PIB tájékoztatás A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt) 14. Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg. Szolgáltató Partnerség projekt
Tartalomjegyzék Előzmények, feladatok meghatározása 3-4 1 Tervezési technikák 4 1.1 A tételes költségvetés 8 1.2. Miért a program-költségvetés 9 1.3. A program-költségvetés kidolgozásának lépései 10 1.4. A program-költségvetés jellemzői 15 2. Az évközi teljesítmények mérése, nem tervezett szükségletek kezelése 16 2.1. A programok elemzésének folyamata 17 2.1.1. A programok célkitűzéseinek megállapítása, értékelési szempontok és az 18 ügyfélcsoportok 2.1.2. A hatékonysági mutatók végleges listájának kiválasztása 24 2.1.3. Alternatív megoldások keresése 25 3. Költségvetési feladatrendszer megvalósítása 29 3.1. A fejlesztési feladatok megvalósítása 30 3.2. Működési fenntartási feladatok megvalósítása 30 3.2.1. Az Intézmények gazdálkodási tevékenységének továbbfejlesztése 31 4. Finanszírozási technikák vizsgálata 33 4.1. Kincstári rendszer alkalmazása 33 4.2. Folyószámlahitel alkalmazása 34 4.3. Hitelek felvétele, kötvénykibocsátás 34 Függelékek 1. számú függelék 36 2. számú függelék 42 Soroksár Homo Regius 2
Előzmények, feladatok meghatározása A Szolgáltató Partnerség projektben az Önkormányzat által meghatározottak szerint a költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása keretében a következő feladatok, projektszakaszok kerültek meghatározásra: 13. szakasz: Stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása 14. szakasz: Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása 15. szakasz: A költségvetés készítésének és elfogadásának folyamata 16. szakasz: A pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozásának fejlesztése 17. szakasz: Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása 14. szakasz: Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása Az önkormányzat elvárása: A gördülő, mérőszámokon, indikátorokon alapuló tervezési technika alkalmazásának kidolgozása. Javaslat adás az évközi teljesítés mérésére, az eltérések és nem tervezett szükségletek kezelésére. A költségvetési feladatrendszer megvalósítása saját intézménnyel, szerződéssel, kiszervezéssel, vagyonkezelői jog létesítésével, stb. ennek arányai a hatékonyság és kockázat elemzés alapján történő meghatározása. Finanszírozási technika alkalmazásának a felülvizsgálata, szükséges mértékű módosítása. Azonosított probléma Jelenleg az önkormányzat és intézményei alapvetően a bázis alapú költségvetési tervezési módszert alkalmazzák. A rendszer hátrányai, hogy konzerválja a kiadási szerkezetet, a szervezeti egységre és nem a feladatra koncentrál, az új feladatokat viszonylag nehezen tud kezelni. Gátolja a stratégiai gördülő tervezés hatékony működtetését. A konzervált, megrögzött önkormányzati feladatellátás több területen jelentős többletköltséget okoz. Megoldás 2.2.1 A stratégiai tervekben meghatározott célok, programok megvalósítása az éves költségvetésben történik. Az éves költségvetési koncepcióban, költségvetési tervben jelennek meg a stratégia tervekből levezetett prioritások, a megoldások alternatívái. Ennek érdekében szükséges a gördülő, mérőszámokon, indikátorokon alapuló tervezési technika alkalmazása, az erőforrások elosztásának technikái megváltoztatása. (A tervezési technika alapját a tervezés, programozási költségvetés képezi, ennek a több évre kitekintőún. gördülő - változata. A célok, feladatok, részfeladatok, megoldási módok folyamatában és ezekhez ráfordítások hozzá-rendelésével keresi (változatok kidolgozásával) az optimális megoldást a forrásoknak a programok közötti felosztásához). Soroksár Homo Regius 3
2.2.2 Az évközi teljesítés mérése, az eltérések és a nem tervezett szükségletek kezelése, vezetői gazdálkodási monitoring rendszer alkalmazása. (A költségvetési rendeletben jóváhagyott előirányzatok, keretek teljesítésének, a kötelezettség vállalások, a szerződésteljesítések folyamatos, heti, napi szintű figyelemmel kísérése, a tervtől való eltérésekre intézkedési terv kikényszerítése. A nem tervezett rendkívüli szükségletek fedezete éves tervben- a garanciális szabály alkalmazásával- való megteremtése.) 2.2.3 A költségvetési feladatrendszer megvalósítása saját intézménnyel, szerződéssel, kiszervezéssel, vagyonkezelői jog létesítésével, stb. ennek arányai a hatékonyság és kockázat elemzés alapján történő meghatározása. 2.2.4 Finanszírozási technika alkalmazásának a felülvizsgálata, szükséges mértékű módosítása. 2.2.5 A megoldás az önkormányzat valamennyi költségvetési szervére kiterjed, a monitoring rendszer működtetéséhez a jelenlegi informatikai hálózat kerül felhasználásra. Megoldást lehetőségét biztosító részterületek indikátorai Az új elveken alapuló tervezési módszer alkalmazása a hivatalban és az önkormányzat költségvetési szerveinél. A nem tervezett, rendkívüli, megalapozott szükségletek kezelése, a teljesítmény mérése, a garanciális eljárási szabály bevezetése eredményeként. 1. Tervezési technikák Az önkormányzati döntések között évenként visszatérő feladat az éves költségvetés elfogadása. Formailag egy rendelet megalkotásáról van szó, tartalmilag azonban ennél lényegesen többről. A költségvetés szó eredeti jelentése - budget - azt a bőrtáskát takarta, melybe a királynak szánt adókat összegyűjtötték. Ez a középkori értelmezés óta lényegesen megváltozott, a költségvetés fogalmába beletartozik az is, hogy mi lesz a bevételekkel. Ki, mire használja fel az adókat, és miért pont arra. E kérdés megválaszolásához sokféle költségvetési forma létezik, melyek mindegyike tartalmaz egyfajta gazdaságpolitikai elképzelést, információs szükségletet. Abban azonban a költségvetési formák azonosak, hogy tartalmukban mindegyiknek pontos választ kell adnia a források keletkezésére, mértékére, arra hogy miért pont onnan és annyi bevételre számítunk. Világosan be kell mutatnia azt is, hogy a pénz elköltését miért a javasolt feladatokra tervezzük, és a felhasználás mit eredményez az adott feladattal, mi valósul meg, miért jó az, ha pont az történik, amit a terv feltételez. A költségvetés a lehetőségek és a korlátok felmérése, melyben már az induláskor világos, hogy a szükségletek meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat, ezért a célok kiválasztásában igen nagy körültekintésre van szükség. A tartalmi kérdések felvillantásából már látszik, bonyolult területről van szó, amelyben szakmai nézetek ütköznek egymással, politikai elvárások fogalmazódnak meg. Soroksár Homo Regius 4
