Komáromi László A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről* Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés problémája Hivatalos hivatkozás: Kúria Knk. 37.807/2012/2. Tárgyszavak: a Kormány hatásköre az Országgyűlés hatásköre hatalommegosztás közigazgatási referendum nép kivételes közvetlen hatalomgyakorlása népszavazási kérdés országos népszavazás Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés, C) cikk (1) bekezdés, 8. cikk (2) bekezdés, 15. cikk (1) és (3) bekezdés 1. Az ügy háttere 2. Pertörténet 3. A döntés érvelése 4. A rendelkező rész és a ratio decidendi 5. Az érvelés kritikája 5.1 A hazai jogi környezet és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján 5.2 Kitekintés 5.3 Következtetések 6. A határozat jelentősége 1. Az ügy háttere 2012 tavaszán és nyarán hírek sora jelent meg a sajtóban a Puskás Ferenc Labdarúgó Akadémia által Felcsúton építeni tervezett új centerpályáról. Szöllősi György, a Puskás Akadémia sajtófőnöke egy áprilisi interjúban jelezte, hogy hamarosan megkezdődik a 3000-3500 fősre tervezett ministadion építése Makovecz Imre tervei alapján, a beruházáshoz szükséges forrásokat pedig jelentős részben magáncégek társasági adókedvezményre jogosító támogatásából kívánják fedezni.1 Orbán Viktor miniszterelnök a Puskás Akadémiát működtető Felcsúti Utánpótlás Neveléséért Alapítvány létrehozójaként júliusban arról beszélt, hogy a létesítmény több lesz, mint egyszerű futballpálya, mivel az a négyhetes nyári szünetben akár kulturális fesztiváloknak is helyet adhat majd.2 Az atlatszo.hu internetes portál augusztusban és októberben több részből álló cikksorozatot szentelt a stadion ügyének. A portál 2012. augusztusi értesülései szerint az alapítvány 2,7 milliárd forinttal számolt a társasági adókedvezményre jogosító felajánlásokból, amelyhez az infrastrukturális beruházásoknál szükséges 30 százaléknyi önrész biztosítására további 810 millió forint összegyűjtését tervezték.3 A 2012. októberi adatok szerint az országos szakszövetségekhez összesen 7,9 milliárd forint, ebből a Magyar Labdarúgó Szövetséghez (MLSZ) 6 milliárd forint, a különböző labdarúgócsapatokhoz és közhasznú alapítványokhoz pedig 15 milliárd forintnyi támogatás folyt be a látvány-csapatsportok finanszírozását előmozdítani hivatott, 2011 júliusa óta működő rendszernek köszönhetően. A felcsúti alapítványnak jutó, a várakozásokat némileg meg is haladó 2,8 milliárd forintos támogatás mögött jócskán lemaradtak az egyéb labdarúgócsapatok: a Debrecen 526 millió forintos támogatást, az UTE 334 millió forintot, a Diósgyőr pedig 285 millió forintot hívott le, döntő részben tárgyi beruházásokra és utánpótlás-nevelésre.4 Az MSZP 2012 októberében felháborodásának adott hangot a felcsúti futballakadémiának jutó pénzek nagyságrendje miatt. Varga László MSZP-s országgyűlési képviselő a felcsúti stadionberuházást az Orbán-kormány emlékművének nevezte; szorgalmazta, hogy a kedvezményrendszert terjesszék ki az összes olimpiai sportágra, egyúttal kifejezte azzal kapcsolatos reményét, hogy az új sportállamtitkár, Simicskó István változtat majd a pénzelosztás módján.5 2. Pertörténet Az MSZP végül 2012. november 6-án népszavazási kezdeményezést nyújtott be az OVB-hez. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: Egyetért-e Ön azzal, hogy 2014. december 31-ig, állami finanszírozással Felcsúton labdarúgó stadion ne épüljön? * Szakmai lektor: Jakab András. A tanulmány a Pázmány Péter Katolikus Egyetem TÁMOP-4.2.1.B-11/2/ KMR-2011-0002. sz. projektje (A tudományos kutatások kibontakoztatása a PPKE-n) keretében készült. 1»A felcsúti szuperstadionról.«bolgár György interjúja Szöllősi Györggyel, a felcsúti Puskás Akadémia sajtófőnökével 2012. április 12.; http://www.galamuscsoport.hu/tartalom/cikk/131290/?page=1. 2»A futball a mi játékunk!«orbán Viktor Szöllősi Györgynek adott interjúja a Puskás Akadémia honlapján 2012. július 22.; www.pfla.hu/?q=news/2996. 3 Ferenczi Krisztina: Milliárdos ékszerdoboz adókedvezményből 2012. augusztus 7.; www.atlatszo.hu/2012/08/07/milliardos-ekszerdoboz-adokedvezmenybol. 4 Kovács Ildikó: TAO-pénzek: megint a focisták járnak jól, 2012. október 2.; atlatszo.hu/2012/10/02/tao-penzek-megint-a-focistak-jarnak-jol; Kovács Ildikó: TAO-pénzek II.: Felcsút az abszolút nyertes 2012. október 8.; atlatszo. hu/2012/10/08/tao-penzek-ii-felcsut-az-abszolut-nyertes. 5 A felcsúti futballakadémia támogatását bírálja az MSZP 2012. október 10.; mandiner.hu/cikk/20121010_a_felcsuti_futballakademia_tamogatasat_biralja_az_mszp. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 37
K ö z i g a z g a t á s i j o g 2013/4 JeMa Az OVB 93/2012. (XI. 16.) határozatával az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta.6 Indokolásának lényege szerint a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján, amely szerint [o]rszágos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az MSZP a Ve. 130. -a alapján a törvény által megszabott 15 napos határidőn belül kifogást nyújtott be az OVB határozata ellen a Kúriához és kérte a határozat megsemmisítését, valamint az OVB új eljárásra utasítását. A Kúria Kalas Tibor elnökből, Balogh Zsolt előadó bíróból és Hörcherné Marosi Ildikó bíróból álló tanácsa 2012. december 10-én kelt határozatában az OVB határozatát helybenhagyta. 3. A döntés érvelése A Kúria határozatából a következő érvrendszer rekonstruálható: (I) Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése szerint [a] Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A 15. cikk (3) bekezdése szerint pedig [f]eladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. Ezek szerint a Kormánynak van eredeti jogalkotói hatásköre és van törvényben kapott felhatalmazáson alapuló jogalkotói hatásköre. Ami a felhatalmazáson alapuló jogalkotói hatáskört illeti: ha törvény a Kormányt (vagy tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor ez egyúttal azt is jelenti, hogy a felhatalmazásban megjelölt kérdés szabályozása nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik.7 (II) Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerint [a] magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. A hatalommegosztás elve szintén alátámasztja azt, hogy a Kormánynak (vagy tagjának) szóló jogalkotási felhatalmazás esetén a végrehajtó hatalom (és nem más) hatáskörébe tartozó kérdésről van szó. Ez akkor is így van, ha az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének szabálya, amely szerint [o]rszágos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, együtt értelmezendő a hatalommegosztás elvével. (III) Ha a Kormány hatáskörébe tartozó kérdések legyenek azok akár olyanok, amelyekben a Kormány (vagy tagja) felhatalmazás alapján alkotott jogot egyúttal az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők lennének, ez kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt, amelyet tagadó megfogalmazásban az Nsztv. 10. a) pontja is tartalmaz: Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe. (IV) Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése értelmében [a] nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Eszerint a nép közvetlen hatalomgyakorlása kivételes és komplementer jellegű, a népszavazás intézménye csak kiegészíti a képviseleti hatalomgyakorlást. