JELENTÉS a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről 0732 2007. szeptember
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2 Szabályszerűségi és Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-1019-44/2006-2007. Témaszám: 844 Vizsgálat-azonosító szám: V-0299 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Turnheimné Lakos Zsuzsa főcsoportfőnök-helyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Bocsi Sándor Dr. Mezei Imréné főtanácsadó főtanácsadó Kéri Péter számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Benkéné dr. Lavner Klára számvevő tanácsos Csiszárné dr. Kosik Mária számvevő tanácsos Groholy Andrásné Hangyál Márta számvevő Kányáné Murvai Tünde számvevő Dr. Mezei Imréné főtanácsadó Szendrődi Józsefné tanácsadó Dr. Telkes Imre számvevő tanácsos Bocsi Sándor főtanácsadó Dr. Fónagy Diána számvevő Huszár Sándorné számvevő tanácsos Kéri Péter számvevő tanácsos Péntek László főtanácsadó Dr. Szikszai Bertalan számvevő tanácsos Tímár József főtanácsadó Dr. Csapó Anna tanácsadó Fórián Erika számvevő tanácsos Jakubcsák Jenő számvevő tanácsos Major Lászlóné számvevő tanácsos Puskás Balázs számvevő Dr. Szűcs Zoltán Számvevő tanácsos Újvári Józsefné számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a foglalkoztatást elősegítő támogatások felhasználásának ellenőrzéséről sorszáma 0226
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I.ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 22 1. A közfoglalkoztatás országos és önkormányzati jellemzői 22 1.1. A foglalkoztatási helyzet alakulása 22 1.2. A közfoglalkoztatás irányítási rendszere, céljai, szervezésének területei 24 1.3. A közfoglalkoztatások megszervezésének önkormányzati tapasztalatai 28 2. A közmunkaprogramok finanszírozási és pályázati rendszerének jellemzői 37 2.1. A közmunkaprogramok támogatásának forrásai, a forráskoordináció eredményei 37 2.2. A közmunkaprogramokra biztosított támogatások felhasználása 41 2.3. A közmunkaprogramok pályázati rendszerének működési tapasztalatai 43 2.4. A pályázati rendszer működésének helyszíni ellenőrzési tapasztalatai 46 3. Kiemelten vizsgált közmunkaprogramok 54 3.1. Kormányzati 100 lépés közfoglalkoztatási program 54 3.2. Parlagfű elleni védekezés 65 3.3. Erdőgazdasági programok 71 4. A közmunkaprogramok társadalmi hasznosságának megítélése, a rendszer továbbfejlesztésének irányai 74 1
MELLÉKLETEK 1. számú Az országos, régiós és az ellenőrzött települési önkormányzatok 2006. évi foglalkoztatási mutatói 1/a. számú A régiókban ellenőrzéssel érintett települések lakosságának száma és aránya a régió összlakosságához 2. számú A közfoglalkoztatási formák jellemző adatai a vizsgált körben 2003-2006. években 3. számú Kérdőíves felmérés a közmunkák szervezéséről 4. számú A közmunka programokra benyújtott és támogatott pályázatok főbb országos adatai célcsoportok (programok) szerint 5. számú Az ellenőrzött pályázati témakörök országos programokon belüli értékaránya 6. számú A vizsgált közmunkaprogramok értékadatainak alakulása országosan és az ellenőrzött körben 7. számú A támogatott közmunkaprogramok főbb jellemzői a vizsgált önkormányzati körben 8. számú A közmunkaprogramok szervezésének főbb területeire biztosított támogatás összege és a foglalkoztatottak száma 9. számú A Pénzügyminiszter jelentéssel kapcsolatos levele 10. számú Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 11. számú Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszternek adott válasz 12. számú A Szociális és Munkaügyi Miniszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 13. számú A Szociális és Munkaügyi Miniszternek adott válasz FÜGGELÉK 1. számú A vizsgált pályázatok pályázók szerinti kimutatása 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁNTSZ Állami Népegészségügyi Tisztiorvosi Szolgálat ÁPV Zrt. BM Conto 82 Kft. FKI FMM FVM GTTSZ ICsSzEM KET KvVM MÁV Zrt. MEH MONETA Kft. MPA MTRFH NA Zrt. NVT ÖTM Ötv. SzMM SzMSZ Szoctv TESCO Kft. TkB Vhr Állami Privatizációs Vagyonkezelő Zártkörű alapítású Részvénytársaság Belügyminisztérium Conto 82 Könyvelési és Szolgáltató Kft. Földművelésügyi Költségvetési Iroda Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdálkodási Tudományos Társaságok Szövetsége Ifjúsági Családügyi Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium A közigazgatás hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Magyar Államvasutak Zártkörű alapítású Részvénytársaság Miniszterelnöki Hivatal MONETA Könyvvizsgáló és Adótanácsadó Kft. Munkaerőpiaci Alap Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal Nemzeti Autópálya Zártkörű alapítású Részvénytársaság A növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Szociális és Munkaügyi Minisztérium Szervezeti Működési Szabályzat A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény TESCO Nemzetközi Együttműködési és Tanácsadó Kft. Tárcaközi Bizottság Az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 3
