jelentés a magánnyugdíjpénztárak működéséről, jogi hátteréről, gazdálkodásuk jogcélszerűségéről

MAGYARORSZÁG KORMÁNYA ÁTiKTATVA: B/32 _' ' g r r o m T O tm tt jelentés a magánnyugdíjpénztárak működéséről, jogi hátteréről, gazdálkodásuk jogcélszerűségéről Előadó: Dr. Fazekas Sándor vidékfejlesztési miniszter Budapest, 2012. augusztus

2 I. Bevezető Az időskori megélhetés, a nyugdíjas társadalom biztonságérzetének megőrzése kiemelt társadalmi érdek. A jelentés célja annak bemutatása, hogy a rendkívül költségesnek bizonyuló magánnyugdíjpénztári rendszer bevezetése, a magánnyugdíjpénztárak működése, gazdálkodása előmozdította-e ennek a kiemelt társadalmi célnak az elérését,. valóban garantálta-e a nyugdíjak értékállóságát, szenvedtek-e kárt a magánnyugdíjpénztárak tagjai. A Nemzeti Együttműködés Programja kiemelt figyelmet fordít a szociális biztonságra. Kimondja, hogy a Kormány stabilizálja a családok, a nyugdíjból élők helyzetét. A kormányprogramban a nyugdíjrendszer átszervezésével a Kormány vállalja, hogy kiiktatja a rendszerkockázatokat, s ezzel hosszú távon biztosítja a szisztéma fenntarthatóságát, A miniszterelnök 2010. október 16-án Dr. Selmeczi Gabriellát nyugdíj védelmi miniszterelnöki megbízottá nevezte ki. A miniszterelnöki megbízott feladata volt, hogy összehangolja azokat a tevékenységeket, amelyek a magyar emberek nyugdíjbiztonságát szolgálják, és kivizsgálja, hogy mekkora veszteség, illetve mekkora kár érte a magánnyugdíjpénztárak tagjait. Emellett folyamatosan konzultált a nemzetgazdasági miniszterrel a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe való visszalépést lehetővé tevő törvényről. A fenti feladat végrehajtása érdekében a miniszterelnöki megbízott munkájában a következő szervezetek működtek közre: a) Nemzetgazdasági Minisztérium; b) Kormányzati Ellenőrzési Hivatal [az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 120/B. (1) bekezdés g)-h) pontjának, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 63. (1) bekezdés g)-h) pontjának a felhatalmazása szerint, illetve a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 3. a) pontja és 8. (3) bekezdése, továbbá a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 355/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet 6. - a és 11. (3) bekezdése, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter utasítása alapján a Hivatal ellenőrizte a magánnyugdíjpénztárak által a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapnak átadott portfoliókkal kapcsolatos gazdálkodás jogszerűségét és hatékonyságát]; c) Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete; d) Állami Számvevőszék; e) Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság. II. Részletes jelentés A nyugdíj védelmi miniszterelnöki megbízott feladatainak lezárását követően e jelentés tájékoztatást ad a magánnyugdíjpénztári gazdálkodással kapcsolatban elvégzett feladatairól, illetve a tevékenysége során összegyűjtött megállapításokról. A jogszabályok változásának következtében a fenntarthatatlan és egyben átláthatatlan keretek között működő hárompillérű nyugdíjrendszer megszűnt, a magánnyugdíjpénztárakhoz befizetett nyugdíj forintok - több mint egy évtized után végre - biztonságba kerültek. Több mint 3 millió tag nyugdíjjogosultsága helyreállt. A biztonságos és egyben hosszú távon is fenntartható, a költségvetést kímélő nyugdíjrendszer kialakítása szempontjából a jövőben szabályozni szükséges a megmaradt

3 magánnyugdíjpénztárak hosszú távú működését befolyásoló társadalmi és gazdasági környezetet. A kedvezőtlen demográfiai folyamatok nyugdíjrendszerre gyakorolt hatása már legalább két évtizede ismert a szakemberek előtt. Ennek kezelésére 1995-ben az akkori kormány - részben a Világbank inspirációjára - egy olyan megoldást választott, ami drága, folyamatos költségvetési többletforrásokat igénylő, valamint átláthatatlan volt, és nem nyújtott garanciát az értékálló nyugdíjakra. A rendszert úgy építették fel, hogy a kockázatokat a többnyire piaci alapon működő, profitorientált pénztárak ne, kizárólag az állam és az adófizetők viseljék. így például a megrokkant magánnyugdíjpénztári tagok ellátásának terhe az állami nyugdíjalapot terhelte, és a befizetett pénzek garantálása is csak formális volt a pénztárak részéről. A Pénztárak Garancia Alapjába csak a kezelt vagyon elhanyagolható hányada, 0,3-0,4%-a került, ami több mint 3 millió tagból csupán 12 000 tag befizetéseit fedezte volna egy esetleges pénztári összeomlás esetén. A rendszert a pályakezdők számára kötelezővé tették, egyben nyitva hagyták az önkéntes belépés lehetőségét is, aminek következtében az egyoldalú kommunikáció hatására olyanok is ezt a rendszert választották, akiknek semmiképpen nem érte meg magánnyugdíj pénztártagnak lenni. A rendszer kockázatos voltát felismerve, az első Orbán-kormány szabaddá tette a választást, így lehetővé vált a biztos, közös kockázatviselés elvén nyugvó első pillérbe történő visszalépés, valamint megszűnt a pályakezdők számára a kötelező tagság intézménye. A következő szocialista kormány a polgári kormány ezen intézkedéseit megszüntette, és ismét kötelezővé tette a magánnyugdíjpénztári tagságot. A magánnyugdíjpénztárak a papírforma szerint ugyan a tagok tulajdonában voltak, ténylegesen azonban javarészt multinacionális bankok és biztosítók üzemeltették őket közvetlen profitszerzés céljából, egyértelműen mellőzve a közös kockázatviselés és a szolidaritás elvet. Az állami szabályozás egyáltalán nem tette lehetővé, hogy a pénztártagok a pénztárak tevékenységét átláthassák, az egyes pénztári intézmények között - az esetleges intézményváltást megkönnyítendő - összehasonlításokat végezhessenek. A túlbonyolított, az átlag állampolgár számára sok esetben értelmezhetetlen szabályozás törvényszerűen oda vezetett, hogy a pénztárak - természetesen a tagok pénzén - toborzó ügynököket foglalkoztattak, akik kétséges kimenetelű pénztárváltásra beszélték rá az embereket. Kezdetben a pénztárak egy igen drágán működő állampapírt vásárló szervezetként működtek, majd 2005-től - nemzetközileg példátlan módon és a Magyar Államkincstár elnökének tiltakozása ellenére - kötelező részvényhányadot írtak elő számukra, megfelelve külső piaci elvárásoknak. A magas kamatozású, kockázatmentes állampapírokat le kellett cserélniük a kockázatot a sokszorosára növelő és ebben az időszakban igen drágának minősülő részvényekre. Ezt a folyamatot 2007-ben - közvetlenül a válság kitörése előtt - a Magyar Nemzeti Bank alelnöke tiltakozása ellenére felgyorsították. Sokkal jelentősebb hiba azonban, hogy a válság mélypontján - mindenféle racionalitást, költséghaszon-számítást mellőzve - lehetőséget adtak a pénztáraknak az ekkor már igen nyomott árú részvények eladására. Javarészt ezeknek az intézkedéseknek köszönhető, hogy a pénztártagok elvesztették az átlagos megtakarításaik mintegy egyötödét. A pénztári tagok érdekeivel ellentétes szabályokban - mindezek mellett - maximálták a működtetésre fordítható pénzek nagyságát is, így nyilvánvalóvá vált, hogy a kizárólag a profitérdekeket követő, multinacionális hátterű pénzintézetek rendre a maximálisan elszámolható működési költségek fenntartásában váltak érdekeltté. Ezek a működési