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha népszavazásra a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is sor kerülhetne, ez ugyanis a kivételesség elvével ellentétesen tágítaná a közvetlen hatalomgyakorlás körét. (V) Az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja (nem is határolhatja) el élesen, ezért a népszavazási aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az OVB-nek, illetve kifogás esetén a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell tekinteni azokat, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, s azokat is, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott. Természetesen a hitelesítésnél figyelemmel kell lenni az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott népszavazási tilalmi listára is. (VI) A konkrét ügyben az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 64. (1) bekezdés g) pontja értelmében az emberi erőforrások minisztere a sportpolitikáért való felelőssége körében az országos sportági szövetségekkel és szakszövetségekkel, valamint az e célra létrehozott intézményekkel együttműködve többek között gondoskodik a sportágfejlesztési és műhelytámogatási programok kidolgozásáról és megvalósításáról, az utánpótlás-nevelés támogatásáról. A sportról szóló 2004. évi I. törvény 79. (3) bekezdés a) és b) pontjában, valamint az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 124. (9) bekezdésében pedig megtalálható az a felhatalmazás, amelynek alapján a miniszter rendelettel állapíthatja meg az állami sportcélú támogatás felhasználásának és elosztásának részletes szabályait, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatok kezelésével, felhasználásával kapcsolatos rendelkezéseket. E felhatalmazáson alapul az állami sportcélú támogatások felhasználásáról és elosztásáról szóló 4/2011. (II. 28.) NEFMI rendelet, amelynek 31. (1), (2) bekezdése és (3) bekezdés a) pontja szerint a miniszter a megfelelő költségvetési előirányzat terhére az MLSZ útján támogatja a labdarúgás sportág kiemelt utánpótlás-nevelési központjainak akadémiai rendszerű fejlesztését, ennek keretében biztosítja az emelt szintű szakmai képzést és a felkészüléshez szükséges sportegészségügyi, sporttudományi hátteret; a támogatás pedig többek között tárgyi eszköz beruházásra és felújításra is felhasználható. Mindezek alapján az OVB határozat tárgyát képező kérdés nem tekinthető az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek, így arról népszavazás sem tartható. 6 Magyar Közlöny 2012/152. (2012. november 16.), 25635 25636. 7 Az eredeti jogalkotói hatáskör további kifejtését és annak a következtetésnek a levonását, hogy amely szabályozási kérdést jogszabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, az a Kormány hatáskörébe tartozik, máséba nem, a hat. nem tartalmazza. 38 Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről
4. A rendelkező rész és a ratio decidendi A rendelkező rész az OVB-nek a kérdéses népszavazási aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadó határozatát helybenhagyja. A döntés mögötti elvi jogtétel röviden a következőképp fogalmazható meg: olyan kérdésben, amelyre nézve törvény a Kormánynak (vagy tagjának) jogalkotási felhatalmazást adott, az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése értelmében nem tartható országos népszavazás, mert az ilyen kérdés nem tekinthető az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek. 5. Az érvelés kritikája 5.1 A hazai jogi környezet és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján Ad (I). A határozat sarokpontja annak kimondása, hogy ha jogszabály a Kormányt valamely kérdésben jogalkotásra hatalmazza fel, akkor ez a felhatalmazás azt jelenti, hogy a kérdés a Kormány hatáskörébe tartozik, máséba nem. A határozat kifejezetten jelzi, hogy (miként az Alkotmánybíróság8) a Kúria maga is figyelembe veszi az Alkotmánybíróságnak még az Alkotmány alapján hozott határozatait s azok érveit felhasználhatja, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét az Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges. A Kúria azonban az említett jogtétel kimondásával az Alkotmánybíróság 2006 óta rögzült gyakorlatával ellentétes döntésre jut. Az alábbiakban először azt vizsgáljuk, hogy a Kúria érvei meggyőzően támasztják-e alá az Alkotmánybíróság gyakorlatától való eltérést, majd olyan más szempontokat veszünk szemügyre, amelyek a döntés megalapozásához hozzájárulhattak volna. Az Alkotmány 19. (1) bekezdése kimondta, hogy [a] Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés, a 19. (3) bekezdés b) pontja, valamint a 25. (2) bekezdése értelmében pedig a törvényhozás joga az Országgyűlést illette meg. A Kormány hatáskörét az Alkotmány 35. -a szabályozta, az (1) bekezdésben a Kormány feladat- és hatáskörét tartalmazó hosszú felsorolással, a (2) bekezdésben pedig kimondva, hogy [a] Kormány a feladatkörében rendeletet bocsát ki és határozatot hoz, amelyek törvénynyel nem lehetnek ellentétesek. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlésre vonatkozó említett szabályok alapján már 2001-ben megállapította egy a tanulók számára térítésmentes nyelvvizsga-lehetőségre irányuló népszavazási kezdeményezés kapcsán, hogy az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott. Önmagában az, hogy jelenleg valamely jogviszonyt nem törvényi, hanem rendeleti szinten szabályoznak, nem zárja ki azt, hogy később az Országgyűlés törvényt alkosson abban a tárgyban.9 Ettől eltérő álláspontra jutott az Alkotmánybíróság 2004-ben egy másik népszavazási kezdeményezéssel összefüggésben, amely a minimálnyugdíjnak a mindenkori nyugdíjas létminimum összegére való felemelésére irányult. Ezt a kezdeményezést az Alkotmánybíróság a kérdés költségvetést közvetlenül érintő jellege, így az Alkotmányban megállapított tilalmi lista szerint kizárt volta mellett arra hivatkozva utasította el, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásokról szóló 1997. évi LXXXI. törvény a Kormányt hatalmazta fel bizonyos kiegészítő intézkedések megtételére, amelyek így nem tartozván az Országgyűlés hatáskörébe népszavazás tárgyát sem képezhetik.10 Utóbb aztán a 46/2006. (X. 5.) AB határozat, amely az autópályákon érvényes maximális sebességkorlátozás eltörlésére irányuló népszavazási kezdeményezésről született, a gyakorlatot egységesítő célzattal az említett 53/2001. (XI. 29.) AB határozat elvi alapjára helyezkedett. Bár a maximális sebesség meghatározását a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény a Kormány hatáskörévé tette, az AB úgy foglalt állást, hogy [a] Kormány az Alkotmány alapján nem rendelkezik az Országgyűlés által el nem vonható, kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, függetlenül attól, hogy feladatkörében, eredeti jogalkotó hatáskörében vagy törvényi felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a Kormánynak törvényben adott jogalkotási felhatalmazás nem biztosít a Kormány számára kizárólagos jogalkotási hatáskört.11 Az Alkotmánybíróság ennek alapján az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadó OVB határozatot megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította. A többségi határozathoz 2006-ban Bragyova András alkotmánybíró fűzött különvéleményt. Érvelésének központi eleme, hogy a kötelező törvényhozási tárgyak kivételével az Országgyűlés törvényalkotói hatásköre szabad (fakultatív), feltételes. A szabad körbe tartozó tárgyak akkor tekinthetők az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozóknak, ha azokról az Országgyűlés ténylegesen törvényt alkotott. Amíg nem él e lehetőséggel, addig az alkotmányos korlátok között a Kormány is jogosult a jogalkotásra, s ha ezt megteszi, akkor ezzel saját hatáskörébe vonja az adott kérdés szabályozását, amely ott is marad mindaddig, amíg az Országgyűlés nem döntött úgy, hogy arról törvényt alkot. Másrészt az Országgyűlés szabad törvényalkotói hatáskörében, meghatározott tárgyra nézve, felhatalmazást is adhat a Kormánynak a jogalkotásra, s ebben az esetben, amíg a felhatalmazás él, a kérdés szintén nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. A különvélemény szerint mindezt a képviseleti demokrácia elsődlegessége is alátámasztja: az Alkotmány keretei között elsősorban maga az Országgyűlés határozhatja meg, hogy a nem kötelezően gyakorlandó alkotmányos hatásköreit gyakorolja-e. A népszava- 8 22/2012. (V. 11.) AB hat., ABH 2012, 94, 97. 9 53/2001. (XI. 29.) AB hat., ABH 2001, 414, 417. 10 59/2004. (XII. 14.) AB hat., ABH 2004, 834, 838. 11 46/2006. (X. 5.) AB hat., ABH 2006, 567, 572 573. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 39
