A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés a szabályozás és az ellenőrzés tapasztalatainak tükrében

Fejlesztési és Módszertani Intézet A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés a szabályozás és az ellenőrzés tapasztalatainak tükrében Tanulmány 2005. december

Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének főigazgatója Szerzők: Dr. Báger Gusztáv Giday Zoltán az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének kutatója Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének kutatója Kiadásért felel: Dr. Báger Gusztáv főigazgató Az ÁSZ FEMI Módszertani Füzetek sorozat szerkesztője A kézirat lezárva: 2005. december 31. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ISBN 963 229 308 8

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETŐ 7 I. A KÖRNYEZETVÉDELEMRŐL ÁLTALÁBAN 11 1. A környezetvédelmi szabályozás jogi eszközei 13 1.1. Az egészséges környezethez való jog mint alapjog 13 1.1.1. Az alapjog szubjektív és objektív oldala 15 1.1.2. Az alapjog korlátozhatósága 16 1.1.3. A védelmi szint csökkentésének tilalma 20 1.1.4. Az egészséges környezethez való jog és más jogok 21 1.2. A környezetvédelem és az Európai Unió joga 22 1.2.1. A környezetvédelmi akcióprogramok 23 1.2.2. Az uniós környezeti jog vázlata 24 1.3. A környezetvédelem hazai szabályozása 28 1.3.1. A környezet védelmének hatályos szabályozása 29 1.3.2. A környezeti elemek védelme 32 1.3.2.1. A föld védelme 33 1.3.2.2. A víz védelme 35 1.3.2.3. A levegő védelme 36 1.3.2.4. Az élővilág védelme 36 1.3.2.5. Az épített környezet védelme 37 1.3.2.6. A veszélyes anyagok elleni védelem 38 1.3.2.7. Az összes környezeti elem tekintetében alkalmazandó szabályok 40 1.3.3. Az energiagazdálkodás környezetvédelmi kérdései 41 1.3.4. A katasztrófák megelőzése és következményeik elhárítása 43 2. A környezetvédelmi szabályozás gazdasági eszközei 44 2.1. Díjak 44 2.2. Támogatások 46 2.3. Árak befolyásolása 46 2.4. Környezetvédelmi alapok 46 3. Felelősségi kérdések a környezetvédelem kapcsán 47 4. A környezet védelmét szolgáló tevékenységek 51 4.1. Az Országgyűlés és a környezetvédelem 52 4.2. A Kormány és a környezetvédelem 53 4.3. A környezetvédelmi miniszter jogköre 53 4.4. Az Országos Környezetvédelmi Tanács 54 4.5. Az önkormányzatok és a környezetvédelem 54 3

II. A KÖRNYEZETVÉDELMI ELLENŐRZÉS 57 1. Az INTOSAI szerepe a környezetvédelmi ellenőrzés fejlesztésében 57 1.1. A környezetvédelmi ellenőrzés az INTOSAI dokumentumokban 59 1.1.1. Környezetvédelmi kérdések figyelembevétele a szabályszerűségi ellenőrzésben 60 1.1.2. Teljesítmény-ellenőrzés és környezetvédelem 60 1.1.2.1. A környezetvédelmi jogszabályok betartásának ellenőrzése 61 1.1.2.2. Környezetvédelmi programok teljesítményének ellenőrzése 61 1.1.2.3. Más kormányzati programok környezeti hatásának vizsgálata 62 1.1.2.4. Környezetvédelmi irányítási rendszerek ellenőrzése 63 1.1.2.5. Környezetvédelmi irányelvek és programok értékelése 63 1.1.3. Ellenőrzési kritériumok meghatározása 64 1.1.4. Ellenőrzési standardok alkalmazása 64 1.2. A környezetvédelmi ellenőrzés kiemelt témái 66 1.2.1. A vízellátással összefüggő kérdések, irányelvek és a számvevőszékek ellenőrzési tapasztalatai 66 1.2.2. A hulladékkezelés ellenőrzése 68 1.3. A környezetvédelmi ellenőrzés oktatása 70 1.3.1. Az INTOSAI Fejlesztési Kezdeményezése (IDI) 70 1.3.1.1. A tananyag kidolgozása 71 1.3.1.2. Tanfolyamok 71 1.3.2. További tanfolyamok 73 2. A fenntartható fejlődés és ellenőrzése 73 2.1. A kormányok szerepe a fenntartható fejlődésben 77 2.2. A számvevőszékek szerepe a fenntartható fejlődésben 78 2.3. A fenntartható fejlődési stratégiák nemzeti szinten 79 2.3.1. A fenntartható fejlődés céljai és mutatószámai 79 2.3.2. Elszámoltathatóság és beszámoltatás a fenntartható fejlődésről 80 2.4. A fenntartható fejlődés program szinten 80 2.5. A fenntartható fejlődés helyi szinten 82 2.6. A számvevőszéki kapacitások fejlesztése 83 2.7. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport tevékenysége a fenntartható fejlődés ellenőrzésével kapcsolatban 84 3. Környezetvédelmi ellenőrzés Európában 86 3.1. Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 86 3.1.1. A Regionális Munkacsoport stratégiája 87 3.1.2. A Regionális Munkacsoport által szervezett szakmai találkozók 88 3.1.3. Párhuzamos és közös vizsgálatok 90 3.2. Az Európai Számvevőszék által végzett környezetvédelmi ellenőrzések 90 3.2.1. Az EU vízszennyezéssel kapcsolatos irányelveinek végrehajtása 91 3.2.2. A környezetvédelmi beruházások finanszírozása az egykori tagjelölt országokban 95 3.2.3. A Pénzügyi Eszköz a Környezetvédelemért programjainak ellenőrzése 98 3.2.4. Az erdőgazdálkodási intézkedések ellenőrzése 100 3.2.5. A Közös Agrárpolitika reformjának vizsgálata 102 4

