Az FVM Vidékfejlesztési, Képzési és Szaktanácsadási Intézet megbízásából készült MEZŐGAZDASÁGI FÖLDTERÜLETEK JÓ MEZŐGAZDASÁGI ÉS KÖRNYEZETI ÁLLAPOTA Szerzők: Kovács Lászlóné Berényi Üveges Katalin Lektor: Dr. Karkalik András Budapest, 2007
Bevezető A mezőgazdasági és vidékfejlesztési célú támogatások rendszere hazánk 2004. évi uniós csatlakozásával alapvetően megváltozott. Ez a változás egyaránt érintette a gazdálkodókat, a támogatással kapcsolatos hazai jogalkotás, ill. jogalkalmazás rendjét, a támogatás pénzügyi finanszírozási módját. Létre kellett hozni a támogatások végrehajtásáért felelős, az uniós eljárásrendnek megfelelő új intézményrendszert, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalt (továbbiakban: MVH). A gazdálkodóknak meg kellett tanulniuk az új támogatási rendszerrel összefüggő regisztrációs és nyilvántartási rendszerekbe való bejelentkezés és adatszolgáltatás módját. A támogatások igénylésének új rendjét, beleértve az uniós irányelvek keretszabályozási jellegének megfelelő, de a hazai sajátosságokat is figyelembe vevő jogszabályokban meghatározott kötelező előírások függetlenül a támogatás tényétől és önként vállalható kötelezettségek összefüggéseit. A kötelezettségek teljesítését, valamint a teljesítések ellenőrzésének és szankcionálásának új rendjét, módszereit. Ebben a bonyolult tanulási folyamatban kellett és kell jelenleg is vezető szerepet vállalniuk a gazdák tájékoztatásában a szaktanácsadóknak. A Tanács 1782/2003/EK rendelet I. cím 3. fejezet 13. cikk (1) bekezdésében foglaltak szerint A tagállamok 2007. január 1-ig létrehozzák a mezőgazdasági termelőket a földdel és a mezőgazdasági üzemben folytatott gazdálkodásban segíteni hivatott tanácsadó rendszert (a továbbiakban: mezőgazdasági tanácsadó rendszert), amelyet egy vagy több kijelölt hatóság vagy magánszerv működtet. És mi a legfontosabb feladatuk? A hivatkozott rendelet ugyanazon cikkének (2) bekezdése szerint A tanácsadói tevékenységnek legalább a gazdálkodási követelményekre, valamint a mezőgazdasági földterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotára mindenképpen ki kell terjednie. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programjának (továbbiakban: UMVP) keretén belül induló és 7 évre szóló új támogatási rendszer bevezetése a mezőgazdaság valamennyi szereplőjének hasonló nagy kihívást jelent, mint a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (továbbiakban: NVT). Részletesen meg kell ismerkedniük az új támogatási lehetőségekkel, azok bevezetésének időpontjával, a hozzájuk rendelt előírások és kötelezettségek rendszerével, ezen belül is a kölcsönös megfeleltetés követelményeivel, ellenőrzési és szankcionálási feltételeivel. Ebben a megismerési, tájékozódási folyamatban kell a naprakész információval rendelkező szaktanácsadónak segítséget nyújtani a gazdálkodónak. 2
E rövid bevezetés után ezzel az új helyzettel, a kölcsönös megfeleltetés követelmény rendszerével kapcsolatos, legfontosabb, tájékoztató jellegű információkkal kívánjuk megismertetni a témában érintetteket. Már a KAP reform kapcsán nyilvánvalóvá vált, hogy a támogatási kifizetéseknek mindinkább elő kell segíteni azon célokat is, melyeket az EU prioritásként kezel, azaz a környezet megóvása, az élelmiszer biztonság, az állatok kímélete, valamint a mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotban való tartása. Ezen törekvéseket határozza meg a közvetlen kifizetésekhez kapcsolódóan a Cross Compliance, vagy más néven a kölcsönös megfelelés követelmény rendszere. Az Európai Unióban a tagállamok által elfogadott hosszútávú gazdasági programok megvalósításához, beleértve a fenntartható fejlődés és környezetkímélő gazdálkodási módszerek elterjesztése mellett megvalósuló vidékfejlesztési programokat nemcsak az összköltségvetési kereteket, ill. annak tagállami szintű mértékét határozzák meg, jelen esetben 2007-2013. évekre, hanem a célok elérését program szinten meghatározó támogatási rendszereket, azok teljesítéséhez tartozó kötelező előírások rendszerét, ill. a támogatási rendszerek végrehajtását szolgáló jogi kereteket is. Ilyen több éves tagállamonként, programszinten, a Bizottság hagyja jóvá támogatási rendszert határoz meg 7 évre az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (továbbiakban: EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/ EK tanácsi rendelet. E rendelet végrehajtásával kapcsolatban a Tanács 2012/2006/EK Rendelet (2006. december 19.) preambulumának (8) bekezdése arról rendelkezik, hogy az új tagállamoknál (kivéve Romániát és Bulgáriát) a jelenlegi egyszerűsített