a 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a közbeszerzési eljárásokra irányadó értékhatárok tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2009. december 1-jei, L 314. számában jelent meg. 25 lásd pl. az Európai Bizottság közleménye az Európai Parlament és a Tanács 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelveiben meghatározott értékhatárok ellenértékérl az 1874/2004/EK bizottsági rendeletben módosítottak szerint. A közlemény az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2005. december 22-i C 325. számában jelent meg. 26 A 2010. január 1-jétl hatályos uniós közbeszerzési értékhatárokat a Bizottság 1177/2009/EK rendelete határozza meg (Európai Unió Hivatalos Lapja 2009. december 1 L 314. száma). Az euróban kifejezett értékhatárok egyes tagállamok nemzeti valutájában kifejezett értékét meghatározó bizottsági közlemény az Európai Unió Hivatalos Lapja C sorozat 292. számában, 2009. december 2-án került közzétételre. 27 Ezen szervezetek körét a 2004/18/EK irányelv IV. melléklete sorolja fel. E körbe elssorban központi kormányzati szervezetek tartoznak. 341 Bevezetés az Európai Unió politi17 17 10/17/2011 12:34:52 PM

egyébként a szerzdés értéke: ha a szerzdést 12 hónapra vagy annál kevesebb idre kötötték, a szerzdés teljes értéke, ha a szerzdés 12 hónapnál hosszabb idtartamra szól, a szerzdés teljes értéke, amely magába foglalja a becsült maradványértéket is, határozatlan idre, vagy elre nem meghatározott idre kötött szerzdés esetében a havi ellenszolgáltatás 48-szorosa. Amennyiben a bérleti, kölcsön- vagy lízingszerzdések esetében vételi jogot (opciót) is kötnek ki a felek, a szerzdés értékét a vételárral együtt számított legmagasabb összegben kell meghatározni. Rendszeres, megújítandó szerzdések esetében: az elmúlt 12 hónapban, vagy pénzügyi évben egymás után kötött szerzdések tényleges összesített értéke, az érték és a mennyiség az els szerzdést követ 12 hónap várható változásaival módosítva; vagy az els teljesítést követ 12 hónap alatt egymás után kötött szerzdések becsült értéke, illetve az azt követ pénzügyi év alatt, ha ez hosszabb. Biztosítási szolgáltatások esetében a fizetend biztosítási díj és a díjazás egyéb módjai. Banki és egyéb pénzügyi szolgáltatások esetében a díjak, jutalékok, kamatok és a díjazás egyéb módja. Természetesen nem lehet a különböz számítási módok közül azzal a szándékkal választani, hogy a szerzdés kikerüljön az irányelv alkalmazási körébl. Amennyiben a beszerzést külön tételekrl szóló szerzdésekkel teljesítik, a tételek becsült értékét kell figyelembe venni, és ha ezeknek az összege az értékhatárt eléri, akkor az irányelvvel összhangban kell a tételeket odaítélni. Az építési beruházás becsült értéke megállapításakor a több év alatt megvalósuló építési beruházás esetében a teljes beruházásért járó ellenszolgáltatást kell számítani. Ha az építési beruházás több részbl áll, illetleg több szerzdés alapján kerül teljesítésre, mindegyik rész becsült értékét egybe kell számítani. Az építési beruházás becsült értékébe be kell számítani a megvalósításához szükséges, az ajánlatkér által rendelkezésre bocsátott áruk, illetleg szolgáltatások becsült értékét is. A 2004/18/EK irányelv az építési beruházások és a szolgáltatás megrendelések körében külön rendelkezést tartalmaz azokra az esetekre, amikor a munkálatokat több tételre (részre) osztják fel. Amennyiben egy építési projekt vagy valamely szolgáltatások igénybevétele egy idben odaítélt, több részbl álló szerzdés odaítélését eredményezheti, az összes ilyen tétel (rész) becsült összértékét figyelembe kell venni. Amennyiben ezek összértéke eléri az irányadó értékhatárt, az irányelvet minden egyes tételre (részre) alkalmazni kell. Azok a tételek (részek), amelyeknek az értéke építési beruházás esetén az 1 millió eurót, szolgáltatás-megrendelések esetében a 80 000 eurót nem éri el, kivételt képeznek, ha a teljes építési munka, illetve szolgáltatás összértékének 20%-át nem haladják meg. Hasonló rendelkezést tartalmaz az irányelv az árubeszerzések részekre bontásával kapcsolatban. 