4. A nemzeti számvevőszékek környezetvédelmi ellenőrzései 105 4.1. A környezetvédelmi ellenőrzések jellemzői 106 4.1.1. Ellenőrzési típusok 107 4.1.2. Vizsgált környezeti területek 109 4.1.3. A számvevőszéki ellenőrzések adatbázisa 111 4.2. Az Állami Számvevőszék ellenőrzése 114 4.2.1. A magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzése 114 4.2.2. Az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzése 118 4.2.3. A települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának vizsgálata 121 4.2.4. A környezetvédelmi alap célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzése 124 4.2.5. A Fertő tó térség természetvédelmének ellenőrzése 127 4.2.6. Nyugat-Dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzése 129 4.2.7. A Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése 131 4.2.8. A települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő feladatai ellátásának ellenőrzése 133 4.2.9. A Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzése 137 4.3. A nemzeti számvevőszékek együttműködése 138 4.3.1. Hazai példák az együttműködésekre 141 4.3.2. Nemzetközi konferenciák 142 4.3.2.1. A brit nemzetközösségi országok számvevőszékeinek találkozója 142 4.3.2.2. OLACEFS Kongresszus 144 4.3.2.3. SPASAI Kongresszus 144 III. INFORMÁCIÓÁRAMLÁS KÖRNYEZETI ÜGYEKBEN 147 ÖSSZEFOGLALÁS 149 FELHASZNÁLT IRODALOM 153 MELLÉKLET 155 1. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 157 2. Az INTOSAI Munkacsoport tanulmányai 164 3. A környezetvédelemért és fenntartható fejlődésért felelős biztos Kanadában 165 4. Az INTOSAI WGEA IDI közös környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamának tematikája 167 5. Fontosabb kapcsolódó jogszabályok 168 5

6

BEVEZETŐ Az emberi létnek vannak elengedhetetlen természeti feltételei. Számos példa bizonyítja, hogy az emberi beavatkozás a természetes környezetbe nem kívánt következményekhez vezethet. A társadalom és az egyén közös érdeke a természeti értékek megőrzése, különösen a termőföld, az erdő, a felszín alatti és feletti vízkészlet védelme, az ember biológiai létfeltételeinek óvása. Az egészséges környezethez való jog elválaszthatatlan az emberi léthez, az emberi élethez való jogtól. A környezetvédelmi szabályozás módszerei (jogi és gazdasági eszközök) arra szolgálnak, hogy a környezetvédelem külső motivációját kialakítsák. Ezek hatékonysága azonban nagyban függ attól, hogy a társadalom mennyire hajlandó együttműködni a hatóságokkal. A környezetvédelmi célú tevékenységek körében a belső motiváltságból fakadó cselekedetek a legelőnyösebbek. Ezért fontos szerepet kap a környezetvédelem körében a tudatformálás abból a célból, hogy a szabályozás szerinti tevékenységeket környezettudatos egyének irányítsák, végezzék. A jelen tanulmány célja, hogy kitekintést adjon a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés szabályozásának, ellenőrzésének nemzetközi és nemzeti helyzetére, valamint bemutassa az Állami Számvevőszék környezetvédelemmel kapcsolatos ellenőrzéseit és nemzetközi tevékenységét. A szabályozási témakörben utalunk az Unió joganyagára, hangsúllyal elemezzük az alkotmányossági követelményeket. Az ellenőrzés témakörében nemzetközi kitekintés foglalja össze az INTOSAI (a Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete) működésének néhány, a téma szempontjából fontosabb eseményét, külön bemutatja az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának a tevékenységét. 7