Tegyük fel újra a kérdést mi is valójában a költségvetés, milyen szerepeket tölt (tölthet) be egy - egy település életében. Tervezési eszköz A költségvetés a meglévő adottságok fenntartási - fejlesztési terve, a szándékolt célok eléréséhez szükséges döntések koordinálása, kapcsolatteremtés, a végrehajtó és döntéshozó tevékenységek között. A költségvetésnek tartalmaznia kell annak részletes leírását, hogy milyen célokat kívánunk elérni, és milyen pénzeszközöket fogunk ezekhez felhasználni. Gazdálkodási eszköz A költségvetés a programok és szolgáltatások tárgyában hozott döntések és felelősség megosztás megjelenítése. A jól összeállított költségvetés növeli az irányítás hatékonyságát, megtakarítást eredményez, javítja a pénzügyi megbízhatóságot. Átláthatóvá teszi a gazdálkodást és a gazdálkodási fegyelem és felelősség kérdéseit. Pénzügyi ellenőrzés eszköze A költségvetés a pénzügyi ellenőrzés területén a felelősségi körök és szerepek meghatározásának eszköze, azáltal, hogy a végrehajtásban érintett intézmények és hivatali szervezeti egységek pénzfelhasználási szabadságát korlátozza. Stratégiai eszköz Az önkormányzati források soha nem elégítik ki a település összes szükségletét. Olyan döntésekre van ezért szükség, amely maximalizálja az eredményeket, mind a forrásteremtésben, mind annak felhasználásában. A működés irányításának eszköze A költségvetési előirányzatok az önkormányzati hivatali egységek és az intézmények által javasolt tevékenységek, szolgáltatások és funkciók leírását tartalmazzák. A kiadási előirányzatok alapján meg lehet határozni azokat a minőségi és mennyiségi mutatókat, eredményjelzőket, amelyek segítségével a program által elért teljesítményt értékelni lehet. A teljesítménymérés rendszeressége biztosítja azokat az információkat, melyek segítségével a tervezett folyamatok eredménye érdekében szükséges beavatkozások megtehetők. Kommunikációs eszköz A költségvetési dokumentum tájékoztatja a lakosságot, az önkormányzati képviselőket, vezetőket, a döntéshozókat, a beruházókat a település gazdasági kérdéseiről, a pénzügyi folyamatokról, a kitűzött és megvalósítani tervezett célokról. A költségvetésnek ezért fontos információkat kell átadnia olvasójának. A táblázatok, grafikonok, ábrák elősegíthetik a pénzügyi és statisztikai adatok érhetőbbé tételét. A dokumentumnak szólni kell az önkormányzati gazdaság egyéb jellemzőiről is, a demográfiai trendek alakulásáról, a települési infrastruktúra helyzetéről. Ösztönző eszköz A költségvetés ösztönzi az egyes hivatali egységek és intézmények tevékenységét azáltal, hogy célokat állapít meg, melyek végrehajtásába bevonja a dolgozókat. A költségvetés a tények és a célkitűzések, illetve az eredmények és a tervek közötti összehasonlítás alapja. A végrehajtásban érintett dolgozók munkájának hatékonysága javulhat azáltal, ha a célok Soroksár Homo Regius 5
világosak és egyértelműek, ezáltal könnyebb annak megértése, hogy mit és hogyan kell elérni. A demokrácia fejlesztésének eszköze A költségvetés a lakosság elvárásait jeleníti meg, és az önkormányzat elszámoltathatóságának alapja. A költségvetés segítségével a polgárok ellenőrizhetik a közpénzek elköltésének módját. A jelenlegi önkormányzati tervezési rendszer kettős szemléletű, mivel az állam - önkormányzat viszonylatában a forrásszabályozás elve érvényesül, míg az önkormányzat - költségvetési intézmények kapcsolatában pedig a kiadási szemlélet a domináns. Ez a kettősség önmagában is elég érv a tervezési kérdések alapos vizsgálatához. Sokan éppen a kettősséggel indokolják azt, hogy a tervezési folyamatok nyitottságát nem lehet megvalósítani. A szabályozás rendszerének elméleti fejtegetése helyett ezzel kapcsolatosan annyit érdemes kiemelni, hogy az önkormányzati rendszer elmúlt 20 éve alatt a szabályozás legalapvetőbb kérdéseire nem születtek olyan válaszok, melyek biztosítanák a működés zavarmentes finanszírozását. Az alapproblémát az a szabályozási csapda jelenti, amely az állam önkormányzat - intézmény tervezési pozíciójában és szabályozásában van jelen. Ennek a csapdának az a lényege, hogy az állam és az önkormányzat között forrásszabályozás működik, amelynek az a célja, hogy bevételekhez juttassa az önkormányzatokat. Ezek a bevételek jórészt normatív alapúak és a makroszintű gazdasági számítások alapján elosztható jövedelemből erednek. Az önkormányzat és intézményei kapcsolatában azonban kiadási oldalról építkező tervezési rendszer működik, amely azt jelenti, hogy a valóságos gazdasági folyamatok tényleges hatásai határozzák meg az intézményi működés szükségleteit. Az intézményi szükségletek megfogalmazásában tehát a tényleges árak, a tényleges szükségletek, az elvégzendő feladatok valódi bekerülési költsége jelenik meg, mint kiadási szükséglet. Ezt a helyzetet továbbnehezíti az, hogy a kiadások meghatározásában az államháztartási törvény és a költségvetési szervek működési rendjéről szóló kormányrendelet kötelező tervezési eljárásokat határoz meg, melynek lényege a szintrehozás (ráépítés) alkalmazása. Ez a tervezési eljárás azt jelenti, hogy egy előző évben megkezdett feladat továbbviteléhez és ellátásához kell forrásokat teremteni. Ha tehát szeptember 1-jétől egy új tanulócsoport indult be, mely abban az évben 100 egységnyi kiadást jelentett, akkor a következő évben biztosítani kell további 8 havi működést, mely a 100 egységnyi 4 hónapra elegendő kiadást alapul véve 300 egységnyi következő évi kiadási igényt jelent. Ez a példa arra is alkalmas, hogy a szintrehozási (ráépítés) rendszer sok hibája mellett kiemeljen egyet, nevezetesen azt, hogy az előző évek költségeit kell a következő évben kiegészíteni úgy, hogy abban az inflációs hatások nem jelennek meg. A tervezési folyamat szabályozási elemeit azért fontos kiemelni, mert ezek a szabályok önmagukban is meghatározóak a támogatási összeg megállapításában, de jelzik azt is, hogy már szabályozási oldalról sincs túl nagy mozgástér. Soroksár Homo Regius 6