4 költségek ráadásul - a rendszer logikájából adódóan persze nem meglepő módon - nemzetközi összehasonlításban kirívóan magasnak bizonyultak. A szocialista kormányok által kiépített kötelező magánnyugdíjpénztári rendszer átlagosan évente mintegy 1%-kal emelte az amúgy is jelentős, az ország gazdasági kiszolgáltatottságát növelő államadósságot: a kedvezőtlen folyamat 2009-ig 2 043 milliárd forint többletkiadást és egyben államadósság növekedést eredményezett. Az alapvetően a pénztárak tulajdonosi érdekeit követő szabályozáson túl a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vizsgálatai számos - a magánnyugdíjpénztár tagokat megkárosító - visszaélésre derítettek fényt. Miután a pénztári megtakarítások az értékükből jelentősen vesztettek, az államháztartás egyensúlya a válság és a korábbi hibás kormánypolitika következtében megrendült, a jelenlegi Kormánynak - a nyugdíjrendszer kiszámíthatósága és biztonsága érdekében - lehetőséget kellett biztosítania a tagsággal rendelkező állampolgárok számára, hogy a kötelező magánnyugdíjrendszerből visszatérhessenek a biztonságos állami rendszerbe. A lehetőséggel az első esetben a tagok 97 %-a élt, a második önkéntes visszalépési hullám után pedig mindössze 75 000 tagja maradt a kötelező tagsággal bíró magánnyugdíjpénztáraknak. Összességében megállapítható: a Kormány egy gazdaságilag fenntarthatatlan, társadalmi értelemben pedig roppant kudarcos, morálisan elfogadhatatlan rendszert szüntetett meg. Sajnálatosan beigazolódott az 1997-ben - a kötelező magánnyugdíjrendszer alapjait biztosító törvény parlamenti vitájában - elmondott fídeszes jóslat, mely szerint a rendszernek kizárólag a pénztárakat üzemeltető cégek lesznek a nyertesei, miközben a magyar állam és a magyar polgárok túlnyomó többsége egyértelműen a vesztesek táborát növeli. A kötelező magánnyugdíjrendszer nemhogy megoldotta volna az amúgy is sok sebből vérző nyugdíjrendszer problémáját, hanem maga vált egy újabb súlyos társadalmi és gazdasági problémává. A jelentés egyértelműen alátámasztja, hogy az 1998-ban bevezetésre kerülő szisztéma egy rendkívül drága, az állam és a társadalom érdekeit mellőző, az államadósságot folyamatosan újratermelő, a nemzetközi térben pedig szinte ismeretlen kísérlet volt a nyugdíjrendszer évtizedes anomáliáinak felszámolására. A működési költségek és az elmaradt hozam nagyságrendileg 850 milliárd forintot tesz ki, azaz körülbelül annyi pénzt emésztett fel ez a bukott kísérlet, mint amennyiből több mint 400 kilométer autópályát épített volna magának a magyar társadalom. A miniszterelnöki megbízott munkája során megkereste a pénztári rendszerrel kapcsolatban hatáskörrel rendelkező Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt, a Nemzetgazdasági Minisztériumot, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét, az Állami Számvevőszéket és az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságot. Ezen szervezetek legfontosabb megállapításai a következők voltak: A Nemzetgazdasági Minisztérium (a továbbiakban: NGM) rámutatott arra, hogy a magánnyugdíjrendszer működésének kockázatait szinte kizárólag a pénztártagok és - a költségvetési hiány finanszírozásával - az állam viselik. A magánnyugdíjrendszer működtetésére felhatalmazást kapott pénzügyi szféra az eredményességétől függetlenül, a pénztárak működtetése és a vagyonkezelési tevékenység révén előre jól kalkulálható, biztos bevételt realizált. Megállapította továbbá, hogy a pénzügyi szféra indokolatlanul magas költséggel végezte a pénztárak vagyonának kezelését. Az OECD a 2009. évben készített tanulmányának ismertetésekor kifejezetten rossz példaként mutatta be a magyar magánnyugdíjrendszer magas költségszintjét, aminek törvényszerű vesztesei a pénztártagok, akiknek egyéni számláján

5 emiatt alacsonyabb összeg került jóváírásra. Ugyanakkor a tőkefedezeti pillér miatt szűkülő költségvetési mozgástér következtében Magyarország lépéskényszerbe került. Veszélybe került azoknak az intézkedéseknek a megtétele, amelyek elengedhetetlenül szükségesek az ország növekedési pályára állításához. Az Európai Unió hatályos szabályai nem teszik lehetővé, hogy a magánnyugdíjrendszerek bevételei államháztartási bevételként kerüljenek elszámolásra. A nyugdíjreform megfontoltabb keretek között történő folytatása érdekében a Magyar Köztársaság kormánya 2010. október folyamán több lépés megtételét kezdeményezte, melyeket az Országgyűlés elfogadott. Legfontosabb a nyugdíjpénztár-választás szabadságáról szóló 2010. évi C, törvény volt, amelynek értelmében megszűnt a pályakezdők kötelező magánnyugdíjpénztári tagsága, és valamennyi magánnyugdíjpénztári tag számára megnyílt a lehetőség az állam által garantált, biztonságot nyújtó társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe való visszalépésre. (Az NGM álláspontját tartalmazó, a miniszterelnöki megbízott részére megküldött levél az 7. mellékletben található.) A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) 2011 nyarán kezdte meg a magánnyugdíjpénztárak működésének és gazdálkodásának átfogó ellenőrzését. Erre azt követően nyílt meg a lehetőség, hogy a Parlament kormánypárti többsége elfogadta a miniszterelnöki megbízott által benyújtott önálló képviselői indítványt. Az indítvány több olyan törvénymódosítást tartalmazott, amely lehetőséget és jogosultságot teremtett a Hivatalnak arra, hogy a magánnyugdíjpénztárak által kezelt vagyont átvilágítsa, és az átadásátvétel folyamatát ellenőrizze. A Kormány májusban 239,5 millió forinttal növelte a Hivatal forrásait, így a Hivatal húsz fővel több ellenőrt tudott alkalmazni. Az ellenőrzés során a Hivatal a Magyarországon működő mind a 18 magánnyugdíjpénztárra vonatkozóan kért be adatokat, majd azok feldolgozását és értékelését követően, kockázatelemzés alapján 5 pénztárt választott ki részletes és átfogó ellenőrzésre. Ezekről a pénztárakról egyenként, valamint a 18 pénztárról átfogóan készített a Hivatal jelentést. A részletes, helyszíni ellenőrzést is magában foglaló vizsgálat a 2008 és 2010 közötti időszakra terjedt ki. (A 18 pénztárról szóló átfogó jelentés a 2. mellékletben található.) Az 5 kiválasztott pénztár taglétszáma 2011. december 31-én az összes magánnyugdíjpénztári tag 63 %-át tette ki, míg az érintett pénztárak a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapnak átadott vagyon 61 %-át, összesen 1 797 Mrd forintot kezeltek. Az ellenőrzés alapvetően két nagy területre terjedt ki: a működésre fordítható pénzeszközök felhasználásának és a befektetési tevékenységnek a vizsgálatára. A Hivatal megállapításai szerint az ellenőrzött pénztárak a rájuk bízott vagyont - törvényi kötelezettségüket megszegve - nem a jó gazda gondosságával kezelték, számos esetben a pénztártagok érdekeivel ellentétesen, őket megkárosítva jártak el és pazarló módon gazdálkodtak, emellett vagyonkezelői tevékenységüket alacsony színvonalon látták el. A magánnyugdíjpénztárak száma a kezdeti, 1998. évi 63-ról 2010 végére 18-ra csökkent. A 2010. évi jogszabályváltozás által lehetővé vált társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe való visszalépéssel 2 957 milliárd Ft került átadásra az Államadósság Kezelő Központ Zrt.-nek. Ez a vagyon a Hivatal megállapításai alapján jóval magasabb lett volna, ha a pénztárak vagyonkezelése és működése eredményesebb: hozamuk elérte volna legalább a rövid lejáratú állampapírok hozamát, működési költségeik pedig a pénztárak többségében nem merítik ki a törvény által lehetővé tett, a nyugdíjrendszerből jelentős forráskivonásokat jelentő maximumot.