A környezetvédelem és a fenntartható fejlődés ellenőrzésének nemzeti gyakorlatára a kanadai példát említjük. Külön foglalkozunk az EUROSAI-on belül működő Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport, valamint az INTOSAI oktatási részlege, az IDI témához kapcsolódó tevékenységével. Az Állami Számvevőszék vizsgálatait, ellenőrzési tevékenységét, a környezetvédelemmel kapcsolatos nemzetközi tevékenységét az egyes témakörökhöz illesztve mutatjuk be, ami lehetőséget ad a nemzetközi és nemzeti környezetvédelmi szabályozás és ellenőrzés közvetlen összehasonlítására. Végül összegezzük a főbb tanulságokat, következtetéseket, javaslatot teszünk a lehetséges továbblépésre. A tanulmány szerény megítélésünk szerint gazdag jogi és ellenőrzési háttéranyagot, tényeket mutat be és elemez. Mindebből három fontos következtetés vonható le, amire szeretnénk már a bevezetőben felhívni a tisztelt olvasó figyelmét. 1. Már a bevezető elején szóltunk arról, hogy mennyire fontos a társadalom tudatos együttműködése, részvétele a környezet védelmében, a környezeti károk elhárításában, a lehetőleg eredeti állapot visszaállításában, illetve a fenntartható környezetgazdálkodás helyi, országos, nemzetközi méretű megszervezésében és kikényszerítésében. Ehhez képest a jelenlegi állapotot inkább az jellemzi, hogy a zöld -irányzatok képviselőin, támogatóin kívül akik amúgy is világszerte sem sokan vannak a társadalom zöme kellő módon nem foglalkozik ezzel, mert vagy nincs tisztában a kérdés fontosságával, súlyával vagy nem ismeri a szóban forgó törvényi lehetőségeket, kötelezettségeket vagy nem is tud lényegében semmit az egész kérdéskomplexumról, holott ma már nem pusztán szükséges, hanem a jogszabályi feltételek oldaláról lehet is és kell(ene) tenni a természeti környezetünk megóvásáért, fenntartásáért. Nem véletlenül nyilvánította tehát az ENSZ az 2005-2015 közötti évtizedet a Fenntarthatóságra Nevelés Évtizedének az egész világon, amelynek során el kell érni, hogy az oktatás minden formáját, s ezek minden szintjét áthassák a fenntarthatóság alapelvei. Ebben természetesen meghatározó szerepet kell vállalniuk a nemzeti kormányoknak, oktatási intézményeknek, ezek irányító szervezeteinek. 2. A környezetvédelem jogi szabályozásáról ugyanakkor megállapítható, hogy akár a nemzetközi, akár a magyar joganyagot vagy a kettőt együtt vesszük, rendkívül 8

sokoldalú, átfogó és korszerű. Ebből következően a szabályozás oldaláról nem pusztán a lehetőség adott, hanem a kötelezettség is a hatásos környezetvédelemre, mégpedig nemzeti, regionális és globális szinten egyaránt. 3. A környezet állapotából, az utóbbi évek számtalan és egyre gyakoribb katasztrofális jellegű természeti csapásából viszont az olvasható ki, hogy az érintettek nem hogy nem élnek a szabályozás adta lehetőséggel, hanem nem tesznek kielégítően eleget a nemzeti törvényekben vagy a nemzetközi megállapodásokban előírt kötelezettségüknek, illetve akadályozzák az ilyen megállapodások létrejöttét. Jól példázza ezt sajnos a Kiotói Egyezmény, amelyet éppen a szennyezésben leginkább érdekelt országok így az Egyesült Államok még mindig nem írtak alá. Mindemellett az ellenőrzési tapasztalatok arra is felhívják a figyelmet, hogy azokon a területeken is sok a javítani való, amelyeken intézkedéseket hoztak, effektív környezetvédelmi cselekvésekbe kezdtek az érdekelt szervezetek, kormányok. Mindez azt jelzi, hogy jelentős a szakadék a felismert kötelességek, az előírt kötelezettségek, a tennivalók, illetve a ténylegesen megvalósult lépések között. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézete mindezek miatt sikernek tekinti, ha a tanulmánnyal, annak hatásával minimálisan is segít előrelépni a környezettudat kialakításában, a környezetvédelem javításában, hatásosabbá tételében Magyarországon. 9