területalapú támogatási rendszert (Single Area Payment Scheme, továbbiakban: SAPS) fel kell váltania legkésőbb 2010-ig az egységes támogatási rendszernek (Single Payment Scheme, továbbiakban: SPS). Magyarország az SPS-t 2009-től tervezi bevezetni. A fentiek értelmében a nevezett új tagállamoknak nem az EMVA támogatási rendszerének hatályba lépésekor, hanem csak az egységes támogatási rendszer hatályba léptetésével egyidejűleg kell bevezetniük kötelező érvénnyel a Cross Compliance-t (továbbiakban: CC), azaz a kölcsönös megfeleltetés rendszerét. A kölcsönös megfeleltetésnek két követelmény rendszere van, ezek a Tanács 1782/2003/EK rendelet III. és IV. mellékletei. A III. számú melléklet 18 direktívában megfogalmazva, 2005-3
től 2007-ig tartó bevezetési időszakokra osztva tartalmazza az alapvető, azaz a köz-, állat- és növényegészségügyi; valamint a környezet és az állatok kíméletének követelményeit. A IV. számú melléklet tartalmazza a jó mezőgazdasági és ökológiai állapot fenntartásának követelmény rendszerét. Ehhez a melléklethez nem tartoznak sem bevezetési időszakokra vonatkozó időpontok, sem konkrét jogszabályi hivatkozások, amiből egyértelműen az következik, hogy az SPS bevezetésével egyidejűleg minden, a tagállam által nemzeti jogszabályokban meghatározott előírás azonnal életbe lép. Maga a követelmény rendszer tartalmát tekintve két részre osztható, azaz a talajok védelmét, ill. a környezet-, és természetvédelmet meghatározó előírásokra. A kölcsönös megfeleltetés mindkét követelmény rendszernek egyik sajátossága, hogy az uniós szinten meghatározott, alapvetőnek nevezett követelményeket a tagállamoknak a nemzeti sajátosságai figyelembe vétele mellett nemzeti jogszabályokban kell megjelentetni. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni azt is, hogy az uniós jogalkotásban egyre jelentősebb szerepeket kapnak az irányelvek (un. direktívák), melyek keret jelleggel határozzák meg az elérendő közösségi célt, a minden tagállamra kötelező előírások körét, valamint bevezetésüket konkrét határidőhöz kötik. Az irányelvben foglaltak végrehajtásához tagállami szinten olyan nemzeti jogszabályokat kell alkotni, amelyek az irányelv kötelező elemei mellett megfelelő szinten és mértékben biztosítják a tagállami sajátosságok érvényesülését is, akár regionális szinten is. Az előzőekben ismertetett, az uniós csatlakozással együtt járó jogalkotási rendszernek a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó kötelezettségei a Tanács 1782/2003/EK rendelet preambulumának (3) bekezdésében így kerültek meghatározásra: A mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása, valamint a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartása céljából előírásokat kell megállapítani, amelyek alapjai vagy fellelhetők az egyes tagállamok nemzeti rendelkezéseiben, vagy nem. Ezért indokolt egy közösségi keretrendszer létrehozása, amelyből a tagállamok átvehetnek egyes előírásokat, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj- és éghajlati viszonyok, valamint a meglévő gazdálkodási rendszerek (földhasználat, vetésforgó, gazdálkodási gyakorlat) és mezőgazdasági üzemszerkezetek. 4
A kölcsönös megfeleltetés mindkét követelmény rendszerének nemzeti jogszabályokban meghatározott előírásait valamennyi gazdálkodónak kötelezően be kell tartani, függetlenül attól, hogy a gazdálkodó támogatásban részesül, vagy sem. Ugyanakkor az is előfordulhat, hogy a gazdálkodó éppen ezeknek az előírásoknak a teljesítése hiányában nem lesz jogosult a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszer keretein belüli támogatásra. A tagállamok a IV. számú mellékletben kialakított keret alapján nemzeti vagy regionális szinten meghatározzák a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó minimum követelményeket, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj- és az éghajlati viszonyok, a meglévő gazdálkodási rendszerek, a földhasználat, a vetésforgó, a gazdálkodási gyakorlat és a mezőgazdasági üzemszerkezet. Mindez nem sérti az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel összefüggésben a helyes gazdálkodási gyakorlatra vonatkozóan alkalmazott előírásokat, valamint a helyes gazdálkodási gyakorlat referenciaszintje fölött alkalmazott agrár-környezetvédelmi intézkedéseket. Fontos és a jövőre nézve ide kapcsolódó információ található az agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások, 2007-2013. Bizottsági tájékoztatóban (2006/C 319/01) is, ill. a preambulum (59) bekezdés c) pontja szerint tekintettel a mezőgazdasági üzemek 1782/2003/EK rendelettel létrehozott