K é z i k ö n y v A Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok számára
K é z i k ö n y v A Kábítószerügyi Egyeztető Fórumok számára 2. átdolgozott kiadás NEMZETI DROGMEGELŐZÉSI INTÉZET 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet
Szerkesztette: Sebestyén Edit, Sós Ilka, Hábencius Judit A szerkesztésben közreműködött: Dr. Felvinczi Katalin, Herneczki Katalin (Második rész), Dr. Erdélyi István A Kézikönyv szakmai munkálatait a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet koordinálta. A kötet szerzői: Dr. Buda Béla (Első rész III/2., IV/1.) Burszki Mónika (Második rész III/5.1., 1-13. mellékletek) Dr. Demetrovics Zsolt (Első rész I/1., I/5.) Fábián Róbert (Második rész III/1.1.2.) Dr. Felvinczi Katalin (Első rész I/3., I/4., V/1., VI., II/1., Második rész III/1.1.2., III/1.1.4.B, III/1.2., IV.) Fehér Richard (Első rész IV/1., IV/2., IV/3., Második rész III/5.1.) Ferenczi Zoltán (Első rész IV/1., 1. melléklet) Hábencius Judit (Első rész I/5., V/3.3., IV/1., IV/2., Második rész III/1.1.4.A, 1. és 11. melléklet) Herneczki Katalin (Második rész I/1.1., I/1.2., I/1.3., I/2., III/1.1., III/1.1.3., III/1.1.4., III/2.2. III/4., III/4.1., III/4.2., IV., 2. és 3. mellékletek) Herpainé Márkus Ágnes (Második rész III/3.) Hosszú Klári (Első rész II/2., IV/1., IV/2., Második rész III/1.1.4.B, III/4.2.) Dr. Jambrik Ágnes (Második rész III/5.1., 7., 8., 9. és 10. mellékletek) Dr. Koós Tamás (1. melléklet) Dr. Kósa Edina (Második rész III/1.4.9., 7., 8., 9. és 10. mellékletek Kövér Anikó (Első rész I/3.) Kun Bernadette (Első rész VI/9.) Márta Istvánné (Első rész I/4., I/5., II/1., IV/1., IV/2., Második rész III/2.) Nádas Eszter (1. melléklet) Paksi Borbála (Második rész III/1.1.2., Elméleti segédanyag) Dr. Pénzes Mariann (Második rész III/5.2.) Dr. Rácz József (Első rész I/2.) Ritter Ildikó (Első rész IV/1.) Róna Kinga (Első rész V., VI., IV/1., IV/2.) Sebestyén Edit (Első rész I/4., II/2., III/1., III/3.1., III/3.2., IV/1., IV/2, V., VI., Második rész III/1.1.2., III/1.1.4.A, III/2., III/4., III/4.1., III/4.2., III/5.1.) Simon Katalin (Első rész 1/2., Második rész III/1.1.2., III/5.1.) Sós Ilka (Második rész II., III/1., III/1.1.1., III/1.1.2., III/1.1.3., III/1.1.4., III/1.1.4.A, III/1.1.4.B, III/1.2., III/1.3., III/2., III/4.2., 12. melléklet) Topolánszky Ákos (Első rész I/3., Második rész III/1.4., 1. melléklet) A KEF-munka tapasztalatainak írásos összefoglalásával a kötet tartalmához hozzájárultak: Kálóczi Andrea Szekszárdi KEF Miklósyné Bertalanfy Mária Győri KEF Szabó Gábor Budapest, XIII. kerületi KEF Szappanos József Szolnoki KEF A kötet a www.kef.hu internetes címen is olvasható.
