Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész I.

Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész I. Miskolci Egyetem ÁJK Államtudományi Intézet Közigazgatási Jogi Tanszék 2012 1

2

Szerkesztette: PROF. DR. TORMA ANDRÁS intézetigazgató egyetemi tanár Szerzők: PROF. DR. KALAS TIBOR egyetemi tanár (az 1 5. fejezetek, az 5.8. kivételével, és a 10. fejezet. A fejezeteket hatályosította Prof. Dr. Torma András) PROF. DR. TORMA ANDRÁS intézetigazgató egyetemi tanár (a 8. fejezet) DR. NYITRAI PÉTER tanszékvezető egyetemi docens (a 6. fejezet) DR. CZÉKMANN ZSOLT tanársegéd (a 7. fejezet) DR. BODNÁR NORBERT tanársegéd (a 9. fejezet) Miskolc 2012. 3

4

TARTALOMJEGYZÉK TARTALOMJEGYZÉK... 5 ELŐSZÓ... 8 I. RÉSZ ELMÉLETI ALAPOK... 9 1. Az igazgatás... 10 1.1. Az igazgatás fogalma... 10 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya... 13 1.3. Az igazgatás tartalma... 15 1.4. Az igazgatás fajai... 20 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata... 21 SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ... 23 2. A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai... 24 2.1. A közigazgatás kialakulása... 24 2.2. A közigazgatás fogalma... 30 2.3. A közigazgatás feladatai... 44 SZAKIRODALOM A 2. RÉSZHEZ... 58 3. A közigazgatási jog alapfogalmai... 59 3.1. A közigazgatási jog fogalma és helye a jogrendszerben... 59 3.2. A közigazgatási jog forrásai: a jogforrástan... 63 3.3. A közigazgatási jogi norma: a normatan... 71 3.4. A közigazgatási jogviszony: jogviszonytan... 77 SZAKIRODALOM A 3. RÉSZHEZ... 86 4. A közigazgatás-tudomány... 87 4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma... 87 4.2. A polgári közigazgatás-tudomány... 89 4.3. A magyar közigazgatás-tudomány... 94 SZAKIRODALOM A 4. RÉSZHEZ... 102 II. RÉSZ A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETE... 104 5. A közigazgatási szerv... 105 5

5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása... 105 5.2. A közigazgatási szervek jogképessége... 108 5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszűntetése... 109 5.4. A közigazgatási szerv szervezeti formája... 110 5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai... 113 5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése... 116 5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása... 118 5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek... 123 SZAKIRODALOM AZ 5. RÉSZHEZ... 136 6. A közigazgatási szervezetrendszer felépítése... 138 6.1. A szervezetrendszerek felépítését meghatározó tényezők... 138 6.2.A szervezetrendszerek alapegységeinek csoportosítása... 141 SZAKIRODALOM A 6. RÉSZHEZ... 145 7. A közigazgatás személyzete: a közszolgálat... 146 7.1.A közszolgálat fogalmi alapjai... 146 7.2. A közszolgálat történet... 148 7.3.Közszolgálati modellek... 149 7.4.A köztisztviselői jogviszony Magyarországon... 152 SZAKIRODALOM A 7. RÉSZHEZ... 159 8. A közigazgatás központi szervei... 160 8.1. A Kormány... 160 8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek... 171 8.3. A minisztériumok... 176 8.5. A kormányhivatalok... 184 8.6. A központi hivatalok... 186 8.7. A rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat... 186 8.8. Az önálló szabályozó szervek... 188 8.9. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék... 189 SZAKIRODALOM A 8. RÉSZHEZ... 191 9. A közigazgatás területi-helyi szervei... 193 9.1. A középszintű igazgatás általános kérdései... 193 6

9.2. A helyi önkormányzatiság alapjai... 201 9.3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre... 205 9.4. A helyi önkormányzatok típusai... 209 9.5. A helyi önkormányzatok szervei és működésük... 216 9.6. A helyi önkormányzatok társulásai... 225 9.7. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete... 233 SZAKIRODALOM A 9. RÉSZHEZ... 238 10. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban... 239 10.1. Az irányítás fogalma... 239 10.2. Az irányítási hatáskör... 242 10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása... 244 10.4. Az utasításnak való engedelmesség... 246 SZAKIRODALOM A 10. RÉSZHEZ... 248 7

ELŐSZÓ A Közigazgatási Jog a magyar nemzeti jogrendszer legnagyobb és legszerteágazóbb ága, hiszen a végrehajtó hatalom, vagyis a közigazgatás szervezetével, személyzetével, eljárásával és működésével kapcsolatos életviszonyokra vonatkozó joganyagot foglalja magába. Márpedig az átfogja a társadalmi-, gazdasági élet szinte minden területét. Azt mondhatjuk tehát, hogy az életünk során nem lehet objektíve kikerülni a közigazgatást, illetve a közigazgatási jogot, mert a születésünk ténye és a születésünk anyakönyvezése közigazgatás, csakúgy, mint a házasságkötés, vagy éppen az elhalálozás ténye. Ha ehhez hozzászámítjuk még azt is, hogy gyakran a közigazgatási szervek gondoskodnak a más jogágba tartozó jogintézmények érvényesüléséről (például: a választójog gyakorlásáról, ami alkotmányjogi jogintézmény, vagy éppen az adó-szedésről, ami pénzügyi jogintézmény, sőt a birtokvédelemről is, ami polgári jogi jogintézmény, stb.), akkor világossá válik, hogy a közigazgatási jog miért a nemzeti jogrendszerek legnagyobb ága. Ezen tényezők indokolják, hogy a Közigazgatási Jog című tantárgyat az osztatlan jogász mesterképzési szak oktatása során miért tanítjuk több szemeszterben. A magyar jogi felsőoktatásban minimum három, maximum négy félévben. A Miskolci Egyetemen a jogászképzés során hagyományosan négy félévben kerül sor a tantárgy oktatására, heti két óra elmélet és két óra gyakorlat óra-keretben. Ennek megfelelően építettük föl a joganyagot Közigazgatási Jog 1., 2., 3., és 4. tananyagra, és oktatjuk azt, az Ajánlott Tanterv szerinti 4., 5., 6., és 7. szemeszterben. Az első három szemeszter a magyar közigazgatási jogot tárgyalja, míg a negyedik hazánk Európai Uniós tagállami létére tekintettel az európai közigazgatást. A jelen félévben tehát a magyar közigazgatási jog általános részét, annak is az I. részét, az elméleti alapokat, valamint a szervezetet tárgyaljuk, mindösszesen tíz fejezetben. Az egyes fejezetek szervesen egymásra épülnek, ezért a tananyag elsajátítása során a hallgatóknak célszerű ezt figyelembe venni. Jó tanulást! Miskolc, 2012. március A szerkesztő 8