egységes támogatására és a rendelet 5. cikkében előírt, valamennyi mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartására irányuló kötelezettségre, nem nyújtható állami támogatás a pusztán e feltételek tiszteletben tartásáról származó költségekre. Gyakorlatilag ez azt jelenti, hogy a kölcsönös megfelelés követelmény rendszer előírásainak teljesítése kötelező, de az ezzel összefüggő költségek támogatással nem ellentételezhetők. Tartalmilag ide kapcsolható az a fontos információ is, hogy 2009-ben az új AKG támogatás az SPS bevezetésével egyidejűleg indul és a HGGY helyébe a kölcsönös megfeleltetés követelmény rendszere lép, ill. a 1782/2003/EK rendelet IV. számú mellékletben foglaltak alapján a hazai sajátosságok figyelembe vételével, legkésőbb a jelzett időpontig meghatározott konkrét előírások. A kölcsönös megfeleltetés követelményeinek teljesítését a vonatkozó nemzeti jogszabályokban foglaltak alapján a hatáskörrel rendelkező hatóságok, ill. támogatás igénybe vétele esetén a MVH, vagy az általa kijelölt, megbízott hatóság végzi. Ha a gazdálkodót 5
megbünteti a hatóság, mert a tevékenysége során nem tartotta be a vonatkozó nemzeti jogszabályokban meghatározott kötelező előírásokat, az még nem zárja ki a további (MVH!) ellenőrzés és szankciónálás lehetőségét, ha a gazdálkodó támogatásban is részesült. Ez teljesen új helyzetet jelent a gazdálkodónak, mert ugyanazon előírás betartását a hatóságtól függetlenül az MVH is ellenőrizheti pl.: helyszíni ellenőrzés keretében és a hatósági bírság mellett, ill. attól függetlenül, akár a támogatás csökkentésére, vagy a támogatás köréből történő kizárásra is sor kerülhet. A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárásokról, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, A BIZOTTSÁG 1975/2006/EK rendelet (2006. december 7.) 10. cikk (5) bekezdésében foglaltak szerint A kölcsönös megfeleltetés betartását helyszíni ellenőrzésekkel és adott esetben adminisztratív ellenőrzésekkel kell vizsgálni. Fontosnak tartjuk felhívni a figyelmet A Bizottság 796/2004/EK rendeletének (2004. április 21.) (53) bekezdésében foglaltakra: Általában a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó kötelezettségeket figyelembe véve a helyszíni ellenőrzéseknek összpontosítaniuk kell mindazon kötelezettségekre, amelyeknél a megfelelés a szóban forgó látogatás alkalmával ellenőrizhető. Ezen kívül azon követelmények és előírások tekintetében, amelyek megsértése a látogatás alkalmával egyértelműen nem állapítható meg, az ellenőrzést végző személynek azonosítania kell szükség esetén a további ellenőrzéseknek alávetendő eseteket. Hasonlóan elgondolkoztató és kellő információ értékkel bírnak a fent hivatkozott jogszabály II. fejezet 65. cikk (4) bekezdésben meghatározottak is. A meg nem felelést meghatározottnak kell tekinteni, ha e rendelettel összhangban, vagy az illetékes ellenőrző hatóság számára valamely forrásból ismerté vált információ nyomán végrehajtott valamely ellenőrzés eredményeképpen kerül megállapításra. Az ellenőrzésben résztvevő hatóságok kölcsönös adatcseréjéről így rendelkezik a Bizottság 796/2004/EK rendelet (2004. április 21.) preambulumának (10) bekezdése: A különböző kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek betartásának ellenőrzéséhez szükséges egy ellenőrzési rendszer felállítása és a megfelelő szankciók meghatározása. E célból a tagállamokon belüli különböző hatóságoknak tájékoztatniuk kell egymást a támogatási kérelmekkel, ellenőrzési mintavételekkel, a helyszíni ellenőrzések eredményeivel stb. kapcsolatos információkról. Rendelkezni kell egy ilyen rendszer alapelemeiről. 6
Érdekes az AKG, de egyéb terület alapú támogatásokra nézve is új szempontot tartalmaznak a Bizottság 2025/2006/EK rendelet (2006. december 22.) bevezetőjének (4) bekezdésében foglaltak, mely szerint A területalapú támogatási rendszerek szabályainak harmonizálása, valamint a támogatási kérelmek igazgatásának és ellenőrzésének egyszerűsítése érdekében nemcsak az egységes területalapú támogatási rendszer esetében, hanem valamennyi területalapú támogatási rendszer esetében támogathatóvá kell tenni azokat a tereptárgyakat, amelyeket az 1782/2003/EK rendelet III. mellékletében felsorolt jogi aktusok említenek, vagy amelyek az ugyanazon rendelet 5. cikkében és IV. mellékletében meghatározottak szerint a jó mezőgazdasági és ökológiai állapot részét képezik. Ez a feltétel elsősorban csak akkor teljesíthető érdemben, ha a MePAR-ban ezek a tereptárgyak feltüntetésre kerülnek a támogatási rendszer bevezetésével, vagy a MePAR aktuális felújítása