10

I. A KÖRNYEZETVÉDELEMRŐL ÁLTALÁBAN A környezetvédelem meghatározott társadalmi tevékenységek rendszere, amelyek célja a bioszféra létét biztosítani és egészséges fejlődését megőrizni oly módon, hogy a) környezetünket (és magát az embert is) megóvjuk mindenfajta emberi tevékenység nem szándékolt szennyező és pusztító hatásaitól, b) mesterséges környezetünket úgy alakítjuk, hogy az a természeti környezettel harmóniában legyen, c) bármiféle emberi tevékenység, ezen belül kiemelten a gazdasági tevékenység végzése során tekintettel vagyunk az élő rendszerek és az egyes élőlények tűrőképességére, s a tűrési határokat tevékenységünk során nem lépjük át 1. A környezetvédelem tartalmilag azt jelenti tehát, hogy az embert és épített környezetét ért káros hatásokat megelőzzük, kivédjük, az okozott károkat megszüntetjük a termelés és fogyasztás környezetkárosító és -veszélyeztető tevékenységeinek szabályozása révén 2. A környezetvédelemtől elkülönülten kezelendő a természetvédelem, amely az élettelen és élő természeti környezetet veszélyeztető hatások kivédését és/vagy megelőzését jelenti. A természetvédelem feladata, hogy a) a különleges oltalmat igénylő, illetve az emberi környezet védelme érdekében föld-, víz-, növény- és állattani, tájképi vagy kultúrtörténeti szempontból, más közérdekből védelemre érdemes természeti tájak, területek, tárgyak, vadon élő növény- és állatfajok (a továbbiakban: természeti értékek) körét megállapítsa, b) a természeti értékeket veszélyeztető jelenségek okait feltárja, 1 Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Mozaik Kiadó. Szeged, 2001. 47. old. 2 A szakirodalom fokozatosan a környezetvédelem szűkebb értelmezését veszi át. Eszerint nem tekinti a környezetvédelem körébe tartozónak a környezetgazdálkodást. A környezetgazdálkodás a gazdasági tevékenységek olyan megtervezését, megszervezését és végrehajtását jelenti, amelynek során a gazdálkodók ésszerűen, környezetkímélő módon, távlatokban gondolkodva gazdálkodnak a természeti erőforrásokkal, ennek érdekében környezetkímélő technológiákat alkalmaznak, tevékenységük során törekednek arra, hogy ne pusztítsanak el élőlényeket, ne károsítsanak élő rendszereket és élettelen természeti értékeket, s ne károsodjon az ember egészsége sem. (Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Mozaik Kiadó. Szeged, 2001. 50. old.) 11