3.3. Az irányelvek elvei 3.3.1. A közbeszerzések kötelez meghirdetése és a szerzdések közzététele Az egységes közbeszerzési piac létrejöttéhez és a valódi verseny kialakulásához elengedhetetlen, hogy a tagállami hatóságok szerzdéskötési szándékáról a magánszektor gazdasági szerepli Unió-szerte értesüljenek. A közbeszerzési tenderek kötelez meghirdetése ugyan triviális szabálynak tnik, valójában az információhoz jutás és a tagállami hatóságok közbeszerzési igényeinek átláthatósága biztosítja azt, hogy versenyhelyzetben lév kínálati oldalt egyáltalán feltételezni lehessen. Tehát az átláthatósági, ún. transzparencia szabályok gyakorlatilag az egész közbeszerzési mechanizmus elfeltételeként is értelmezhetk. A közösségi értékhatárokat elér érték közbeszerzési eljárásokat az Európai Unió hirdetmények közzétételére vonatkozó rendszerében kell meghirdetni, vagyis az Európai Unió Hivatalos Lapjában (annak erre a célra kialakított S sorozatában), illetve a hirdetmények elektronikus napilapjában, az ún. TED (Tendering Electronic Daily) adatbázisban. A transzparencia elvének érvényesülése céljából a közösségi irányelvek a következ hirdetmények kötelez közzétételét írják el: a) Elzetes összesített tájékoztató: Az elzetes összesített tájékoztatóban az ajánlatkér az adott évben tervezett beszerzéseinek összesített listáját teszi közzé, ez azonban a jövbeli beszerzések szempontjából csupán tájékoztató jelleg. Elsdleges célja a piaci szereplk tájékoztatása az adott évre, vagy az elkövetkez tizenkét hónapra tervezett közbeszerzési eljárásokról, annak érdekében, hogy idben értesülhessenek a különböz közbeszerzési pályázatokról, és egyben jó elre Bevezetés az Európai Unió politi18 18 10/17/2011 12:34:52 PM

felkészülhessenek az ket érdekl megrendelésekre. Az elzetes összesített tájékoztató közzététele a korábbi irányelvek értelmében kötelez volt, a hatályos irányelvek azonban ezt a kötelezettséget megszüntették. Az elzetes összesített tájékoztatóra vonatkozó közzétételi követelmény kizárólag abban az esetben maradt fenn, ha az ajánlatkér eljárási határid-kedvezményt (ajánlattételi határid-rövidítést) kíván alkalmazni. E hirdetmények az EU valamennyi hivatalos nyelvén, teljes terjedelmükben jelennek meg az EU Hivatalos Lapjában. A közszolgáltatók esetében az idszakos elzetes tájékoztatót tartalmazó hirdetmény egyben részvételi felhívásként is szolgálhat, vagyis meghívásos vagy tárgyalásos eljárás meghirdetésére is irányulhat. Ebben az esetben a közbeszerzési eljárás már további hirdetmény közzététele nélkül, közvetlen részvételi felhívás megküldésével indul. b) Ajánlati felhívás, részvételi felhívás: E felhívások konkrét közbeszerzési eljárások meghirdetésére szolgálnak. A nyílt eljárást ajánlati felhívással, míg a meghívásos eljárást, illetve a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást részvételi felhívással kell megindítani. A közbeszerzési eljárást megindító hirdetmények csak az eredeti nyelven kerülnek teljes terjedelemben közzétételre az EU Hivatalos Lapjában. Az Európai Unió egyéb hivatalos nyelvein csak a hirdetmény lényeges elemeinek összefoglalása jelenik meg. c) Tájékoztató az eljárás eredményérl: Az ajánlatkérnek arról kell számot adnia, hogy az eljárás milyen eredménnyel zárult, és amennyiben eredményes volt, arról is tájékoztatást kell adni, hogy a szerzdést milyen feltételek mellett ítélték oda. Az eljárás eredményérl szóló tájékoztatót a szerzdéskötés idpontjától számított negyvennyolc napon belül kell közzétenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Az érdekeltek tájékoztatása tehát több szakaszban, és több szinten (nemzeti és közösségi) történik. Az elzetes összesített tájékoztatóból már alapvet információk szerezhetek a beszerzés tárgyáról, helyérl, idejérl, a közbeszerzési eljárás kezdetérl. Az ajánlati, részvételi felhívásból további fontos információk nyerhetek (pl. ajánlattevk alkalmassága megítélésének szempontjai, bírálati