során. Összegezve a kölcsönös megfeleltetésre és ezen belül is a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó uniós jogszabályokban foglaltakat megállapítható, hogy az SPS bevezetéséig rendelkezésre álló időpontig még rendkívül sok kérdést kell tisztázni, ill. feladatot végrehajtani. A szaktanácsadóknak jelenleg nincs ezzel kapcsolatban konkrét feladata. A fentiek mellett fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a HMKÁ tagállami szintű előírásainak a kidolgozása még igen a kezdeti szakaszban van és a mezőgazdasági földterületek talajvédelmét, mint alapvető uniós célkitűzést is, elsősorban csak a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény VI. fejezetében foglaltak biztosítják, ezért célszerűnek tartjuk erre a tényre is felhívni a figyelmet. 7
A mezőgazdasági földterületek jó mezőgazdasági és környezeti állapota Már a KAP reform kapcsán nyilvánvalóvá vált, hogy a termeléstől, pontosabban annak mennyiségétől elválasztott közvetlen támogatási kifizetéseknek mindinkább elő kell segíteni azon célokat is, melyeket az Európai Unió prioritásként kezel, azaz a környezet megóvása, az élelmiszer biztonság, az állatok kímélete, valamint a mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotban való tartása. A Tanács közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK rendelet preambulumának (1) és (2) bekezdéseiben foglaltak szerint a fenti célokhoz tartozó követelmény rendszernek a bevezetését, ill. magának a követelmény rendszer elemeinek a meghatározását az Európai Unió a következőkkel indokolja: A közös agrárpolitika keretébe tartozó különböző jövedelemtámogatási rendszerek alapján odaítélt közvetlen kifizetések tekintetében bizonyos közös feltételeket kell megállapítani. A közvetlen támogatás teljes kifizetését a mezőgazdasági földterülettel, a mezőgazdasági termeléssel és tevékenységekkel kapcsolatos szabályok betartásához kell kötni. E szabályok célja a környezetre, az élelmiszer- biztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotára vonatkozó alapvető előírásoknak a közös piacszervezés keretébe való beillesztése. Ezeknek a bizonyos közös feltételeknek a rendszerét nevezzük Cross Compliance-nek, vagy más néven a kölcsönös megfeleltetés követelmény rendszerének. Az Európai Unió a DG AGRI igazgatójának bevonásával nemcsak fokozott figyelmet fordít arra, hogy ez a közösen elfogadott követelmény rendszer megvalósuljon az egyes tagállamokban, hanem be is gyűjti a tagállamoktól a követelmény rendszer előírásainak nemzeti jogszabályokban meghatározott fogalmait, a teljesítés mérésének módjáról, mértékéről szóló adatokat, valamint a felsoroltakkal kapcsolatban részletes információkat, adatokat gyűjt a gazdálkodóknak a követelmény rendszer megismertetésével, tájékoztatásával kapcsolatban is. A legutóbbi ilyen célú felmérés 2006-ban volt. A kölcsönös megfeleltetés követelmény rendszere két, egymástól tartalmilag és céljukat tekintve is részből áll, melyek megfelelnek a Tanács 1782/2003/EK rendelet III. és IV. számú mellékleteinek. A tartalmi különbségek mellett arra azonban feltétlen érdemes tartjuk 8
felhívni a figyelmet, hogy minkét követelmény rendszernél az uniós szinten meghatározott célokhoz rendelt uniós követelményekhez konkrét, tagállami szintű előírásokat kell a tagállamoknak meghatározni a nemzeti sajátosságaik, adottságaik figyelembe vétele mellett, majd ezeket az előírásokat kell a nemzeti jogszabályaikban megjelentetni. Például a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapotra vonatkozó kötelezettségek tagállami szintű jogszabályban való meghatározására a Tanács 1782/2003/EK rendelet preambulumának (3) bekezdése így rendelkezik: A mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása, valamint a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartása céljából előírásokat kell megállapítani, amelyek alapjai vagy fellelhetők az egyes tagállamok nemzeti rendelkezéseiben, vagy nem. Ezért indokolt egy közösségi keretrendszer létrehozása, amelyből a tagállamok átvehetnek egyes előírásokat, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj- és éghajlati viszonyok, valamint a meglévő gazdálkodási rendszerek (földhasználat, vetésforgó, gazdálkodási gyakorlat) és mezőgazdasági üzemszerkezetek. A 1782/2003/EK rendelet IV. számú melléklet tartalmazza a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot fenntartásának uniós követelmény rendszerét és az ahhoz tartozó uniós előírásokat. Ez utóbbiakat csak felsorolás jelleggel, amiből a tagállamok a nemzeti sajátosságaiknak megfelelően választhatnak, és ahhoz készítik el