K ö z i g a z g a t á s i j o g 2013/4 JeMa zás pedig csak abban a körben befolyásolhatja a törvényalkotást, amelyet az Országgyűlés fenntartott magának.12 Az Alkotmánybíróság eltérően a különvéleményben foglalt érveléstől később is tartotta magát a többségi határozatban kifejtett állásponthoz, például 2008-ban, amikor a magyarországi autópályákon 160 km/óra maximális sebességhatár bevezetését célzó népszavazási kezdeményezésről döntött.13 Az Alkotmánybíróság gyakorlatának ezzel szilárd elemévé vált az az érv, hogy mivel az Országgyűlés az Alkotmány keretei között bármely társadalmi viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja,14 nem zárja ki az országos népszavazási kezdeményezés hitelesítését, ha az olyan kérdés szabályozására vonatkozik, amelyben törvény felhatalmazása alapján a Kormány rendelkezik hatáskörrel. Az a megközelítés, hogy a Kormány hatáskörét az Országgyűléssel szemben semmi sem védi meg, mert azt az Országgyűlés a törvényalkotás során bármikor elvonhatja, a jogtudományi szakirodalomban az 1990-es évek óta szerepel.15 Az ebből a népszavazási kezdeményezésekre levont alkotmánybírósági következtetés azonban hogy ti. amely kérdés szabályozása a Kormány hatáskörébe tartozik, az egyúttal az Országgyűlés hatásköre is, így e szempontból nem kizárt a népszavazás nem tekinthető általánosan elfogadott tudományos álláspontnak.16 Véleményünk szerint az Alkotmánybíróság 2006 óta követett gyakorlata és a Bragyova András alkotmánybíró által különvéleményben kifejtett ezzel ellentétes felfogás közötti választás igazi szempontja az, hogy a népszavazást olyan intézménynek tekintjük-e, amely érdemi ellensúlya lehet a képviseleti hatalomnak. Ha a népszavazást valódi kontrollhatalomként fogjuk fel, amely az állam jogalkotó (általános normaalkotó) hatalmának megnyilvánulásait befolyásolhatja és korlátozhatja, akár úgy, hogy kikényszerítheti a jogalkotó által már elfogadott szabály eltörlését vagy módosítását, akár úgy, hogy valamely szabályozatlan kérdésben meghatározott tartalmú szabályozásra kötelezi a jogalkotót, akkor könnyen azonosulhatunk az Alkotmánybíróság 2006-os többségi álláspontjával. Az ezzel ellentétes vélemény ugyanis magában rejti a közvetlen demokratikus kontroll oly módon való megkerülésének lehetőségét, hogy a meglehetősen széles szabad jogalkotási körben a Kormány magához ragadja a kezdeményezést és maga hoz általános szabályokat, vagy az Országgyűlés ad széles körű felhatalmazást a rendeleti szintű jogalkotásra, azért, hogy így a kérdést kivonja a népszavazási körből. Addig egyébként, amíg a felhatalmazás jórészt technikai részletszabályok megalkotására szolgál, nem kell tartani a közvetlen demokratikus hatalom megnyilvánulásaitól: az ilyen kérdések aligha rendelkeznek olyan mozgósító erővel, amely a népszavazáshoz szükséges aláírások összegyűjtését vagy az eredményes népszavazáshoz szükséges kvórum elérését lehetővé teszi. De lássuk most már, miben hozott újat az Alaptörvény az Alkotmány szabályaihoz képest az Országgyűlés és a Kormány jogalkotói hatásköre viszonylatában. Van-e olyan újdonság, amely ha az Alkotmánybíróság korábbi érveit egyébként figyelembe veszi indokolhatja a Kúriának az Alkotmánybíróság többségi álláspontjától való eltérését? Az Alaptörvényben az Országgyűlés legfőbb népképviseleti jellege és törvényalkotói hatásköre kapcsán hasonló szabályokat találunk, mint amelyeket az Alkotmány tartalmazott: 1. cikk (1) bekezdés: Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés [bár az Alkotmány 19. (1) bekezdéséhez képest itt elmarad a legfelsőbb államhatalmi szervként való azonosítás]; az 1. cikk (2) bekezdés b) pontja szerint az Országgyűlés törvényeket alkot. Jelentősebb az eltérés a Kormány feladat- és hatáskörénél. Itt az Alaptörvény 15. cikke kimondja: (1) A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe [ ]; (3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot; (4) A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. Az Alkotmányban szereplő hosszú feladat- és hatásköri lista tehát az Alaptörvényből már kimaradt, s a 35. (1) bekezdése lényegében megfogalmazza a maradékelvet : a Kormány feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, ami nem tartozik kifejezetten más szerv hatáskörébe. Bár a Kúria határozata explicit módon nem említi a maradékelv kifejezést, föltételezhető, hogy elsősorban az Alaptörvénynek az Alkotmányhoz képest eltérő megfogalmazása adja okát az Alkotmánybíróság gyakorlatától való eltérésnek. Kérdés azonban, hogy az Alaptörvénynek az Alkotmányhoz képest eltérő megfogalmazása valóban olyan újítás-e, amelynek előzményei az Alkotmány alapján álló gyakorlatban nem szerepeltek. Az Alkotmánybíróság a Kormány és a köztársasági elnök közötti, a fegyveres erők irányítására vonatkozó hatásköri vitában 12 46/2006. (X. 5.) AB hat., ABH 2006, 567, 576 580. 13 90/2008. (VI. 19.) AB hat., ABH 2008, 764, 766 767. 14 46/2006. (X. 5.) AB hat., ABH 2006, 567, 572; 90/2008. (VI. 19.) AB hat., ABH 2008, 764, 767. 15 Sári János: A rendeleti jogalkotás Társadalmi Szemle 1993/7. 32. Újabban hasonlóképp Papp Imre Sári János: A jogforrások in Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. (Budapest: Osiris 22007) 90. 16 Az AB megközelítését veszi például alapul Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban in Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára (Pécs: Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar 2008) 106. Térey Vilmos azonban utalva Bragyova Andrásnak a 46/2006. (X. 5.) AB hat.-hoz fűzött különvéleményére úgy foglal állást, hogy az Alk. 28/B. (1) bek. ( [o]rszágos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet ) éppen arra irányul, hogy ne lehessen bármely kérdésről népszavazást tartani, amely a tételes jog szerint nem tartozik az OGY hatáskörébe. Lásd Térey Vilmos: 28/B [Az országos népszavazás és népi kezdeményezés általános tárgya] in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 22009) [8] [9] msz. 40 Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről
már 1991-ben kimondta, hogy [a] végrehajtó hatalom feladatköre és hatásköre olyan komplex és átfogó, hogy hatásköri jogosítványainak kimerítő felsorolása lehetetlen. Valójában a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alkotmány nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe. 17 Hasonló megállapításokat a jogi szakirodalomban is olvashatunk. Sári János szerint tulajdonképpen nincs az állami tevékenységnek olyan területe, amelynek az ellátásáért a kormány ne lenne felelőssé tehető, hacsak az alkotmány, illetve egyéb jogszabály más állami szerv hatáskörét nem állapítja meg.18 A Kormány feladat- és hatásköre tekintetében tehát a maradékelv az Alkotmány alapján is érvényesült a rendszerváltoztatás utáni magyar közjogban; az Alaptörvény e tekintetben lényegében azt fogalmazza meg, ami addig is a gyakorlat része volt. A határozat hivatkozik arra is, hogy az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése megkülönbözteti a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörét és a törvényben kapott felhatalmazáson alapuló jogalkotói hatáskörét. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. E tekintetben is kérdéses azonban, hogy vajon az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése valóban olyan újdonságot emelt-e alkotmányos szintre, amely korábban nem képezte részét a magyar közjognak. Az 1987-es (régi) Jat. 7. -a szerint [a] Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. Bár az Alkotmánybíróság a törvényt 2009-ben 2010. december 31. napjával megsemmisítette, s az erre vonatkozó határozatban többek között azt is megállapította, hogy a Jat. 7. -ában a törvényerejű rendeletben szövegrész nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek,19 a Kormány eredeti és felhatalmazáson alapuló rendeletalkotási jogának kettőssége az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejezésre jutott.20 Ez a kettősség a szakirodalomban is szinte evidenciaként jelenik meg.21 Ennek ismeretében alakította ki az Alkotmánybíróság már említett azon gyakorlatát, hogy a törvényben adott jogalkotási felhatalmazás nem ad a Kormány számára kizárólagos jogalkotási hatáskört. Ha tehát a Kúria ezzel ellentétes következtetésre jut, s a rendeletalkotásra vonatkozó törvényi felhatalmazás esetén a felhatalmazásban megjelölt kérdést a Kormány kizárólagos hatásköreként értelmezi, akkor valamilyen további érvre lenne szükség ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatától való eltérés igazán megalapozott legyen. Ad (II). A Kúria ezért segítségül hívja