I. RÉSZ ELMÉLETI ALAPOK 9

1. Az igazgatás Fő témakörök: 1.1. Az igazgatás fogalma 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya 1.3. Az igazgatás tartalma 1.4. Az igazgatás fajai 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata 1.1. Az igazgatás fogalma Az emberiség történelmének áttekintése azt mutatja, hogy az ember az állatvilágból történt kiemelkedése óta, általában közösségekben tevékenykedik különböző célok megvalósításán. Az a felismerés, hogy az emberi együttműködés a célok megvalósításában nagyobb eredménnyel járhat, mint az elkülönült tevékenységek puszta összegződése, bizonyára az emberré válás folyamatának és a társadalom kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt. A történelmi fejlődés során kezdetben a létfenntartás legelemibb követelményei tették szükségessé az együttműködést, a későbbiekben azonban az együttműködés keretei és céljai kibővültek. Fokozatosan kialakultak a társadalom egységei: a családok, a nagycsaládok, a nemzetségek, a törzsek és a törzs-szövetségek, majd a puszta létfenntartáson kívül, magasabb rendű célok is megjelentek, mint pl. szerszámkészítés, állattenyésztés, földművelés, magántulajdon-szerzés, stb. Ez utóbbi célok végül is szétfeszítették a törzsi-nemzetségi társadalom kereteit, és létrejött az állam, mint az emberi együttműködés minőségileg új formája, a minőségileg új célkitűzéseivel együtt. Az új minőséget az eredményezte, hogy az állam az adott társadalom közhatalmon alapuló igazgatását valósította meg. A vázolt történelmi folyamat alapján fölmerül a kérdés, hogy az emberi együttműködésben vajon mi okozza az eredménytöbbletet, az elkülönült tevékenységek eredményének összegezéséhez képest. Vizsgáljuk meg a kérdést a következő egyszerű példán keresztül! Tételezzük fel, hogy három embernek az útról egy nehéz követ kell elgördítenie. Mivel külön-külön egyikük sem képes az akadályt elgördíteni, három lehetőséget próbálnak ki: Az első megoldásnál hárman három irányból próbálják az akadályt elgördíteni. Ez esetben az erőfeszítés eredménytelen még akkor is, ha a résztvevők ereje egyébként elegendő lenne az 10

akadály elhárításához. A második megoldásnál egy irányba fejtik ki ugyan az erőfeszítést, de az erőfeszítésre nem ugyanabban az időpontban kerül sor. Az együttműködés szintén eredménytelen lesz, mert az egyéni eredmények nem összegeződnek. Mindkét esetben azt látjuk, hogy az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között nincs összhang. A harmadik megoldás meghozza az eredményt, amennyiben a résztvevők egyszerre, egy-irányba próbálják a követ elgörgetni. Ehhez azonban az szükséges, hogy valamelyikük az erőkifejtéshez jelt adjon, vagyis az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között az összhangot megteremtse. Ugyanígy van ez valamennyi, közös célt szolgáló emberi együttműködés esetében. A cél megvalósítását szolgáló fő tevékenységen kívül mindig szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre, amely biztosítja a cél és a fő tevékenységek közötti összhangot. A továbbiakban ezt a kiegészítő, összehangoló tevékenységet tekintjük igazgatásnak, melynek fogalmát a következők szerint határozhatjuk meg: Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját. A fogalomnak tehát négy lényeges eleme van, a következők szerint: a.) A meghatározásból következik, hogy az igazgatást kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülő emberi tevékenységnek tekintjük, kizárjuk tehát a fogalomkörből az egyén saját munkájára vonatkozó összehangoló tevékenységet (ezzel a praxeológia foglalkozik), továbbá a nem kizárólag emberi viszonylatban (pl. ember-gép, vagy gép-gép között) érvényesülő tevékenységet. b.) Az igazgatás fogalmában kulcsfontosságú szerepet játszik a célkitűzés. Minden igazgatás valamely célkitűzés megvalósításáért történik, tehát cél hiányában az igazgatás értelme kiüresedik, az esetleges igazgatási tevékenység öncélúvá, l' art pour l' art tevékenységgé válik. Itt megjegyzendő: e megállapításnak nem mond ellent az, hogy vannak a társadalomban kizárólag igazgatással foglalkozó szervezetek (pl. ellenőrző szervek), ugyanis ezek tevékenysége is mindig valamely egyéb fő tevékenységhez, annak célkitűzéséhez kapcsolódik és sohasem az igazgatásért igazgatnak. c.) A koordináció az igazgatás fogalmának leglényegesebb eleme, hiszen ez a tevékenység kapcsolja össze a célkitűzést és az annak megvalósításáért végzett fő tevékenységi elemeket. Az együttműködésben szükségszerű az egyes résztevékenységek felosztása a résztvevők között, és ez magában hordozza az egyéni tevékenységek közös céltól való eltávolodásának lehetőségét. A koordinációnak lesz az a feladata, hogy a cél és a munkamegosztás között feszülő ellentmondást kiküszöbölje. 11