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Közfeladat Közfoglalkoztatás Közcélú munka Közcélú munka keretében foglalkoztatható A közcélú munka éves keretösszege Közhasznú munka Közmunka Az az állami, helyi önkormányzati vagy országos kisebbségi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról törvény vagy önkormányzati rendelet alapján az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A munkajövedelem nélküliek állami támogatással közfeladatra történő alkalmazása, formái: közcélú munka, közhasznú munka, közmunka. Olyan közmunkának vagy közhasznú munkának nem minősülő állami vagy helyi önkormányzati feladat ellátása, amelynek teljesítéséről jogszabály alapján az önkormányzat gondoskodik. A közcélú foglalkoztatás megszervezését az önkormányzat más szerv, illetve másik önkormányzattal létrehozott társulás útján is elvégezheti. A közcélú foglalkoztatásra igényelt támogatás a felmerült költségek 100%-át is fedezheti. A rendszeres szociális segélyre jogosult; az egy éves, illetve 2005. szeptember 1-jétől bizonyos rendszeres pénzellátások megszűnését követően a három hónapos együttműködést teljesítő; valamint, szintén 2005. szeptember 1- jétől a rendszeres szociális segélyre az álláskeresési támogatásra való jogosultsága miatt már nem jogosult személy. A pénzbeli és természetbeni szociális és gyermekjóléti ellátások jogcímen az önkormányzatot megillető normatív hozzájárulás arányában lakosságszám alapján differenciáltan meghatározott mérték szerinti összeg. A munkaügyi központ által kiközvetített álláskeresők a munkaerőpiacról tartósan kiszoruló regisztrált munkanélküliek munkaviszony keretében történő foglalkoztatása a lakosságot vagy a települést érintő közfeladat vagy az önkormányzat által önként vállalt feladat ellátása vagy közhasznú tevékenység folytatása érdekében. A munkavégzés költségeihez a Munkaerőpiaci Alapból állapítható meg támogatás. A munkaügyi központ által támogatott közhasznú munkára a foglalkoztatásból eredő közvetlen költség legfeljebb 70%-áig, bizonyos esetekben 90%-áig terjedő mértékű támogatás nyújtható. A közfeladatok ellátásának elősegítésére a tartós munkanélküliek számára szervezett, az Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott foglalkoztatási program, amely az Flt-ben meghatározott munkanélküliek, illetve 2005. novemberétől álláskeresők, továbbá rendszeres 5
szociális segélyben részesülő aktív korú személyek számára munkaviszony vagy közalkalmazotti jogviszony keretében munkaalkalmat teremt, illetőleg a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzést tesz lehetővé, melynek forrását a központi költségvetés biztosítja. Rendszeres szociális segélyben részesülő aktívkorú személy Tartósan nyilvántartott munkanélküli Strukturális munkanélküliség Regisztrált munkanélküli Munkanélküli járadékban részesülő Álláskereső juttatásban részesül Az egészségkárosodott vagy nem foglalkoztatott, akinek saját maga vagy családja megélhetése 1 más módon nem biztosított. (A nem foglalkoztatott személy esetében a rendszeres szociális segély megállapításának feltétele, hogy vállalja a beilleszkedését segítő programban való részvételt.) Az egy éven túl nyilvántartott (regisztrált) munkanélküli. A munkaerőpiac két oldala (kereslet-kínálat) szerkezetileg tér el egymástól. A gyakorlatban azt jelenti, hogy nincs elegendő számú, képzett munkavállaló azokban a szakmákban, melyekben a gazdaság azt egyre jobban igényli, ugyanakkor bizonyos szakmáknál tartós túlkínálat van. Munkaerő-piaci fogalmak 2005. november 1-jéig: Az állami munkaközvetítő irodában nyilvántartásba vett személy, aki munkaviszonnyal nem rendelkezik, nem tanuló, nyugdíjjal nem rendelkezik, foglalkoztatást elősegítő támogatásban nem részesül, munkát vagy önálló foglalkoztatást keres és ennek érdekében munkavégzésre rendelkezésre áll. A regisztrált munkanélküliek közül azok, akik munkanélkülivé válásukat megelőzően járulékfizetési kötelezettségüknek eleget tettek és így az Flt-ben meghatározottak szerint munkanélküli járadék folyósítására jogosultságot szereztek. A regisztrált munkanélküliek közül azok, akiknek legalább 180 napra megállapított munkanélküli járadéka lejárt és álláskeresési megállapodást kötöttek a munkaügyi kirendeltséggel. 