szempontok). Az igazán részletes információk az ún. dokumentációból nyerhetek, továbbá az irányelvek lehetséget biztosítanak arra is, hogy az ajánlatkérl további tájékoztatást kérjenek az ajánlattevk. Az ajánlatkérnek azonban gondoskodnia kell arról, hogy mind a dokumentáció, mind a kiegészít tájékoztatás diszkriminációmentesen álljon az ajánlattevk részére. Folyamatos emelkedés figyelhet meg a közzétett ajánlati felhívások számában, a 2009 júliusában közzétett 19. számú Bels Piaci Eredményjelz kifejezetten pozitívan értékelte a meghirdetésre kerül közbeszerzések számában megfigyelhet tendenciákat. 2005 és 2008 között megközelítleg 15%-os emelkedés volt megfigyelhet a közzétett ajánlati felhívások számában. 28 (2007-ben pl. az Európai Unió 27 tagállamából összesen 142 691 darab felhívás került közzétételre, 2008-ban pedig 151 448 db.a 2010. évre vonatkozóan még nem készültek el az összesített adatok, ugyanakkor a 2009-es adat már rendelkezésre áll: 154 827 felhívást tettek közzé, amelyek összesen 420,44 milliárd euro érték közbeszerzésre irányultak. 29 ) Szintén pozitív tendencia figyelhet meg a közbeszerzési eljárás eredményérl szóló tájékoztatás közzététele tekintetétben: 2005-2008 között 60%-ról 85%-ra emelkedett az eljárás eredményérl szóló tájékoztatók közzétételének a közzétett ajánlati felhívásokhoz viszonyított aránya. 30 A közösségi jog ugyanakkor nem csak a beszerzések és a szerzdések kötelez meghirdetését írja el, hanem az Európai Unió Hivatalos Lapjában kötelezen közzéteend hirdetmények mintáit is szabályozza - egységes formákat határozva meg az Unió egész területére kiterjeden. A hirdetménymintákat (szabványrlapokat) korábban az irányelvek mellékletei tartalmazták. 2001-ben került sor a közbeszerzési eljárásokban használatos hirdetményminták els átfogó reformjára: egyrészt az egyszersítés és a jobb piaci tájékoztatás elsegítése jegyében, másrészt annak érdekében, hogy a Közbeszerzési Információs Rendszer (SIMAP) részeként kifejlesztett elektronikus eszközökhöz is hozzáigazítsák a hirdetményi mintákat. Az Európai Bizottság 2001-ben elfogadott irányelve tartalmazta e mintákat. 31 A 2004-ben elfogadott közbeszerzési irányelvek, illetve az azok által bevezetett módosítások, újítások azonban szükségessé tették új hirdetményminták kidolgozását. Jelenleg a 1564/2005/EK bizottsági rendelet tartalmazza a hirdetménymintákat. 32 A jogorvoslati irányelvek módosítása 28 Internal Market Scoreboard, (July 2009, n 19), Public Procurement Supplement, 20. oldal. 344 29 Public Procurement Indicators 2009 (Brussels, 11 November 2010). 30 Internal Market Scoreboard, (July 2009, n o 19), Public Procurement Supplement, 25 oldal. 31 Lásd a 2001/78/EK bizottsági irányelvet, HL L 285, 2001.10. 29. 32 A 2004/17/EK és a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek megfelel, közbeszerzési eljárások keretében megjelen hirdetmények közzétételére használandó szabványos rlapok létrehozásáról szóló 1564/2005/EK bizottsági rendelet. HL L 257, 2005.10.1. Bevezetés az Európai Unió politi19 19 10/17/2011 12:34:52 PM

szükségessé tette a hirdetményminták kisebb korrekcióját, amire 2009-ben került sor. 33 A hirdetményekben a közbeszerzés tárgyát a Közös Közbeszerzési Szótárra (az angol elnevezés - Common Procurement Vocabulary - rövidítése alapján a gyakorlatban CPV-nek rövidített nómenklatúrára) való hivatkozással kell megadni. A CPV-t az Európai Bizottság által - a közbeszerzési irányelvek felhatalmazása alapján - kiadott rendelet 34 tartalmazza. A CPV elször 2002-benjelent meg az Európai Parlament és a Tanács rendeleteként. A CPV valamennyi tagállamban kötelezen használt klasszifikációs rendszer a közbeszerzési szerzdésekre. Ezt megelen négy különböz nómenklatúra volt használatban. A CPV az Unió hivatalos nyelvein, azonos termék- és szolgáltatásmegnevezéseket, továbbá az azokhoz ugyanazokat a megfelel alfanumerikus kódokat hozzárendel egységes hivatkozási rendszert jelent. A CPV használata elsegíti, hogy az ajánlatkérk által - az