c) a természeti értékek károsodását megelőzze, elhárítsa, a bekövetkezett károsodást csökkentse vagy megszüntesse, d) a természeti értékeket a jelen és jövő nemzedék számára megőrizze, azokat szükség szerint helyreállítsa, fenntartásukat biztosítsa 3. A környezetvédelem azonban más értelemben rendszerként is felfogható, amelynek egyenrangú elemei a környezetgazdálkodás, a természetvédelem, a tájvédelem 4, a települési környezet védelme, a műemlékvédelem 5 és a környezet-egészségtan 6. A környezetvédelem geoszférák szerinti szakterületei: a földvédelem 7, a vízvédelem 8, a levegővédelem 9 és az élővilág védelme 10. A környezetvédelem szakterületei az ártalom oldaláról: a sugárvédelem, a zaj- és rezgésvédelem, a szennyezésvédelem, valamint a hulladékgazdálkodás. A környezetvédelmi tevékenységek kulcsterülete a gazdaság. Nagy szerepe van azonban a környezetvédelemben a tudománynak, az oktatásnak is. Mindemellett szükség van a környezetvédelem kényszerítő eszközeire is, ezen belül elsősorban a jogszabályokra. A jog megközelítésében a környezetvédelem olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása 11. A környezetvédelem mint a különböző jogágak találkozási pontjain elhelyezkedő komplex intézmény a jogi szabályozás nézőpontjából számos jogterületet érint, beleértve a magánjogi, a közjogi, s ez utóbbin belül a közigazgatási jogi elemeket is. A komplexitás azonban nemcsak a jogrendszer szintjén, az egyes jogágak keresztmetszetében jelentkezik, 3 Vukovich György Imre János Tassi Ilona.: Élővilág és természetvédelem. KSH Kiadvány. Budapest, 1988. 85. old. 4 A tájvédelem feladata az, hogy a kultúrtájakban fellelhető környezeti értékeket, a tájpotenciált és a táj esztétikai adottságait igyekezzen megőrizni, a degradált tájakat, tájrészleteket rehabilitálni, s ha lehetséges és szükséges, fejleszteni. 5 A műemlékvédelem csak a történelmi és művészeti értékek megóvásával foglalkozik, tartalmát tekintve tehát szűkebb, mint a települési környezet védelme. 6 A környezet-egészségtan a környezetnek az ember egészségére gyakorolt hatásával, a szennyező anyagok egészségügyi határértékeinek kérdésével foglalkozik. (Bakács T.: Környezetvédelem. Medicina Kiadó. Budapest 1977. 224. old.) 7 A földvédelem a talaj és a litoszféra értékeinek védelmével foglalkozik. 8 A vízvédelem a felszíni és a felszín alatti vízkészletek minőségének megőrzését, illetve javítását tűzte ki célul. 9 A levegővédelem feladata a tiszta (egészséges) levegő biztosítása. 10 Az élővilág védelme elsősorban a veszélyeztetett fajokra terjed ki. 11 A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 4. z) pont. 12

hanem a jogi szabályozási kérdések és a jogon kívüli, elsősorban a gazdasági-pénzügyi jellegű intézmények összefüggésének, illetve kapcsolatrendszerének keresztmetszetében is. A környezet egyes elemeire, illetve az azokat veszélyeztető tényezőkre vonatkozó részletes szabályokat rendező jogi normák úgy viszonyulnak egymáshoz, mint az egész és annak a részei. Így külön szabályozási részterületekként jelenik meg: a) a nukleáris energia és a radioaktivitás felhasználása; b) a bányászat; c) az energia; d) az erdő védelme; e) az épített környezet alakítása és védelme; f) a termőföld; g) a halászat; h) a közlekedés közlekedési alágazatonként; i) a katasztrófák megelőzése és következményeik elhárítása; j) a területfejlesztés; k) a vadgazdálkodás; l) a vízgazdálkodás; m) a hulladékok kezelése; n) a veszélyes anyagok tárolása; o) a természet és a táj védelme; p) az állatvédelem, továbbá az állategészségügy; q) a növényvédelem, továbbá a növényegészségügy; r) a műemlékek védelme. Magyarországon az Európai Unióhoz csatlakozás kapcsán gyorsult fel a környezetvédelmi jogalkotás. Ennek keretében a régebben már szabályozott területeket újraszabályozták, illetve sok olyan területre született jogszabályi rendelkezés, ami korábban a jog által érintetlen volt. 1. A környezetvédelmi szabályozás jogi eszközei A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) két helyen is utal az egészséges környezet védelmére. Első helyen az Alkotmány általános rendelkezései között jelenik meg: az Alkotmány 18. kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Az Alkotmány e rendelkezését az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő alkotmánymódosítás állapította meg. A magyar alkotmány általában nem megy túl a nemzetközileg elfogadott és csak a követelmények minimumát meghatározó standardokon, mégis rendkívül jelentős eredménynek kell tekinteni, hogy kimondja a társadalom, az egyén jogát az egészséges környezethez. Az egészséges környezethez való jog megjelenik az alapjogi katalógusban is, kifejezetten az állami kötelezettségek oldaláról: az Alkotmány 70/D. az állam feladatává teszi az épített és természetes környezet védelmét. 1.1. Az egészséges környezethez való jog mint alapjog Az egészséges környezethez való jogra irányadó alkotmányi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság már működésének első éveiben értelmezte. Eszerint az egészséges 13