a tagállam szintű, a gazdálkodókra vonatkozó konkrét előírásokat. Ehhez a melléklethez a fenti, III. számú melléklet követelmény rendszerétől eltérően nem tartoznak sem az előírások bevezetési időszakára vonatkozó konkrét időpontok, sem uniós jogszabályokra való hivatkozások. Mielőtt rátérnénk ennek a mellékletnek a részletes bemutatására feltétlen fontosnak tartjuk a következők megjegyzését. A hazai jogalkotási rendszer fordítási pontatlanságával és következetlenségével indokolható az, hogy a 1782/2003/EK rendeletben meghatározott jó mezőgazdasági és ökológiai állapot fogalom helyett csak a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot (továbbiakban: HMKÁ) fogalom használható. Ugyanakkor azt is tudni kell, hogy a 4/2004. (I. 13.) FVM rendelet 1. (2) bekezdésében meghatározott HMKÁ feltételrendszer nem azonos a fent hivatkozott uniós rendeletben meghatározott fogalommal és az ahhoz rendelt uniós követelmény rendszerrel. Míg az utóbbi, azaz az uniós követelményeket tartalmazó HMKÁ szigorúan az egységes támogatási rendszer (SPS) hazai bevezetésekor fog életbe lépni, addig a jelenlegi HMKÁ előírások rendszere az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részlegéből (továbbiakban: EMOGA) 9
finanszírozott egységes terület alapú támogatások (egyszerűsített terület alapú, agrárkörnyezetgazdálkodási és kedvezőtlen adottságú területekre vonatkozó) 2004. évi meghirdetésével már életbe lépett. Összegezve a fentieket: Az elkövetkezőkben a HMKÁ fogalom alatt mindig a 1782/2003/EK rendeletben meghatározott fogalmat kell érteni, amelynek nemzeti szintű előírásai még nem kerültek meghatározásra, bevezetésének konkrét időpontjáról a tagállam dönthet többek között a 2012/2006/EK rendelet preambulumának (8) bekezdésében foglaltak figyelembe vételével. Ugyanerről a kérdésről a hatályos magyar jogszabály, a 2007. évi XVII. törvény 80. (5) bekezdése így rendelkezik: A törvény kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó rendelkezéseit a közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusban megállapított időponttól kell alkalmazni. Röviden még azokra a fenti megállapításra is kívánunk választ keresni, hogy a IV. számú mellékletben miért nem konkrét jogszabályokban lettek meghatározva a gazdálkodási követelmények, ill. miért nincsenek meghatározva kötelező időpontok az uniós követelmény rendszer bevezetéséhez. A válasz nagyon egyszerű. Jelenleg még nincsenek olyan uniós szintű jogszabályok, amelyek rögzítenék a tagállamok által közösen kialakított talajvédelmi követelmények rendszerét, ill. még csak szakértői, munkabizottsági szinten történik a talajvédelmi keretirányelv kidolgozása. Mivel a 1782/2003/EK rendeleten kívül magára a HMKÁ követelmény rendszer tartalmára, sőt annak bevezetésére sincs olyan kötelező érvényű keret jogszabály, mint a III. számú mellékletbe foglaltakra, ezért csak a 2012/2006/EK rendeletben (2006. december 19.) meghatározottakra kívánjuk még felhívni a figyelmet. A 2012/2006/EK rendelet 1. cikk 16. d) pontja szerint a HMKÁ bevezetésének legkésőbbi időpontja az új tagállamoknál (kivéve Romániát és Bulgáriát) a jelenlegi egyszerűsített területalapú támogatási rendszert (Single Area Payment Scheme, továbbiakban: SAPS) 2010-ig felváltó egységes támogatási rendszer (Single Payment Scheme, továbbiakban: SPS) bevezetésével azonos időpont. Mivel Magyarország az SPS támogatási rendszert 2009-től tervezi bevezetni, ezért legkésőbb eddig az időpontig kell kidolgozni a HMKÁ hazai követelmény rendszerét. A fenti tájékoztató célú kitérők után folytatjuk a IV. számú melléklet ismertetését. Az 1. oszlopban uniós követelmények címszó alatt kerültek felsorolásra négy tematikus csoportba elkülönítve az Uniónak a bevezetésben már ismertetett, elsősorban talajvédelmi céljaihoz rendelt alapvető követelményei. Ezek a következők: A talajerózió megakadályozása, 10
a talaj szervesanyag tartalmának megőrzése, a talajszerkezet fenntartása, valamint a talajművelés minimális szintje mellett a környezet megőrzése. A hivatkozott melléklet 2. oszlopa tartalmazza az előzőekben felsorolt uniós követelményekhez tartozó unós előírásokat, de csak tartalmi felsorolás szintjén, mert ezekből a tagállam maga választhat a nemzeti sajátosságainak figyelembe vétele mellett és ez képezi majd a konkrét nemzeti előírások szakmai, jogi alapját. Végezetül a 3. oszlopban kerülhetnek majd felsorolásra a konkrét tagállami előírások, mint gazdálkodói követelmények. Ezzel kapcsolatban felhívnánk a figyelmet a 1782/2003/EK rendelet 5. cikk (1) bekezdés első mondatában foglaltakra. A tagállamok