Azt állítjuk, hogy a tervezési technika közvetlenül nem eredményez több felhasználható pénzügyi forrást, de a "beavatottak" számának növelése, a megszokott folyamatok felülvizsgálata és módosítása jelentős eredményeket hoz. A jelenleg általában használt tervezési eljárás jellemzőin érdemes elgondolkodni, milyen is valójában ez a modell: a tervezés meghatározott időszakban meghatározott feladatokra koncentrál a tervezés szempontjából fontos kérdések és feladatok ebben az időszakban érvényesülnek kampányszerűség az adatok - információk előállításában céljellegű feladatok ellátása a tervjavaslat elkészítéséhez a pénzügyi szabályozás előírásai determinisztikusak a költségvetési - pénzügyi előírások favorizálása (szakfeladat - sor - tétel) a szintrehozás (ráépítés) mechanikus érvényesítése csak a jövő évi feladatokra koncentrál pénzügyi keretek és korlátok felállítása a tervezési szereplők feladatai behatároltak a pénzügyi irányítás szempontjaihoz igazodás a szakmai feladatok a feladathoz rendelt pénzeszközök mértékéig vehetők figyelembe a bizottságok a szakterületük feladatait vitatják az intézmények, polgármesteri hivatal belső szervezeti egységei számára a fő kiadási előirányzatok már a tervezés elején meghatározásra kerülnek a tervezési információk széttagoltsága a pénzügyi apparátus információs bázist alakít ki, melyből szűrt és célzott adatok kerülnek át a döntési rendszerbe az információk statikus helyzetre készülnek, nem mutatnak tendenciát, folyamatokat, mivel elemzési vagy értékelési rendszer nem kapcsolódik hozzá, vagy nem nyilvános a döntést hozók terelése, szerepük egyszerűsítése a megszűrt információk alapján az addigi történések jóváhagyása a szakmai igények elbírálása a pénzügyi keretekbe való bezsúfolással az intézményi költségvetések keretszerű vizsgálata a gazdasági elemzés, hatékonyság vizsgálatok háttérbe szorulása a feladatok szükségessége, támogatottságuk vizsgálata tabu az előző évi teljesítésekhez való viszonyítás a források szétterítése a működés hagyományos fenntartása érdekében a tervezés csak rövid távokat kezel monetáris alapon a pénzügyi egyensúly minden többletigényt lefarag, függetlenül annak tartalmától a pénzügyi - számviteli szabályoknak való megfelelés azonosul a tervezéssel Soroksár Homo Regius 7
a részletekre koncentrál, melynek összesítése adja az egészet a stratégiai döntések megalapozottságát biztosító dokumentumok hiányosak a működés - fejlesztés arányai kialakulnak, és nem kialakításra kerülnek inkább konzervál, mint módosít folyamatokat a vezérlés elvén épül fel, a gazdálkodói önállóságra alig épít a tervezési együttműködés csak a megengedett keretekben és területeken az intézményi feladatokat csak a szabályozásra és kevésbé az érdekeltségre tekintettel szabályozza az elfogadás előnyösebb, mint a vitatkozás A működési költségvetés típusai Számos önkormányzat választja ketté éves költségvetését működési- és tőkeköltségvetésre. A tőkeköltségvetés nagy összegű, nem rendszeres tételeket tartalmaz, melyek több éves finanszírozást és tervezést igényelnek. A működési költségvetés három lehetséges típusát vizsgáljuk meg a következőkben. Mindegyik típusnak vannak előnyei és hátrányai is. A világon csak nagyon kevés önkormányzat készít költségvetést kizárólag egy tervezési modell alapján. A gyakorlatban annyi költségvetés típus van, ahány költségvetés. A cél az, hogy az önkormányzat gazdálkodásának irányítását elősegítsük. 1.1 A tételes költségvetés A tételes költségvetés egy olyan pénzügyi dokumentum, melyben az összes önkormányzati osztály és intézmény által megnevezett kiadási tétel felsorolásra kerül. A költségvetés alapja, hogy mit vásároltunk. Az egyes tételekhez kapcsolódó kiadásokat további kategóriákra bonthatjuk. A kiadásokat elsősorban a kiadás célja, mint pl. munkabérek és járulékai, anyagi költségek, vásárolt felszerelések, szolgáltatások stb. szerint osztályozzák. A tételes költségvetés azt mutatja be, hogy mire mennyit költöttünk. A tételes költségvetés elkészítése a legkönnyebb, azonban nem ad információt egy program, egy önkormányzati részleg vagy egy intézmény tevékenységeiről, funkcióiról. Az, hogy tudjuk, hogy mennyit költöttünk fizetésre, anyagvásárlásra, fenntartásra, még nem mond semmit arról, hogy hogyan láttunk el egy bizonyos feladatot. Hány rászorulót sikerült szociális ellátásban részesítenünk? Hány kilométer utcaszakaszt tudunk takarítani? Hány gyerek részesül megfelelő színvonalú oktatásban? Ezeknek a kérdéseknek a megválaszolásához a kiadási tételeket programok és tevékenységek szerint kell csoportosítani. Teljesítmény költségvetés A teljesítmény költségvetés a forrásokat tevékenységek és programok szerint osztályozza, és bemutatja, hogy a szervezet milyen célokat igyekszik elérni az adott forrásokkal. A kommunális feladatokat ellátó részleg költségvetése például egy megadott hosszúságú útszakaszt felújítását tűzheti ki célul. Soroksár Homo Regius 8
A teljesítmény típusú költségvetés fő előnye, hogy bemutatja az önkormányzat tevékenységeit és a tevékenységekhez kapcsolódó feladatok ellátásának színvonalát is meghatározza. Az ellátás egymáshoz viszonyított szintje és a források elosztása tükrözi az önkormányzatok prioritásait. A költségvetés annak eldöntésében is segít, hogy a prioritások megfelelően vannak-e meghatározva. A teljesítmény költségvetés nagy segítséget nyújt az önkormányzati programok eredményének, színvonalának és hatékonyságának. Program költségvetés A program költségvetés elkészítése, áttekintése és bemutatása különbözik a tradicionális tételes költségvetéstől. Az alkalmazott tervezési technika megfelelő alapot biztosít a feladatellátás pénzügyi- szakmai terveinek összeállításához, alkalmazásához, ellenőrzéséhez. Széles alapokon nyugszik, mely ötvözi a szakmai politikai szempontokat, alkalmas a feladatok hosszabb távú prognózisára. A kifizetésre kerülő tételek (munkabér és járulékai, anyagvásárlás stb.) helyett a program költségvetés a szolgáltatások és az ellátás elvárt színvonalát helyezi a középpontba. A hangsúly a település hosszú távú, az egész lakosságot érintő céljaira kerül. A program költségvetésben az adott év bevételeit és kiadásait, az önkormányzat céljait és stratégiáját megfogalmazó több éves program tervekhez kötjük. Fontos, hogy a program költségvetés meghatározza az ellátás tervezett eredményeit is. Mi is az a program? A program az önkormányzat tevékenységeit osztályozza azok legfontosabb célja szerint, és aszerint, hogy hogyan járulnak hozzá az önkormányzat rövid- és hosszú távú céljaihoz. Az egymásra épülő programok szerkezetének meghatározása segíthet abban, hogy az önkormányzatok tevékenységeit hierarchikus, funkcionális egységbe rendezzük. Például, az önkormányzat indíthat egy városrész fejlesztési program -ot, amely mögött a megadott célok elérését biztosító alprogramok lehetnek. A nagy önkormányzatokban a programok a nagyobb