környezethez való jog alapjog, amely egyben egy rendkívül erős védelmet jelent, nevezetesen azt, hogy az alapjog lényeges tartalma nem korlátozható, az alkotmányosan megengedett korlátozás pedig csak törvénnyel 12, kényszerítő okból és arányosan (a legkevésbé korlátozó és alkalmas eszközzel) történhet 13. Az egészséges környezethez való jog köztudottan nem sorolható a klasszikus, védelmi jellegű alapjogok közé, de nem is pusztán alkotmányban rögzített feladat vagy államcél. Éppen ezért jelentősége van annak az alkotmánybírósági értelmezésnek, amely az egészséges környezethez való jogot jog -ként kezeli. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy az egészséges környezethez való jogot az állam alapjog minőségében ismeri el és érvényesíti, éppen úgy, mint az Alkotmány 8. (1) bekezdése szerint az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait. Ha az egészséges környezet biztosítása csupán államcél és feladat lenne, amelyet a Magyar Köztársaság az Alkotmány szóhasználata szerint csupán véd, elismer, támogat, tiszteletben tart anélkül, hogy jognak minősítené, az kevesebb garanciával járna. Az ún. alkotmányi feladatok vagy államcélok megvalósítása csak az Alkotmányban meghatározott egyes alapjogok érvényesítése, állami védelme útján történhet meg 14, az egészséges környezethez való jog államcélkénti felfogása esetén azonban ezt nem lehetne érvényesíteni. Az egészséges környezethez való jogot az Alkotmánybíróság a szociális jogoktól is elkülönítetten értelmezte. Noha a szociális jogokból elsősorban az állam kötelessége adódik a megfelelő intézkedésekre, ezen állami kötelességek és az alanyi jogok között szoros, kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen maguknak az alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala. Mindebből következik, hogy bár a szociális jogok mindenkit vagy legalábbis minden állampolgárt megilletnek, megvalósításuk során az érvényesítésüket szolgáló alanyi jogok konkrét jogosultjai meghatározhatók. Mind az alanyi alapjogok, mind pedig a másodlagosan megadott alanyi jogok az állam alkotmányos kötelezettsége alapján létrehozott szociális, kulturális stb. intézmények igénybevételére az adott alkotmányi feladat, illetőleg szociális jog megvalósításának szükségszerű eszközei. Ennek alapján az állami intézménygaranciák és az alanyi jogok egymás hasonló súlyú kiegészítői. 12 Alkotmány 8. (1) bek. 13 20/1990. (X. 4.) AB határozat. 14 Lásd például a piacgazdaság mint államcél tartalmát számos alapjog alkotja [21/1994. (IV. 16.) AB határozat]. 14

Az egészséges környezethez való jog mindezekkel szemben az Alkotmánybíróság értelmezésében elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. E jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. Az egészséges környezethez való jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia 15. 1.1.1. Az alapjog szubjektív és objektív oldala Az alapjogoknak van egy szubjektív oldaluk, amely az egyén számára biztosítja, hogy az alapjogával éljen (ebből a szempontból az államtól tartózkodást követel meg), egy objektív oldaluk, amely előírja, hogy az államnak az alapjogok érvényesülése (érvényesítése) érdekében védelmi intézkedéseket kell foganatosítania. Az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban tehát nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek természetszerűen egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig az egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen, ami az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, azaz az alapjogok összhangját is előmozdítja. Az alapjog jogosultja, illetve az állam különféle szempontjai és feladatai miatt az alapjog alanyi jogi, illetve objektív oldala nem feltétlenül fedi egymást. Az állam általános és objektív szempontjaiból következően a szubjektív alapjog által védett 15 28/1994. (V. 20.) AB határozat. 15