d.) Az adott meghatározás szerint, végül az igazgatás fogalmához tartozik a célkitűzés eléréséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítása. Ez a tevékenység is pluszként jelentkezik a célkitűzést megvalósító fő tevékenységhez képest, ugyanakkor az együttműködésnek szintén szükségszerű velejárója. Elkülönült egyéni tevékenységek esetén minőségileg másként jelentkezik a feltételek biztosítása, részben egybeolvad a fő tevékenységgel. Az együttműködés bővülésével azonban egyre növekszik a szerepe, és mivel a célkitűzés megvalósításához szorosan kapcsolódó kiegészítő tevékenységről van szó, ezért az igazgatás fogalomkörébe soroljuk. Az igazgatás fogalmával összefüggésben tisztáznunk kell a szervezés fogalmát is. Addig, amíg a szervezéstudományi szakirodalom többé-kevésbé egységes annak megítélésében, hogy a szervezés lényeges tartalmát a koordináció jelenti, az igazgatás és szervezés fogalmának viszonyát illetően, már több féle nézettel találkozhatunk. Ezek egyik csoportja a szervezést és igazgatást szinonim fogalomnak tekinti, a másik csoportba tartozók pedig a két fogalom között különbséget tesznek. a.) Szentpéteri István, a szegedi jogi kar volt professzora szerint a szervezés szónak valóban használatos olyan szűkebb értelmezése, amelyiket a mi viszonyaink között is nyugodtan azonosíthatunk az igazgatással. A szervezet azonban felölel egy sor olyan kategóriát is, amelyet az igazgatás fogalomrendszerébe nem lehet maradéktalanul beilleszteni. Végül is szerinte a szervezéselméletnek az igazgatáson kívüli szervezési viszonyokkal is foglalkoznia kell, ezért a szervezés az igazgatásnál tágabb kategória. b.) A szervezést és igazgatást azonos tartalmú, szinonim fogalomnak tekinti Szamel Lajos, a pécsi jogi kar volt professzora. Mindkét fogalom tartalmát elemezve arra a következtetésre jut, hogy: bizonyítottnak vehetjük, miszerint az igazgatás egyenlő a szervezéssel, igazgatás és szervezés nem az egész és rész viszonylatában állnak, hanem egybeeső fogalmak. c.) A fenti két szerzőt, mintegy ötven évvel megelőzve, H. Fayol, az igazgatástudomány egyik klasszikus francia képviselője a szervezés és igazgatás között olyan értelmű megkülönböztetést tett, hogy az igazgatást tekintette tágabb fogalomnak, a szervezést pedig ezen belül helyezte el, mint az egyik tevékenységi elemet. Szerinte az igazgatás a következő elemekből tevődik össze: tervezés, szervezés, parancsolás, koordinálás, ellenőrzés. Fayol a szervezés fogalma alatt a személyi és tárgyi feltételek biztosítását értette. d.) Véleményünk szerint a két fogalom viszonyának tisztázása során a tartalmi elemekből célszerű kiindulni. Ehhez igénybe vesszük az előző meghatározáson kívül Kovács Istvánnak, a szegedi jog kar volt professzorának, a magyar szakirodalomban általánosan elfogadott meghatározását is. E szerint: igazgatáson azt a társadalmi tevékenységet értjük, 12

amely megteremti meghatározott feladatok megvalósításának feltételeit és egyben a maga speciális eszközeivel biztosítja is e feladatok megvalósítását az annak teljesítésére jogosítottak és kötelezettek által. A szervezéstudomány képviselői a szervezés kifejezésnek fordított fogalmat nem a latin organ fogalomból képezték, hanem az angol management és a francia administration fogalmakat használták. E fogalmak lényeges tartalma pedig nem más, mint egy adott cél elérését szolgáló tevékenység előkészítése, eldöntése és végrehajtása. Ha tehát az általunk elfogadott és a Kovács István által meghatározott igazgatás fogalom tartalmát egybevetjük az általában szervezésnek fordított management, vagy administration tartalmával, akkor arra a következtetésre juthatunk, hogy a két fogalom az alábbi értelemben szinonim fogalomnak tekinthető. Mindkettő valamely jövőbeli eredmény elérését célozza, ehhez biztosítja a feltételeket és gondoskodik a megvalósulásról. Amennyiben azonban az igazgatás tartalmát felbontjuk a tartalmi elemeire, akkor meg kell különböztetnünk a szervezésnek egy szűkebb tartalmát is. Ahogy azt már Fayol is kimutatta, a szervezésnek létezik egy szűkebb értelme is. Nevezetesen az emberi és tárgyi elemekből álló szervezeti egységek létrehozása, fejlesztése. Ezt a tevékenységet - az igazgatás tartalmának elemzésekor - a döntés végrehajtásának megszervezésénél helyezzük el, így véleményünk szerint is felfogható a döntést követő végrehajtási szakasz egyfajta szűkebb értelemben vett szervező tevékenységnek. Összegezve a szervezés és igazgatás fogalmának viszonyát, megállapíthatjuk, hogy a szervezés tágabb értelemben szinonim fogalom az igazgatással, szűkebb értelemben azonban az igazgatáson belül helyezhető el és ebben az értelemben a végrehajtást értjük alatta. Meg kell jegyeznünk, hogy a szervezés és igazgatás fogalmára nézve a szervezéstudományi szakirodalomban sokféle felfogás alakult ki, mind a tartalmi, mind a szélességi kört tekintve. A tudomány nem tekinti lezártnak ezt a terminológiai vitát. 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya Az igazgatás alanya - aki igazgat - az előző pontban adott fogalmi körből kiindulva, csak ember vagy emberek csoportja, az igazgatás tárgya - akiket igazgatnak pedig, szintén csak emberek csoportja lehet. Az a keret, amelyben az igazgatást kifejtik, nem más, mint a szervezet, ugyanis legáltalánosabb értelemben szervezetnek tekintjük az emberek közös célok 13