szervezeti egységek funkcióit követik. Azonban például egy gazdaságfejlesztési program felölelheti több osztály mint például a közmű, a lakás és a településfejlesztés tevékenységeit is. Kisebb önkormányzatoknál a programok korlátozódhatnak egy osztály tevékenységeire. A kommunális osztály például alkothat egy út- és járda felújítási program -ot. Ideális esetben a programok közötti határok világosak, az átfedések minimálisak, a programok az eredményekre összpontosítanak és könnyen számszerűsíthetők. A tervezés, a költségvetés készítés, az adminisztratív ellenőrzés és a jelentések rendszere mind ebben a program struktúrában valósul meg. 1.2. Miért a program-költségvetés? Egyáltalán, miért kell a tervezési technikákkal foglalkozni akkor, amikor a gazdálkodás alapvető problémája a források hiánya, a fokozódó értéktelenedés, a semmire sem elég költségvetési előirányzat. Sokakkal szemben állítjuk, hogy a pénzhiány általános és mindenre jó érve korántsem felel meg a teljes igazságnak. Kétségtelen, hogy igaz és látványos Soroksár Homo Regius 9
megjelenítése a költségvetési feszültségeknek az elmaradó feladatok tömege, a szűkre szabott költségvetési előirányzat. A költségvetési gondok egy része mégis egészen más természetű, visszavezethető a megszokás, rutin, hagyományok területére, arra, hogy azzal nem foglalkozunk eleget, amire jut előirányzat. A szisztematikus, program szintű megközelítés előnyeit az alábbiak szerint foglalhatjuk össze: A költségvetés átláthatóvá válik. A program költségvetés az egyes tételeket olyan formátumban mutatja be, hogy világossá váljék a szolgáltatás célja, és módja. A figyelem középpontjában a település lakosságának céljai, szükségletei és lehetőségei állnak. A program költségvetés segítségével a költségvetés kiadásait harmonizálni lehet a közösség érdekivel, a tervezett növekedéssel, a kitűzött prioritásokkal és pénzügyi lehetőségekkel. A lakosság által fizetett adó hatékony felhasználását segíti elő. A program költségvetés a tervezésre és a gazdálkodás irányítására teszi a hangsúlyt, ezért a program költségvetés alapján hozott döntések segítségével elkerülhetők a költséges hibák. A program költségvetés megalapozott döntések meghozatalát segíti elő. A település szélesebb körű érdekeit veszi figyelembe. Az elfogadott program költségvetés informálja a lakosságot és a beruházókat a település programjairól, tevékenységeiről, és a költségvetési kiadások által finanszírozott feladatok eredményeiről. Az önkormányzati adminisztráció hatékonyságát és szervezettségét javítja. A program költségvetés segítségével az egyes önkormányzati részlegek tevékenységeinek finanszírozása hatékonyabbá válik azáltal, hogy pl. megszűnnek az átfedések a feladatellátásban és a konfliktusok az egyes projektek között. Megalapozott és stabil pénzügyi program fenntartása. A több éves beruházási program elkészítése korlátozhatja a beruházások által az önkormányzatra rótt terheket egy adott évben. Abban az esetben, ha rendelkezésre áll az idő a program elkészítésére, minden projekt esetében meg lehet találni a leggazdaságosabb módját a tervezésnek és a finanszírozásnak. Mennyiben különbözik a program költségvetés a teljesítmény költségvetéstől? Mindkét típusú költségvetés használ mutatószámokat a teljesítmény mérésére, de a két költségvetés másra helyezi a hangsúlyt. A program költségvetés a lakosság által is érzékelhető eredményeket hangsúlyozza, míg a teljesítmény költségvetés a kiadások elosztásának hatékonyságára koncentrál. 1.3. A program költségvetés kidolgozásának lépései 1. lépés: A hosszú távú célok meghatározása A hosszú távú célok olyan eredményeket tartalmaznak, melyeket egy szervezet (pl. önkormányzat, vagy egy önkormányzati osztály) vagy egy program el szeretne érni. Ezek a Soroksár Homo Regius 10
megfogalmazott eredmények általában általánosak. A hosszú távú céloknak világosan meghatározottnak és tömörnek kell lenniük. Például: A belterületi utak minőségének javítása. 2. lépés: A rövid távú célkitűzések meghatározása A rövid távú célok egy maghatározott időn belül elérendő konkrét eredményeket tartalmaznak. Részletesen megfogalmazzák, hogy mit kell elérni, ki által és milyen határidővel. A költségvetést tekintve a rövid távú célkitűzések a következő pénzügyi évre meghatározott tervcélokat jelentik. Minden rövid távú célhoz rendelhető egy teljesítmény mutató A rövid távú célok az ellátás javítására tervezett eredményeket kell, hogy tükrözzék, így a bennük legtöbbször előforduló szavak a következők: növekszik, csökken, kiterjed, befejeződik, megelőz, fenntart. Példák rövid távú célkitűzésekre: A lakóházak felújítási előirányzatának 15%-os növekedése a következő pénzügyi évben. A meglévő szilárd burkolatú utak hosszának 5 km-el történő bővítése A hosszú távú és a mennyiségileg is kifejezhető rövid távú célokat az önkormányzat szintjén, egy osztály szintjén és programok szintjén is meg lehet határozni. 3. lépés: A költségvetési naptár elkészítése: A költségvetési naptár meghatározza a költségvetés elkészítésének folyamatát és időbeosztását. A naptár segít a költségvetés határidőre történő kidolgozásában. A naptárnak legalább a következő tevékenységekre kell határidőt megszabnia: A költségvetési munkalapok, útmutató és előírások kiosztása az önkormányzati részlegeknek és intézményeknek; A bevételi tervezetek meghatározása; A költségvetési kérelmek összegyűjtése és egy dokumentumban való feldolgozása; A polgármester, és a pénzügyi illetve az egyéb érintett bizottságok feldolgozzák a költségvetési kérelmeket és költségvetési javaslatot ennek megfelelően kiigazítják; és a testület elfogadja a költségvetést. 4. lépés: A költségvetés készítés feladatainak meghatározása: A költségvetés elkészítésének folyamata három fő adminisztratív lépésből áll: A költségvetési javaslat elkészítése, melyet a testület megtárgyal; A folyó pénzügyi helyzet, a várható pénzügyi kilátások és a költségvetési javaslat bemutatása a testületnek; és A testület által elfogadott költségvetés végrehajtása és ellenőrzése abból a szempontból, hogy az egyes programok és a pénzügy politika fő céljai megvalósulnak-e. A költségvetés készítés adminisztratív folyamatának mindig tartalmaznia kell a fent bemutatott lépéseket, azonban a feladatok ellátásának formája jelentősen különbözhet. Előnyös azonban, ha a költségvetési adminisztratív funkciókat egy ember fogja össze (akit sokszor költségvetési vezetőnek/biztosnak hívnak). Ennek a szervezeti felépítésnek több előnye van: az osztályok által benyújtott kérelmek egységes formátumban készülnek; a Soroksár Homo Regius 11