körön túlmenően is meghatározhatja ugyanazon alapjog objektív, intézményes védelmi körét 16. Az intézményvédelmi kötelezettség összetett követelményrendszert támaszt az állammal szemben az alapjogok érvényesülésére. Magában foglalja, hogy az államnak védenie kell az adott jog által garantált szabadságot, az alapjoghoz tartozó értékeket 17. Magában foglalja a szabályozási kötelezettséget (a szervezeti és eljárási biztosítékok megteremtését), adott esetben az anyagi támogatási kötelezettséget 18, a meglévő vagy az alapjog érvényesülése szempontjából az Alkotmány által megkívánt intézményes formák védelmét 19 (és egyben tartózkodást a működés tartalmi befolyásolásától). Része e követelménynek azon fórumok (bíróság, Alkotmánybíróság) védelme is, ahol az alapjogsérelem orvosolható 20. Az állam az objektív intézményvédelem körében köteles az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket úgy kialakítani, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen 21. 1.1.2. Az alapjog korlátozhatósága Az Alkotmány 8. (2) bekezdésének rendelkezése értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, de az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja 22. Ez a rendelkezés módszertani szabály, amely az alapjogkorlátozás kereteit adja meg. A kérdés az, hogy lehet-e objektíven és biztosan meghatározni, mi tartozik valamely alapjog érinthetetlen lényeges tartalmába, avagy ez a körülményektől (többek között az illető alapjoggal szemben mérlegelendő másik alapjogtól) függ 23. Az Alkotmánybíróság ebben a körben két módszert alkalmazott: részben alapjogonként külön-külön, esetről-esetre meghatározta, hogy mi tartozik az adott jog lényegi tartalmába, részben kidolgozta azokat a teszteket, amelyek alapján megítélhető az alapjogkorlátozás alkotmányossága. A tesztek közül kiemelendő a klasszikus szabadságjogok 16 64/1991. (XII. 7.) AB határozat. 17 64/1991. (XII. 17.) AB határozat. 18 18/1994. (III. 31.) AB határozat, 22/1997. (II. 25.) AB határozat. 19 61/1995. (X. 6.) AB határozat, 37/1992. (VII. 16.) AB határozat. 20 28/1995. (I. 19.) AB határozat. 21 64/1991. (XII. 17.) AB határozat 22 Az 1989. október 23-tól 1990. június 25-ig hatályos szöveg tételesen meghatározta, hogy az alapjogok az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának védelme érdekében korlátozhatóak. 23 Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 396. old. 16

korlátozásakor alkalmazott szükségességi/arányossági próba, illetve a diszkrimináció-tilalom érvényesítésekor alkalmazott általános racionalitási teszt 24. Elsődlegesen azt az abszolút határt határozták meg, amelynek figyelembe vétele nélkül nem lehet egy korlátozás szükségességét és arányosságát eldönteni. Az Alkotmány 8. (2) bekezdésében meghatározott korláton belül az élethez és az emberi méltósághoz való jog az a lényeges tartalom, amely az alapjogkorlátozással semmiképpen nem sérülhet. Az élethez és emberi méltósághoz való jog felett az állam nem rendelkezhet, fogalmilag korlátozhatatlan, bármilyen korlátozásuk teljes és végérvényes megszűnésükhöz vezethet. E jogok a többi alapjog forrásai és feltételei, így minden alapjog lényeges tartalmának részét ezzel azok korlátozhatóságának abszolút határát is képezik 25. Az alapjog alkotmányosan megengedhető korlátozásának alapvető kritériuma, hogy annak kényszerítő okból és arányosan kell megtörténnie. Az arányosság követelménye magában foglalja a legkevésbé korlátozó és a leginkább alkalmas eszköz használatát 26. Az állam akkor korlátozhat egy alapjogot, ha egy másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél elérése érdekében történik, hanem az is szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan 27. Sajátos státusa van a diszkrimináció tilalmának az alapjogok rendszerében. Ezért a fentiektől eltérő próba vonatkozik annak megítélésére, hogy az adott szabályozásban fellelhető megkülönböztetés alkotmányos-e. E módszer az általános racionalitási teszt, amelynek két eleme az összehasonlíthatósági, illetve az indokolhatósági próba. Az összehasonlíthatósági próba arra utal, hogy az Alkotmány nem minden fajta megkülönböztetést tilt, csak az azonos helyzetben lévő jogalanyok között merülhet fel a 24 Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 215. old. 25 23/1990. (I. 31.) AB határozat, 6/1998. (III. 1.) AB határozat. 26 20/1990. (X. 4. ) AB határozat. 27 30/1992. (V. 25.) AB határozat. 17