érdekében történő mindenfajta együttműködését. Így az igazgatás alanya általában szervezet, tárgya mindig a szervezet. Az igazgatás alanya és tárgya - mivel mind a kettő a társadalom szervezete - elvileg egybeeshet. Ilyenkor az igazgatottak egyben igazgatnak is, vagyis a társadalmi önigazgatás tiszta formában érvényesül. Ez az egybeesés azonban csak kivételesen fordul elő, általában csak kisebb társadalmi szerveknél, vagy spontán társadalmi csoportoknál. Már a legkisebb csoportokra is az jellemző, hogy huzamosabb együttműködés esetén elkülönül az igazgatást végző személye és legfeljebb csak az alapvető döntéseket hozza meg maga a teljes közösség. Példa volt erre az ősközösségi társadalom nemzetség-intézménye. A nemzetség hatalmát a népgyűlés gyakorolta, azonban itt megválasztották a nemzetség vezetőjét és hadvezérét, akinek elsősorban igazgatási funkciói voltak. Az igazgatás alanya és tárgya tehát már az államiság kezdetei előtt elkülönülési folyamaton ment keresztül. Ez az elkülönülési folyamat a modern társadalomban éri el a tetőpontját, ahol az igazgatást a társadalom erre a célra specializálódott, önálló szervezetrendszere látja el, de emellett az elkülönültség különböző fázisaiban lévő szervezetek valamennyi típusa megtalálható. Az igazgatás tárgya pedig itt már az egész, államilag szervezett társadalom, a maga valamennyi szervezetével és szervezetrendszerével együtt. Az elkülönülési folyamat két végpontja között azonban több elkülönülési fázis figyelhető meg. Az első fázisban a szervezeten belül elkülönül ugyan az igazgatást végzők személye, de ők ugyanúgy végzik a szervezet fő tevékenységét, mint a szervezet többi tagja. Ez volt jellemző a céh-rendszerű ipari termelésre, de ez jellemző napjainkban is, például a kisebb magánvállalkozásokra. A második fázisban a szervezeten belül már létrejön a kizárólag csak igazgatással foglalkozók szervezete, vagyis az igazgatás alanya és tárgya teljes mértékben elkülönül. Ez az elkülönülés - az ipari termelés példájánál maradva - jellemezte már az egyszerűbb üzemeket, majd a termelő-szolgáltató szervezetek egészét. Az elkülönülés harmadik fázisa már a modern társadalom időszakára esik, amikor az igazgatás alanya már a szervezeten kívülre kerül és kialakulnak a kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek az igazgatás egyes részfunkcióira specializálódnak. Ilyenek az adatbankok, a különböző tervező, szervező, koordináló, stb. intézmények. Az igazgatás alanyának és tárgyának differenciálódási folyamatában a döntő ok a társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Az igazgatás tárgyaira vonatkozó társadalmi munkamegosztás hatása történelmileg és egy adott kor társadalmában egyaránt nyomon 14

követhető. Történelmileg az ősközösségtől a modern társadalomig vezet ennek az elkülönülési folyamatnak az útja, egy adott korban pedig a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek arányát. Minél magasabb fokú a társadalmi munkamegosztás, annál jellemzőbb a társadalomra az igazgatás alanyának differenciálódása és a nagy igazgatási szervrendszerek kialakulása. A modern társadalomban az igazgatás alanya már erősen differenciálódott, horizontálisan és vertikálisan egyaránt. a.) Horizontálisan a differenciálódás egyrészt három nagy irányító szervezeti rendszer létrejöttét eredményezte, amelyek: a politikai pártok, az államszervek rendszere és a társadalmi szervek rendszere, másrészt a munka és egyéb szervek igazgatási szférája differenciálódott állami igazgatási, magánigazgatási és társadalmi önigazgatási szervekre. A munka és egyéb szerveknél az igazgatás alanya az állami munkaszerv, a magánszemély, illetőleg az emberek öntevékeny csoportjának igazgatási apparátusa. Az államszervek rendszerén belül a további differenciálódás hatására különülnek el az államhatalmi ágak szervezetrendszerei, a törvényhozói, a végrehajtói (közigazgatási) és az igazságszolgáltatási szervezet-rendszerek. b.) Vertikálisan a modern társadalomban is megtalálható az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek valamennyi típusa. Jellemző azonban a polarizálódás is, abban az értelemben, hogy az önigazgatási tendenciák erősödnek és ilyen módon az elkülönülés ellentéteként az igazgatás alanyának és tárgyának új típusú közeledési tendenciája lép felszínre. Az igazgatás tárgya a modern társadalomban az egész államilag szervezett társadalom, annak szervezetei és szervezetrendszerei. Speciális vonás ezen a téren az, hogy a szervezeti élet csaknem valamennyi szférája beletartozik az államszervek hatókörébe, mivel egyes igazgatási funkciókat tekintve, (pl. szabályozás, ellenőrzés) a magánigazgatás alatt álló és az önigazgatási szervezetek is tárgyai lehetnek az államszervek igazgatásának. 1.3. Az igazgatás tartalma Az igazgatás tartalmára nézve különösen sokféle felfogás létezik a szakirodalomban. Ennek egyik oka a már vázolt fogalmi nézetkülönbségekből származik, a másik ok pedig abban kereshető, hogy az igazgatás tartalmára elsősorban az igazgatás tárgya gyakorol döntő hatást, és az igazgatás tárgyának körvonalait az egyes szerzők különbözőképpen vonják meg. 15