ajánlati felhívásban - meghatározott beszerzési tárgyak könnyen beazonosíthatóak legyenek, és ezzel segíti a potenciális ajánlattevket a tagállamok bármelyikében kiírt közbeszerzési pályázatok közül a számukra leginkább megfelel tender kiválasztásában. A CPV használata továbbá lehetvé teszi az ajánlati felhívásoknak a Közösség valamennyi hivatalos nyelvére történ automatikus lefordítását. Korábban többször is elfordultak fordítási problémák: nem megfelel fordítás miatt az ajánlati felhívás különböz nyelvi változataiban más-más beszerzési tárgy jelent meg. A 2002-tl bevezetett klasszifikációs rendszer használata nagymértékben csökkentette a hibákat, egyszersítette az eljárásokat, és a közbeszerzések elektronikus úton történ lebonyolításának elsegítéséhez is hozzájárult. A közbeszerzési irányelvek 2006. január végétl kötelezvé tették a CPV használatát. A CPV azonban nem tekinthet kbevésettnek, a piaci igények és a felhasználói igények alakulásának tükrében idl idre kiigazításra, módosításra kerül. A Bizottság a gyakorlati tapasztalatok alapján folyamatosan felülvizsgálja a klasszifikációs rendszert. Legutóbb 2007 novemberére zárult le az a - piaci szereplk és ajánlatkérk bevonásával végzett - felül vizsgálat, amely alapján egy sokkal felhasználóbarátabb, a technológiai fejldések eredményeit jobban tükröz, és a vállalkozások (és különösen a kkv-k) által könnyebben felhasználható CPV született. 3.3.2. Mszaki követelmények meghatározása A beszerzés tárgyára vonatkozó mszaki követelményeket az ajánlatkérnek az ajánlati (részvételi) felhívásban, vagy a dokumentációban kell meghatároznia. A közbeszerzési mszaki leírás azoknak a mszaki elírásoknak és követelményeknek az összessége, amelyek meghatározzák az anyag, a termék, az áru, illetve a szolgáltatás tekintetében a megkövetelt jellemzket (pl. a teljesítményre, a biztonságra, a méretekre, a minségbiztosítási eljárásokra, a csomagolásra, és a megjelölésekre vonatkozó követelmények). A közbeszerzési mszaki leírást - a közösségi joggal összeegyeztethet kötelez mszaki szabályok sérelme nélkül - a következ módon kell meghatározni: a) építési beruházási munkák tervezése, számítása és kivitelezése, valamint a termék alkalmazása tekintetében az európai szabványokat közzétev nemzeti szabványokra, európai mszaki engedélyre, közös mszaki elírásokra, nemzetközi szabványokra, az európai szabványügyi szervezetek által kidolgozott mszaki ajánlásra, ezek hiányában nemzeti szabványokra, nemzeti szaki engedélyre, illetve nemzeti mszaki elírásokra történ hivatkozással; vagy b) teljesítmény-, illetve funkcionális követelmények megadásával; vagy c) a b) pont szerinti követelmények alapján, az e követelményeknek való megfelelés vélelmét biztosító, az a) pontban meghatározottakra történ hivatkozással; vagy d) egyes jellemzk tekintetében az a) pontban meghatározottakra, más jellemzk tekintetében pedig a b) pontban meghatározott követelményekre történ hivatkozással. 35 Az a) pont szerinti esetben az ajánlatkér azonban minden esetben köteles az általa megjelölt szabvánnyal és egyéb eszközökkel egyenérték eszközöket is elfogadni, vagyis nem ragaszkodhat az általa a kiírásban megjelölt eszközhöz. A b) pont szerinti teljesítmény-, illetve funkcionális követelmények keretében környezetvédelmi jellemzk 33 A Bizottság 1150/2009/EK rendelete (2009. november 10.) az 1564/2005/EK rendeletnek a közbeszerzési eljárások keretében megjelen hirdetmények közzétételére használandó hirdetményminták tekintetében a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvekkel összhangban történ módosításáról, HL L 313., 2009.11.28., 3-35. o. 34 Jelenleg a Bizottság 213/2008/EK rendelete (2007. november 28.) a közös közbeszerzési szószedetrl (CPV) szóló 2195/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a CPV felülvizsgálata tekintetében történ módosításáról, OJ L 74, 2008. március 15. 345 35 2004/18/EK irányelv 23. cikk, 2004/17/EK irányelv 34. cikk. 346 Bevezetés az Európai Unió politi20 20 10/17/2011 12:34:52 PM