1 Akkor nem biztosított a megélhetés 2006. áprilisától, ha a családnak az egy fogyasztási egységre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 90%-át és vagyona nincs, ezt megelőzően, ha a család egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át és vagyona nincs. 6
Munkaerőpiaci fogalmak 2005. november 1-jétől: Álláskeresési támogatás A munkanélküli járadék helyébe lépő támogatási rendszer, amelynek elemei az álláskeresési járulék és az álláskeresési segély. Álláskeresők Álláskeresési járulék Álláskeresési segély Gazdaságilag aktív népesség Gazdaságilag inaktív népesség Munkanélküliség Munkavállalási korú népesség Azok a munkaügyi központnál álláskeresőként nyilvántartott személyek, akik rendelkeznek a munkaviszony létesítéséhez szükséges feltételekkel, nem folytatnak oktatási intézmény nappali tagozatán tanulmányokat, öregségi nyugdíjra nem jogosultak, az alkalmi foglalkoztatásnak minősülő jogviszony kivételével munkaviszonyban nem állnak és egyéb kereső tevékenységet sem folytatnak, maguk is aktívan keresnek munkahelyet, és elhelyezkedésük érdekében a munkaügyi központ kirendeltségével álláskeresési megállapodást kötnek. Ebben a támogatásban az a regisztrált álláskereső részesülhet, aki álláskeresővé válását megelőző négy éven belül legalább 365 nap munkaviszonnyal rendelkezik. Erre az a személy jogosult, akinek nincs elég munkaviszonya ahhoz, hogy az álláskeresési járulékra jogosult legyen, vagy a járadékos időszak kimerítése után sem talált állást, vagy nyugdíj előtt álló álláskereső. A népesség azon része, amelyik munkavállalóként vagy munkakeresőként megjelenik a munkaerőpiacon, azaz a foglalkoztatottak és a munkanélküliek. Azok, akik nem tartoznak sem a foglalkoztatottak, sem a munkanélküliek körébe, vagyis inaktívak, akik sem foglalkoztatottnak, sem munkanélkülinek nem tekinthetők, azok akik a munkaerő-felmérés referencia hetében nem dolgoztak, illetve nem volt rendszeres, jövedelmet biztosító munkájuk; nem kerestek vagy nem aktívan kerestek munkát; vagy kerestek ugyan munkát, de nem álltak készen arra, hogy két héten belül dolgozni kezdjenek. A nemzetközi statisztikai ajánlások szerint a munkanélküliség három kritérium egyidejű teljesülése esetén áll fenn. Ennek megfelelően munkanélküliek azok a személyek, akik a munkaerő-felmérés referencia hetében nem dolgoztak, és nincs is olyan munkájuk, amelytől átmenetileg távol voltak; aktívan kerestek munkát a kikérdezést megelőző négy hétben; munkába tudnának állni két héten belül, ha találnának megfelelő munkát (rendelkezésre állás). Munkavállalási korú népesség a gazdasági aktivitási arány számításánál figyelembe vett népesség, ami lehet hagyományos, 15-54 éves nő, illetve 15-59 éves férfi; aktuális, a nyugdíjkorhatár lépcsőzetes emelése által az 7
adott évre meghatározott életkorok; 15-64 éves népesség (nemzetközi összehasonlítás); 15-74 éves népesség (munkaerő-felmérés alapértelmezése). A foglalkoztatásra vonatkozó mutatószámok: Állástalansági mutató Szociális értékelési mutató Relatív mutató Arányszám Munkanélküliségi ráta Aktivitási arány A regisztrált munkanélküliek %-ban kifejezett aránya a lakosságszámhoz viszonyítva. A rendszeres szociális segélyezettek lakosságszámhoz viszonyított aránya, %-ban. A regisztrált munkanélküliek (álláskeresők) aránya a munkavállalási korú népességen belül, %-ban. Az adott település relatív mutatójának viszonya az országos relatív mutatóhoz. A munkanélkülieknek a gazdaságilag aktívakhoz viszonyított aránya. A gazdaságilag aktívak (foglalkoztatottak és munkanélküliek) népességen belüli aránya. Parlagfű elleni védekezéshez kapcsolódó fogalmak Parlagfű elleni védekezés A parlagfű elleni védekezés jegyző általi hatósági intézkedései Hatósági tennivalóit a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény, a növényvédelmi tevékenységről szóló 5/2001. (I. 16.) FVM. rendelet, a növényvédelmi közérdekű védekezés költségei megállapításának és igénylésének részletes szabályairól szóló 160/2005. (VIII. 