Felvethető itt az a kérdés, hogy mivel mind a fogalmak, mind az alapul vett igazgatási tárgyak tekintetében lényeges nézetkülönbségek találhatók, van-e értelme az újabb tartalmi elem-katalógus összeállításának? Vajon lehet-e közös nevezőre hozni az igen különböző szervezetekben zajló igazgatási folyamatokat, vagy célszerűbb ezt csak a konkrét szervezetekre nézve vizsgálni? Erre a kérdésre úgy válaszolhatunk, hogy a társadalmi jelenségek lényegének megértése, feltárása és a felismert törvényszerűségek hasznosítása minden esetben feltételez bizonyos mértékű általánosítást, rendszerezést. Ez az állandóan ismétlődő általánosítás vezethet el ahhoz, hogy a felismert törvényszerűségeket az alaptevékenység hatékonyságának emelése érdekében konkretizálhassuk. Bizonyára ezek az okok indokolják, hogy az igazgatástudománnyal foglalkozó szerzők többségét foglalkoztatja az igazgatás tartalmi köre, vagyis az a kérdés, hogy milyen elemekből áll az igazgatás? Az egyes felfogások általában abban különböznek egymástól, hogy a szerzők egyik csoportja igyekszik részletes felsorolást adni az igazgatási elemekről, mások viszont csak a domináns elemeket emelik ki. A következőkben példaként ismertetünk néhány külföldi és hazai felfogást. Elsőként említjük a francia H. Fayol 1.1. pontban már említett álláspontját, mely szerint az igazgatás a tervezésből, szervezésből, parancsolásból, koordinálásból és ellenőrzésből áll. Ez a felsorolás többé-kevésbé nyomot hagyott valamennyi nézetben, ugyanis ezek közül egy vagy több elem, mindegy álláspontban megtalálható. Időrendben egy amerikai szerző-páros, L. Gulick és L. Urwick követte Fayolt, akik 1937-ben közzétett gyűjteményes kötetükben foglalkoztak az igazgatás tartalmával. Szerintük az igazgatás elemei a következők: tervezés (Planning), Szervezés (Organizing), Személyzeti tevékenység (Staffing), Döntés (Directing), Koordinálás (Coordinating), Tájékozódás (Reporting), Pénzügyek (Budgeting). Az angol szavak kezdőbetűiből nevezzük e rendszert POSDCORB-rendszernek. Fayol és Gulick-Urwick rendszerének összevetéséből az látszik, hogy Fayol nagyobb mértékű általánosítást végzett, elemei a szervezet valamennyi tevékenységére vonatkoznak. Gulick és Urwick viszont kiemel két speciális területet, a személyzeti és pénzügyi tevékenységet, ezért rendszerükben a határvonalak elmosódnak és a rendszer alkalmazási köre leszűkül. A magyar szerzők közül Palicz András a tervezést, szervezést, döntést, utasítást és ellenőrzést tekinti a vezetési (igazgatási) funkcióknak, Ladó László szerint pedig három alapvető vezetői (igazgatási) funkció létezik: a tervezés, a szervezés és az ellenőrzés. 16

A bemutatott felfogások az igazgatás tartalmi elemeit tekintve ugyan jelentősen eltérőek, abban azonban a felfogások többsége megegyezik, hogy az igazgatás (szervezés, vezetés) tartalmi lényege két fő tevékenységből áll: egy tervező, előkészítő szakaszból és egy kivitelező szakaszból. Amennyiben ezt a két szakaszt az igazgatás fogalmával egybevetjük, azt találjuk, hogy mind a kettő egy célnak, az igazgatás által kiszolgált fő tevékenység céljának a megvalósítását szolgálja. Ennek a célnak a meghatározása azonban logikailag nem tartozhat a fő tevékenység fogalmi körébe, hiszen a fő tevékenység éppen annak a megvalósítását szolgálja, ezért a célkitűzést szintén az igazgatás tartalmi elemei közé kell sorolnunk. Ezek alapján az igazgatás tartalmát a magunk részéről három fő részre tagolhatjuk: a célkitűzésre, a cél megvalósítását előkészítő szakaszra és a kivitelező szakaszra. A továbbiakban az előkészítő és a kivitelező szakaszt kell megvizsgálnunk abból a szempontból, hogy ezek bonthatók-e további önálló tevékenységi elemekre. Az előkészítő szakasz lényege az, hogy gondolati úton előállítsa, megtervezze a kivitelező szakasz folyamatát, értékelje a lehetséges megoldásokat és végül foglaljon állást a kivitelezés követendő útját illetően. Mindez csak úgy lehetséges, ha hasznos, új ismereteket, információkat gyűjtenek egyrészt a kivitelezési folyamat feltételeiről, másrészt a korábbi azonos vagy hasonló célkitűzések megvalósítási folyamatáról és eredményéről. Ezt követően mindezeket az információkat feldolgozzák, értékelik a célkitűzés nézőpontjából, feltárják és megtervezik a lehetséges kivitelezési módokat, majd ezek közül egyet kiválasztanak, azaz meghozzák a döntést. A kivitelező szakasz funkciója az előkészítő szakaszban meghozott döntés végrehajtása, illetőleg a döntés esetleges korrekciója. A döntés végrehajtása elsődlegesen a személyi és tárgyi feltételek megteremtését, majd a feladatok elosztását és ezzel összefüggésben a munka koordinációját feltételezi. Ez utóbbit - melyet korábban az igazgatás egyik leglényegesebb fogalmi elemének tekintettünk - a munkamegosztás és az egyetlen célkitűzés közötti ellentmondás teszi nélkülözhetetlenné az igazgatásban. A kivitelező szakasz azonban a végrehajtással és koordinációval nem érhet véget, mivel előfordulhat, hogy a célkitűzés nem valósult meg, akár a helytelen döntés, akár a helytelen végrehajtás következtében. Szükség van ezért egy utolsó fázisnak, az ellenőrzésnek is a beiktatására, melynek során egybevetik a végrehajtás eredményét a célkitűzéssel, és megállapítják a cél megvalósulását, vagy az esetleges szükséges korrekciókat. Ezzel eljutottunk az igazgatás egy általános tartalmi modelljéhez, melynek értelmében az igazgatás tartalmát a célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a végrehajtás, a koordináció, valamint az ellenőrzés képezi. Mindezeket 17