stratégiai kérdések döntésének folyamatát egy ember fogja össze, a szolgáltatások prioritásai központilag meghatározottak. A költségvetési vezető kulcs szerepet játszik a költségvetés elkészítésében. Ő az, aki felelős az irányelvek kihirdetéséért, az anyagok áttekintéséért, és válaszol a kérdésekre. A költségvetési vezetőnek három fontos szerepet kell egyszerre betöltenie. A költségvetési vezető először is összehangolja a költségvetési anyagok tartalmát. Másodszor, stratégiai irányítási funkciót tölt be, és bekapcsolódik a költségvetést érintő programokban és feladatokban felmerülő kérdések megoldásába. Ebben a szerepben a költségvetési vezető nem csak az anyagokat koordinálja, hanem elemzői és irányítói funkciókat is ellát, mint pl.: Irányelveket határoz meg az egyes osztályok részére a szolgáltatások szintjének emelését és költségek emelkedésének határait illetően; Az egyes osztályok kérelmeit értékeli, és összehangolja a stratégiai irányelvekkel; A kiadási szükségleteket összehangolja a rendelkezésre álló forrásokkal; Javaslatokat készít a testület számára költségvetést illetően. Harmadsorban, a költségvetési vezető közvetlenül is ellenőrizheti a költségvetés végrehajtását. Az idetartozó feladatok a következők: Ellenőrzi, hogy az osztályok nem lépték-e túl a költségvetésben tervezett összeget, meghatározott időközönként összeveti a tényleges kiadásokat a tervezettel; Biztosítja, hogy csak a tervezett állásokra vegyenek fel embereket, és azt, hogy azok fizetése ne haladja meg a tervezett összeget; Megvizsgálja, és jóváhagyja a források egyik költségvetésből egy másik költségvetésbe történő átirányításának kérelmét; Jelentéseket készít a költségvetés helyzetéről a testület, a polgármester, az osztályok és a lakosság részére; és Az osztályok munkáját figyelemmel kíséri az esetleges problémák megelőzésére. 5. lépés: A munkalapok kiosztása és az önkormányzati osztályok költségvetési kérelmeinek elkészítése A költségvetési vezető kiosztja a költségvetés elkészítéséhez szükséges munkalapokat, útmutatót, és utasításokat. Ideális esetben ez a csomag tartalmazza az 1. és 2. lépésben meghatározott önkormányzati célokat is, amely segít a vezetőnek a finanszírozási prioritások önkormányzati prioritásokkal összhangban történő kidolgozásában. A feladatellátásban tevékenykedő munkatársakat be kell vonni a költségvetés készítés folyamatába. Gyakran azonban a költségvetési kérelmek úgy készülnek, hogy nem sok idő marad az osztályvezetőkkel való egyeztetésre, akik pedig eszerint kell, hogy működtessék majd az osztályt, felügyelik az intézményeket. Az osztályvezetőket és intézményvezetőket be kell vonni a költségvetés kidolgozásának és végrehajtásának részleteibe. A költségvetési kérelmek minden egyes feladat esetében meg kell, hogy határozzák a szolgáltatást, az ellátás szintjét a folyó évben, azt, hogy mi történik akkor, ha az ellátás szintje csökken vagy nő, vagy ha az ellátást megszűnik, és a kérelemben ismertetett ellátási szinthez szükséges kiadásokat. Soroksár Homo Regius 12
Ezeket az információkat informális úton is át lehet adni, de formálisan is meg lehet fogalmazni a konkrét célokat, vagy be lehet mutatni, hogy mi a hatása az ellátási szint megváltoztatásának. Hasznos, ha az osztályvezetők és az intézményvezetők összefoglalják ezeket a részleteket és olyan formátumban mutatják be a költségvetési javaslatot, hogy az kiegészítse a törvényhozói tevékenységeket. Az osztályvezetők által benyújtott költségvetési kérelmek egy sor új pénzügy-politikai döntést tesznek majd szükségessé, amelyek megváltoztatják az egyes feladatokra rendelkezésre álló források nagyságát és a felhasználási korlátokat, ami viszont a költségvetési célokat módosítja. 6. lépés: A költségvetési kérelmek áttekintése A polgármester és a testület abban a különleges helyzetben van, hogy az összes költségvetési kérelmet láthatja. Ezért fel kell készülniük, hogy a javaslatokat fontossági sorrendbe tudják helyezni az önkormányzatot érintő főbb problémák, és pénzügyi lehetőségek tükrében. Az osztályok által benyújtott javaslatokat abból a szempontból kell először megvizsgálni, hogy azok megfelelnek-e a költségvetési folyamat elején meghatározott költségvetési céloknak. Általában a kérelmek jóval meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat. Az egyes részlegek és programok tehát versengenek a korlátozott forrásokért. Ezen a ponton nehéz döntéseket kell hozni, melyeket mindig az önkormányzat átfogó céljaival és pénzügy politikájával összhangban kell megtenni. Biztosítani kell, hogy a testület, a költségvetési és egyéb érintett bizottságok kézhez kapják az összes anyagot ahhoz, hogy az egyes osztályok kérelmeit el tudják bírálni. A település stratégiájáért felelős vezetőknek átfogó képpel kell rendelkezniük a helyi pénzügyi feltételekről, azok jövőbeni alakulásáról is (pl. bevételek alakulása), és arról, hogy a források felhasználásának milyen lehetséges változatai merültek fel. A testületnek nem kell a költségvetés készítés adminisztratív hátterébe belefolynia, illetve nem szükséges részletekbe menően ismernie a költségvetést megalapozó számításokat sem. Ezek a részletek ugyanis elterelhetik a figyelmet a fontos átfogó pénzügyi és a feladat ellátásához kapcsolódó problémákról. A rendelet alkotóknak a kisebb tételekkel nem kell foglalkozniuk, mert fennállhat a veszélye annak, hogy egy kis tétel megvitatásán eltöltött idő miatt a nagyobb kiadások megfontolására nem marad idő. Ez a helyzet azért nem kívánatos, mert: A takarékos gazdálkodás látszatát kelti, de a kis megtakarításokra összepontosít és feladatellátás finanszírozásának átfogó képe elveszik; A testület tagjainak idejét feleslegesen leköti. 7. lépés: A lakosság szerepének meghatározása: A költségvetés az egész település gazdálkodásának kulcs eleme, ezért fontos, hogy megismerjük a lakosság véleményét a költségvetésben foglalt szolgáltatásokról, mert így képet kaphatunk arról, hogy mely szolgáltatások szintjét kellene emelni, illetve, hogy a lakosság mely szolgáltatásokat tartja fontosnak. Soroksár Homo Regius 13