16.) Korm. rendelet, valamint a közigazgatás hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendezi. Ezek alapján a parlagfű elleni védekezés közigazgatási hatósági eljárás, amelyben a hatóság előírja az ügyfél számára a védekezési kötelezettséget, illetve növényvédelmi bírságot szab ki, közérdekű védekezést rendel el, majd rendelkezik a közérdekű védekezés költségéről. A jegyző hatósági intézkedései négy részből állnak (eljárás megindítása, tényállás tisztázása, döntéshozatal és a pénzügyi lebonyolítás, behajtás). Az eljárás hivatalból, más hatóság megkeresésére vagy bejelentésre indulhat. Ha a bejelentés több ingatlant érint, és mindegyik esetében indokolt az eljárás, egy eljárást kell lefolytatni, nem lehet ingatlanonként külön eljárást kezdeni. A KET 29. (3) bekezdése szerint a hatóság köteles az eljárás megindításáról az ügyfelet értesíteni. Amennyiben a KET 29. (4) bekezdés alapján a hatósági eljárásra 8
vonatkozó értesítést mellőzték, a KET 70. -a alapján a hatóság a bizonyítási eljárás végén köteles az ügyfelet határidő kitűzése mellett értesíteni arról, hogy élhet a bizonyítékok megismerésének és a bizonyítási indítvány öt napon belüli előterjesztésének jogával. A tényállás tisztázása, a bizonyítékok begyűjtése a jegyző feladata. A bizonyítás módja nem kötött, bármi felhasználható bizonyítékként, ami a tényállás jobb felderítését lehetővé teszi. Leggyakoribb bizonyítékok a helyszíni ellenőrzésről felvett jegyzőkönyv, ügyviteli nyilatkozat, okirat, fénykép (KET 50-60 -ok). Az érdemi döntés meghozható, amennyiben egyértelmű az ügyfél személye, és megállapították a védekezési kötelezettség elmulasztását. A döntés alaki és tartalmi elemeit a KET 71-74. -ai tartalmazzák. A parlagfűmentesítés hatósági eljárása során érdemi döntés a közérdekű védekezés elrendelése, a közérdekű védekezés költségeiről rendelkező határozat, a növényvédelmi bírságot kiszabó határozat. Közérdekű védekezés költsége A közérdekű védekezés költsége az FVM költségvetési fejezetében meghatározott előirányzatból biztosított, annak megelőlegezését a közérdekű védekezést elrendelő határozat meghozatala után igényelheti a jegyző az FKI-tól. A fel nem használt előlegrészt vissza kell utalni az FKI-nak. A jegyző a kifizetésekkel egyidőben határozatban kötelezi a földhasználót a költségek 15 napon belüli megfizetésére. A költségek meg nem fizetése esetén a jegyző köteles végrehajtási eljárást indítani az APEH-nál. Növényvédelmi bírság A növényvédelmi bírság behajtási módját az Ntv. 61. -a határozza meg. A növényvédelmi bírság az önkormányzat saját bevétele, a határidőre meg nem fizetett bírságot a jegybanki alapkamat kétszeresének megfelelő kamat terheli. A behajtási feladatokat ebben az esetben is az APEH látja el, függetlenül attól, hogy az ügyfél természetes személy-e vagy szervezet. 9
JELENTÉS a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Hazánk foglalkoztatáspolitikai célkitűzéseiben az elmúlt 16 évben jelentős átalakulások történtek. A rendszerváltás évtizedét állandósuló és lényegesen nagyobb arányú munkanélküliség kísérte, mint ahogyan arra a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló, 1991-ben hatályba lépett törvény megalkotásakor számítani lehetett. A kilencvenes évek végétől a foglalkoztatáspolitika középpontjában a munkanélküliség csökkentése állt. Ez a foglalkoztatáspolitikai koncepció az átalakuló gazdasági szerkezet munkaerő-piaci jellemzőivel párosulva a magyar foglalkoztatáspolitika legnagyobb kihívásához, a nemzetközi összehasonlításban alacsony foglalkoztatási rátával párosuló alacsony szintű gazdasági aktivitáshoz vezetett. A munkanélküli ellátás feltételeinek szigorítása az álláskeresésre nem ösztönző ellátások felé terelte az állástalanokat. A magyarországi munkanélküliség a 2003. évben az EU tagállamok 9,1%-os átlagos szintjénél kedvezőbb 5,8%-os volt ugyan, de a gazdasági aktivitást jelző foglalkoztatási ráta az EU-s 69,3%-kal szemben csak 56,8% volt. A foglalkoztatáspolitika ezért az elmúlt években fokozottan törekedett arra, hogy különböző ösztönzőkkel az álláskeresési intenzitás növekedését támogassa. A kormányzati irányítás a munkanélküliség csökkentése helyett a foglalkoztatás bővítésére, a munkavállalási korú népesség gazdasági aktivitásának növelésére, a bejelentett foglalkoztatás ösztönzésére irányulóan a foglalkoztatáspolitika tágabb gazdasági környezetet