az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésében kimondott hatalommegosztás elvét. Az Alkotmány kifejezetten valóban nem tartalmazta ezt az elvet, az Alkotmánybíróság gyakorlatában azonban a 90-es évek eleje óta gyakorta visszaköszön. Az Alkotmánybíróság saját, az Alkotmány értelmezésére vonatkozó hatáskörének tisztázása kapcsán már 1990-ben kimondta, hogy e tekintetben meszszemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve,22 egy 1993-as határozatában pedig a hatalmi ágak elválasztásának elvét a jogállamiság alapelvének tekintette.23 2002-ben rámutatott arra is, hogy a hatalommegosztás elve elsősorban nem az államhatalmi ágak merev elválasztását jelenti, hanem az alkotmányos szervek működésének, a hatalomgyakorlásnak kölcsönös ellenőrzését, kiegyensúlyozását. Hogy a Magyar Köztársaság államszervezete a hatalommegosztás elve alapján épül fel, bizonyítják az egyes állami szervek (hatalmi ágak) feladatát és hatáskörét leíró alkotmányi rendelkezések, az állami szervek egymáshoz való viszonyát érintő szabályok (szervezeti és eljárási garanciák), illetve az Alkotmányba foglalt összeférhetetlenségi szabályok.24 2003- ban pedig az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét a tartalmi értelemben vett alkotmányosság egyik legfőbb kritériumaként említette, amiből következik, hogy nincsen az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág, s egyik hatalmi ág sem vonhatja el a másik jogosítványait. Az Alkotmánybíróság szerint a hatalommegosztás elvéből fakad továbbá az is, hogy alkotmányos demokráciában nincs korlátlan és korlátozhatatlan hatalom, s az egyes hatalmi ágak hatalmi ellensúlyt képeznek a többi hatalmi ággal szemben.25 Még ugyanebben az évben egy másik határozatában hozzátette: a hatalommegosztás elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek és tiszteletben kell tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.26 Az Országgyűlés és a Kormány viszonylatában a hatalmi ágak elválasztásának elvét legrészletesebben a már hivatkozott 1993-as határozat járta körül: Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztása elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése során abból a helyzetből indul ki, ahogy ez a szétválasztás a mai parlamentá- 17 48/1991. (IX. 26.) AB hat., ABH 1991, 217, 230. 18 Sári (15. lj.) 31. Ezt alapul véve hasonlóképp Herbert Küpper Térey Vilmos: 35. [A Kormány hatáskörei] in Jakab (szerk.) (16. lj.) [9] msz. 19 121/2009. (XII. 17.) AB hat., ABH 2009, 1013, 1032. 20 Lásd pl. 22/1990. (X. 16.) AB hat., ABH 1990, 83, 86; 60/1997. (XI. 12.) AB hat., ABH 1997, 528, 531; 1/2001. (I. 17.) AB hat., ABH 2001, 31, 36; 31/2004. (IX. 11.) AB hat., ABH 2004, 438, 442; 41/2004. (XI. 3.) AB hat., ABH 2004, 535, 451; 7/2006. (II. 22.) AB hat., ABH 2006, 181, 210; 64/2006. (XI. 24.) AB hat., ABH 2006, 954, 962. 21 Lásd pl. Sári (15. lj.) 31 32; Papp Sári (15. lj.) 89 90; Kiss Barnabás: Jogforrási rendszer in Trócsányi László Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba 1. (Budapest: Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar 2011) 133 134. 22 31/1990. (XII. 18.) AB hat., ABH 1990, 136, 137. 23 38/1993. (VI. 11.) AB hat., ABH 1993, 256, 261. 24 2/2002. (I. 25.) AB hat., ABH 2002, 41, 50 52. 25 50/2003. (XI. 5.) AB hat., ABH 2003, 566, 575. 26 62/2003. (XII. 15.) AB hat., ABH 2003, 637. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 41
K ö z i g a z g a t á s i j o g 2013/4 JeMa ris rendszerekben érvényesül, s ahogy azt az Alkotmány is tükrözi. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány törvényjavaslatait szavazza meg. A jog, amely folyamatosan keletkezik, az élet minden területét a választáson győztes pártok politikai programjának megfelelően újra- és újraszabályozhatja.27 A Kúria mindezekből elsősorban azt emeli ki indokolásában, hogy a hatalommegosztás elvéből fakadóan az Országgyűlés nem a Kormány felett áll, s nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. Ebből jut el oda, hogy ha a Kormány törvényi felhatalmazás alapján alkot jogot, akkor az adott kérdés a Kormány hatáskörébe tartozik (s nem az Országgyűlés hatáskörébe), akkor is, ha azt az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Kifejezetten ugyan nem mondja ki, de ebben az érvelésben burkoltan benne rejlik, hogy a hatalommegosztás elvét sértő hierarchikus viszony jönne létre, ha az ilyen kérdést mégis az Országgyűlés hatáskörébe (is) tartozó kérdésnek tekintenénk. Ez a megközelítés azonban vitatható. Egyrészt azáltal, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése nevesíti a hatalom megosztásának elvét, valójában nem új keletű princípiumot emel alkotmányos szintre, hiszen az az Alkotmánybíróság gyakorlatában eddig is a magyar közjog Alkotmányból levezethető fundamentumaként szerepelt. Ez pedig az Alkotmánybíróság értelmezésében mindeddig nem zárta ki, hogy a törvényi felhatalmazás alapján a Kormány szabályozási hatáskörébe tartozó kérdések a népszavazás lehetősége szempontjából egyúttal az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekintessenek, s így azokról országos népszavazást lehessen tartani. Ha tehát a Kúria határozata ennek kapcsán eltér az Alkotmánybíróság gyakorlatától, akkor indokolt lenne ennek komolyabb megalapozást adni. Különben nem világos, hogy a határozat milyen alapon tulajdonít olyan új jelentéstartalmat a hatalommegosztás eddig is érvényesülő elvének, amely indokolttá teszi, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés problematikáját tekintve az eddigi alkotmánybírósági gyakorlattal ellentétes következtetésre jusson. Másrészt függetlenül az Alkotmánybíróság korábbi álláspontjától is okkal vethető fel a Kúria érvelésével szemben, hogy a hatalommegosztás elve a jogalkotást tekintve nem feltétlenül zárja ki egyfajta hierarchikus viszony meglétét az Országgyűlés és a Kormány között. Önmagában a jogforrások hierarchiája jól mutatja ezt az alá-fölérendeltségi viszonyt. A Kormány kötve van az Országgyűlés által teremtett normatív kerethez, fordítva ez nem áll. Jogalkotási felhatalmazást is fentről lefelé lehet adni, nem pedig egymással horizontális viszonyban álló állami szervek delegálják egymásnak jogalkotási hatáskörüket. Már magának az Országgyűlésnek az a Kúria által sem vitatott hatalma, hogy törvényt alkosson abban a körben, amelynek szabályozására korábban a Kormánynak felhatalmazást adott, vagy akár olyan kérdésben, amelyet a Kormány különös felhatalmazás nélkül maga szabályozott, mutatja, hogy az Országgyűlés a jogalkotás szempontjából a Kormány fölött áll. Éppen az lenne aggályos a hatalmi ágak elválasztásának elve szempontjából, ha akár a Kormány törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási hatáskörét, akár általános rendeletalkotási felhatalmazását (amellyel konkrét kérdésben élt is) olyan kompetenciaként értelmeznénk, amely (az adott kérdésben) kizárja az Országgyűlés hatáskörét, hiszen ez a jogalkotói és a végrehajtói funkció keveredését jelentené a Kormány vonatkozásában. Ad (III). A Kúria határozatában felmerül érvként, hogy ha a törvényi felhatalmazás alapján a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés egyúttal az Országgyűlés hatáskörébe is tartozna, az kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és (tagadó megfogalmazásban) az Nsztv. 