A testületi tagok gyakran az osztályok vezetőinek, illetve a véleményüket gyakran kifejező lakosok véleményére alapozzák döntéseiket. A lakosság véleményének megismerésére megfelelőbb eszköz például a költségvetés vagy egyes feladatok tárgyában szervezett lakossági fórum. Egy másik módszer a lakosok véleményének felmérése. A lakosokat tájékoztatni kell az önkormányzat által ellátandó feladatok köréről, meg kell ismertetni velük az önkormányzat pénzügy politikáját és programjait, és meg kell hallgatni a véleményüket. A költségvetési javaslat elkészítése után a dokumentumot meg kell ismertetni a lakossággal. 8. lépés: A költségvetés elkészítése: A költségvetési dokumentum egy hosszú folyamat terméke. A dokumentum minősége attól függ, hogy milyen színvonalú munkát fektettünk bele az elkészítés során. A kidolgozás minden egyes fázisában a költségvetés különböző formát ölt. A költségvetési javaslat a legátfogóbb dokumentum, mert minden olyan információt tartalmaz, amely fontos a döntéshozatalhoz. Az elfogadott, végső költségvetési dokumentum lehet csak egy összefoglaló, melyben bemutatásra kerülnek a feladat ellátásához kapcsolódó legfontosabb stratégiai döntések és a programokhoz kapcsolódó előirányzatok. A költségvetés a pénzügyi és a feladatellátáshoz kapcsolódó döntések meghozatalát megalapozó dokumentum. Egy hatásos költségvetési dokumentum elősegítheti a tevékeny vitát azáltal, hogy világosan meghatározza a problémát, és a különböző cselekvési lehetőségek hatásait. A költségvetéshez kapcsolódó döntéseket világosan kell megfogalmazni. A költségvetés kidolgozása során számos változtatásra kerül sor a lakosság, a polgármester, a testületek és az osztályvezetők véleményének meghallgatása után. A költségvetésnek pontosan tükröznie kell ennek a folyamatnak a végeredményét. Olyan formátumban kell a költségvetést megszerkeszteni, hogy az érhető és hasznos legyen a lakosság számára is. Legyen a költségvetés kinézete szép, tartalma összefüggő és vegye figyelembe az olvasó kívánalmait. Érdemes a költségvetés elején tartalomjegyzékben útmutatót nyújtani, a dokumentumban pedig ahol lehet ábrákat, táblázatokat alkalmazni. A költségvetésnek világosan tájékoztatnia kell az olvasót arról, hogy az önkormányzat milyen feladatokat lát el, azoknak mekkora a költsége és, hogy milyen szolgáltatásokban részesül a lakosság. 9. lépés: A költségvetés jóváhagyása: A költségvetési javaslat (a testületnek és a lakosságnak történő) beterjesztése után a költségvetés nagy valószínűséggel számos változtatáson megy keresztül, míg végül a testület jóváhagyja. A javaslat jóváhagyása törvényes hatalommal ruházza fel az önkormányzat és az intézmények munkatársait, hogy a költségvetésben foglalt kiadásokat eszközöljék. 10. lépés: A költségvetés végrehajtása és a végrehajtás ellenőrzése: A költségvetés végrehajtása egyet jelent a költségvetésben meghatározott összegek felhasználásával és a kiadások figyelemmel kísérésével. A végrehajtás céljai a következők: a költségvetésben meghatározott célok rendben történő kielégítése, annak biztosítása, hogy csak Soroksár Homo Regius 14
az engedélyezett tételekre költ az önkormányzat, felelős gazdálkodás a pénzügyi források felett. A költségvetés végrehajtása az önkormányzati osztályok feladata, akik számon tartják a kiadásokat és a programok eredményeit. Az ellenőrzés lehet a költségvetési vezető ( pénzügyi vezető) illetve a polgármester felelőssége. Olyan jelentési rendszert kell felállítani, mely segítségével a tényleges kiadások és eredmények összehasonlíthatók a költségvetési tervvel. A legtöbb önkormányzatnál ajánlatos, ha ezeket a jelentéseket havonta készítik el. A költségvetési végrehajtásért felelős személynek meg kell határoznia a felmerülő problémákat, és azokat jelentenie kell a felelős osztályvezetőnek, akivel megkeresik a probléma okát és orvosolják azt. A költségvetési vezető személy feladata ebben az esetben az, hogy segítséget és támogatást nyújtson az osztály vezetőjének a probléma kijavításához. 1.4. A program-költségvetés jellemzői A program költségvetési tervezési modell alkalmazásával összefüggő jellemzőket az alábbiak szerint foglalhatjuk össze: a tervezési időszak kibővül, folyamatossá válik az évközi döntések meghozatalában a költségvetési szempontok folyamatosan jelen vannak több év adatára épülő információk, elemzések, prognózisok a teljes időszakot a nyitottság, rugalmasság, érzékenység jellemzi a szakmai feladatok helyzetének folyamatos vizsgálata, értékelése a determinizmusok oldódása pénzügyi, szakmai, várospolitikai szempontok együttes kezelése a tervezési információk hozzáférhetőek, jelentőségük megnő a tényeket feltáró pénzügyi és nem pénzügyi mutatók az egész folyamatban teljes körűen rendelkezésre állnak a döntéshozók, véleményt nyilvánítók a dilemmákkal, esélylatolgatásokkal is találkoznak a tervjavaslat konzisztenciája ellenőrizhető a döntést hozók szerepe érvényesül az ajánlások adatok, tények, elemzések alapján készülnek bemutatva a verziók hatásait, ezáltal valódi döntési helyzetet teremtenek a pénzügyi korlátok miatt elmaradó feladatok hatásvizsgálata, javaslat másfajta megoldásra, az elhagyás következtében várható helyzet bemutatása információk terítése a döntési pontokra a pénzügyi vezérlés elve menedzseléssé változik a realitások alapján hozott valódi döntések a diktált előirányzatok helyett a valós gazdasági helyzet bemutatása a gazdaság valamennyi szereplőjének a tervezés önállósága és a végrehajtás felelőssége érvényesül Soroksár Homo Regius 15
erősödik a gazdasági szereplők együttműködése a célok - eszközök harmonizációja, rendszerbe foglalása valóságos információkon alapuló döntések a szakmai felelősség és együttműködés szükségessége A formai elemek (grafikonok, táblázatok, ábrák stb.) felhasználása a tartalmi kérdésekhez a költségvetés leíró jellegének csökkentése a helyzetet jellemző és szemléltető eszközök alkalmazása az erőforrások programok végrehajtásához rendelése a részletek alapján felépülő költségvetés a feladatokra koncentrál a "mennyi " kérdése mellett a "mire" kérdés megjelenése a pénzügyi - számviteli rendszer érvényesítése mellett, a kiadási nemeket egy feladathoz rendelő szemlélet alkalmazása Az önkormányzati gazdaság működésére vonatkozó jogi szabályozás 2010. évtől alapvetően megváltozott. Ennek lényege, hogy a pénzforgalmi szemléletű költségvetést hosszabb távon felváltja az üzemgazdasági szemléletű. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy a költségvetési dokumentumban nem a sor-tétel dominancia lesz a jellemző, hanem a költségvetés az előzőekben leírt program-költségvetési logika alapján arra is választ keres, hogy a felhasználás milyen hatást gyakorol a működésre, mennyibe kerül egy egységnyi feladat, milyen célok megvalósítása érdekében tűzi ki az adott feladatot az önkormányzat és mindezt mire alapozza. Mindezek eléréséhez a jogszabályi változások megteremtették a számviteli alapokat is. Az e projekt keretében végzett fejlesztések alapján az önkormányzat módosított (éves költségvetés, valamint a stratégiai) tervezési rendszeréhez a tervezési gazdálkodási adatlapokon nyugvó kiindulás és feldolgozás - igazodó kiegészítő fejlesztések alapján a rendszer biztosítani tudja a gördülő tervezés hatékony megvalósítását. 2. Az évközi teljesítmények mérése, nem tervezett szükségletek kezelése A költségvetés elfogadásával megkezdődik a tervezett feladatok megvalósítása, mely szükségessé teszi az előrehaladás mérését, a tervezett és tényleges folyamatok összehasonlítását, a kitűzött célok megvalósításának időszakonkénti áttekintését. A hatályos jogszabályok beleértve az önkormányzat költségvetési rendeletét is előírják a pénzügyi beszámoló készítés formai és tartalmi követelményeit és meghatározzák az időszakot vagy időpontot is, amikor a pénzügyi beszámolót el kell készíteni. Az általánosan alkalmazott gyakorlat a havi információs jelentések készítése, valamint a negyedéves mérleg összeállítás és a félévenkénti beszámoló készítés. E mellett a szakmai teljesítések helyzetéről, a tervezett feladatok megvalósításáról vezetői megbeszéléseken, szakmai fórumokon, a keretgazdák értékelő jelentéséiben vannak információk. Soroksár Homo Regius 16
A költségvetés végrehajtása rendkívül összetett és bonyolult feladatsor ellátását és szinkronizálását igényli. Folyamatosan meg kell teremteni azokat a feltételeket, amelyen a terv célkitűzései alapultak. A feltételek meglétét a mérési rendszernek kell igazolni, a pénzügyi és szakmai beszámolók, jelentések tartalmazzák a teljesítési adatokat, melyek értékeléséhez az elemzési módszerek és technikák nyújtanak alapot. Ehhez elengedhetetlen a naprakész információk biztosítása, - és a döntést hozók számára történő eljuttatása - mivel nélkülözhetetlen a gazdasági és egyéb intézkedések meghozatalához a valós helyzet ismerete. Az éves költségvetés tervezésénél alkalmazásra kerülő tervezési-gazdálkodási adatlap teljesítési adatainak folyamatos frissítése a tervezési alapegységek mutatószámainak kiszámítása kellő információt biztosít a célérték elérésének helyzetéről, a tárgyi és humán feltételek alakulásáról. Mindezek mellett számítani kell arra is, hogy a költségvetés kialakításakor a célok versenyében alulmaradt, és előirányzatok közé be nem került feladatok igyekeznek bekerülni a megvalósításra tervezett feladatok közé. Ez a helyzet felveti a Képviselő-testület által elfogadott költségvetési előirányzatok saját hatáskörben történő módosításának 1 kérdését. Megváltoztathatatlanok-e az előirányzatok (célok, vagy a célok elérésének mértéke, üteme). Ha erre a problémára keressük a választ, akkor célszerű először a költségvetésben folyó programok elemzési eljárási módszereit rendszerszerűen megvizsgálni. Célszerű áttekinteni azokat az elemzési eljárási gyakorlatokat, melyek alkalmazása már a tervezésben megfelelő feltételeket teremt a célok kitűzéséhez és megvalósításához, és kellő alapot biztosít a költségvetés módosítására irányuló szándék elbírálásához. Az elemzési eljárások alkalmazása megfelelő garanciális eljárási szabályt teremt a költségvetésben nem tervezett feladatok megítéléséhez, annak eldöntéséhez, hogy a felmerült szükséglet kellően versenyképes-e ahhoz, hogy a költségvetésbe bekerüljön 2. A költségvetés feladatainak meghatározásában az igényes és alapos előkészítés lényegesen csökkenti annak kockázatát, hogy év közben módosítani kell a tervet. A költségvetés feladatvállaló képessége általában erősen korlátozott, ezért indokolt már a terv elfogadáskor bemutatni a lehetséges mozgásteret, és kivédeni az évközi módosítások lehetőségét. 2.1. A programok elemzésének folyamata Az egyik első probléma, amivel egy elemző általában szembekerül az, hogy meg kell határoznia, mire is terjedjen ki az elemzés. Csak bizonyos erősen leszűkített nézőpontokból közelítsen a problémához, vagy pedig több, különböző oldalról is vizsgálja azt meg? 1 A céljellegű állami támogatások illetve átvett pénzeszközök esetében a Képviselő-testületnek arról kell dönteni, hogy elfogadja-e a módosítás lehetőségét. A döntések jó része formális, mert a feladat általában már szerepel a tervben, az előirányzat módosítása itt a finanszírozás technikájához kapcsolódik. (pl. pályázat elnyerése okán állami támogatást kap az önkormányzat és az addig céltartalékként kezelt és csak önerőt tartalmazó feladat átkerül a megvalósítandó feladatok közé.) A költségvetés módosításának alátámasztását biztosító eljárások kialakításánál elsősorban a saját erőből, és a költségvetésben nem szereplő feladatok megvalósíthatóságát vizsgáljuk. 2 Természetesen az előirányzatok módosítása a hatályos jogi szabályozásnak megfelelően történhet, melynek egyik fontos eleme, hogy a nem tervezett feladatnak a pénzügyi fedezete rendelkezésre áll-e. A pénzügyi fedezet megléte azonban nem jelenti azt, hogy a forrással rendelkező feladatok automatikusan bekerülnek a költségvetésbe Soroksár Homo Regius 17
Az elemzés hatókörét olyan tényezők befolyásolják, mint a rendelkezésre álló pénz és idő, az hogy milyen információk állnak rendelkezésre, illetve milyen információkat lehet idővel beszerezni, valamint az, hogy az önkormányzatot mi érdekli, és mire van szüksége. Az elemzőnek azért még ezeken a korlátokon belül is marad általában tere arra, hogy az elemzés hatókörét meghatározza. A gyakorlatban általában az a tendencia, hogy a problémákat túl szűken határozzák meg. Másrészt az is előfordulhat, hogy egy elemzés túl szélesen határozza meg a problémát, és egyetlen tanulmány keretein belül próbál meg válaszolni minden felmerülő kérdésre, amelyek azonban túl nagy területet ölelnek fel és túl nehezek ahhoz, hogy a rendelkezésre álló anyagi eszközökkel és az adott időn belül feldolgozhatóak legyenek. Az elemzés hatókörének megválasztása részben a probléma egy előzetes elemzésén kell, hogy alapuljon, azért, hogy fel lehessen mérni, hogy az elemző által ráfordított idő és erőfeszítés feltehetően hol térül meg a legjobban. Egy tanulmány hatókörét az elemzés során meg lehet változtatni a kiinduló állapothoz képest, különösen akkor, ha a problémával kapcsolatban új és fontos szempontok merülnek fel. Általánosságban azt a gyakorlatot lehet követni, hogy az elemzés hozzávetőleges hatókörét az elemző már egy korai szakaszban meghatározza és azután egy illetékes munkatárs áttekinti, mielőtt még jelentősebb erőfeszítéseket tesznek a megvalósítás irányában. Egy bizonyos téma hatókörének feltérképezéséhez időnként segítséget nyújt, ha az adott szolgáltatás biztosításának rendszeréről "diagramot" készítünk. Ez a módszer láthatóvá teszi, hogy egy rendszer elemei hogyan kapcsolódnak egymáshoz és útmutatást nyújt azoknak a tényezőknek a kiválasztásához, amelyeket az elemzés során figyelembe kell venni. 