biztosítják valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását. A tagállamok a IV. mellékletben kialakított keret alapján nemzeti vagy regionális szinten meghatározzák a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó minimumkövetelményeket, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj- és éghajlati viszonyok, a meglévő gazdálkodási rendszerek, a földhasználat, a vetésforgó, a gazdálkodási gyakorlat és a mezőgazdasági üzemszerkezet. Érdekességként és tekintettel arra, hogy több mint 24 ezer gazdálkodó vesz részt jelenleg is agrár-környezetvédelmi programban, felhívjuk a tanácsadók figyelmét a bekezdés folytatására is. Mindez nem sérti az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel összefüggésben a helyes gazdálkodási gyakorlatra vonatkozóan alkalmazott előírásokat, valamint a helyes gazdálkodási gyakorlat referenciaszintje fölött alkalmazott agrárkörnyezetvédelmi intézkedéseket. Miután bemutattuk a 1782/2003/Ek rendelet IV. számú mellékletét, amely a mezőgazdasági és a termelésből kivont földterületek területalapú támogatásaihoz teljesítendő Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot fenntartását elősegítő uniós követelmény rendszer, ill. annak nemzeti szinten meghatározandó előírásainak összefüggéseiről szólt, visszatérünk a kölcsönös megfeleltetés két követelmény rendszerének további közös sajátosságaira, azaz az előírások teljesítési kötelezettségére, valamint a teljesítés ellenőrzésére. A kölcsönös megfeleltetés mindkét követelmény rendszerének nemzeti jogszabályokban meghatározott előírásait valamennyi gazdálkodónak kötelezően be kell tartani, függetlenül attól, hogy a gazdálkodó támogatásban részesül, vagy sem. Ugyanakkor az előfordulhat, az előzőekből következően hogy a gazdálkodó éppen ezeknek az előírásoknak a nem 11
teljesítése következtében nem lesz jogosult a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszer keretein belüli támogatásra. Fontos és a jövőre nézve ide kapcsolódó információ található az agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások, 2007-2013. preambulum (59) bekezdés c) pontjában: tekintettel a mezőgazdasági üzemek 1782/2003/EK rendelettel létrehozott egységes támogatására és a rendelet 5. cikkében előírt, valamennyi mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartására irányuló kötelezettségre, nem nyújtható állami támogatás a pusztán e feltételek tiszteletben tartásáról származó költségekre. Gyakorlatilag ez azt jelenti, hogy a kölcsönös megfeleltetés HMKÁ követelmény rendszer előírásainak teljesítése kötelező, de a csak azzal összefüggő költségek támogatással nem ellentételezhetők. Tartalmilag ide kapcsolható az a fontos információ is, hogy 2009-ben a területalapú támogatások közül az új agrár-környezetgazdálkodási támogatás az SPS bevezetésével egyidejűleg indul és a HGGY helyébe a kölcsönös megfeleltetés követelmény rendszerei lépnek. Ez szaktanácsadói oldalról többek között azt is jelenti, hogy a jelzett időpontig a 1782/2003/EK rendelet IV. számú mellékletben foglaltak alapján meghatározott, a hazai sajátosságok figyelembe vételével elkészített HMKÁ konkrét előírásait meg kell ismertetni a gazdálkodókkal. Fel kell készíteni őket az előírások teljesítésére a meghirdetett támogatások elnyerése érdekében. Támogatás igénybe vétele esetén a Tanács 1782/2003/EK rendelet 1. fejezet 3. cikk (1) bekezdése a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek teljesítési kötelezettségéről így rendelkezik: A közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani a III. mellékletben említett, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket az említett mellékletben megállapított időbeni ütemezés szerint, továbbá a mezőgazdasági földterületek jó környezeti és ökológiai állapotára vonatkozóan az 5. cikkben megállapított előírásokat. Az 1. fejezet 3. cikk (1) bekezdésben hivatkozott 5. cikk (1) bekezdése pedig a következőkre hívja fel a figyelmet: A tagállamok biztosítják valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását. Mivel a fentiekben hivatkozott 1. fejezet 3-5. cikkei igen fontosak és a kölcsönös megfeleltetés mindkét követelmény rendszerére vonatkozó alapvető követelményeket együttesen tartalmazzák, ezért a 1782/2003/EK rendelet hivatkozott részeit 1. számú mellékletként csatoljuk a jegyzethez. 12