is befolyásoló hatásaira helyezte a hangsúlyt. Ennek keretében erősíteni kívánta azoknak az ellátásoknak a szerepét, amelyek a munkaerő-piaci aktivitás megőrzését, az aktív álláskeresést, valamint az elsődleges munkaerőpiacra való visszatérés lehetőségét támogatják, valamint a pénzbeli szociális ellátások igénybevétele helyett a foglalkoztatás irányába terelik a munkaképes, munkára hajlandó aktív korú nem foglalkoztatottakat. A gazdasági aktivitás növelésére irányuló törekvésekben és a szociális feszültségek enyhítésében három közfoglalkoztatási forma közhasznú, közcélú és közmunkaprogram tölt be szerepet. Az önkormányzatok e hármas támogatási eszközrendszer által biztosított lehetőségekkel élve vesznek részt a helyi foglalkoztatási viszonyok aktív alakításában. 11
BEVEZETÉS A foglalkoztatási támogatások felhasználásának ÁSZ által történő áttekintésére első alkalommal 2002-ben került sor. A vizsgálat a közfoglalkoztatás akkori hangsúlyainak megfelelően a közhasznú és a közcélú munkavégzés támogatását helyezte a középpontba, jelen ellenőrzésünk pedig az időközben dinamikusan növekvő, a 2006. évre 30 %-ot meghaladó részarányú összegét tekintve a 2003-2006. évek között megháromszorozódó közmunkaprogramok támogatásának és az önkormányzati közfoglalkoztatások rendszerén belül betöltött szerepének áttekintésére vállalkozott. A foglalkoztatások megszervezésének támogatásához a vizsgált időszakban jelentős nagyságrendű költségvetési források kapcsolódtak. Közhasznú munkavégzésre a Munkaerőpiaci Alap 44,8 milliárd Ft-ot, közcélú munkavégzésre a központi költségvetés 55,9 milliárd Ft-ot biztosított, közmunkaprogramokra pedig 24,9 milliárd Ft, együttesen 125,6 milliárd Ft állt rendelkezésre a 2003-2006. években. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a közmunka programok működtetése, a pénzeszközök hasznosulása, a tárca irányító, ellenőrző tevékenysége, szabályozása eredményes volt-e; milyen intézkedések történtek a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításai, javaslatai alapján; a közmunka programok támogatására fordított pénzeszközök összhangban voltak-e a foglalkoztatáspolitikai célokkal, a kapcsolódó jogszabályokban foglaltakkal, javították-e az érintett rétegek munkaerő-piaci esélyeit, foglalkoztatási feltételeit, vagyis az ellenőrzés során arra kellett választ adni, hogy a közmunkaprogram kormányzati szereplői hogyan, milyen eredményességgel vettek részt a foglalkoztatási gondok enyhítésére hivatott támogatási eszköz működtetésében; a helyi foglalkoztatási gondok enyhítését szolgáló eszközrendszer célszerűsége, a költségvetési források felhasználásának törvényessége hogyan érvényesült. A helyszíni ellenőrzés a közmunkaprogram támogatási rendszer működésének 2003. január 1-2006. december 31. közötti időszakára terjedt ki, míg a közfoglalkoztatások megyei és országos szintű tapasztalatainak összegzése 2007. április 30-i időponttal zárult. A helyszíni ellenőrzés az ellenőrzötteknél minden, a vizsgált időszakban megpályázott közmunkára kiterjedt, hangsúlyait azonban az önkormányzati feladatellátás területeit elsődlegesen érintő kormányzati 100 lépés közfoglalkoztatásai programra, a parlagfű mentesítés helyi feladataira, valamint a foglalkoztatási szempontból kiemelt erdőgazdasági közmunkaprogramokra helyeztük, ezzel a 2003-2006. évek közmunkaprogramjainak 75,5%- áról áll rendelkezésre ellenőrzési tapasztalat. A helyszíni vizsgálat az e tárgykörbe tartozó pályázatok 29,3%-át érintette. A helyszíni ellenőrzés a Szociális és Munkaügyi Minisztérium keretén belül működő Közmunkatanács Titkárságára, valamint 48 önkormányzati pályázóra (települési önkormányzatokra és társulásaikra) és azok foglalkoztatás szervezését biztosító intézményére terjedt ki, típusát tekintve teljesítményellenőrzés volt. 12
BEVEZETÉS Az ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3), (5), (6) bekezdésében, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdésében, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 92. (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás volt. 13