diszkrimináció tilalmának a megsértése 28. Alkotmányellenességhez nemcsak az vezet, ha adott szabályozási koncepción belül valamely (azonos helyzetben lévő) csoportra alkotmányos indok nélkül eltérő szabályozás vonatkozik. Hátrányos megkülönböztetés az is, amikor az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt figyelmen kívül hagyja 29. Az Alkotmánybíróság szűken értelmezi a homogén csoport fogalmát, s mindig az adott szabályozáshoz képest dönti el, hogy a szabályozással érintett kör homogén csoportot képez-e vagy sem. Az indokolhatósági próba annak vizsgálatára terjed ki, hogy a fennálló megkülönböztetés ésszerű indokon nyugszik-e 30. Az összehasonlíthatósági/indokolhatósági próba a szükségességi/arányossági tesztnél enyhébb mérce. Az összehasonlíthatósági/indokoltsági próba főszabályként csak a nem alapjogokat érintő megkülönböztetésre vonatkozik, amikor a megkülönböztetés alapjog tekintetében áll fenn, az alapjogi teszt az irányadó 31. Ezek a kritériumok nem egyedüli mércéi az alkotmányos alapjog-korlátozásnak. Az Alkotmányban találhatunk abszolút tilalmakat (jogokat), amelyek eleve egy mérlegelés eredményét tartalmazzák, nem relativizálhatók. Ezek tekintetében nem alkalmazható a szükségességi/arányossági teszt, hanem az Alkotmány maga tartalmaz olyan kritériumokat, amelyek az alapjog korlátozásának általános mércéjét az illető jog tartalmához igazítva konkretizálják, amelyek konkrét voltukban sokkal inkább állandó és saját tartalmi ismérvekkel határozzák meg az adott alapjog lényeges tartalmát a viszonyítással dolgozó általános szabály helyett. Ez a módszer egyes esetekben a korlátozás abszolút határát vonja meg, másutt annak alkotmányosságát saját, külön ismérvek alapján teszi eldönthetővé, akár úgy is, hogy a szükségesség/arányosság mérlegelését csakis az Alkotmányban meghatározott szűkebb és konkrét követelmények tekintetében engedi meg. Következésképpen ezeknek az alapjogoknak a lényeges tartalma állandóbban és egyértelműbben határozható meg, mint azoké a jogoké, amelyekre az általános szabályt kell alkalmazni. Ilyen külön mércét tartalmaz az Alkotmány például a jogállamiság, továbbá az államcélok, különösen a piacgazdaság, a szociális jogok és a környezetvédelem területén. A legnagyobb gyakorisággal azonban a büntetőjogi garanciák tekintetében ír elő maga az Alkotmány ilyen szilárd határokat a korlátozhatóság számára. Az Alkotmánybíróság ennek 28 30/1997. (II. 29.) AB határozat. 29 6/1997. (II. 7.) AB határozat. 30 30/1997. (II. 29.) AB határozat. 31 Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 224. old. 18

megfelelően meg is állapította például az ártatlanság vélelme, a nullum crimen sine lege, s ezen belül a visszaható hatályú büntető törvényhozás tilalmának abszolút voltát. Ugyanez mondható el a tisztességes eljárás elvéről is 32. Meghatározott ügycsoportokra nézve az Alkotmánybíróság azonos elbírálási mércét dolgozott ki. Az effajta mércék kérdése, hogy a látszatra hasonló ügyekben meddig terjed az alkalmazhatóságuk, azaz általános megfogalmazásuk ellenére mennyire ügyhöz és történelmi alkalomhoz kötöttek. Az alkotmányos jogvédelem határainak anyagi ismérvekkel történő meghatározására az Alkotmánybíróság minimális követelményeket fogalmazott meg. A minimális követelményekkel részben az államcélok, részben az intézményvédelem alkotmányos mércéje meghatározásának vonatkozásában élt az Alkotmánybíróság 33. Az intézményvédelem amely lényegében az alapjogvédelem egyik eszköze alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség/arányosság, hanem az a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik 34. Az Alkotmány 8. (4) bekezdése szerint rendkívüli állapot vagy szükségállapot, illetve vészhelyzet idején az alapjogok gyakorlása felfüggeszthető vagy korlátozható, kivéve a következő jogokat: az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a szabadságra és a személyi biztonságra, valamint a jogképességre vonatkozó jogok, az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvek, a lelkiismereti és vallásszabadság, az egyenjogúságra, a diszkrimináció tilalmára vonatkozó szabályok, a gyermekek jogaira, illetve a nemzeti és etnikai kisebbségre vonatkozó szabályok, az állampolgársághoz való jog, a hazatéréshez való jog, a szociális biztonsághoz, az ellátáshoz való jog. Ez a katalógus bővebb, mint a nemzetközi emberi jogi dokumentumok által korlátozhatatlannak tekintett jogok köre, azaz a magyar Alkotmány rendkívüli helyzetekben is nagyobb védelmet biztosít, mint a nemzetközi minimum. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. (4) bekezdéséből nem vezetett le olyan követelményt, amely az alapjogi hierarchiát direkt módon formálja. 32 6/1998. (III. 11.) AB határozat. 33 Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 420-421. old. 34 48/1998. (XI. 23.) AB határozat. 19