10. a) pontjába foglalt, immár többször hivatkozott szabályt, mely szerint [o]rszágos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Létezik a jogirodalomban olyan nézet, amely az említett szabályt pontosabban az Alkotmány ezzel tartalmilag egyező 28/B. (1) bekezdésébe foglalt szabályt úgy értelmezi, hogy az kizár az országos népszavazás köréből minden olyan kérdést, amely nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, így végső soron a kizárt tárgykörök rögzítéseként is felfogható.28 Az Alkotmánybíróság viszont a 46/2006. (X. 5.) AB határozatban nem tartotta a szabály kiüresítésének, hogy a Kormánynak törvényi felhatalmazással biztosított hatáskör egyúttal az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szabálynak is minősüljön. Túl azonban az Alkotmánybíróság gyakorlatára visszautaló ellenérven, felmerül az is, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés követelményét nemcsak az Országgyűlés és a Kormány viszonyában lehet értelmezni. Ez a szabály ugyanis más szervek hatáskörébe tartozó kérdések népszavazásra bocsátását is kizárja. Nem lehet például népszavazást tartani valamely bűntett kapcsán vád emeléséről (ügyészség), az elkövető elítéléséről vagy felmentéséről (bíróság), törvény alkotmányellenességének megállapításáról (Alkotmánybíróság), költségvetési források pazarló felhasználása esetén bizonyos pénzeszközök zárolásáról (Állami Számvevőszék) vagy az alapkamat meghatározásáról (Magyar Nemzeti Bank). Mindezek épp az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján lehetnek tiltott tárgykörök, így annak az elvnek a fenntartása, hogy az Országgyűlés hatásköre a Kormány irányában még a Kormány számára törvényben adott rendeletalkotási felhatalmazás esetén is nyitott, nem jelenti a szabály kiüresítését. 27 38/1993. (VI. 11.) AB hat., ABH 1993, 256, 261. Lásd továbbá Győrfi Tamás Jakab András: 2. [Alkotmányos alapelvek; ellenállási jog] in Jakab (szerk.) (16. lj.) [268] msz. 28 Térey (16. lj.) 910 911. Térey Vilmos itt utal Bragyova András alkotmánybírónak a 35/2007. (VI. 6.) AB hat.-hoz fűzött párhuzamos indokolására, amelyhez Holló András alkotmánybíró is csatlakozott, s amely szerint a NATO-ból való kilépésre irányuló népszavazási kérdés azért nem megengedhető, mert ez a döntés nem tartozik az OGY hatáskörébe abban az értelemben, hogy erről egymaga dönthetne, ehhez ugyanis a Korm. indítványa is szükséges. ABH 2007, 421, 426 429. 42 Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről
Ad (IV). Az Alkotmány 2. (2) bekezdése így fogalmazott: A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése ennek kapcsán a következőt mondja: A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. A Kúria határozata szerint a kivételesség Alaptörvényben említett elvére tekintettel a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha a népszavazás a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülhetne. A közvetlen demokrácia kivételessége már 1993-ban felmerült az Alkotmánybíróság gyakorlatában. A testület a Létminimum Alatt Élők Társaságának az Országgyűlés feloszlatására irányuló népszavazási kezdeményezése kapcsán kimondta: Az Alkotmányból levezethető általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás. Ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes. [ ] A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. 29 A közvetlen demokrácia kivételes voltát utóbb más AB határozatok is megerősítették.30 A kivételességnek Győrfi Tamás három lehetséges jelentését fogalmazza meg: 1. kifejezheti, hogy a népszavazás statisztikai értelemben a képviseleti döntéshozatalhoz képest ritka; 2. utalhat arra, hogy a kizárt tárgykörök valójában hatáskörmegosztást jelentenek az Országgyűlés és a nép között, a kivételesség pedig valójában a tilalmi lista nem normatív tartalmú összefoglalása; végül 3. elképzelhető az is, hogy a kivételességnek normatív tartalma van, s ennek fényében kell értelmezni a kizárt tárgyköröket. Győrfi szerint az Alkotmánybíróság gyakorlatában használt érvek leginkább az utóbbi értelmezést támaszthatnák alá, mégis ellentmond ennek, hogy az Alkotmánybíróság a tiltott tárgyköröket nem a kivételesség elve alapján interpretálta, hanem éppen azok szoros értelmezését tartotta helyesnek.31 A Kúria határozatában leginkább a 3. pont szerinti értelem látszik tükröződni, hiszen az a kivételesség elvét arra használja, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének pozitív formában (lehetőségként) megfogalmazott szabályát negatív jelentésűre (tilalomra) átfordítva adódó kizárt tárgykör(ök)et (ami nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe) az eddigi alkotmánybírósági gyakorlathoz képest szélesebben értelmezze: eddig ugyan az Alaptörvény említett passzusával azonos alkotmányos szabály ellenére nem volt tilos a népszavazás a Kormány számára adott jogalkotási felhatalmazás témakörében (mert azt az Alkotmánybíróság az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak tekintette), de most már a kivételesség elvénél fogva kizárt. Itt is felvethető azonban, hogy bár a közvetlen demokrácia kivételességének elvét az Alkotmánybíróság maga is kimondta már 1993-ban, ez nem vezette őt a Kúriáéhoz hasonló következtetésre. Szerencsés lett volna tehát, ha a Kúria a saját megállapításához részletesebb okfejtéssel jut el. Ehhez a kivételesség elvének érdemi értelmezésére, jelentéstartalmának kibontására lenne szükség. A képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kiegészítő, komplementer jellegre utalás önmagában nem visz előbbre (ez az utalás egyébként az eddigi alkotmánybírósági határozatokban is felmerült). Ugyanez áll a népszavazás funkciójára történő hivatkozásra, amelynek a határozat nem adja meghatározását vagy további kifejtését. A képviseleti hatalom befolyásolása, amelyet a már hivatkozott 2/1993. (I. 22.) AB határozat említ, önmagában nagyon keveset mond a közvetlen demokrácia (lehetséges) funkcióiról. Az olyan konkrét funkciók, amelyeket a külföldi szakirodalom elsősorban a jelentősnek mondható svájci gyakorlati tapasztalatok alapján bőségesen tárgyal (mint például a politikai innováció és napirendképzés, a kompromisszumok előmozdítása, a kormányzati döntéshozatal korrekciója, a konfliktusok, politikai blokádok feloldása, a politikai stabilitás erősítése32), a magyarországi jogalkalmazásban jószerével említésre sem kerülnek. Úgy véljük, hogy a kivételesség elve önmagában nem ad iránymutatást egy konkrét népszavazási kérdés megengedhetőségének eldöntésénél. Ha pusztán a Győrfi-féle 1. pont alatti, statisztikai értelemben fogjuk föl, akkor megállapíthatjuk, hogy ez a kivételesség még a legkiterjedtebb népszavazási gyakorlattal rendelkező Svájc esetében is fennáll, ahol az utóbbi két évtizedben a népszavazásra bocsátható törvényjavaslatoknak mindössze hét százaléka került ténylegesen a nép elé.33 Mondhatnók: a népszavazás a képviseleti döntéshozatalhoz képest ott is kivételes, ennek ellenére világos, hogy a néphatalom közvetlen megnyilvánulásának honi és svájci kivételessége mögött egészen eltérő tartalmú és jelentőségű népszavazási gyakorlat húzódik meg. Konkrét népszavazási kérdés megengedhetősége kapcsán pedig ez a megközelítés nem mond semmit. Ha a Kúriához hasonlóan a 3. pont szerinti értelmet tulajdonítjuk a kivételesség elvének (tehát arra szolgál, hogy általa a kizárt tárgyköröket tágan, a népszavazásra bocsátható ügyek körét pedig szűken értelmezzük), akkor valójában egy meglehetősen meghatározatlan, s ezért az önkényes értelmezésnek teret nyitó szempont alapján próbálunk konkrét népszavazá- 29 2/1993. (I. 22.) AB hat., ABH 1993, 33, 36. 30 A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája. 52/1997. (X. 4.) AB hat., ABH 1997, 331. 31 51/2001. (XI. 29.) AB hat., ABH 2001, 392, 394. Vö. Győrfi (27. lj.) [327] [331] msz. 32 Lásd pl. Silvano Möckli: Funktionen und Dysfunktionen der direkten Demokratie Beiträge und Berichte 1995/237. 9 11; Wolf Linder: Schweizerische Demokratie. Institutionen Prozesse Perspektiven (Bern: Haupt 22005) 256 270; Wolf Linder: Zur Funktion der Volksrechte im schweizerischen Politiksystem. Anmerkungen aus politologischer Sicht in Giovanni Biaggini et al. (szerk.): Demokratie Regierungsreform Verfassungsfortbildung. Schwerpunkte aus dem wissenschaftlichen Werk von René Rhinow dargestellt von Schülern, kommentiert von Freunden und Kollegen. Symposium für René Rhinow zum 65. Geburtstag (Basel: Helbing & Lichtenhahn 2009) 43 52. 33 Hanspeter Kriesi: Közvetlen demokrácia. Svájc esete in Enyedi Zsolt (szerk.): A népakarat dilemmái. Népszavazások Magyarországon és a nagyvilágban (Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Századvég 2009) 91, 93. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 43