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló törvény megalkotásának alapvető célja az volt, hogy a gazdasági szerkezetátalakítással együtt járó munkanélküliség növekedése miatt kiéleződő társadalmi konfliktusok kezelését átfogóan szabályozza, intézményrendszerét megteremtse. A foglalkoztatáspolitika középpontjában ekkor a munkanélküliség csökkentése állt. A munkanélküliség csökkentésére irányuló törvényalkotói szándék azonban önmagában nem bizonyult megfelelő válasznak a munkaerőpiac kihívásaira. A munkanélküli ellátás feltételeinek szigorítása következtében az álláskeresésre nem ösztönző szociális ellátásokban részesülő állástalanok száma növekedett. A foglalkoztatáspolitika ezt felismerve az elmúlt években törekedett arra, hogy különböző ösztönzőkkel az álláskeresési intenzitás növekedését támogassa. A kormányzat erősíteni kívánta azoknak az ellátásoknak a szerepét, amelyek a munkaerő-piaci aktivitás megőrzését, az aktív álláskeresést, valamint az elsődleges munkaerőpiacra való visszatérés lehetőségét támogatják, és a pénzbeli szociális ellátások igénybevétele helyett a foglalkoztatás irányába terelik a munkaképes, munkára hajlandó aktív korú nem foglalkoztatottakat. A központi költségvetés a közfoglalkoztatáshoz 2003-2006 között összességében 125,6 milliárd Ft támogatást biztosított, melyből átlagosan 103 ezer fő részére tudtak átmeneti munkajövedelmet biztosítani. Közmunkára ebből 24,9 milliárd Ft állt rendelkezésre, ami a jelzett időszakban évente átlagosan közel 15 000 fő foglalkoztatására biztosított fedezetet. A közfoglalkoztatási formák közül legrégebbi tapasztalatok a közhasznú foglalkoztatásra vannak, amely 1991-től, aktív foglalkoztatás támogatási eszközként áll rendelkezésre. A közcélú foglalkoztatás 2000 májusától működik, rendeltetési célja az, hogy felhasználási kötöttséggel járó költségvetési forrásból a rendszeres szociális segélyezettek körében biztosítson munkalehetőséget az arra a munkaalkalmassági vizsgálat alapján alkalmas személyeknek. A közmunka közel fél évszázad elteltével, 1996-ban jelent meg ismét a közfoglalkoztatások rendszerében. A közfoglalkoztatás hangsúlyai a vizsgált időszak alatt lényegesen megváltoztak, a közmunka támogatására rendelkezésre álló források több mint háromszorosára növekedtek. Az alacsony foglalkoztatással párosuló alacsony gazdasági aktivitás a helyi foglalkoztatáspolitika kialakításában az önkormányzatok fokozott felelősségére irányította a figyelmet. Ennek ellenére a vizsgált településeknek csak kevesebb mint egyötöde fogalmazott meg feladatokat a helyi foglalkoztatási viszonyok aktív befolyásolása érdekében. Továbbra is a munkaügyi szervezetektől várták a beavatkozásra alkalmas lépéseket, nem tartották feladatuknak a foglalkoztatás szervezését, a foglalkoztatási koncepció megalkotását, annak ellenére, hogy az Ötv. előírása szerint a gazdasági programjuk részeként rendelkezniük kellett volna a munkahelyteremtés feltételeinek elősegítéséről. A képviselő-testületek szerepe csak az egyes pályázatokhoz történő csatlakozásra, jóváhagyásra szorítkozott. Mindez azzal is összefügg, hogy a 2002-ben tett javaslataink, valamint a Kormány 100 lépés programjában megfogalmazott foglal- 14
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK koztatáspolitikai célkitűzések ellenére a közfoglalkoztatások rendszerének racionalizálására, egyes elemeinek összehangolására nem került sor. Az azonos jellegű, de eltérő finanszírozási alapokra épült közfoglalkoztatási formákban a támogatáshoz való hozzájutás feltételei különbözőek. Tudatos, a közfoglalkoztatás valamennyi formáját áttekintő és alkalmazó gyakorlat a vizsgált körben nem volt jellemző. Az önkormányzatoknak csak a harmada elemezte, hogy milyen előnyökkel jár a különböző támogatott programok keretében való foglalkoztatás. Nem vizsgálták azok összehangolt alkalmazásának lehetőségeit sem. A rendelkezésre álló adatok az önkormányzatoknál nem képeztek olyan egységes információs bázist, amelyek alapján a foglalkoztatási forma kiválasztására megalapozott döntéseket hozhattak volna. Jóllehet a képviselő testületek 89,4%-a rendelkezett információkkal a települések foglalkoztatási helyzetéről, s ezek 63,8%-ában a foglalkoztatási helyzet alakulása figyelemmel kísérhető volt, a tájékozódást azonban hasonlóan az e témában 2002-ben végzett ellenőrzésünk során tapasztaltakhoz 2 továbbra sem követte konkrét feladat-meghatározás, intézkedési terv összeállítása. A foglalkoztatási formák közötti választásban így a forrásokhoz való hozzájutás kiszámíthatósága, a felhasználás és elszámolás szabályainak jellege volt a meghatározó szempont. Az önkormányzatok azokat a közfoglalkoztatási formákat részesítették