6 A pénztártagok tulajdonosi joggyakorlása a gyakorlatban igen alacsony tagi aktivitás mellett valósult meg: küldöttközgyűlés ugyan működött, azonban a pénztárak beszámolóinak jóváhagyásán túlmenően érdemi tagi kontroll nem érvényesült, nem érvényesülhetett. A befektetési tevékenység eredményének objektív megítélésére legjobban az elért hozam adatok alkalmasak. Tekintettel arra, hogy a jogszabály nem írt elő a szektorral szemben elvárt kötelező teljesítménymutatót, az elért eredményeket az infláció mértékéhez, a szektor átlagához, a saját maguk által kitűzött referencia indexhez hasonlították. A Hivatal összehasonlításokat végzett arra vonatkozóan, hogyan alakultak a hozamok a rövid lejáratú magyar állampapír indexhez (RMAX) képest, ennek eléréséhez ugyanis semmilyen befektetői szakértelem nem szükséges. Ennek az objektív ténynek az ismeretében különösen megdöbbentő, hogy a befektetési szakértőt kötelezően alkalmazó pénztárak egyike sem volt képes elérni ezt a kockázatmentes hozamot. A pénztáraknak a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) 68/B. -a szerint a befektetési politikában portfoliónként meg kellett határozniuk egy olyan mutatót (referencia index), amelynek értékéhez viszonyították az elért teljesítményeket. A referencia index elérését elvileg megkövetelték a vagyonkezelőktől, de semmiféle jogi vagy pénzügyi következménye nem volt a referencia indextől való elmaradásnak. A vagyonkezelők sokszor maguk dolgozták ki ezeket a referencia indexeket a pénztárak számára. A vizsgált 10 évben a portfoliók (51 db) közül 35 átlagos hozama nem érte el még a saját referencia hozamainak átlagát sem. Több olyan portfolió is volt, ahol a választott referencia indexek átlagos értéke még az átlagos inflációs értéket (5,37 %) sem érte el. A 10 éves nominális hozam szektor átlaga 5,44 % volt, ami csak minimális mértékben haladja meg az infláció értékét. A Hivatal megvizsgálta azt is, hogyan alakult az ellenőrzés időszakában működő 18 magánnyugdíjpénztár hozama az RMAX értékéhez (a 2001-2010. közötti időszak 8,6 %-os éves átlagos növekedéséhez) képest. Megállapításra került, hogy ezt a hozamot egyetlen pénztár sem érte el, sőt jelentős mértékben elmaradt ettől a gyakorlatilag kockázatmentes és befektetési ismeretek nélkül is elvárható mértéktől. Mindez egyértelműen bizonyítja, hogy a magánnyugdíjpénztári tagok pénzügyi értelemben sokkal jobban jártak volna akkor, ha a pénztárak a tagi megtakarításokat magyar állampapírban helyezték volna el. A magánnyugdíjpénztárak által elért alacsony hozamokhoz hozzájárult az is, hogy különösen a csoporttagként működő pénztárak esetében jellemző volt a saját értékpapírba történő befektetés. A 18 magánnyugdíjpénztár közül 12 pénztár esetében fordult elő saját befektetési jegy vétel. A vizsgálat feltárta, hogy a saját érdekkörbe tartozó értékpapírok megvásárlását nem előzte meg dokumentált módon az érintett befektetési alapok teljesítményének elemzése, így nem zárható ki a befektetői csoportérdek prioritásának érvényesítése a pénztártagok érdekeivel szemben. A magánnyugdíjpénztárak portfoliójában ingatlan befektetési jegyek is találhatók. Egyes befektetési jegyek nettó eszközértéké a befektetéskori értékhez képest jelentősen csökkent. Az ingatlanbefektetési alapok a portfoliójukban lévő ingatlanokat jelzálogjoggal terhelték meg, ez azzal a kockázattal jár, hogy ha az ingatlanalap fizetésképtelenné válik, akkor a bank az ingatlanokat várhatóan a piaci érték alatt fogja értékesíteni. Az alacsony hozamok következménye volt az is, hogy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépők számára kifizetett reálhozamok jellemzően nagyon alacsonyak voltak. Az öt részletesen vizsgált magánnyugdíjpénztárból (AEGON, Allianz, AXA, Erste, ING) visszalépő összesen 1,9 millió tagból 427 ezer tag egyáltalán nem kapott, további 67 ezer tag pedig csak igen alacsony, 10 ezer Ft alatti hozamot kapott.

7 Az ellenőrzés szerint a szektor alacsony befektetési teljesítményével és magas működési költségeivel összefüggésben a jogalkotó felelőssége is megállapítható. A Hivatal véleménye szerint a választható portfóliós rendszer bevezetéshez kapcsolódó részvény korlátok előírásával és a fokozatos' átállást biztosító 30 %-os korlátozásnak a gazdasági válság kirobbanása előtti eltörlésével a jogalkotó gazdasági szempontból kedvezőtlen időpontban ösztönözte részvények vásárlására a pénztárakat. A jogszabály módosítások hatályba lépésének időpontjára a pénztárak többsége már végrehajtotta a részvények arányának növelését, így a portfoliók részvényekkel történő feltöltésére nyitva álló határidő kitolása már csak a piaci szereplők elenyésző hányadát érintette. A vagyonkezelés vonatkozásában szintén mulasztást követett el a jogalkotó, amikor 2007-ben hatásvizsgálat mellőzésével a kezelésre átadott vagyon 0,9 %-ában határozta meg a vagyonkezelői díjak maximális mértékét. Ez az érték ugyan 2008-ban 0,8 %-ra csökkent, ám a 0,45 %-os piaci átlaghoz képest ez a díjmutató igen magasnak tekinthető. A vizsgálat megállapította továbbá, hogy a vagyonkezelési díj-maximum hatásvizsgálat mellőzésével történő meghatározása és a vagyonkezelői díjak csökkentését célzó jogalkotás az átlagos vagyonkezelői díj-mérték feletti bevétel realizálását tette lehetővé a vagyonkezelők számára. A vagyonkezeléssel összefüggésben megállapítást nyert, hogy a pályáztatási kötelezettséget előíró jogszabályi rendelkezések ellenére három pénztár pályáztatás nélkül - azaz jogszabályellenesen - kötötte meg vagyonkezelői szerződéseit. Az Mpt. 2007-től kezdődően a nyílt pályáztatás kötelezettségét is előírta, melyet a pénztárak a szerződések határozatlan időtartamúvá alakításával, a szerződéses időtartamok automatikus meghosszabbításával, illetve az újabb vagyonkezelőnek a régiből kiválás útján történő létrehozásával igyekeztek figyelmen kívül hagyni. A Hivatal álláspontja szerint a fenti gyakorlat kialakulását az tette lehetővé, hogy a versenyeztetés gyakorisága és a vagyonkezelési szerződések maximális időtartama jogszabályi szinten - a Kormány figyelmetlensége vagy hanyagsága okán - nem került rendezésre. A vagyonkezelési tevékenységet vizsgálva megállapítható, hogy a 2005-2010. közötti időszakban a versenyeztetett vagyonkezelőkkel dolgozó pénztárakban a vagyonkezeléssel összefüggő költségek százalékos mértéke alacsonyabb (nagyjából a fele) volt a nem versenyeztetett vagyonkezelőkkel dolgozó pénztárak ugyanilyen jogcímen elszámolt költségeinek. Továbbá versenyeztetés esetén a befektetési teljesítmények is sok esetben lényegesen jobbak volfak. A cégcsoporton belüli és kívüli pénztárak részére vagyonkezelési tevékenységet végző vállalkozások esetében az állapítható meg, hogy azok a cégcsoporton belüli pénztár vagyonkezelését lényegesen nagyobb díjazás ellenében látták el, mint a cégcsoporton kívüli pénztárakét. Ez részben a versenyeztetés elmaradásának következménye, részben pedig a magánnyugdíjpénztár érdekeinek háttérbe szorítását jelzi a csoport egyéb tagjainak érdekeivel szemben. A vagyonkezelőket zárt, meghívásos pályázat útján kiválasztó pénztárak többsége esetében a szerződésekben szereplő vagyonkezelői díjak mértéke szintén magasabb az átlagosnál. A működéssel kapcsolatos ráfordítások összege a teljes magánnyugdíjpénztári szektorban a 2000-2010. közötti időszakban összesen 137 milliárd forintot tett ki. Szemben a vagyonkezelési díjjal a működési költség maximumát a jogszabály kezdettől fogva indirekt módon limitálta, azonban a mértéke magasnak (6 %, 5,5 %, 4,5 %) tekinthető, amely főleg nagy pénztáraknál lehetőséget adott pazarló, a tagság vagyonát felelőtlenül kezelő gazdálkodásra is.