együtt igazgatási ciklusnak nevezzük, ezzel arra utalva, hogy a gyakorlatban az igazgatás rendszerint folyamatos tevékenység, melynek során újabb és újabb célkitűzések folyamatos teljesítését kell az igazgatási tevékenységnek biztosítania és emiatt az igazgatás tartalma permanensen ismétlődik. A vázolt igazgatási modell általánosságához kapcsolódva meg kell jegyeznünk, hogy a gyakorlatban - az igazgatás tárgyától függően - egyes elemek elmaradhatnak, mások összeolvadhatnak egymással, így tiszta formában a modell nem feltétlenül jelentkezik minden igazgatási tevékenységnél. A törvényszerűségek feltárása céljából, másrészt didaktikai okokból azonban elengedhetetlennek tartjuk az ilyen fokú általánosítást. A továbbiakban - az összefüggések áttekintése céljából - csak röviden foglalkozunk az egyes elemek lényegével. a.) A célkitűzés az igazgatási ciklus determináns eleme. Az igazgatás által igazgatott fő tevékenység és magának az igazgatásnak is az összes többi eleme a célkitűzés megvalósításának szolgálatában áll. Az igazgatási ciklus a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású és lehet ismétlődő, mely utóbbi esetben az igazgatási ciklus körforgásáról beszélünk. Egyszeri lefutás esetén az igazgatás az ellenőrzéssel lezárul, mivel megállapítást nyert a cél megvalósulása. Az igazgatási ciklus körforgására egyrészt akkor kerülhet sor, ha a döntést vagy a végrehajtási szakaszt korrigálni kell (ilyenkor újból indul a tervezés, döntés és a végrehajtási szakasz mindaddig, amíg a cél meg nem valósul), másrészt akkor, ha maga a célkitűzés folyamatos fő tevékenységet feltételez. Például egy munkafolyamat eredményét meghatározott paraméterek között kell tartani. Ebben az esetben a végrehajtási szakasz állandóan ismétlődik, a paraméterek túllépése esetén pedig mindig újabb igazgatási ciklus indukálódik. b.) Az információgyűjtés és feldolgozás fázisában a célkitűzés birtokában megkezdődik az előkészítő szakasz. Ennek során a döntés megalapozását szolgáló információk különböző információs csatornákon (írásban, beszéd formájában, telefonon, számítógépi kijelző berendezéseken, stb.) kerülnek az igazgatási személyzethez. A begyűjtött információk szerint az igazgatást végzők egyrészt újabb és újabb lehetséges megoldásokat tárnak fel, másrészt a már feltárt kivitelezési alternatívákat ellenőrzik. Ebből következik, hogy az információ-feldolgozási szakasz és a tervezési szakasz nem különíthető el élesen egymástól, sokszor a kettő egy szellemi munkafolyamatban megy végbe. Maga az információáramlás minden esetben információs rendszereken keresztül valósul meg, melyek lehetnek tudatosan kiépített, vagy spontán rendszerek. Az adatfeldolgozási technika rohamos fejlődése ma már egyre inkább a tudatosan kiépített 18

információrendszerek felé fordítja a figyelmet, egyre több, modern technikai bázison alapuló információrendszert hoznak létre. Mindez lehetővé teszi, hogy az információgyűjtés és feldolgozás terén a gépi technika forradalmasítsa az igazgatást, és ezzel az emberi munkatevékenység hatékonysága is folyamatosan növekedjen. c.) A tervezés funkciója azoknak a lehetséges kivitelezési alternatíváknak a feltárása és kidolgozása, amelyek megvalósulása biztosítja a cél elérését. Meg kell tervezni ezen kívül a megvalósítás feltételeit is. Maga a tervezés bonyolult szellemi tevékenység, annak során a rendelkezésre álló információk birtokában a kifejtendő tevékenység várható eredményét állandóan ütköztetni kell a célkitűzéssel. Ezért van nagy fontossága azoknak az információknak, amelyek a már korábban lezajlott azonos vagy hasonló kivitelezési folyamatok eredményére vonatkoznak. Ilyen információk birtokában nagyobb biztonsággal kerülhetők el a nem várt, a célkitűzésektől eltérő hatások. d.) A döntés, az igazgatási ciklus központi eleme. Az előkészítő szakasz a döntés meghozatalát szolgálja, a kivitelező szakasz pedig a döntés végrehajtását. A döntés lényege a kivitelező szakaszban követendő tevékenység meghatározása, a tervezés során feltárt alternatívák közül egy alternatívának a kiválasztása. A döntés további speciális vonása az igazgatásban az is, hogy azt az igazgatási szervezet vezetője hozza, és érte a felelősséget is a vezető vállalja. e.) A végrehajtás érdekében a döntést először utasítássá kell formálni és közölni kell az érdekeltekkel. Ezt követi a végrehajtás személyi és tárgyi feltételeinek a megszervezése, mely állhat új szervezet létrehozásából vagy már meglévő szervezet átalakításából, illetőleg a végrehajtás céljára történő igénybevételéből. Amennyiben a végrehajtó szervezet rendelkezésre áll, akkor gondoskodni kell a munkamegosztásról, a végrehajtás folyamatában pedig a munkamegosztás esetleges korrekciójáról. Mivel egy új szervezet létrehozása vagy egy régebbi átalakítása önmagában is munkamegosztást jelent, a végrehajtás lényegét a munkamegosztásban jelölhetjük meg. f.) A koordinációs fázis a munkamegosztás szükségszerű következménye. Ahol több ember együttműködése szükséges, csak a koordináció biztosíthatja a rész és az egész összhangját, és ezzel a célkitűzés megvalósítását. A koordináció ezért az az igazgatási elem, amely egyetlen igazgatási ciklusból sem maradhat el, bármilyen kis szervezetről, vagy bármely csekély igazgatási feladatról is legyen szó. g.) Az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, azonban mint azt a célkitűzésnél már említettük, az ellenőrzés egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Lényege az, hogy egybevessék a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, majd 19

következtetést vonjanak le a célkitűzés megvalósulásáról. Az ellenőrzés szerepe ezen kívül abban is jelentkezik, hogy a végrehajtást információkkal, tanácsokkal segítse és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez. 1.4. Az igazgatás fajai Az igazgatás fogalmával kapcsolatban kifejtettük, hogy az igazgatási tevékenység a társadalommal együtt alakult ki, attól elválaszthatatlan jelenség. A társadalmi viszonyok egyik típusát éppen ezért az igazgatási viszonyok alkotják, melyekről tudjuk, hogy kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülnek, tehát társadalmi viszonyok is egyben. Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik típusát alkotják, rájuk is jellemzőek a társadalmi viszonyok sajátosságai. Elsősorban az, hogy ezek is hatalmi viszonyok. Ezért ugyanúgy, ahogy a társadalmi viszonyok hatalmi jellegét a tulajdonviszonyok meghatározzák, az igazgatási viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól. Ezen az alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást és a társadalmi önigazgatást. a.) Az állami igazgatás esetében az igazgatási hatalom alapja az állami tulajdon, melynek alapján az állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szerveknek igazgatási célkitűzések és döntések meghozatalára, valamint azok végrehajtására. Az állami igazgatáson belül megkülönböztetjük az állami irányítást végző államszervek és az állami munkaszervek igazgatási tevékenységét. Az államszervek között - a hatalmi ágak klasszikus, hármas megosztásának megfelelően - a törvényhozói, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek között pedig a gazdálkodó szervek, az intézetek és az egyéb állami munkaszervek találhatók. Mindezekből következik, hogy az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelenti. Megjegyezzük, hogy a későbbiekben a közigazgatás fogalmát még pontosítani fogjuk! b.) A magánigazgatás lényege az, hogy az igazgatási hatalom gyakorlásának alapja a magántulajdon. Ennek birtokában a tulajdonos határozza meg az igazgatási célkitűzéseket, hozza meg a döntéseket és gondoskodik azok végrehajtásáról. Tipikus magánigazgatási szerveket elsősorban a gazdasági életben találunk, mégpedig a részvénytársaságok és a korlátolt felelősségű társaságok körében. 20