előnyben, amelyek számukra anyagilag kedvezőbb lehetőségeket hordoztak, illetve visszatérően, minden évben számíthattak arra. A települések anyagilag is rászorultak a kötelező feladataik ellátásához igényelt olcsóbb munkaerőre, így vált a folyamatosság a közfoglalkoztatás legfontosabb tényezőjévé. A munka világából hosszabb távon kiszorulók, segélyezettek, tartós munkanélküliek számára a közcélú foglalkoztatás volt hivatott rövidebb ideig munkalehetőséget nyújtani. A kedvezőbb finanszírozási lehetőségek, a költségvetési törvény alapján biztosított tervezhető előirányzat miatt azonban az ellenőrzött önkormányzatok általánosan alkalmazták ezt a foglalkoztatási formát. Az önkormányzatok többsége a közcélú foglalkoztatás központi támogatásának maximumát tervezte igénybe venni. A közcélú foglalkoztatásban azonban annak szociális ellátórendszerhez való erőteljes kötődése következtében a programszerűség, a projektfinanszírozás követelményei és a pályáztatás versenyfeltételei nem érvényesülnek. A közhasznú foglalkoztatás alkalmazása céljaival ellentétes, mert az önkormányzatok nem az átmeneti vagy tartós elhelyezkedési gondokkal küzdő szakképzettséggel rendelkező munkaerőt igényelték e foglalkoztatási formára, hanem többségében szakképzettséget nem igénylő, idényjellegű feladatokat oldottak meg a munkaerőpiacról kiszorult szakma nélküliekkel. A közmunkaprogramokban anyagi feltételek és kellő tapasztalat hiányában az önkormányzatok főleg olyan munkanélkülieket foglalkoztattak, akiknek foglalkoztatását más formában már nem tudták biztosítani. 2 Az Állami Számvevőszék 0226 számú, Jelentés a foglalkoztatást elősegítő támogatások felhasználásának ellenőrzéséről címmel 2002. júliusában kiadott ellenőrzési jelentése 15
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A közfoglalkoztatási programok teljesítéséről a munkaügyi szervezetektől és a foglalkoztatóktól 44,7%-ban kaptak tájékoztatást a testületek, illetve a polgármesteri hivatalok. Ezek a beszámolók azonban döntően a pénzügyi felhasználás és az alkalmazás ismertetésére szorítkoztak, nem tartalmaztak az elvégzett munka mennyiségére és minőségére vonatkozó értékelő megállapítást. Az önkormányzatok a közfoglalkoztatás eredményességi szempontú komplex áttekintésével, a felhasznált erőforrások és az eredmények összevetésével, az önkormányzati feladatellátás rendszerébe illesztett, hatékonysági szempontú értékelésével nem foglalkoztak. A vizsgált önkormányzatok a közfoglalkoztatások szervezésének különböző formáit választották, a szervezeti keretek kialakításánál az elsődleges szempont a költségtakarékosság volt. A községekben jellemzően a polgármesteri hivatal keretén belül, míg a városokban önálló intézményi keretek között gondoskodtak a közfoglalkoztatások operatív lebonyolításáról. Az ellenőrzési tapasztalatok azt igazolták, hogy a közfoglalkoztatásban résztvevők bizonyos nagyságrendje felett a községekben megfelelő személyi feltételek hiányában nem tudtak célszerűen gondoskodni a foglalkoztatással kapcsolatban előírt kötelezettségek teljesítéséről. A non-profit szféra előnyeit biztosító közhasznú társaság célszerű formát biztosított a nagyobb volumenű közfoglalkoztatási programok lebonyolítására is, ezt azonban tőkeigénye miatt elsősorban a nagyobb lélekszámú települések alkalmazták. A többcélú kistérségi társulás szervezeti keretei által nyújtott előnyöket még nem használták ki az érintett önkormányzatok. A közcélú és a közhasznú foglalkoztatás területén nem volt semmilyen együttműködés a települések között, mivel a közcélú támogatási kereteket önkormányzatonként határozták meg ezáltal a települések nem voltak motiváltak az együttműködésben, és a munkaügyi központok által kiírt pályázatok sem ösztönözték eléggé az önkormányzatok együttműködését a foglalkoztatás szervezésében. A közmunkaprogramok pályázati rendszerében a térségi ösztönzés elemei érvényesültek ugyan, azonban a foglalkoztatások tényleges megvalósítása során még erőteljes volt a települések önállósági törekvése. Az önkormányzatok által alkalmazott közfoglalkoztatottak bérszámfejtését a Magyar Államkincstár Megyei Igazgatóságai ingyenes alapszolgáltatásként látták el, bár erre vonatkozóan megállapodásokat az önkormányzatokkal nem kötöttek. A feladat nagyságára jellemző, hogy 2005. évben átlagosan a kincstári számfejtési állomány több mint negyedét a közfoglalkoztatású munkavállalók