8 A pénztárak működésére vonatkozóan megállapítható, hogy a pénztárak egyrészt indokolatlanul magas, másrészt pedig az átláthatóságot nélkülöző költségekkel dolgoztak. Ez összefüggésben volt azzal, hogy a pénztárak a feladatkörükbe tartozó tevékenységeket általában kihelyezték egy a tevékenység ellátásával üzletszerűen foglalkozó, egyértelműen profitérdekelt szervezethez (pénztárszolgáltatóhoz). A pénztárszolgáltatók általában adminisztrációs és nyilvántartási tevékenységet, továbbá tagtoborzást végeztek a magánnyugdíjpénztárak részére. A pénztárszolgáltatók összevont adminisztrációs költségek címén történő számlázása miatt a szektor működésének költségei nem transzparens módon jelennek meg a beszámolókban, továbbá a költségek mögötti elszámolások folyamatos ellenőrzése, így az esetleges felelősség megállapítása sem valósult meg, A hivatali ellenőrzés indokolatlanul elszámolt költségeket is beazonosított az egyes pénztárak helyszíni ellenőrzései során, ami szintén azt támasztja alá, hogy a magánnyugdíjpénztárak felelőtlenül, jogszabálysértő módon bántak a pénztártagok pénzével. A kiszervezett tevékenységekkel kapcsolatban megállapítható, hogy a felelőtlenül és/vagy hibásan kialakított jogszabályi környezet nem felelt meg az átlátható gazdálkodás elvének, mivel nem követelte meg a kiszervezett tevékenységeknél a tételes költségelszámolást. Az adminisztrációs, tagszervezési és vagyonkezelési feladatok nagy részét csoporttagok látták el. Ezek a szolgáltatók nemcsak a pénztárak számára nyújtottak szolgáltatásokat, hanem más cégeknek is csoporton belül és kívül egyaránt. A pénztárszolgáltatók a magánnyugdíjpénztári szektoron kívül ellátták az önkéntes szektor adminisztrációs tevékenységét is. Több esetben tárt fel olyan költségtételeket az ellenőrzés, amelyek a magánnyugdíjpénztárra kerültek ráterhelésre, holott azok az önkéntes ágazatot érintették. Visszavezethető ez arra is, hogy a kiszervezések következtében a tevékenységekre elszámolt költségek pénztári kontrollja nagymértékben gyengült. A költségek átláthatóságát tovább csökkentette, hogy a pénztárszolgáltatók eredménykimutatásai az általános számviteli szabályok szerint készültek, így azok nem tartalmazták a pénztári tevékenység szempontjából alapvető kategóriákat. A pénztárszolgáltatók közzétett kimutatásaiból nem volt látható, hogy a pénztárszolgáltatók milyen szolgáltatásokat vettek igénybe a csoporttól, illetve mekkora volt a nem pénztáraknak nyújtott szolgáltatások súlya. A fentiek következménye, hogy átláthatatlanná vált az összes költségelszámolás, miközben előre kalkulálhatatlannak minősült a csoportszintű profitabilitás, megtérülés. A pénztárak a működési tartalék képzése és felhasználása során a jogszabályokban és saját belső szabályzataikban rögzített előírásokat betartották, de szinte teljes egészében felhasználták a törvény által maximálisan megengedett és működési tartalékban rendelkezésre álló összeget. Az ellenőrzés megállapította, hogy a pénztárak informatikai tevékenységüket az adminisztrációs tevékenységhez hasonló módon kihelyezték a pénztárszolgáltatókhoz. Ennek következménye a működési költségeknél már leírt transzparencia hiányán túl az volt, hogy nem érvényesült a méretgazdaságosság. A Hivatal az öt átfogóan vizsgált pénztár közül három magánnyugdíjpénztárt érintően, összesen kilenc tényállás miatt tett feljelentést. A kilenc feljelentésből nyolc hűtlen kezelés, egy sikkasztás elkövetésének alapos gyanúja miatt született. Az ellenőrzés megállapításait büntetőjogi szempontból kellett a Hivatalnak értékelnie, ezért egyes szakmai hibák nem alapozták meg feljelentés megtételét. A vizsgált pénztárakra általánosan jellemző volt, hogy nem költségtakarékosán működtek, a megtett feljelentések jellemzően olyan pazarló gazdálkodási gyakorlat megállapítása esetén születtek, amely gyakorlat konkrét jogszabályi előírást is sértett. Ilyen jogellenes gyakorlat merült fel például a vegyes pénztárak pénztári

9 ágai közötti költségmegosztásban, egy pénztár esetében a vagyonkezelő kiválasztása, egy másik esetében a letétkezelő kiválasztása volt jogsértő, jogellenes munkáltatói bónuszok, illetve ügynöki díjak kifizetését is feltárta a vizsgálat egy-egy pénztárnál. A befektetési tevékenység ellenőrzésének eredményeképpen a Hivatal további vizsgálatot folytat egyes pénztári befektetésekkel (ingatlanalapok befektetési jegyeivel) kapcsolatban, amely vizsgálatot várhatóan további feljelentések fognak követni. (A Hivatal jelentését a 2, melléklet tartalmazza,) A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) rámutatott arra, hogy a pénztárak működésének alapvető jellemvonása volt, hogy teljesen eltért egymástól a jogi fikció és a valóságos működés. Ez alapvetően nagyfokú bizonytalanságot eredményezett a pénztártagok számára. A jogi fikció szerint a pénztárak a tagok tulajdonában álló, önigazgató, nonprofit intézmények voltak. Ténylegesen azonban a pénztár tagjai nem jártak el tulajdonosi minőségükben, a közgyűlések, küldöttközgyűlések a legtöbb esetben nem töltötték be feladatukat, azaz a szervezet működésében nem vettek részt. Tőkebevitelre és pótlásra nem kötelesek és (nagy valószínűséggel) nem is lettek volna hajlandóak. Az, hogy ez nem okozott működési problémát, annak volt köszönhető, hogy a pénztárak döntő többségének a jogi fikcióval szembeni tényleges tulajdonosai nagy, profitérdekelt pénzügyi csoportok voltak. Ők előlegezték meg a pénztárak működéséhez szükséges tőkét, ténylegesen ők irányították a pénztárakat, s a pénztárakkal hosszú távra kötött működési és vagyonkezelési szerződések révén valójában profitot is realizáltak ebből a tevékenységből, aminek révén számukra megtérült kezdeti befektetésük. Tehát a jogi fikció és a tényleges működés minden ponton ellentétes volt egymással. Ennek eredménye az, hogy a pénzügyi csoportok esetében a pénztárak jogilag ugyan egyáltalán nem kapcsolódnak a csoporthoz (hiszen nem gazdasági társaság, így a tulajdonosi kapcsolat, szavazási, kinevezési jogosultságok, stb. sem értelmezhetők), azonban gyakorlatilag csoporttagként igyekeztek/igyekeznek működni. A jogi fikció és a gyakorlati működés nagyfokú eltérése az átlátható működés lehetőségét nagymértékben rontotta. Mindebből kifolyólag a kötelező magánnyugdíjpénztári rendszer nem a köz, hanem a pénztárak magánérdekét szolgálta. A magánnyugdíjpénztárak esetében nem eléggé erős a verseny a befektetők között, drágább a vagyonkezelés. Ez különösen a pénzügyi csoporthoz kapcsolódó pénztárak esetében érhető tetten, e pénztárak ugyanis minden esetben a csoporthoz tartozó vagyonkezelőt bízták meg a vagyonkezelés végzésével. Itt több esetben egyértelműen érvényesült az érdekeltségi viszony negatív hatása. A PSZÁF a 2010-2011. évben cél-, illetve átfogó vizsgálatot végzett 11 magánnyugdíj pénztárnál és a vagyonkezelést ellátó szervezeteknél (alapkezelőknél és banknál). Ezek célja annak ellenőrzése volt, hogy a befektetések közvetlen költségei, amit a jogszabály 0,8 %-ban maximált, hogyan viszonyulnak a pénztárak vagyonkezelői által befektetési alapokba történő befektetés esetén felszámított közvetett költséghez (alapkezelési díjhoz), a többletköltségek indokoltak-e. E vizsgálatok eredményeként a PSZÁF négy magánnyugdíjpénztár esetében állapította meg, hogy a közvetett befektetések alkalmazása során a pénztár és a vagyonkezelő a befektetések kiválasztásával (befektetési alapba történő befektetéssel) többletköltséget okozott tagjainak, vagyis a magánnyugdíjpénztári tagok számára költséghatékonyabb megoldást jelentett volna, ha a vagyonkezelő közvetlenül vásárolja meg a pénztár számára az érintett befektetési alapban elhelyezett értékpapírokat. A pénzügyi csoportokhoz tartozó magánnyugdíjpénztárak indokolatlan extrabevételre tettek szert a tagok kárára. E pénztárakat a PSZÁF határozatban kötelezte, hogy az indokolatlan többletköltséget okozó befektetéseiket szüntessék meg, az indokolatlan többletköltségeket mutassák ki és intézkedjenek a tagok javára történő megtérítésük iránt, amire intézkedési tervet kért tőlük. Ebben a vagyonkezelővel szembeni követelések érvényesítését is kérte a