TARTALOMJEGYZÉK BEKÖSZÖNTŐ ELŐSZÓ A KÉZIKÖNYV CÉLJA, FELÉPÍTÉSE ÉS HASZNÁLATA ELSŐ RÉSZ I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében I/3. Nemzeti stratégia a kábítószer-probléma visszaszorítása érdekében I/4. A kábítószerügyi egyeztető fórumok létrejötte I/5. Az intézményhálózat ismertetése az egyes rizikófaktorok és korosztályi sajátosságok vonatkozásában I/5.1. Kockázati tényezők I/5.2. Ellátórendszer II. A KÁBÍTÓSZERÜGYI ÉRDEKEGYEZTETÉS STRUKTÚRÁJÁNAK BEMUTATÁSA II/1. Országos struktúra II/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok helye az országos struktúrában a fórumok szerveződési szintjei III. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETő FÓRUMOK MŰKÖDÉSÉNEK SZEMLÉLETI HÁTTERE III/1. Az egészségfejlesztés III/2. A helyi közösség szerepe, jelentősége a drogprobléma kezelésében III/3. A kábítószerügyi egyeztető fórumok működésének főbb jellemzői III/3.1. Alulról jövő kezdeményezés III/3.2. interszektorialitás, multidiszciplinaritás III/3.3. Önkéntesség és a KEF IV. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETő FÓRUMOK TAGJAI ÉS FELADATAI IV/1. A kábítószerügyi egyeztető fórumok tagjai IV/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok feladatai IV.3. Az eltérő közigazgatási szinteken működő KEFek speciális feladatai V. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETŐ FÓRUMOK ÉS A NEMZETI DROGMEGELőZÉSI INTÉZET EGYÜTTMŰKÖDÉSE V/1. A Nemzeti Drogmegelőzési Intézet megalakulása V/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok és a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet szakmai együttműködése V/2.1. A szakmai támogatás elemei V/2.2. Visszacsatolás a KEF-ek munkájáról Vi. A Nemzeti Drogmegelőzési Intézet további fő tevékenységi körei MÁSODIK RÉSZ I. Paradigmaváltás a gondolkodásban A minőségközpontú stratégiai gondolkodás elvei I/1. minőségközpontú gondolkodás mint az eredményes működés támogatója I/1.1. A minőségközpontú gondolkodás és cselekvés alapelvei I/1.2. A minőségközpontú gondolkodás és cselekvés bevezetésének lehetséges területei a KEF-eknél I/1.3. A minőségközpontú gondolkodás és működés jelentősége, bevezetésének hatása I/2. Stratégiai szemléletű gondolkodás II. ELÉRENDŐ CÉLOK
III. A KITŰZÖTT CÉLOK ELÉRÉSE - MEGVALÓSÍTÁS III/1. első cél: A KEF a Nemzeti stratégiát alapul véve készítse el helyi stratégiáját III/1.1. Hogyan készítsük el a helyi stratégiát a helyi kábítószer-probléma visszaszorítása érdekében? III/1.1.1. Küldetés és jövőkép felvázolása III/1.1.2. Helyzetfelmérés, helyzetértékelés III/1.1.3. Visszacsatolás a jövőképhez és a küldetéshez ( alapvető célkitűzéshez ) III/1.1.4. Célkitűzések (stratégiai célok) megfogalmazása elméletben és a gyakorlatban III/1.1.5. A megvalósítás feltételeinek megfogalmazása a helyi stratégiában III/1.2. A stratégia megvalósítását elősegítő lépések III/1.3. A stratégiai dokumentum javasolt szerkezeti felépítése és formai követelményei III/1.4. A stratégia megvalósítása, a megvalósulás nyomon követése, a stratégia felülvizsgálata III/2. második cél: A KEF fogalmazza meg a helyi stratégiából a rá vonatkozó feladatokat és kompetenciahatárokat - Készítsen a helyi stratégiához és saját munkájához kapcsolódóan éves cselekvési tervet III/2.1. A KEF feladatai III/2.2. Éves cselekvési terv elkészítése III/3. Harmadik cél: A KEF és tagintézményei sajátítsák el a projektszemléletű gondolkodást, és munkájuk során alkalmazzák a projektmenedzsment eszközeit III/3.1. Definíció: Mi a projekt? III/3.2. A projekt megvalósításának folyamata III/4. Negyedik cél: A KEF legyen jól működő szervezet III/4.1. Belső fókusz III/4.2. Külső fókusz III/5. Ötödik cél: A kábítószerügyi egyeztető munka hosszú távú fenntarthatóságának biztosítása III/5.1. A KEF működésének hosszú távú fenntarthatósága III/5.2. múlt, jelen, jövő a nyíregyházi KEF-elnök szemével: KEF merre tovább? IV. ÖSSZEFOGLALÁS ELMÉLETI SEGÉDANYAGOK MELLÉKLETEK