K ö z i g a z g a t á s i j o g 2013/4 JeMa si kezdeményezéseket elbírálni. Tulajdonképpen arra használhatjuk, hogy ha kétségünk van a kérdés megengedhetőségét illetően, akkor a kivételességre hivatkozva inkább elutasítsuk. Jobb esetben miként a Kúria teszi bevethetjük egyéb, a népszavazás megengedhetősége ellen felhozott érvek megtámogatására. Ha a kivételesség másodikként említett értelmét vesszük alapul, tehát a kizárt tárgykörök nem normatív tartalmú öszszefoglalásaként tekintünk rá, akkor ez az egyedi ügyek eldöntéséhez közvetlenül szintén nem nyújt segítséget. Azt ugyanis, hogy mennyire kivételes jelenség bizonyos közügyek nép általi közvetlen eldöntése, a népszavazás más szabályai, elsősorban a kizárt tárgykörök definiálása, a kezdeményezéshez szükséges aláírások számának rögzítése, valamint a részvételi kvórum előírása határozza meg, s a konkrét népszavazási kérdés megengedhetőségéről ezekre alapozva kell döntést hozni. Álláspontunk szerint mindezeket figyelembe véve a kivételességnek éppen az ad tényleges jelentést, hogy az Alaptörvény az 1997 óta érvényesülő 25 százalékos támogatási kvórum helyébe 50 százalékos részvételi küszöböt állít [8. cikk (4) bekezdés], ami a gyakorlatban oda vezet, hogy az érvényes (és eredményes) népszavazás esélye jelentősen csökken. Ebből a szemszögből nézve a kivételesség alaptörvényi kimondása kifejezheti azt, hogy az alkotmányozó összességében szűkíteni kívánta a közvetlen néphatalom eredményes megnyilvánulásának körét. Ennek elérésére azonban a kivételesség elve önmagában nem volt (nem is lehetett) elegendő, hanem a kvórum felemelésére is szükség volt. Ad (V). Egyet lehet érteni a határozat azon megállapításával, amely szerint az OVB-nek és a Kúriának esetről esetre kell vizsgálnia, hogy a népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e vagy sem. Az, hogy az Országgyűlés hatáskörébe a népszavazás megengedhetősége szempontjából az Alaptörvény szerinti kötelező törvényhozási tárgyak, valamint azok a kérdések tartoznak, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott, mint következtetés lényegében egybecseng Bragyova András alkotmánybírónak a 46/2006. (X. 5.) AB határozathoz fűzött, már ismertetett különvéleményével. Ad (VI). A határozat az OVB nyomdokain végigvezet azon a felhatalmazási láncon, amelynek alapján a miniszter a vonatkozó költségvetési irányzat terhére dönthet a labdarúgás kiemelt utánpótlás-nevelési központjainak fejlesztését szolgáló tárgyi eszköz beruházásokról, s ebből végül a konkrét esetben levonja azt a következtetést, hogy mivel az ügy ezek szerint a miniszter hatáskörébe tartozik, a kérdésben nem tartható népszavazás. Ezen a ponton ugyanakkor, akárcsak a vonatkozó OVB határozat, a Kúria határozata is elsiklik a fölött a tényleges helyzet fölött, amely a híradásokból ismerhető. A hírek szerint ugyanis nem arról van szó, hogy a miniszter a költségvetésből támogatást nyújt a felcsúti Puskás Ferenc Labdarúgó Akadémia új centerpályájának megépítéséhez, hanem arról, hogy a társaságiadó-kötelezettség hatálya alá tartozó adózók (magáncégek) az akadémiát működtető alapítvány számára az MLSZ-en keresztül úgy nyújtanak támogatást az építkezéshez, hogy ezért őket a törvény értelmében adókedvezmény illeti meg. Mindennek részletes szabályait a Tao tv., valamint a látvány-csapatsport támogatását biztosító támogatási igazolás kiállításáról, felhasználásáról, a támogatás elszámolásának és ellenőrzésének, valamint visszafizetésének szabályairól szóló 107/2011. (VI. 30.) Korm. rendelet tartalmazza. E jogszabályok szerint, figyelembe véve a hírekből ismerhető információkat is, a következő történik: a látvány-csapatsport fejlesztése érdekében létrejött közhasznú alapítvány (esetünkben a Felcsúti Utánpótlás Neveléséért Alapítvány) sportfejlesztési programot készít, amely többek között részletesen tartalmazza a támogatási időszakra vonatkozó fejlesztési, beruházási terveit és azok tervezett finanszírozását, ideértve az igényelt támogatást is. A sportfejlesztési programot az országos sportági szakszövetségnek (esetünkben az MLSZ-nek) kell benyújtani, amely dönt annak jóváhagyásáról. A jóváhagyott sportfejlesztési programot az MLSZ nyilvántartásba veszi és közzéteszi honlapján (utóbbit az alapítvány is megteszi). A jóváhagyás alapján az alapítvány mint támogatás igénybevételére jogosult szervezet kérheti az MLSZ-től a támogatási igazolás kiállítását, amely tartalmazza a kedvezményre jogosító támogatás összegét is. Az igazolás birtokában megnyílik annak lehetősége, hogy a támogató szervezetek az igazolásban meghatározott jogcímeknek megfelelően átutalják az általuk vállalt sportfejlesztési támogatást. A támogatás történhet elő- vagy utófinanszírozással is; a hírek szerint a felcsúti centerpálya esetében az utóbbiról van szó. Ilyenkor a támogatás az MLSZ-hez folyik be, amely azt utólag bocsátja a támogatásra jogosult szervezet rendelkezésére. A támogatást nyújtó adózó akkor tudja az őt illető kedvezményt igénybe venni, ha a sportfejlesztési támogatást az MLSZ-nek átutalta és ennek megtörténtét az adóhatóság részére bejelentette. A nyújtott támogatás az adózó szempontjából a vállalkozási tevékenység érdekében felmerült költségnek, ráfordításnak minősül, így csökkenti adóalapját. Ezen túlmenően az adózó, az általa nyújtott támogatás fejében döntése szerint a támogatás adóéve és az azt követő három adóév adójából adókedvezményt is érvényesíthet.34 Lényegében az történik tehát, hogy egyes magáncégek által a látvány-csapatsportok fejlesztésére esetünkben a centerpálya építésére nyújtott támogatás összegével csökken az adott cég által fizetendő és így a költségvetésbe befolyó társasági adó (a csökkenéshez hozzáadódik az adóalap csökkenéséből fakadó kiesés is). A Kormánynak egy-egy projekt támogatásába csupán kivételesen van beleszólása: az országos sportági szakszövetség (az MLSZ) csak a legalább 300 millió forint értékű sportfejlesztési program esetén köteles kikérni a sportpolitikáért felelős miniszter és az adópolitikáért felelős 34 Az RSM DTM Hungary által közölt konkrét példaszámítás szerint 300 millió forintos adóalap és az így várható 30 millió forintos társaságiadó-kötelezettség esetén, 10 millió forintos támogatással számolva, az adóalap 290 millió forintra csökken, az ennek megfelelő 29 millió forintos adóból pedig kedvezményként le lehet vonni a 10 millió forintnyi támogatást; www. rsmdtm.hu/latvany-csapatsport-tamogatasa. 44 Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről
miniszter véleményét is. Véleményeltérés esetén a szakszövetség vezetője a Kormány döntését kéri, majd annak megfelelően hagyja jóvá vagy utasítja el az adott sportfejlesztési program támogatását [Tao tv. 22/C. (9) bekezdés]. Az OVB és a Kúria határozatában alapul vett helyzethez képest tehát a konkrét ügyben valójában nem költségvetési támogatás miniszter általi juttatásáról van szó, hanem arról, hogy az államot megillető társasági adóbevétel a törvényben a látvány-csapatsportok támogatása érdekében biztosított kedvezményrendszer alapján csökken, s e csökkenés egy konkrét sportfejlesztési programhoz fűződő meghatározott beruházás támogatásának tudható be. Mindez más megvilágításba helyezi a felcsúti centerpálya ügyét. A népszavazási kezdeményezésben szereplő kérdés így hangzott: Egyetért-e Ön azzal, hogy 2014. december 31-ig, állami finanszírozással Felcsúton labdarúgó stadion ne épüljön? A kérdés kétségkívül vonatkozhat egy olyan megoldásra, amelyből az OVB és a Kúria kiindult: a miniszter költségvetési pénzt juttat a kérdéses beruházásra. De vajon nem vonatkozik-e a másik, imént vázolt lehetőségre is? Közpénzből épül-e a stadion, ha a Tao tv. kedvezményrendszere alapján magántámogatók juttatásaiból épül, amelynek fejében ezek csökkentik társaságiadó-kötelezettségüket? Közpénz-e a költségvetésbe a beruházásra adott támogatás miatt be nem folyó társasági adó? E kérdések megválaszolásával a határozat nem foglalkozik, pedig nemcsak arról van szó, hogy a jogszabályok által a beruházás megvalósítására biztosított másfajta lehetőség szálát is el kellene varrni, hanem arról is, hogy ezek miatt a népszavazási kérdés más szempontból is aggályossá válhat, mégpedig az egyértelműségét tekintve. Az Nsztv. 