10 PSZÁF, A határozat eredményeként két pénztár részére a többletköltség visszatérítésre került, míg a harmadik pénztár esetében annak visszatérítése folyamatban van. A költséggazdálkodás szempontjából a működési tartalék felhasználása nem volt hatékony, mivel a pénztárak jelentős összeget fordítottak tagszervezésre (összesen 600 000 tag lépett át), aminek a hozadéka a pénztári rendszerben nem látszott (például nem volt tendencia arra., hogy a tagok a rosszabbul teljesítő pénztárakat hagyják el, s a jobbakba lépnek át). Az ügynökök ugyanis nem mindig a legjobb döntésre vették rá a tagokat, hanem arra, ami a számukra volt leginkább előnyös. A magánnyugdíjpénztárak az objektív tájékoztatás mellőzésével az ügynökhálózatokon keresztül öncélúan befolyásolták a pénztártagokat. A törvényalkotó adminisztratív eszközökkel próbált ezeknek a folyamatoknak gátat szabni, nem sok eredménnyel. A pénztárak jellemzően éltek a működési tartalék (legutóbb 4,5 %) felelőtlen módon történő, öncélú felhasználásának lehetőségével, így ezen összegből megfelelő és folyamatos tartalékképzés és a megképzett tartalékok állandó szinten tartása nem volt lehetséges. (A PSZAF észrevételeinek teljes szövege a 3. mellékletben található.) Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) a nyugdíjak védelmének ügyét különösen fontosnak tartotta, ezért 2010-ben külön ellenőrzés keretében vizsgálta meg a Pénztárak Garancia Alapja (a továbbiakban: PGA) működését. Ennek során vizsgálta, hogy a PGA tevékenysége, gazdálkodása megfelelt-e a jogszabályok előírásainak, működése a jogszabályban meghatározott célokat (a biztonság, a gazdaságosság és a célszerűség követelményeinek érvényesítése) megfelelően szolgálta-e. Az ÁSZ megállapította, hogy a tagok kockázatközösségén alapuló magánnyugdíjpénztári rendszer fizetőképességének garantálására létrehozott PGA feladatellátásának szabályozási hiányosságai és a tőkepiacok hozamainak ingadozása következtében növelte az állam az Mpt.-ben rögzített garanciális fizetési kötelezettségének kockázatát, mivel végső soron a központi költségvetés tartozott helytállni a magánnyugdíjpénztári tagok követeléséért. A magánnyugdíjpénztári rendszer bevezetésével az állam azt is vállalta, hogy a kieső járulékbevételt a Nyugdíjbiztosítási Alapnak a központi költségvetésből megtéríti, ami 2009 végéig 2 043 Mrd Ft kiadási többletet, folyamatos államháztartási hiányt és egyben államadósság növekedést okozott Magyarország és a magyar emberek számára. Az ÁSZ számos jogszabály-alkotási hiányosságra is felhívta a figyelmet. így megállapításra került, hogy a PGA garanciális feladatainak végrehajtási szabályait a Kormány - a törvényben kapott felhatalmazás ellenére - 1998-tól a helyszíni ellenőrzés végéig nem készítette el. Nem szabályozta emellett a járadékmegállapítás, a rendkívüli befizetés, a rokkant és a hozzátartozói ellátások, valamint a hozamgarancia biztosításának rendjét. A PGA garanciális feladatai teljesítéséhez szükséges forrás meghatározásához teljes körű modellszámításokat sem a Pénzügyminisztérium, sem a PGA nem készített. Ezek hiányában nem volt megállapítható, hogy a PGA mindenkori vagyona milyen terjedelmű és mértékű pénzügyi nehézségek áthidalására elegendő, ami egyértelműen növelte az állam kockázatát. A vizsgált tíz évben a PGA és a magánnyugdíjpénztárak garanciális vagyonának aránya 0,31 %- 0,41 % között alakult. Az ÁSZ számítása szerint a PGA 2009. év végi vagyona mintegy 12 ezer fő átlagos összegű egyéni számlakövetelésre biztosított volna fedezetet, ami a több mint 3 millió fős taglétszámhoz viszonyítva aránytalanul kevés. Ebből következően az állam érdekeinek megfelelő képviselete egyáltalán nem volt biztosított. (Az ASZ észrevételeinek teljes szövege a 4. mellékletben található.)

11 Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (a továbbiakban: ONYF) a jogszabályok alapján elvégezte a magánnyugdíjpénztári tagok társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő átlépéséhez kapcsolódó feladatokat. A törvényben meghatározott határidőn belül 98 854 fő magánnyugdíjpénztári tag tett nyilatkozatot a magánnyugdíjrendszerben fennálló tagsági jogviszonya fenntartásának szándékáról. Az ONYF valamennyi nyilatkozatot tett magánnyugdíjpénztári tag adatát CD-n eljuttatta a PSZAF-hoz. A nyilatkozatok feldolgozása során azt tapasztalták, hogy a nyilatkozók egy része - a pénztárak elégtelennek minősíthető felvilágosító és tájékoztató munkája következtében - nemcsak azzal nem volt tisztában, hogy melyik magánnyugdíjpénztár tagja, hanem hogy egyáltalán magánnyugdíjpénztár tag-e vagy sem. Ezek alapján kijelenthető: a pénztárak részéről a tájékoztatás tartalmi és formai elemei, továbbá minősége nem érte el a pénzügyi szektorban elvárható szintet. (Az ONYF tájékoztatását tartalmazó, a miniszterelnöki megbízott részére megküldött levél az 5. mellékletben található.)

12 7. melléklet a J/8218. számú jelentéshez N e m z e t g a z d a sá g i MINISZTÉRIUM MINISZTER Dr. Selmeczi Gabriella asszony miniszterelnöki megbízott Miniszterelnökség Budapest Tárgy: miniszterelnöki megbízott asszony levele Nyugdíj védelmi megbízottként történt tevékenységről (részanyag) Tisztelt dr. Selmeczi Gabriella Asszony! Hivatkozással a levelére, azzal összefüggésben a következő tájékoztatást adom. A magyarországi nyugdíjfolyamatok, az állami nyugdíjpillért és a magánnyugdíjrendszert érintő változások háttere 1. A magyar nyugdíjrendszer struktúrája, költségvetési összefüggései 1.1. A kötelező kétpilléres nyugdíjrendszer magyarországi szabályai Magyarországon 1998. január 1 -jétöl a kötelező nyugdíjrendszer kétpilléressé vált. A korábban kizárólagos felosztó-kirovó nyugdíjpillér mellett második pillérként megjelent a tőkefedezeti elven működő magánnyugdíjrendszer. A kialakított struktúrában a vegyes rendszerbe belépett biztosítottak jövedelme utáni nyugdíjbiztosítási járulék megosztásra kerül. A járulék egy része már nem a felosztó-kirovó elven működő társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe kerül befizetésre, hanem magánnyugdíjpénztári tagdíjként, a pénztári egyéni számlán kerül jóváírásra. Ezzel összhangban az ellátás is megosztásra került: a pénztártagok alacsonyabb összegű társadalombiztosítási nyugellátását a pénztári felhalmozás terhére megállapított járadéknak kell kipótolnia. A konstrukció szerint a magánnyugdíjpénztárakba a járulék mintegy egynegyed része kerül befizetésre. így a pénztári ellátásnak is a kb. 25 %-kal alacsonyabb társadalombiztosítási ellátást kell kipótolnia. Az 1998. évi tervek szerint a kétpilléres rendszer fokozatosan a biztosítottak egyre növekvő hányadára, majd teljes körére terjedt volna ki. Belépési kötelezettséget kizárólag a