Ide kapcsolódik és megjegyzésre érdemesnek tartjuk az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK rendelet preambulumának (45) bekezdésében, valamint az 51. cikkében meghatározottak közül az a feltételt, mely szerint a terület alapú támogatásoknál a HMKÁ előírásait nemcsak a támogatott területeken, hanem a gazdaságuk egész területén be kell tartani. Ezt feltétlenül fontos információnak tartjuk mind a HMKÁ előírások meghatározása, mind a gazdálkodók kellő tájékoztatása, valamint az előírások be nem tartása esetén alkalmazható szankciók nagyságrendjének (a be nem tartás súlyossága, mértéke, tartóssága és ismétlődése alapján ) ismeretében. A kölcsönös megfeleltetés követelményeinek teljesítését, ill. a kölcsönös megfeleltetés körébe tartozó ellenőrzéseket a vonatkozó nemzeti jogszabályokban foglaltak alapján a hatáskörrel rendelkező hatóságok [2007. évi XVII. tv. 9.. 5. p) pont és 19. (1) bekezdés szerint] vagy az MVH, vagy annak megbízása alapján az átruházott feladatot ellátó (2007. évi XVII. tv. 48. (1) bekezdés) szerv alkalmazottjai látják el. Ha a gazdálkodót megbünteti a hatáskörrel rendelkező hatóság, mert a tevékenysége során nem tartotta be a vonatkozó nemzeti jogszabályokban meghatározott kötelező előírásokat, az még nem zárja ki támogatás igénybe vétele esetén a további helyszíni ellenőrzés, sem az ahhoz tartozó szankcionálás lehetőségét. A 2007. évi XVII. tv. 73. (3) bekezdése szerint: A kölcsönös megfeleltetés szabályainak megsértése miatti jogkövetkezmény nem érinti az ellenőrzést végző államigazgatási szerv külön jogszabályokban foglaltak szerint lefolytatott hatósági ellenőrzése miatti jogkövetkezményt. Ez teljesen új helyzetet jelent a gazdálkodónak, mert ugyanazon az előírás betartását a hatáskörrel rendelkező hatóságtól függetlenül az MVH is ellenőrizheti/ellenőriztetheti pl.: helyszíni ellenőrzés keretében és a hatósági bírság mellett, ill. attól függetlenül, akár a támogatás csökkentésére, vagy a támogatás köréből történő kizárásra is sor kerülhet. A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárásokról, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, A BIZOTTSÁG 1975/2006/EK rendelet (2006. december 7.) 10. cikk (5) bekezdésében foglaltak szerint A kölcsönös megfeleltetés betartását helyszíni ellenőrzésekkel és adott esetben adminisztratív ellenőrzésekkel kell vizsgálni. 13
A fenti összefüggések tükrében könnyen megérthető, hogy milyen fontos feladat lesz az ellenőrzésben résztvevő hatóságok kölcsönös adatcseréjéről való gondoskodás megszervezése, melyről így rendelkezik a Bizottság 796/2004/EK rendelet (2004. április 21.) preambulumának (10) bekezdése: A különböző kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek betartásának ellenőrzéséhez szükséges egy ellenőrzési rendszer felállítása és a megfelelő szankciók meghatározása. E célból a tagállamokon belüli különböző hatóságoknak tájékoztatniuk kell egymást a támogatási kérelmekkel, ellenőrzési mintavételekkel, a helyszíni ellenőrzések eredményeivel stb. kapcsolatos információkról. Rendelkezni kell egy ilyen rendszer alapelemeiről. Természetesen a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek ellenőrzéséhez ki kell dolgozni a megfelelő szankcionálási rendszert is, amely figyelembe veszi az adott követelmény be nem tartásának súlyosságát, mértékét, tartósságát és ismétlődését. Igen részletesen foglalkozik ezzel a témakörrel a Bizottság 796/2004/EK rendelete (2004. április 21.) is, különösen a III. szakaszban, amely a helyszíni ellenőrzésekről szól. Itt került konkrétan az is meghatározásra, a fent hivatkozott rendelet 44. cikk (2) bekezdésben hogy Amennyiben a helyszíni ellenőrzések egy adott kölcsönös megfeleltetési terület esetében a meg nem felelések jelentős arányát fedik fel, növelni kell a soron következő ellenőrzési időszakban elvégzendő helyszíni ellenőrzések számát. Feltétlenül meg kell jegyezni a helyszíni ellenőrzéssel kapcsolatban még azt is, hogy az NVT támogatásoknál alkalmazott gyakorlattól eltérően (48. cikk (2) bekezdés) A mezőgazdasági termelőt értesíteni kell bármely megállapított meg nem felelésről. Ugyanezen rendelet preambulumának (35) bekezdésében foglaltak szerint A végrehajtott helyszíni ellenőrzés típusától függetlenül, ha szabálytalanságot találnak, a mezőgazdasági termelő részére rendelkezésre kell bocsátani a jelentés másolatát. Sajnos a gyakorlatban az NVT intézkedések helyszíni ellenőrzése során ettől eltérőt gyakran tapasztaltak a gazdálkodók. Összegezve a kölcsönös megfeleltetésre és ezen belül is a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot fenntartására vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályokban foglaltakat megállapítható, hogy az SPS rendszer bevezetéséig rendelkezésre álló időpontig még rendkívül sok kérdést kell tisztázni, ill. feladatot elvégezni. A szaktanácsadóknak ebben jelenleg annyi a feladatuk, hogy az ismeretek megszerzésén túl minél több információval lássák el a gazdálkodókat a sikeres felkészülés érdekében. 14