13. (1) bekezdése szerint [a] népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Az Alkotmánybíróság már 2001-ben részletesen foglalkozott a népszavazási kérdés egyértelműségének problémájával. Kimondta: a kérdés egyértelműségének feltétele egyrészt, hogy arra a választópolgár egyértelműen tudjon válaszolni, amihez az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. Másrészt vizsgálandó az is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy az akkor hatályban lévő szabályok szerint terheli-e jogalkotási kötelezettség, [ ] és ha igen, milyen.35 A jelen esetben feltett kérdés pedig ez utóbbi szempontból, a jogalkotói egyértelműség szempontjából problematikus. Ha egy eredményes országos népszavazás a kérdésre igennel felelne, nem volna világos, hogy az Országgyűlést milyen jogalkotási kötelezettség terheli. Szüntesse meg a miniszter arra vonatkozó felhatalmazását, hogy költségvetési támogatásban részesítse a labdarúgás utánpótlás-nevelési központjait? Netán mondjon ki valamilyen formában egyedi tilalmat a felcsúti beruházásra vonatkozólag? Vagy a Tao. tv.-t módosítsa olyan értelemben, hogy ne lehessen társasági adókedvezményt igénybe venni a látvány-csapatsportok támogatásáért? Állapítson meg olyan határértéket a támogatások lehetséges összegére nézve, amelyből stadiont már nem lehet építeni? Hozzon intézkedést a konkrét ügyben már átutalt, de még fel nem használt támogatások visszautalásáról? Esetleg a Kormánynak az adott sportfejlesztési programhoz megadott támogatását vonassa vissza? 5.2 Kitekintés A felcsúti centerpálya ügye külföldi kitekintés szempontjából a közigazgatási referendum problémaköréhez vezet. Svájcban Verwaltungsreferendumnak hívják az olyan népszavazásokat, amelyek során a kantoni parlament közigazgatási jellegű határozatait a választópolgárok elé bocsátják. Elsőként Waadt kanton vezette be ennek lehetőségét 1861-ben, majd a XX. század második felére fokozatosan elterjedt a többi kantonban is. Szövetségi szinten nem létezik. Leggyakoribb formája a pénzügyi referendum (Finanzreferendum vagy Ausgabenreferendum), az olyan parlamenti határozatról szóló népszavazás, amelynek következtében állami kiadások keletkeznek vagy a jövőben keletkezhetnek. Több kanton alkotmánya kötelező és fakultatív formáját is ismeri: bizonyos értékhatár fölött kötelező a kérdés népszavazásra bocsátása, az alatt pedig meghatározott számú aláírás összegyűjtésétől, tehát alulról jövő kezdeményezéstől függ. Célja kettős: egyrészt beleszólási jogot adni a választópolgároknak abba, hogy az általuk befizetett adót mire költik és abba, hogy a kantoni kormányzat tegyen-e olyan lépéseket, amelyek pénzügyi kihatása később jelentkezik, akár költségvetési kiadásban, akár közvetve adóemelésben. Másrészt célja az is, hogy a polgároknak egyfajta hozzájárulási jogot adjon bizonyos konkrét projektek megvalósítása kapcsán, például kórházak, iskolák, börtönök építésénél. Az intézmény mögött végső soron az adótudatos svájci polgárok követelése áll, akik a népképviseleti hatalom jelentős költségigényű terveit pénzügyi teher és célszerűség szempontjából is kontrollálni kívánják. A svájci pénzügyi referendum szinte kivétel nélkül csak parlamenti határozatokra vonatkozhat.36 Előfordulhat az is, hogy a kiadással járó konkrét döntést a kantoni kormány hozza meg. Erre bizonyos körben van általános felhatalmazása, de meghatározott összeghatár fölötti kiadásról rendszerint csak különös parlamenti felhatalmazás, delegáció alapján dönthet. Ilyen esetben sem a konkrét kormánydöntés bocsátható referendumra, hanem az annak alapját képező felhatalmazás. A Szövetségi Bíróság gyakorlata szerint az új kiadásokról szóló döntés joga csak akkor delegálható a kormányra, ha 1. a kantoni alkotmányjog nem zárja ki az ilyen döntési jog átruházását, 2. a delegációról szóló döntés maga (fakultatív) referendumnak van alávetve, 3. a felhatalmazás meghatározott körre korlátozott és 4. a pénzügyi (vagy állami) kiadásról szóló referendum intézménye nem üresedik ki kompetenciadelegálások sokaságával.37 35 52/2001. (XI. 29.) AB hat., ABH 2001, 399, 403 404. 36 Nidwalden az egyetlen kanton, ahol a Regierungsrat bizonyos rendeletei is közigazgatási referendum tárgyát képezhetik. 37 A svájci példák fő forrása Yvo Hangartner Andreas Kley: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Zürich: Schulthess 2000) 666 693, 723 763, kül. 676, 693, 723 726, 749, 756 758. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 45
K ö z i g a z g a t á s i j o g 2013/4 JeMa Németországban nem ennyire kikristályosodott az intézményrendszer, ennek ellenére az utóbbi időben több óriásprojekt kapcsán is felmerült a népszavazás lehetősége.38 A legismertebb példa a stuttgarti pályaudvarral összefüggő közlekedés- és városfejlesztési beruházás (Stuttgart 21), amelynek fő célja a régi fejpályaudvar földalatti átmenő pályaudvarrá alakítása. A Szövetségi Vasúti Hivatal (Eisenbahn-Bundesamt) már 2005 januárjában közigazgatási határozattal zárta le a tervezési (Planfeststellung) eljárást; a döntés elleni panaszokat a Baden-Württembergi Közigazgatási Bíróság 2006 áprilisában elutasította. 2009 áprilisában Baden-Württemberg tartomány, Stuttgart tartományi főváros, a Verband Region Stuttgart, a Flughafen Stuttgart GmbH, valamint további, jórészt a Deutsche Bahnhoz kötődő szervezetek megállapodásokat kötöttek a projekt finanszírozásáról. A szerződések szerint a hárommilliárd euróra rúgó összköltségből Baden-Württemberg tartományra 389,4 millió euró esett; a szövetség félmilliárd euró támogatást ígért. A tartományi belügyminisztérium az árnövekedéssel is számolva végül a szerződésben szereplő összegnél jóval nagyobb, 950 millió eurós költséggel számolt, több évre elosztva. A baden-württembergi tartományi parlament 2006-ban és 2007-ben elvi határozatokban támogatta a projektet, majd 2009 májusában jóváhagyta a tartományi finanszírozásra vonatkozó szerződéseket. A hatalmas költségigényű beruházás kapcsán jelentős állampolgári mozgalom bontakozott ki. Stuttgartban már 2007-ben helyi népszavazási kezdeményezést nyújtottak be, amelyet a városi képviselőtestület elutasított. Hasonló kezdeményezéssel élt 2010-ben a tartományi parlament SPD-frakciója, amely tartományi népszavazást javasolt a kérdésről annak érdekében, hogy biztosítható legyen a projekt széles körű elfogadottsága a polgárok körében. A népszavazás megengedhetőségéről komoly jogi vita is kibontakozott,39 de a Szövetségi Alkotmánybíróság nem fogadta be a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos panaszt.40 A tartományi zöld szociáldemokrata kormány végül 2011-ben törvényjavaslatot nyújtott be arról, hogy a tartomány mondja fel a projekt finanszírozásáról szóló szerződéseit. Mivel a parlament a törvényt nem fogadta el, megnyílt az út a tartományi alkotmány 60. cikk (3) bekezdése szerinti népszavazás előtt. E rendelkezés szerint a Landtag tagjai egyharmadának kérésére népszavazásra bocsáthatja a kormány az általa javasolt, de a Landtag többsége által elutasított törvényjavaslatot. A népszavazás végül 2011. november 27-én 48 százalékos részvétel mellett, közel 59 százaléknyi nem szavazattal elutasította a törvényt. Ez esetben tehát a felülről elrendelt népszavazást alkalmazták egy eredendően közigazgatási úton megtervezett és az elvi kérdést és a finanszírozást tekintve parlamenti jóváhagyással eldöntött óriásprojekt utólagos megkérdőjelezésére, illetve megerősítésére. Ennek a megoldásnak az alapvető problémája az volt, hogy egy, a tervezési fázison már átment, sokoldalú és bonyolult, a tartományi kereteket meghaladó együttműködésen és költségviselésen alapuló, ténylegesen megkezdett projekt vált utólag népszavazás tárgyává. 