2.1.1. A program célkitűzéseinek megállapítása, az értékelési szempontok és az ügyfél csoportok A programelemzés három alapvető lépése a program megfelelő célkitűzéseinek megállapítása, azoknak a szempontoknak a meghatározása, amelyek segítségével a különböző alternatívák hatékonyságát értékelni lehet ("hatékonysági mutatók"), valamint annak a populációnak vagy azoknak az ügyfélcsoportoknak a megtalálása, akiket ezek az alternatívák érintenek. Ezek a lépések szorosan összefüggnek, ezért együtt érdemes tárgyalni őket. A gyakorlatban is lehetséges és valószínűleg tanácsos is őket együtt kezelni. Amikor csak lehetséges, azoknak az önkormányzati munkatársaknak, akik megrendelnek egy programelemzést, ellenőrizniük kell az elemző által kiválasztott célkitűzéseket, mutatókat és ügyfélcsoportokat, mielőtt még az adatgyűjtés megkezdődne. Ezáltal jobban biztosítható, hogy az elemzés hatóköre megfelelő legyen. A "célkitűzések" illetve a "célok" arra vonatkoznak, hogy az önkormányzati szolgáltatások milyen célok elérése érdekében történnek. Egy célkitűzés vagy egy cél lehet egy olyan kívánt Soroksár Homo Regius 18
eredmény, amelyet maximalizálni kell, vagy pedig egy olyan nemkívánatos hatás, amelyet a minimálisra kell csökkenteni. Az értékelési szempontok vagy a hatékonysági mutatók olyan kritériumok, amelyek azt mutatják, hogy a program célkitűzései milyen mértékben valósulnak meg. Az ügyfélcsoportok alatt a népesség olyan csoportjait értjük, amelyek felé a program a szándékok szerint irányul, vagy olyan csoportokat, amelyeket a program akaratlanul is érint. Az alábbiakban néhány javaslatot teszünk a programelemzés fenti három lépésének elvégzésére: Olyan célkitűzések és értékelési szempontok meghatározása, amelyek az embereket helyezik a középpontba. Ezek a célkitűzések és értékelési szempontok a helyi lakosságra és az adott településre gyakorolt potenciális hatást kell, hogy tükrözzék. Az értékelési szempontoknak olyanoknak kell lenniük, hogy a segítségükkel jobban meg lehessen válaszolni azokat a kérdéseket, hogy milyen jól működik a szolgáltatás, és hogy mit kell nyújtson azoknak az embereknek, akik igénybe veszik őket, illetve akiket a szolgáltatás érint. Néhány olyan szempont, amelyet a kritériumok megállapításánál figyelembe kell venni: Milyen mértékben valósítja meg a szolgáltatás a kitűzött célokat, például a lakosság egészségi állapotának javítását, a bűnözés visszaszorítását, vagy a foglalkoztatottság növelését? Milyen mértékben vannak a programnak akaratlanul létrehozott kedvező vagy kedvezőtlen hatásai? A nyújtott szolgáltatás volumene elegendő-e ahhoz, hogy kielégítse a lakosság igényeit és szükségleteit? Milyen gyorsan reagál a program a szolgáltatásokra vonatkozó igényekre? A szolgáltatásokat igénybe vevő emberekkel udvariasan és tisztességesen bánnak-e az önkormányzat munkatársai? Mennyire elérhető a szolgáltatás azok számára, akik igénybe szeretnék venni? Kielégítőnek találják-e a szolgáltatást azok akik igénybe veszik, vagy azok, akik igénybe szeretnék venni? Mennyibe kerül a program? Tudatosan vegyük figyelembe a program potenciális "akaratlan" következményeit - különösen a negatív következményeket. A lényeg itt az - bár erről gyakran elfeledkeznek - hogy a program negatív következményeinek csökkentését be kell iktatni a célkitűzések közé. A célkitűzéseket ugyanis Soroksár Homo Regius 19
általában úgy fogalmazzák meg, mint elérni kívánt kedvező hatásokat, de a legtöbb programnak vannak negatív következményei is. Minden felmerülő program alternatívát meg kell vizsgálni a lehetséges mellékhatások szempontjából, akár hasznosak, akár károsak. A negatív következményekkel való szembenézés segít abban, hogy a program teljes értékét megfelelő perspektívába állítsuk és segítséget nyújtsunk az önkormányzatoknak olyan programok megtervezésében, amelyek csökkentik a negatív következményeket. Ne csak egy célkitűzést és értékelési szempontot vegyünk figyelembe! A legtöbb programnak több célt is szolgál, amelyek közül néhány egymástól független, sőt egymásnak ellentmondó is lehet. Egyetlen célkitűzés segítségével ritkán lehet megfelelően leírni egy program által gyakorolt hatást és hasonlóképpen egyetlen értékelési szempont segítségével sem lehet teljes mértékben felmérni a program hatékonyságát. Tehát az értékelési szempontok kiválasztásánál a program számos aspektusát figyelembe kell venni. A célkitűzések és értékelési kritériumok alkalmazásának egy példája, hátrányos helyzetű (H) és rászoruló (R) gyerekek megsegítésére indított program elemzésére: Célkitűzések A. A hátrányos helyzetű és rászoruló gyermekekkel kapcsolatosan beadott (H-R) kérvények és a rendszerbe bekerülő gyermekek számának csökkentése a nem megalapozottan beadott kérvények kiszűrésének segítségével. B. A gyermekeket otthon vagy családi környezetben tartsuk, amennyiben lehetséges, addig amíg egy átfogó tanulmányt lehet készíteni és az elhelyezésről döntés születik. Igyekezzünk elkerülni azt, hogy a gyermeket intézetben kelljen elhelyezni. C. Tartsuk a gyermeket otthon vagy megfelelő környezetben, ha hosszabb távú gondozás szükséges. D. Minden gyermeket olyan, stabil környezetben helyezzünk el, amelyhez alkalmazkodni tudnak, ahol nem hanyagolják el őket a korábbiakhoz hasonlóan és ahol nem válnak bűnelkövetőkké. E. Működtessük hatékonyan a rendszert annak érdekében, hogy a fenti célkitűzések megvalósításának költségeit a minimálisra lehessen csökkenteni, vagy pedig ha a rendelkezésre álló anyagi erőforrások korlátozottak, akkor úgy, hogy ezeket a célkitűzéseket a lehető legnagyobb számú gyermek esetében meg lehessen valósítani. A. célkitűzés Értékelési szempontok 1. A beadott (H-R) kérvények száma 2. A (H-R) kérvényeken szereplő különböző gyermekek száma 3. Azoknak a kiszűrt eseteknek a száma, ahol nem adtak be kérvényt Soroksár Homo Regius 20