c.) A társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny szerveinek a létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek, stb. igazgatásának megalapozója, kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek, mégis a társadalmi önigazgatás alapján működnek. Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai, a szakszervezetek. 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata Az igazgatás kérdéskörét a fentiekben már részletesen megtárgyaltuk, ezért azt is nem ismételjük meg. A vezetés az igazgatási tevékenység differenciálódása következtében alakul ki és különül el az igazgatáson belül. A munkamegosztás hatására egyes igazgatási funkciók, így különösen a célkitűzések és a döntések önállósulnak, az ilyen funkciót végzők az egyéb igazgatást végzőkkel szemben pedig meghatározó pozícióba kerülnek, és ezzel kialakul a vezetés. A vezetést azonban az igazgatástól elválasztani nem lehet, mert éppen az igazgatás az a közbülső láncszem, amely a vezetést a főtevékenységet végző szervezettel összekapcsolja. A vezetésnek az a fő funkciója, hogy az igazgatási szervezetre gyakoroljon hatást és ezen keresztül a teljes szervezetre. Ezért lehet a vezetést az igazgatás igazgatásának is nevezni. Az igazgatási szervezetre is érvényes ugyanis az a törvényszerűség, hogy mint a fő tevékenység mellett, itt is szükség van a szervező, koordináló tevékenységre. Ezt a fajta igazgatást végzi a vezetés. Az irányítás hasonló funkciót lát el, mint a vezetés, azzal a különbséggel, hogy közvetlenül a vezetésre, és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást és nem pedig a fő tevékenységet végző szervezetre. Tartalmilag az irányítás is igazgatási tevékenységet jelent, ezért lehet a vezetés igazgatásának is tekinteni. A vezetés és irányítás között mindössze az a különbség, hogy az irányítás szervezetre kívülről ható (szervezetrendszerben érvényesülő) igazgatást jelent, míg a vezetés a szervezet - és annak igazgatása - keretében helyezkedik el. Az irányítás jelentése az, hogy a vezetésre meghatározó befolyással van, és így biztosítja az irányított szervezet rendeltetésszerű működését. Ezt részére az ún. irányítási jogosítványok (a szabályozási jog, az utasítási jog, az egyedi 21

ügyekben való döntési jog, az aktus-felülvizsgálati jog és az ellenőrzési jog) biztosítják. Mindezt szemlélteti a következő ábra, melyből leolvasható, hogy a vezetés az igazgatáson belül, az irányítás pedig a szervezeten kívül helyezkedik el. Irányítás Vezetés Igazgatási szervezet Szervezet 1. sz. ábra Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata 22

SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ 1. W. R. Aschby: Bevezetés a kibernetikába. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972 2. K. Bleicher: A szervezet mint rendszer. KJK Budapest, 1979 3. H. Fayol: Ipari és általános vezetés. KJK Budapest, 1984 4. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet (II. Fejezet) Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 2010 5. Fábián Adrián: Vezetők és beosztottak a magyar közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 2011 6. L. Gulick - L. Urwick: Papers on the Science of Administration. New York, 1937 7. Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 2002 8. Horváth Imre: Vezetési módszertan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs, 2006 9. Kalas Tibor Torma András: Közigazgatás-elmélet. (2. Fejezet: Az igazgatás és a közigazgatás fogalmi apparátusa) Miskolci Egyetem ÁJK 2008 10.. Kovács István: Az államigazgatás meghatározása. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet Értesítője, 1957. I. kötet 1. szám. 11. Ladó László: Szervezéselmélet és módszertan. KJK 1980 12. Lőrincz Lajos: Irányzatok a francia közigazgatás vizsgálatában. In: Közigazgatástudományi Antológia Első Kötet. Unió Kiadó Budapest, 1994 13. Palicz András: Szervezéselméleti alapok és a korszerű szervezéstechnikai eszközök alkalmazása. KJK Budapest, 1969 14. H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok. KJK Budapest, 1982 15. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. KJK Budapest, 1963 16. Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1974 17. Szentpéteri István: Vezetés vagy szervezéstudomány? Állam és Igazgatás 1981. évi 11. szám 18. F. W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai. KJK Budapest, 1983 23

2. A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Fő témakörök: 2.1. A közigazgatás kialakulása 2.2. A közigazgatás fogalma 2.3. A közigazgatás feladata 2.1. A közigazgatás kialakulása Az emberi történelem során nem mindig volt közigazgatás, mint ahogyan állam sem. Az állam- és a közigazgatás megjelenésének, majd fejlődésének meg voltak a maguk indokai és okai, amelyeket az alábbiakban foglalunk össze. 2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult, és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők: - a nemzetségfőkből kialakult tanács, - a király vagy hadvezér, - a népgyűlés. Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk a közigazgatás kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére utalnak. Egyiptomban i.e. 2800-2500 között, a 3-6. dinasztia korában, már feljegyzések bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, és az igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. támkar személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban, az állam funkciói között, a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a 24

postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába egy hét alatt továbbítottak információt. Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam, és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában - vagyis mintegy háromezer évvel ezelőtt - ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társadalomban. Így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés is. Ismeretes, hogy a társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság és a közigazgatás kialakulása felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt, i.e. a VIII. században. Ebben kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat, az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondta azt is, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Második állomás Dracon archon tevékenysége volt, aki i.e. 621-ben írásban foglalja a törvényeket, a magántulajdon megszilárdítása érdekében. Az írásba foglalt törvények éppen ezért rendkívül szigorúak voltak. Innen ered a drákói szigor fogalma. A következő, a harmadik lépés Solon alkotmánya volt, i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100 főre, mely már mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, vagyoni osztályokat bevezetvén. A népet felosztják tehát az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az volt, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek vezetői tisztséget, illetve közhivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A negyedik állomás az athéni állam és közigazgatás kialakulása során, Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót, pénztárost, bírákat választanak, és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a vérségi-nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő. 25