13 pályakezdőkre írtak elő. Ugyanakkor a törvényi szabályozás 1999 közepéig önkéntes döntés alapján valamennyi biztosított számára lehetővé tette a vegyes rendszerbe történő átlépést. Az átlépőknek azonban minden esetben számolniuk kellett a jövőbeni társadalombiztosítási nyugellátásuk 25 %-os csökkenésével. így abban az esetben is, ha az önkéntes átlépést megelőzően a jövedelmük után a nyugdíjbiztosítási járulék teljes összegét a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe fizették be. A magánnyugdíjpénztárak működése és szabályozása MNB 2006-os összefoglaló tanulmány szerinti megállapítások alapján a hárompilléres nyugdíjrendszer kialakulása a Parlament által 1997 nyarán elfogadott reformcsomaghoz köthető, ami 1998 januárjától az addig egységes kötelező nyugdíjrendszert kettéosztotta. Az első pillért a társadalombiztosítás által folyósított nyugdíj, a második pillért a munkabérek arányában megállapított kötelező hozzájárulásokból felépített magánpénztáraktól származó nyugdíjhányad jelenti. A reform választás elé állította mindazokat, akik már rendelkeztek nyugdíjjogosultsággal a korábbi tb-rendszerből, valós választás elé azonban csupán a középkorú korosztály került, mivel a pályakezdők számára az új rendszert kötelezővé tették, a csupán néhány évvel a nyugdíjba vonulás előtt állóknak pedig az átlépés egyértelmű hátrányokkal járt. A reform keretében a tb-nyugdíjrendszerbeni tagság csökkentett nyugdíjj árul ékkai és csökkenő jogszerzéssel való megtartása mellett lehetőség nyílt valamelyik magánnyugdíjpénztárba történő belépésre, illetve maradhattak továbbra is kizárólagosan a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben. Az átalakított nyugdíjrendszerben tb-ellátásból kilépni teljesen nem lehetett, a kizárólag magánpénztári tagság választása nem volt lehetséges. A magánpénztárba átlépők a vegyes rendszer tagjai lettek, döntésükkel azonban lemondtak a tb-nyugdíjrendszerben az átlépésig megszerzett jogosultságuk 25%-áról. A nyugdíjrendszert érintő változások olyan, újszerű kérdéseket hoztak a felszínre, mint az öngondoskodás, a nem állam által biztosított nyugdíj, időskori egzisztenciális kockázat. Az eredeti szabályozás szerint az átlépők 2000 végéig lehetőséget kaptak döntésük megváltoztatására, ami a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe való veszteség nélküli visszalépésre adott lehetőséget. A pályakezdők a választás lehetőségével nem élhettek, számukra a vegyes rendszer kötelező volt. A szabályozás emellett garantálta, hogy hosszú távon a vegyes rendszer kizárólagossá váljon, mivel a magánpénztárt önállóan nem választó pályakezdőket a törvény kötelezően a területileg illetékes magánpénztárba irányította. Az 1998-as parlamenti választásokat követően az új törvényhozás jelentős mértékben módosította az előző évben kodifikált nyugdíjrendszer intézményi szerkezetét és paramétereit, ami a magánpénztárak működését is jelentős mértékben érintette. Ennek keretében a vegyes rendszerből való visszalépés lehetőségét 2002 végéig meghosszabbították, emellett a 2000. évi költségvetés teljesítését elfogadó törvényben a pályakezdők magánpénztári kötelező beléptetése is eltörlésre került. Ugyanitt a jogalkotó visszavonta a magánpénztárak tagjainak a normajáradékra vonatkozó korábban biztosított garanciákat is. A 2002. évi parlamenti választásokat követően a pénztárszektor helyzetét ismételten kedvezően befolyásoló jogszabályi változásokról született döntés, melynek keretében a magánpénztári járulék két lépcsőben 6-ról 8 %-ra emelkedett, a pályakezdők számára pedig ismételten kötelezővé tette a vegyes rendszerbe történő belépést. A feltételrendszer alapján a magánnyugdíjpénztári belépés elsősorban a fiatalabb korosztályoknak volt előnyös. A hosszabb, több mint 15 éves biztosítási előzménnyel rendelkezők esetében már valószínűsíthető volt, hogy nem érdemes átlépniük. Esetükben a

14 nyugdíjazás időpontjáig tartó felhalmozás nem alapoz meg a társadalombiztosítási nyugdíj 25 %-os csökkenését pótló ellátást. Az 1998-99. évi átlépési folyamatok azonban nem igazolták az előzetes várakozásokat. Jelentős számban döntöttek a magánnyugdíjpénztári belépés mellett olyan személyek is, akik esetében a kalkulációk ezt a lépést nem alapozták meg. Ennek oka alapvetően a nyugdíjreform bevezetéséhez kapcsolódó egyoldalú tájékoztatás volt. Ez kizárólag az egyéni számlavezetés és az öröklés előnyeit hangsúlyozta és nem szólt a magánnyugdíjrendszerbe történő belépés kockázatairól. 1.2. A magyar államháztartási rendszert érintő hatások A tőkefedezeti nyugdíjpillér kialakításának deklarált célja az volt, hogy hosszabb távon elősegítse a nyugdíjrendszer finanszírozhatóságát. A hosszútávú cél meghatározásakor azonban figyelembe kellett venni azt is, hogy a bevezetést követően még több évtizedig bevételkiesés keletkezik az állami nyugdíjpillérben. Az átlépett tagok jövedelme utáni járulék egy része már a magánnyugdíjpénztári számlájukra kerül, azonban az állami pillér kiadási kötelezettsége változatlan marad. A többletköltség csak fokozatosan és igen hosszú idő, 5-6 évtized alatt szűnik meg. Ezt követően az alacsonyabb ellátásokból eredő kiadás-megtakarítás már kompenzálja a bevételkiesést. Magyarországon az átlépők nagy száma miatt a bevételkiesés - a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer többletterhe - rövid idő alatt jelentős mértékben megnőtt. A taglétszám már az indulást követő második évben, 2000-ben elérte az összes biztosítotti létszám 50 %-át, és 2010-ig fokozatosan 60 % fölé emelkedett. A felosztó-kirovó nyugdíjpillér hiányának a kieső bevételből származó része fokozatosan növekszik, 2004. évre elérte a GDP 1 %-át, 2009. évre pedig már megközelítette a GDP 1,3 %-át. A növekvő bevételkiesés következtében a nyugdíjreformot bevezető más országokhoz hasonlóan Magyarországon is kiemelt kérdéssé vált a kötelező tőkefedezeti pillér bevételeinek elszámolhatósága az államháztartási bevételek között. A nyugdíjreform miatt keletkező hiány ugyanis. nem az állam túlköltekezésének, hanem éppen ellenkezőleg, a jövőbeni finanszírozhatóság érdekében megtett strukturális reformok következménye. Ezért kezdetben nem volt egyértelmű, hogy a nyugdíjreform hatását az államháztartási hiány meghatározásakor figyelembe kell-e venni. 1.3. A tőkefedezeti nyugdíjrendszer költségeinek elszámolása - az Európai Unió állásfoglalása Az államháztartási elszámolás kérdésében az Európai Unió illetékes szerve, az Eurostat 2004, évben adott ki állásfoglalást. Ez valamennyi érintett ország gyakorlatára vonatkozóan meghatározta az államháztartási elszámolás során követendő módszertant. Az állásfoglalás mind a magyar, mind más EU tagországok tekintetében egyértelművé tette, hogy az Európai Unió államháztartási számbavételi szabályai alapján a tőkefedezeti pillér bevétele nem tekinthető államháztartási bevételnek. Az állásfoglalásban foglaltakat három éves átmeneti időszakot követően 2007. évtől kezdődően valamennyi országnak kötelezően alkalmaznia kellett. Az Európai Unió Tanácsa (ECOFIN) 2005 tavaszán döntött arról, hogy a túlzott deficit eljárás szempontjából milyen mértékben vehetők figyelembe a kötelező tőkefedezeti rendszer bevételei.