BEKÖSZÖNTŐ Az évek gyorsan telnek, és folyamatosan változik körülöttünk a világ is, ennek nyomán eljött az ideje egy új Kézikönyv kiadásának. Az első kiadásban az volt a célunk, hogy a létrejött KEF-hálózatot szemléleti és módszertani alapismeretekkel lássuk el, melyek megfogalmazásában segített egy holland és brit szakértőkkel közösen megvalósított európai program. Éppen ezért a Kézikönyv kifejezetten a gyakorlatiasságra törekedett. Emellett a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet megalakulásának kezdetétől sorozatosan adtuk ki magyar fordításban a fontos nemzetközi szakkönyveket, valamint a magyar tudományos élet különféle termékeit, monográfiákat, konferenciaanyagokat, tematikusan szerkesztett köteteket. Ezeket a kiadványokat elsőként a KEF-ek kapták meg, többségük azonban könyvkereskedelmi forgalomba is került, amelyek elsősorban a tágabb szakmai közvéleményre hatottak, de észlelhető volt a művelt köztudatra gyakorolt hatása is. Az utóbbi években mindinkább az NDI feladatává vált a Jelentés a magyarországi kábítószerhelyzetről című évkönyvek kiadása és terjesztése, mely szintén elsődleges tájékozódási forrássá vált a KEF-ek számára. Emellett igyekeztünk a KEF-eknek továbbítani az uniós csatlakozás óta működő Nemzeti Drog Fókuszpont kiadványait is, különösen a EMCDDDA éves adatösszefoglalásait. Ezeken túl évente többször találkozunk a KEF-ek munkatársaival különböző továbbképzéseink, konferenciáink keretében. Ma már minden szakember számára bőségesen állnak rendelkezésre adatok és szakmai források. Ezekhez a Szakmai Információs Portál (SZIP) révén is hozzá lehet jutni. E Kézikönyv tehát immár más szövegkörnyezetbe került. Az új kötet elsősorban a tájékoztatást szeretné szolgálni az első kiadás óta bekövetkezett jogszabályi, közigazgatási és intézményi változtatásokkal kapcsolatosan. Másodsorban a KEF-ek régi és egyben új feladatait szeretné támogatni. Az idő igazolta a KEF-ek fontosságát, miközben a sok szervezeti változás és az előállt gazdasági nehézségek miatt a KEF-ek működése nem lett könnyebb. Ugyanakkor sok tekintetben nőtt a KEF-ek jelentős részének helyi befolyása és tekintélye, és egyre kreatívabb módon tárják fel és használják a helyi erőforrásokat. Ezekre a jövőben talán fokozottabban szükség is lesz, hiszen nem lehet tudni, milyen ütemben sikerül az országnak, valamint ezen belül a szociális és ellátószférának, illetve a drogügyekért felelős közgazgatási szerveknek megküzdeni a gazdasági nehézségekkel. Végéhez közeledik a Nemzeti stratégia megvalósításának tízéves időtartama, amely sok vonatkozásban mondható igen sikeresnek. Ebben a KEF-ek szerepe jelentős hangsúlyt kapott. Minden jel szerint ez a szerep nem fog elhalványulni, sőt, inkább ki kell, hogy teljesedjen. Mi pedig mindent megteszünk annak érdekében, hogy a KEF-ek tapasztalata és révükön a helyi társadalom, a kistérségek, a közösségek drogmegelőző és drogfogyasztással kapcsolatos problémamegoldó aktivitása erősödjön. A Kézikönyv hangsúlya tehát továbbra is a KEF-ek folyamatos munkájának támogatására, valamint a hosszabb távú működés fenntarthatóságának segítésére helyeződik. Ebben a tekintetben fontos a KEF-ek és az önkormányzatok együttműködése. Az elmúlt években ennek számos nehezítő körülményét tapasztaltuk, de akadnak figyelemre méltó eredmények is. Min- Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 7