Az athéni állam és közigazgatás kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg Róma esetében. A Róma város alapítását (i.e. 753) követően kialakult királyság korában, itt is az ismert nemzetségi szervezet: a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből (latinok, szabelliek, és egy vegyes népességet magába foglaló törzs) tevődött össze. Az államiság-, és a közigazgatás kialakulása során azonban itt, egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Az utolsó előtti etruszk király, Servius Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja hat osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondta, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását. Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak: - a nemzetségi (vérségi) tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakul át, - kialakul a terület szerinti felosztás, - a vagyoni érdekek megvédésére kialakul egy hivatalnoki apparátus, - a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel. 2.1.2. A feudális állam igazgatása A római birodalom felbomlása - a birodalom 395-ben történt kettészakadása, majd 476-ban a nyugat római birodalom megbukása - után, Európában elsőként a Chlodvig (481 511) által létrehozott frank birodalom igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank törzsek egyesítésével létrehozott birodalomban még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának, hiszen a volt római birodalom helyén már évszázadok óta magántulajdon működött. A nemzetségek felbomlanak tehát, a lakosság keveredik, és így fokozatosan a hadvezérből király 26

lesz, az elöljárók tanácsának feladatát pedig a király környezete veszi át. A király (Chlodvig) fölvette a kereszténységet, és az általa birtokolt területet grófságokra osztotta, amelyek élére vezetőket és más tisztségviselőket nevezett ki: például kancellár, marsall, kamarás. A tisztségviselők részére Clodvig, illetve a hűbér úr földbirtokot adományoz, amely alapján később kialakul a hűbériség, a hűbéri lánc. Az egyes grófságok idővel (Clodvig halála után) önálló igazgatást alakítanak ki, és kialakul a kis államok igazgatása, vagyis évszázadokon át Európában nem volt erős központi államhatalom. Ez alól kivételt csupán a Nagy Károly által létrehozott frank-birodalom jelentett a IX. század elején. Ezen időszak után azonban Európa ismét a feudális anarchia időszakába torkollik, amelyet jelentősen érintett az Ázsiából kiinduló népvándorlások egész sora. Ebben a korban Európában, a kis államok igazgatása mellett, jellemző volt az önálló városi közigazgatás kialakulása. A különböző városok (Párizs, Milánó, München, Augsburg, stb.) igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgynevezett bérelt doktorokat, akik általában jogvégzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői: a polgármester, a jegyző, a rendőr, a fogházőr, a pénztáros, a tanácsnokok testülete, a toronyőr, stb.. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést. Franciaországban az erősen centralizált közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az volt, amikor - a feudális abszolutizmustól, a XVII. századtól kezdve - az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett kialakulnak hivatalok, melyeket boureaux -nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik, vagyis ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette e kifejezés eredetileg. Ez a folyamat a Nap-király, XIV Lajos (1643 1715) idején érte el tetőpontját. Németországban, pontosabban Poroszországban a középkori, erősen centralizált közigazgatás kialakulása szintén egy abszolutisztikus módszerekkel kormányzó uralkodó, I. Frigyes Vilmos (1640 1688) nevéhez fűződik. Ő - az erős hadsereg mellett - hivatásos tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga, és a környezete is rendszeresen ellenőrizte. Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a 27

parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására a minisztériumok, és a hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, illetve megszűnnek, és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át. A fentiekkel összefüggésben megjegyzendő: a Római Birodalom fejlett államszervezeti megoldásait és közigazgatását - a nyugat-római birodalom megszűnése, 476 után - az erősen központosított Bizánci Birodalom vitte tovább. Még évszázadokon keresztül, egészen 1050-ig! E birodalom ugyanis a feudális Európával szemben amely a személyi elven nyugodott a hivatali elvet vitte és fejlesztette tovább: erős központi hatalom, erős hadsereg, adóbeszedés, írásbeliség, közhatalmat gyakorló hivatalnoki (igazgatási) apparátus, stb.. Miközben persze mindez mint láttuk a feudális Európa esetében hiányzott. 2.1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére Amerika 1492-ben történt felfedezését követően, Európa nyugati felének népei (elsősorban a portugálok, a spanyolok, a britek, a franciák és a hollandok) egymást megelőzve, illetve egymást követően ültek hajóra és kezdték meg a gyarmatosítást. A célterület elsősorban Amerika volt, de Afrika és Ázsia is nem kevésbé volt fontos egyes nyugat-európai népeknek. Ennek következtében hatalmas kincsek és értékek, továbbá jelentős mennyiségű nyersanyagok áramoltak Európába, megalapozva ezzel a polgárság anyagi helyzetét és gazdagságát, illetve föllendítve az ipari termelést és a kereskedelmet. Nem csoda, hogy idővel, az anyagilag megerősödött polgárságnak elege lett a feudális abszolút uralkodónak való teljes kiszolgáltatottságból (a rendőrállamból), ezért megkezdte harcát ellene. Először csak ideológiai síkon, a felvilágosodás, illetve a hatalom-megosztás leple alatt, majd fegyveres úton is. Megkezdődtek és lezajlottak tehát Európában a polgári forradalmak: 1640, 1789, 1848. Világos, hogy a polgárság az abszolút monarchiák ellen lép fel. Fő törekvésük a politikai hatalom átvétele volt. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, a polgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege 28