15 A döntés értelmében a 2005-2009. közötti időszakban a tőkefedezeti pillér bevétele folyamatosan csökkenő - 100, 80, 60, 40, illetve 20 %-os - mértékben államháztartási bevételként vehető figyelembe. - Ezzel a döntésével az Európai Unió lényegében 5 év haladékot adott a kötelező tőkefedezeti pillért bevezető országoknak arra, hogy az államháztartás struktúrájának kialakításakor a tőkefedezeti pillér hatását figyelembe vegyék. Érdemben azonban ez a döntés nem könnyítette meg az érintett országok helyzetét. A nyugdíjreformot alkalmazó országok gazdaságpolitikájuk megvalósításához a továbbiakra nézve is kisebb költségvetési mozgásteret kaptak, mint a nyugdíjrendszer strukturális átalakítását fel nem vállaló tagországok. 2. A világméretű tőkepiaci válság hatása, bizalomvesztés A 2008-2009. évi tőkepiaci folyamatok következtében a magánnyugdíjpénztári megtakarítások rövid idő alatt nagymértékben veszítettek értékükből. A 2008. évi számlaegyenleg kézhezvételekor a pénztártagok a várt gyarapodás helyett azt láthatták, hogy előző évi megtakarításaik értéke átlagosan 20 %-kal csökkent. Bár az azt követő időszak folyamatai részben kompenzálták a veszteségeket, a 2008. évi folyamatok a pénztártagokat sokkszerűen érték. Ez a gyakorlati tapasztalat ellentétes volt mindazzal, amit a magánnyugdíjrendszer előnyeiről, biztonságáról korábban hallhattak. A pénztártagok egyértelmű ígéretet a nyugdíj megállapításáig hátralévő időszakra sem kaphattak. A jövőbeni folyamatok tekintetében csak korlátozott garanciák adhatók a megtakarítások jövőbeni gyarapodására vonatkozóan. Ez a folyamat nagymértékben visszavetette a magyarországi tőkefedezeti nyugdíjpillér iránti lakossági bizalmat. A pénztártagság jelentős részében kétely támadt azzal kapcsolatban, hogy a magánnyugdíjpénztári felhalmozási rendszer valóban hozzásegíti-e tagjait a biztonságos öregkor megteremtéséhez. A felhalmozott megtakarítás csökkenése és a lakossági bizalomvesztés ezzel egyidőben a kötelező tőkefedezeti pillért működtető más országokban is megfigyelhető volt. Magyarországon a kedvezőtlen folyamatok a kétpilléres rendszer több belső ellentmondását is felszínre hozták. így nyilvánvalóvá vált, hogy a magánnyugdíjpénztári tagság jelentős részének bizonyosan nem előnyös a pénztártagság. Nyugdíjazásuk idején megállapításra kerülő magánnyugdíjpénztári ellátásuk még a jövőbeni magas hozamok feltételezése esetében sem fogja tudni kompenzálni a társadalombiztosítási ellátásuk csökkenését. Bár 2009. évben a visszalépés lehetősége megnyitásra került, ez csak a legidősebb - az 52 éves életkort már betöltött - korosztályokra, a pénztártagság mindössze 4 %-ára vonatkozott. Nyilvánvalóvá vált az is, hogy a magánnyugdíjrendszer jelentős kockázatai nem egyeztethetők össze a kötelező pénztári belépéssel. Felszínre hozta a válság azt is, hogy a magánnyugdíjrendszer működésének kockázatait szinte kizárólag a pénztártagok és - a költségvetési hiány finanszírozásával - az állam viselik. A magánnyugdíjrendszer működtetésére felhatalmazást kapott pénzügyi szféra az eredményességétől függetlenül - a pénztárak működtetése és a vagyonkezelési tevékenység révén - biztos bevételt realizál. Az OECD a 2009. évben készített tanulmányának ismertetésekor kifejezetten rossz példaként mutatta be a magyar magánnyugdíjrendszer magas költségszintjét. Ez az ismertetés 1Private Pension Outlook 2008, OECD 2009.

16 arra is rámutatott, hogy a magas költségszint vesztesei a pénztártagok, akiknek az egyéni számláján alacsonyabb összeg jóváírására kerül sor. A költségek csökkentése az elmúlt években megkezdődött ugyan, de a tapasztalatok szerint a pénzügyi szféra továbbra is indokolatlanul magas költséget realizál. 3. Kezdeményezés az Európai Unió felé Az érintett országoknak tehát kettős problémával kellett szembenézniük. A tőkefedezeti pillér miatt szűkülő költségvetési mozgástér mellett annak népszerűtlenné válásával is szembesülniük kellett. Mindez egyértelművé tette, hogy megfontoltabb keretek között indokolt a nyugdíjreform folytatása. A nyugdíjrendszer átalakítása a hosszútávú finanszírozhatóság megteremtése érdekében csak akkor vállalható fel, ha ez nem vezet hátrányosabb helyzethez. Szükségessé válhat azonban a keretfeltételek átgondolása, amennyiben az átalakítási folyamat a pénztártagok egy részének ellátását veszélyezteti, vagy a költségvetési mozgásteret indokolatlanul nagymértékben gátolja. A feltételeket úgy indokolt módosítani, hogy a tőkefedezeti rendszer valamennyi érintett szereplőnek - a rendszert működtető pénzügyi szféra mellett a lakosság és az államháztartás számára is - kézzelfogható előnyöket és elfogadható mértékű kockázatokat jelentsen. Az Európai Unió érintett kilenc tagállamának gazdasági és pénzügyminiszterei ezeket a dilemmákat érzékelve 2010 augusztusában közös levélben fordultak az Európai Unió vezetőihez. A levélben rámutattak arra, hogy a költségvetés hosszútávú fenntarthatóságát előtérbe helyező,. a nyugdíjreformot megvalósító országok számára a Stabilitási és Növekedési Egyezményben foglalt megközelítés kedvezőtlen helyzetet teremt. Kezdeményezték az Egyezményben foglaltak módosítását annak érdekében, hogy ez a hátrányos megkülönböztetés szűnjön meg. Az Európai Unió gazdasági és pénzügyekért felelős biztosa válaszában megértést mutatott a kezdeményezésben foglaltak iránt. Ugyanakkor leszögezte, hogy az Európai Unió hatályos szabályai nem teszik lehetővé, hogy a magánnyugdíjrendszerek bevételei államháztartási bevételként kerüljenek elszámolásra. Az Európai Bizottság állásfoglalása pedig azt javasolta, hogy a magánnyugdíjrendszer bevezetéséből adódó többletköltségeket kizárólag akkor vegyék figyelembe, ha a túlzott deficit eljárás megállapítása ezen múlik. 4. Magyarország lépései a nyugdíjreform korrekciója érdekében A kialakult helyzetben Magyarország lépéskényszerbe került. Hazánk többször és egyértelműen kinyilvánította, kiemelt célnak tekinti, hogy a költségvetési egyensúlyi mutatói összhangban legyenek az európai uniós tagságból eredő kötelezettségekkel. A 2010. évi költségvetési folyamatokat áttekintve és a 2011. évi költségvetési mozgástér kialakításakor azonban egyértelművé vált, hogy a szűk költségvetési mozgástér akadályozza ezek betartását. Veszélybe került azoknak az intézkedéseknek a megtétele is, amelyek elengedhetetlenül szükségesek Magyarország növekedési pályára állításához. A magánnyugdíjpénztári rendszerben is bizonytalanságot okozott a jövőre vonatkozó intézkedésekkel kapcsolatos várakozás. 2A Magyarországra vonatkozó példát a http://www.oecd.org/document/6q/0.3343.en _2649 34853 41770428 1 1 1 l.qq.html internetes oldal tartalmazta. (2010. november 19-ei állapot.)

17 5. A hárompilléres nyugdíjrendszer átalakításának törvényhozási változásai (2010-2012.) 5.1. A nyugdíjreform megfontoltabb keretek között történő folytatása érdekében a Magyar Köztársaság Kormánya 2010 októbere folyamán több lépés megtételét kezdeményezte, melyeket az Országgyűlés elfogadott. A legfontosabb intézkedéseket a nyugdíjpénztárválasztás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvény 2010. november 3. napjától hatályos szabályai tartalmazták, melyek közül a legfontosabbak a következők. Megszűnt a pályakezdők kötelező magánnyugdíjpénztári tagsága. A 30 év alatti biztosítottaknak, továbbá a 30 évnél idősebbek közül a Magyarországon első ízben biztosítási jogviszonyt létesítő személyeknek továbbra is lehetőségük van pénztártagság létesítésére. Valamennyi magánnyugdíjpénztári tag számára megnyílt a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő visszalépés lehetősége. Ez a lépés esélyt biztosított az önkéntesen pénztártaggá vált személyeknek korábbi döntésük ismételt átgondolására. Ezt az új feltételek mellett már teljeskörü tájékozottság birtokában tehették meg. Az átlépés lehetőségéről korrekt, az előnyöket és a kockázatokat bemutató tájékoztatást kaptak, és döntésük meghozatalakor mérlegelhették a magánnyugdíjrendszer működésével kapcsolatos tapasztalataikat is, A korábbi szabályok szerint törvény erejénél fogva pénztártagságot létesített személyeknek is lehetőség nyílik a teljes társadalombiztosítási nyugdíjrendszer választására. A magánnyugdíjpénztári tagok jövedelme után fizetendő 8 %-os tagdíj 2010. november 1- je és 2011. december 31. között nyugdíjjárulék formájában került elszámolásra. így ez az Összeg a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer bevételeit gyarapította. A lépés tartalmilag megegyezik az Észtországban 2009. június 1. és 2010. december 31. között alkalmazott válságkezelő intézkedéssel. A változás nem érintette hátrányosan a magánnyugdíjpénztári tagokat. Akik a visszalépés mellett döntöttek, azokat a társadalombiztosítási nyugellátás megállapításakor úgy kezelik, mintha nem is létesítettek volna pénztártagságot. A magánnyugdíjpénztári tagság fenntartását választók esetében is a jövőbeni nyugellátás megállapításakor veszik figyelembe ezt az időszakot. Ellátásukat tehát annak figyelembevételével kalkulálják, hogy jövedelmük után 14 hónapon keresztül a nyugdíjbiztosítási járuléknak nemcsak háromnegyed része, hanem teljes összege a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe került. így veszteség egy pénztártagot sem ért. Mind a magán nyugdíj pénztári tagok visszalépése, mind pedig a magánnyugdíjpénztári tagdíj 14 hónapon keresztüli átirányítása többletbevételhez segítette a társadalombiztosítási nyugdíjrendszert. Ez részben rövidtávú, részben pedig hosszabbtávú többletforrást jelentett. Ez egyfelől a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer növekvő hiányát mérsékelte, másfelől pedig az államadósság csökkentésére fordítódott. A kibővült költségvetési mozgástér lehetővé tette a gazdasági növekedés elindulásához, a magyar gazdaság stabil alapokra állításához szükséges intézkedések megtételét. 5.2. A Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztárválasztás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény 2010. december 22-étől hatályos szabályai 2011. január 31-ig megteremtették - akár pályakezdőként, akár önkéntes döntés alapján váltak taggá - a lehetőséget, hogy a pénztártagok rendelkezzenek arról, hogy számlájuk vezetését a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer vegye át.