5.3 Következtetések A két külföldi példából és a felcsúti centerpálya kérdéséből megfontolásra adódnak a következők: A tisztázás jegyében szükséges lenne a közigazgatási (vagy pénzügyi) referendum fogalmi elválasztása a hagyományos értelemben vett népszavazástól legalább a jogalkalmazási gyakorlatban. Az előbbi konkrét, igazgatási típusú ügy (például beruházás) eldöntéséről, finanszírozásáról szól, utóbbi tipikusan általános, normatív szabály elfogadásáról. Az elválasztás alapja nem elsősorban az, hogy a kérdés az Országgyűlés vagy a Kormány hatáskörébe tartozik-e, mivel mint a svájci példából is látszik mindkettő elképzelhető. Valójában az ügy jellege a döntő: valamilyen szabályozási kérdésben nyilvánítja-e ki a nép az akaratát, vagy egyedi, nagy jelentőségű, költségigényes közügyről, beruházási kérdésről mond véleményt. Utóbbinál a projektről szóló döntést követően, de még a megvalósítás, kivitelezés megkezdése előtt célszerű népszavazást tartani. Mindezt figyelembe véve oda jutunk, hogy ha a kérdés egyértelműségének problémáját nem érintjük, s nem foglal- 38 A Stuttgart 21 projekt mellett felmerült a népszavazás igénye pl. a müncheni repülőtér harmadik kifutópályájának tervezett építése kapcsán, a Berlin közepén futó 100-as autópálya (Bundesautobahn 100) ügyében, valamint a Hochmoselbrückének is nevezett, a Mosel folyót a rheinland-pfalzi Zeltingen-Rachtig településnél átívelő gigantikus négysávos híd terveit illetően. 39 A tartományi kormány által felkért szakértők Paul Kirchhof és Klaus-Peter Dolde professzorok úgy vélték, hogy az ügyben nem engedhető meg a népszavazás. Főbb érveik: 1. A vasútügy a Grundgesetz szerint egyedül a szövetség hatáskörébe tartozik. 2. A tartományi alk.-ban a korm. és a parlament közötti nézeteltérés esetére kilátásba helyezett népszavazás az ügyben nem alkalmazható, mivel nézeteltérés valójában nem áll fönn, így a népszavazás joggal való visszaélés lenne. 3. A finanszírozásból való kiszállásról való népszavazás a tartományi alk.-ban szabályozott, a költségvetési kérdésekre vonatkozó népszavazási tilalomba ütközne. 4. Az SPD-nek a projekt finanszírozásából való kiszállásra vonatkozó törvényjavaslata sérti a korm. szerződéskötési hatáskörét, egyúttal meg nem engedett visszaható hatállyal aláásná a szerződés alapját. 5. A szerződés a jelen helyzetben nem tesz lehetővé rendes felmondást, az ezzel ellentétes tv. sértené a jogállamiság elvét. Ezzel szemben az SPD szakértői, Georg Hermes és Joachim Wieland professzorok ellentétes következtetésre jutottak. Lásd Georg Hermes Joachim Wieland: Rechtliche Möglichkeiten des Landes Baden-Württemberg, die aus dem Finanzierungsvertrag»Stuttgart 21«folgenden Verpflichtungen durch Kündigung oder gesetzliche Aufhebung auf der Grundlage eines Volksentscheides zu beseitigen in Lars P. Feld et al. (szerk.): Jahrbuch für direkte Demokratie 2010 (Baden-Baden: Nomos 2011) 350 393; a Kirchhof és Dolde által készített szakvélemény összefoglalása: 355 356. 40 Egyrészt mivel az ab. szerint nem alapjogsérelemről volt szó, hanem a népszavazás tartományi joggal való összeegyeztethetőségről, másrészt mivel a tv.-t, amelyről a népszavazást tervezték, még nem fogadták el. Vö. Fabian Wittreck: Ausgewählte Entscheidungen zur direkten Demokratie in Lars P. Feld [et al.] (szerk.): Jahrbuch für direkte Demokratie 2011 (Baden-Baden: Nomos 2012) 296 297. 46 Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről
kozunk azzal, hogy a valóságban nem kormányzati beruházási döntés nyomán folyik építkezés Felcsúton, hanem megmaradunk abban a gondolati keretben, amelyben a Kúria, hogy ti. a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e vagy sem, e tekintetben akkor is indokolt lenne az ügy megítélésénél egy másik, a korábbi gyakorlatban fel nem merülő szempontot figyelembe venni. Mégpedig azt, hogy egyedi ügyre vonatkozó hatalmi aktusról van-e szó vagy szabályozói döntésről. Ebből a szempontból ugyanis az Alkotmánybíróság 2006-ban kialakított álláspontja amely arról szólt, hogy a jogalkotói (általános normát tételező) hatalom szempontjából lényegében mindenfajta szabályozást az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni a felcsúti centerpálya megépítésének ügyénél önmagában és közvetlenül se pro, se kontra nem ad jó megoldást. Sem úgy, ahogy a kezdeményező szeretné, hogy ti. az Alkotmánybíróság álláspontját a Kúrián számon kérve zöld utat követel a kezdeményezésnek, sem úgy, ahogy a Kúria teszi, hogy bár az Alkotmánybíróság érveinek figyelembevételére vonatkozó szándékát kinyilvánítja, aztán mégis eltér az Alkotmánybíróság eddigi álláspontjától, s azt igyekszik álláspontunk szerint vitatható érvrendszerrel megindokolni, hogy az Alaptörvény új szabályaira tekintettel mást kell mondania, mint amit az Alkotmánybíróság mondott. Úgy véljük, az ügy ilyetén módon való eldöntéséhez nem az Alaptörvény megváltozott szabályai adnak igazi alapot. A népszavazási kérdés egyértelműségének problémáján túl sokkal inkább adhatna erős érvet az, hogy itt másról van szó, mint a korábbi esetekben: egyedi beruházásról, nem pedig szabályalkotó döntésről. A népszavazási kezdeményezésről szóló határozatnak ezt a különbségtételt világossá kellene tennie. Ez a distinkció ugyanis hozzásegíthetne ahhoz, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt szabály az eddigiekhez képest új értelemmel gazdagodjék: az egyedi beruházási ügy eldöntése alapvetően nem törvényalkotói feladat, hanem kormányzati, ezért nem lehet róla népszavazást tartani. 6. A határozat jelentősége A Kúria határozata szakít az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával, s az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabálynak szigorúbb megközelítését adja: országos népszavazásnak e szempontból csak akkor van helye, ha az adott kérdés kizárólagos törvényhozási hatáskörbe tartozik vagy a kérdésben az Országgyűlés már törvényt alkotott. A felhatalmazás alapján a Kormány döntési hatáskörébe tartozó kérdések akkor sem bocsáthatók népszavazásra, ha az Országgyűlésnek lehetősége lenne a kérdést saját hatáskörébe vonnia. Az eset önmagán is túlmutató jelentőséggel bírhat, ha a kezdeményező által az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja és az Abtv. 27. -a szerint a Kúria határozatával szemben 2013. február 8-án benyújtott ún. valódi alkotmányjogi panaszt41 az Alkotmánybíróság befogadja. Az indítványozó panaszában a jogbiztonság és a hatalommegosztás megsértésére hivatkozik, további részletek azonban a jelen tanulmány kéziratának lezárásakor nem ismertek. Ha az Alkotmánybíróság befogadja a panaszt, akkor nemcsak annak áll fönn a lehetősége, hogy a Kúriáétól eltérő érveket sorakoztasson fel, esetleg más következtetésre jusson, hanem egyúttal megnyílna a kapu a népszavazási kezdeményezések immáron háromszintű kontrollja előtt is (OVB Kúria Alkotmánybíróság), ami egyrészt a népszavazási processzus meghosszabbodását jelentené, másrészt az Alkotmánybíróságra újra ráhelyezné azt a terhet a népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló OVB-határozat felülvizsgálatát, amelytől a Ve. 2012. január 1-jétől hatályos módosításával42 megszabadult. A panasz befogadása mellett szólhat jogi értelemben, hogy az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése politikai alapjogként említi a népszavazáson való részvétel jogát, ennek sérelme esetén pedig lehet létjogosultsága az alkotmányjogi panasznak. Az Abtv. 29. -a szerint az Alkotmánybíróság a panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Ez utóbbi aligha vonható kétségbe. Ellenérvként hozható fel azonban, hogy a Kúria döntése nem egy konkrét panaszosnak egy már megvalósulási fázisba lépett népszavazáson való részvételi jogát korlátozza, hanem egyszerűen egy népszavazási kezdeményezés megengedhetőségéről mond negatív ítéletet, amely népszavazás még akkor is csak feltételes lenne, ha történetesen keresztüljutott volna az OVB és a Kúria szűrőjén, hiszen megtartása ekkor is kétszázezer aláírás összegyűjtésétől függne. Erre az ellenérvre alapozva az Alkotmánybíróság kimondhatná, hogy az OVB népszavazási kezdeményezésekről szóló döntéseiről hozott kúriai határozatok ellen nem lehet alkotmányjogi panaszt benyújtani. Más kérdés, hogy ez esetben fennállna annak a veszélye, hogy a Kúria és az Alkotmánybíróság jelentős alkotmányértelmezési kérdésekben tartósan különböző álláspontot képvisel. Komáromi László egyetemi docens Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Jogtörténeti Tanszék komaromi.laszlo@jak. ppke.hu 41 Erről rövid tájékoztatás az AB honlapján olvasható: public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/50943b5bd2336da2c1257b4a001ba6e3?opendocument. 42 Egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. tv. 145. (7) bek. Komáromi László: A Kúria határozata a felcsúti labdarúgó-stadionról szóló népszavazási kezdeményezésről 47