tették ki. Ez az átlag azonban időben és térben is nagy különbségeket takart, és ellentételezés nélküli többletmunkát jelentett ezzel egyes megyék igazgatóságainak. Növekedett az igény a különböző társadalmi rétegek munkába történő fokozottabb bevonására, a foglalkoztatási szempontból hátrányos helyzetű térségek és a kellő anyagi feltételek hiányában elhanyagolt közszolgáltatások megvalósításának egyidejűen programszerű keretet adó közmunkaprogramok szervezésére. A közmunkaprogramok szerepének, arányának növelése érdekében 2003. január 1-jével létrehozták a Közmunka Tanácsot. A közmunkaprogramok szervezésére biztosított költségvetési előirányzatok az ellenőrzött időszakban több tárca BM (ÖTM), FMM (SZMM), FVM, KvVM, MTRFH, megyei decentralizált források fejezeti kezelésű előirányzataiban áll- 16
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tak rendelkezésre. A költségvetésben tervezett, közmunkaprogram támogatására rendelkezésre álló előirányzatok a vizsgált időszakban dinamikusan növekedtek, az időszak egészét tekintve megközelítették a 20 milliárd Ft-ot. A programok finanszírozásába bevont költségvetésen kívüli külső források 20,3 %-kal, a pályázók önrésze további 6,4%-kal növelte a rendelkezésre álló közmunka támogatási előirányzatokat, így összességében közel 25 milliárd Ft szolgálta ebben a formában a foglalkoztatási gondok enyhítését. A vizsgált időszakban a társfinanszírozás különböző formái alakultak ki. A rendelkezésre álló forrásokat az előirányzat kezelésének (az előirányzatokat kezelő minisztériumok és szervezetek) szintjén nem minden esetben koncentrálták, és nem volt egységes a költségvetésben tervezett fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása sem. Az egységes elvet nélkülöző finanszírozási megoldások akadályozták az átláthatóságot a forráskoordináció és a tényleges programirányítás kérdéseiben, indokolatlanul megbontják a pénzügyi elszámolások és a pályázati monitoring gyakorlatának rendjét. A forráskoordináció működési hiányosságaira visszavezethetően a 100 lépés kormányzati közfoglalkoztatási program pénzügyi lezárását követő, fejezetek közötti elszámolás a települési önkormányzatoknál a támogatás jogosulatlan igénybevételének lehetőségét teremtette meg. Annak érdekében ugyanis, hogy a támogatási szerződésben rögzített társfinanszírozási arányt a tényleges teljesítés szintjén is biztosítsák, az SZMM az ÖTM egyidejű értesítését mellőzve úgy intézkedett, hogy a támogatási keretmaradványok 37%-át az előirányzatot kezelő ÖTM helyett közvetlenül a támogatottak részére utalják vissza. A finanszírozásban érintett fejezetek közötti együttműködés elmaradása miatt azonban nem történt további intézkedés. Az egyedi finanszírozás és megfelelő információk hiánya miatt nem fogadható el az ÖTM észrevétele, miszerint az önkormányzatoknak tudniuk kellett, hogy a normatív kötött támogatásokkal való elszámolás keretében e maradvánnyal is el kell számolni. A közmunkaprogramok megvalósítására a forráskoordinációt követően öszszesen rendelkezésre álló 24,9 milliárd Ft-os forrás terhére az ellenőrzött időszak négy éve alatt 1861 db pályázatot nyújtottak be, amelyekben 34,6 milliárd Ft támogatási igényt fogalmaztak meg. A kérelmek több mint 70 ezer fő foglalkoztatására irányultak. A rendelkezésre álló források 1057 db pályázat (a pályázatok közel 57%-ának) támogatását tették lehetővé. A 23 milliárd Ft-ot meghaladó összértékben megítélt támogatások 15 tárgykörben 40 különböző közmunkaprogramot finanszíroztak, ezzel közel 60 ezer fő átmeneti foglalkoztatásának lehetőségét teremtették meg. Az egyes közmunkaprogramoknak a Közmunka Tanács Titkársága által ellátott szakmai menedzselés és koordináció eredményeként összességében nem voltak jelentős maradványai, a támogatási lehetőségeket a pályázók 95,7%-ban felhasználták. A közmunkaprogramok pályázati rendszerét működtető Közmunka Tanács és annak Titkársága, valamint a pénzügyi ellenőrzés és a szakmai monitorizálás ellátásába bevont külső szakértő szervezetek kompromisszumkészek voltak a pályázók részéről felmerülő szerződéses kötelezettséget érintő módosítási igények kezelésében, a pályázók érdekeit elsődlegesnek tekintve keresték azokat a jogszabályi előírásoknak és szerződéses kötelezettségeknek megfelelő megoldásokat, amelyek a projektek pénzügyi megvalósítását támogatták. A támogatási szerződések tartalma, megkötésének 17