18 A visszalépés lehetősége fennállt azon személyek esetében is, akik 2011. február 1-jét megelőzően vonulnak nyugdíjba és magánnyugdíjpénztári tagságukra tekintettel részesülnek sajátjogú nyugellátásban. A törvény alapján a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő, korábbi magánnyugdíjpénztári tagok hozzájuthattak nyugdíjcélú megtakarításuk reálhozamához, vagy rendelkezhettek annak Önkéntes nyugdíjbiztosító pénztárba, vagy társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben létrehozandó egyéni számlára történő átutalásáról. Azon magánnyugdíjpénztári tagok, akiknek reálhozama negatív, úgy léptek vissza az állami, munkafedezeti pillérbe, mintha ki sem léptek volna onnan, azaz nyugdíjcélú befizetésük inflációval növelt összege teljes mértékben jóváírásra került. A törvény megteremtette a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben az egyéni számlanyilvántartás jogszabályi hátterét. A szabályok részletesen meghatározták a nyugdíjrendszerváltás módját: azon magánnyugdíjpénztári tagoknak kellett nyilatkozatot tenniük, akik meg szerették volna tartani magánnyugdíjpénztári tagsági jogviszonyukat. A törvény egyik leghangsúlyosabb eleme az volt, hogy aki nem lépett vissza a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe, annak 2011, december 31-ét követően is teljesítenie kellett kötelező magánnyugdíjpénztári befizetését (a teljes munkavállalói, azaz 10 %-pontos mértékben) magánnyugdíjpénztárába. Ettől a dátumtól kezdődően azonban a tervek szerint nem lett volna jogosult a társadalombiztosítási pillérből nyugdíjellátásra, azaz mintegy kiszerződött volna az állami társadalombiztosítás rendszeréből (ezzel szerzett jogai természetesen nem sérültek volna, azaz eddig az időpontig megszerzett társadalombiztosítási ellátási jogosultsága megmaradt). Fontos eleme a törvénynek, hogy a magánnyugdíjpénztári tagdíjak átutalásának 14 hónapra történő felfüggesztését kompenzáló szabályt állapított meg: erre az időszakra a nyugdíjjáradék teljes egészében az állami pillérből került megállapításra. A nyugdíjpénztár-választás szabadságának megteremtése lehetővé tette a pénztártagok teljes köre számára a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő visszalépést, A magánnyugdíjpénztárakból a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő visszalépéssel kapcsolatos egyes pénzügyi kérdésekkel, a felállításra kerülő pénzügyi alap döntéshozatali rendjével, a vagyon kezelésével és felhasználásával kapcsolatos ügyekkel a törvény a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapot bízta meg. Az Alap eszközei nem vonhatók el, azok kizárólag törvényben meghatározott célokra használhatók fel, azaz csak a költségvetési törvényben meghatározott mértékig, az ott meghatározott előirányzat javára történő befizetésre, illetve az államadósság csökkentésére fordítható. Az Alap legfőbb döntéshozó szerve az Alap Irányító Testületé, az Alap portfoliójába tartozó vagyon kezelésére kijelölt szerv az Államadósságkezelő Központ Zrt., működését és gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A változások az önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító pénztárak működésének kereteit nem érintették, sőt összhangban a kormányzati szándékokkal, adókedvezménnyel ösztönözték az önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító pénztárakba történő reálhozam és tagdíj-kiegészítés átutalását. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe mintegy 3 millió fő lépett vissza, a visszalépések kapcsán az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság küldött teljes körű tájékoztatást a tagoknak. 5.3. Jogszabályi háttér és rendszerbeli változások 2012. január 1-jétől:

19 a) A nyugdíjreform végrehajtásának koncepcionális irányairól és a szabad nyugdíjpénztárválasztással összefüggő feladatokról szóló a 1281/2010, (XII. 15.) Korm. határozatban foglaltak alapján: 1. A Kormány megtárgyalta a nyugdíjreform végrehajtásának koncepcionális kérdéseit, áttekintette a szabad nyugdíjpénztár-választással Összefüggő feladatokat és egyetért a nyugdíjrendszer olyan átalakításával, amely a) a rövid-, közép- és hosszú távú finanszírozhatóság megteremtése érdekében a hárompilléres rendszerből visszatér az Európai Unió 18 országa által működtetett munkafedezeti (szolidaritási) és önkéntes tőkefedezeti alapú kétpilléres rendszerbe; b) az állami pillér mellett fenntartja és erősíti az önkéntes befizetésen alapuló Önkéntes kölcsönös nyugdíjbiztosító pénztárakat; c) tehermentesíti a Nyugdíjbiztosítási Alapot a nem-nyugdíj, hanem szociális alapú kifizetésektől és azokat a központi költségvetés keretei között kezeli; d) törvényben rögzített módon biztosítja, hogy nyugdíjat csak a nyugdíj céljára befizetett összegekből lehet finanszírozni, a költségvetés egyéb bevételei terhére nyugdíj nem fizethető, egyúttal a társadalombiztosítási nyugdíjalapba befizetett járulékokat kizárólag nyugdíj kifizetésekre lehet fordítani; e) a. reform költségét az állami és a félállami pillérek egyesítéséből finanszírozza azzal, hogy egyéb költségvetési forrás erre a célra nem használható fel. b) Magyarország Alaptörvényének 2012. január l-jétől hatályos XIX. Cikk (4) bekezdése kimondja: (4) Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja. A 2011. elején lezajlott visszalépések után mintegy 100 000 tag maradt a magánnyugdíjpénztárakban, mintegy 250 milliárdos vagyontömeggel. A 2012. január l-jétől hatályos Alaptörvény, valamint a stabilitási törvény alapján a magánnyugdíjpénztárak nem képezik részét többé a kötelező nyugdíjrendszernek. A 2012. január 1-jén hatályos, a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. CXCIV. törvény 42. -a pedig rögzíti, hogy a jövőben természetes személy nyugellátás fedezetére, törvényi kötelezettség alapján fizetett járuléka (10 %) kizárólag a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg. Ez a rendelkezés új helyzetet teremtett a nyugdíjrendszerben. A kiszerződés -re vonatkozó szabály eltörlésre került, így az általános szabályokból következik, hogy a magánnyugdíj pénztári tagok 2012. január 1-jét követően a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben lévő várományosokkal megegyező módon (100 %) szereznek jogosultságot (a konkrét számítási szabályok ugyanakkor még pontosításra szorulnak). A maradó tagok a 2011. december 31-ét megelőző időszakra pedig 75 %-os nyugdíj várom ányt szereztek, amely a tagdíj 14 hónapos átirányítása kapcsán biztosított kompenzáció miatt mintegy 76 %-ra emelkedik.

20 A tavaly év végi jogszabály-módosításnak köszönhetően a visszalépés lehetősége ismét megnyílt a magánnyugdíjpénztári tagok részére, amelynek határideje 2012. március 31-e volt. A visszalépésre vonatkozó részletszabályok jórészt megegyeztek a 2011-es visszalépésre vonatkozó szabályozással (a köztehermentesség is biztosításra került). Nem hivatalos adatok alapján a magánnyugdíjpénztári tagok 25,03 százaléka lépett vissza az állami társadalombiztosítási rendszerbe így a taglétszám az április 5-i hozzávetőlegesen véglegesnek mondható adatok szerint a december végi 99 513 főről 74 606 csökkent. A magánnyugdíjpénztárakra vonatkozó további kérdések jelenleg a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerre vonatkozó szabályozási kérdésekkel együtt napirenden vannak. Budapest, 2012. április, Üdvözlettel: Dr. Matolcsy György miniszter