Végezetül a rendelkezésünkre álló adatokból a 1782/2003/EK rendelet IV. számú mellékletébe uniós követelményenként/előírásonként rendszerezve bemutatunk néhány tagállami példát a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot fenntartására vonatkozóan. Elsőként egy olyan összefoglaló jellegű táblázatot mutatunk be, amellyel jól szemléltethető, hogy a tagállamok többsége törekszik arra, hogy egész évben megfelelő talajborítottsággal biztosítsa a lehetséges talajerózió (pl.: lejtő és csapadék viszonyok ismeretében) megelőzését, ill. a már kialakult eróziónál a talajveszteség csökkentését. Hasonlóan fontosnak tartják a tagállamok a talaj szervesanyag tartalmának megőrzését, de az intézkedések közül kisebb hangsúllyal szerepel a megfelelő vetésforgó kialakítása, mint a megfelelő tarlóápolás vagy a tarló és egyéb növényi maradványok égetési tilalma. A talajszerkezet megőrzésére, kíméletére vonatkozó előírások bevezetésére korlátozott géphasználat a talajművelés, betakarítás során kevés tagállam vállalkozott. A művelés minimális szintjével kapcsolatos követelmények közül a tagállamok döntő többsége legalább olyan nagy gondot fordít az állandó legelő fenntartásával valószínű a szigorú uniós kötelezettségek miatt! kapcsolatos előírások meghatározására, mint a nem kívánt vegetációval kapcsolatos kötelezettségek meghatározására. Ugyanakkor a jellemzően sok állatot tartó, ezen belül is a legeltetéses állattartásról ismert tagállamoknál nem találtunk az állatlétszám korlátozására vonatkozó előírást, holott nagy figyelmet fordítanak az állandó legelő fenntartását szolgáló előírások konkrét feltételeinek meghatározására. 15
Bevezetett intézkedések HMKÁ csoport Talajerózió Szervesanyag tartalom Talajszerkezet Művelés minimális szintje intézkedés Anglia Ausztria Ciprus Cseh- Dánia Franciaország ország Görög- Hollandia Litvánia Olasz Skócia ország rszág ország Minimális X X talajborítás - X X X X X X X X Termőhely X X specifikus talajművelés X - - X X - - X X teraszok X X - megtartása X - - X - - X X - egyéb - - - - - X X X - - - X Vetésforgó - - - - - X X - - X - X Tarlóápolás X X X X - X X - X X X X Egyéb - - - X - - - X - - X - Géphasználat X X - - - X X - - - X Egyéb - - X - - X - X - - X Minimális v. - - megfelelő - - - X X - - - X X állatlétszám 16
Állandó X X - legelő X X X X X X X X X Tájelemek X X X X - X X - - - X X Nem kívánt X X X vegetáció - X X X - X - - X Olajfák - - - - - X - - - - X - Egyéb X X - X X - - X X - - 17
Ausztria IV. MELLÉKLET Az 5. cikkben említett jó mezőgazdasági és ökológiai állapot fenntartása Uniós követelmények Uniós előírások Tagállami gyakorlat Talajerózió: A talaj megóvása megfelelő intézkedések révén minimális talajborítás termőhely-specifikus minimális földgazdálkodás talajmegtartó teraszos művelés Parlag területek füvesítése (ápr. 1-ig), évi legalább egyszeri ápolás mellett, A teraszok megőrzése kötelező. A talaj szervesanyagtartalma: A talaj szervesanyagtartalmának fenntartása megfelelő gyakorlat révén adott esetben a vetésforgóra vonatkozó előírások tarlóművelés Tilos a tarlók, a szalma égetése. Talajszerkezet: A talajszerkezet fenntartása megfelelő intézkedések révén megfelelő gépek használata Bizonyos talajállapotoknál (fagyott, vízzel telített, elárasztott stb.) talajművelési tilalom. Állóvizeknél a parttól legalább 10 m-re, folyóvizeknél (5m-es mederszélességnél) legalább 5 m-re tilos a talajművelés. 19
A környezet megőrzésének minimális szintje: A környezetmegőrzés minimális szintjének biztosítása és az élőhelyek károsításának elkerülése minimális állománysűrűség és/vagy a megfelelő állattartási rendszer az állandó legelők védelme a tájkép jellegzetességeinek megóvása a nem kívánt növények elszaporodásának megakadályozása a mezőgazdasági földterületen Megfelelő gondozási műveletekkel (pl.: szecskázás a szántók, állandó legelők legfeljebb 50 %-án, de alpesi legelőkön, hegyi kaszálókon és alomtermő réteken tilos) meg kell akadályozni a mezőgazdasági területek beerdősülését, a bokrosodást (kivéve természetvédelmi indokok esetét) és az elsivatagosodást. Védett (egyes esetekben minden, nemcsak védett tájelem) tájelemek megőrzése a gazdálkodás során. Állandó legelőket 15%-os lejtőszög felett csak engedéllyel lehet feltörni. Állandó legelőket vízparti övezetekben, legalább 1 ha vízfelület esetén a parttól legalább 20 m-re, folyóvizeknél (5 m-es mederszélességtől) 10 m-re szabad feltörni. 20