denképpen sok hasznosítható tanulsággal és tapasztalattal találkozunk. A helyi munka szempontjából kulcsfontosságú a drogfogyasztással kapcsolatos veszélyeztetettség, valamint a védekezési lehetőségek tényezőivel kapcsolatos helyzetfelmérés. Ebben talán segít az a hazai kvalitatív kutatási kultúra, amely hazánkban nagyjából a KEFtörténelemmel párhuzamosan kialakult, és amelyet kiadványainkban ugyancsak igyekeztünk hozzáférhetővé tenni. Igen fontos a helyi stratégiák és programok kérdése. Ezek megvalósítása egyre szakszerűbb kereteket igényel. Lényeges a folyamatok monitorizálása, értékelése. Az NDI e vonatkozásban is aktív módszertani közvetítést végez. A KEF-ek könyvtáraiban is számos forrásmunkához nyúlhat az érdeklődő, melyeket mi adtunk közre. Az NDI generálta az Addiktológia című folyóiratban megjelenő szakanyagok egy részét is, amelyek a Szakmai Információs Portál (SZIP) révén is hozzáférhetők. A mi kézikönyvünk most támaszkodhat és utalhat ezekre a kontextusokra. Az NDI továbbra is igyekszik összegyűjteni az egyes KEF-ek igényeit és tapasztalatait. Minden felmerülő kérdésben egyénileg is szívesen állunk mindenki rendelkezésére. Ezekkel a gondolatokkal bocsátjuk útjára az új kiadást, és kívánunk sok sikert munkájában minden KEF-munkatársnak. Buda Béla dr. 8 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet
ELŐSZÓ Egy nemzeti stratégia megvalósításában olyan eszközökre van szükség, melyek a program célkitűzéseit leginkább képesek leképezni, annak szemléletét a gyakorlatban is visszaadni, a stratégiai dokumentumokban lefektetett célokat a leghatékonyabban megvalósítani. Különösen igaz ez a rejtett vagy rejtőzködő társadalmi problémák kezelésére, melyek a közösségi lét mélyén lappanganak, annak diszfunkcióiból származnak, s amelyekre, ha előtörnek és láthatóvá lesznek, már nehéz állami, közigazgatási eszközökkel hatást gyakorolni. Ilyen a kábítószer-fogyasztás kérdése, mely a használat szintjén elsősorban is a társadalom hajszáleres, finomhangolású kommunikációs közegében nyer elfogadást, a kortársak csoporthatásain keresztül kap támogatást, és a szülők, tanárok, normatív környezet legtöbbször rövidzárlatos reakciói következtében mélyül el. Ezért volt fontos a megvalósítás eredményessége szempontjából, hogy olyan eszközt találjunk, melynek az információ nem csupán a tárgya, eszköze és célja, hanem mi magunk, vagyis a közösség ereje, mely legközvetlenebbül képes hatással lenni a probléma alakulására. A kábítószerügyi egyeztető fórumok (KEF-ek) világa minden bizonnyal ilyen eszköz. Közösséget hoz létre, megszünteti az eszköztelenség érzését, otthonosságot teremt a különböző intézmények és azok szemlélete között, biztosítja a közös cselekvés feltételeit, közös gondolatok, stratégiák kidolgozását teszi lehetővé, egyeztetett akciókat eredményez. Lefordítja a nemzeti stratégiát a helyi beavatkozási színterek valósága számára, megfogalmazza a sajátos helyi stratégiákat szoros együttműködésben az országos cselekvési programokkal, és kialakítja a helyi együttműködések koalícióját. Ebben a minőségében kiemelkedő eszköze az ún. társadalmi megelőzésnek, az egészségfejlesztés mindennapokra kiható gondolkodásának, hiszen nemcsak szakmai programokban, hanem a közösségi cselekvésekben, a tudatosságban, és egyáltalán az összefogásban hisz. Megérti, elfogadja és erősíti, hogy egymásból következünk, de eredményeink is egymással összhangban valósulhatnak meg. A KEF helyben kezdeményez, miközben átfogóan gondolkodik. Nyilvánvalóvá vált ugyanis, hogy a probléma kialakulásához térben és időben a legközelebb kell a hatékony válaszokat megtalálnunk. Fel kell adni azt az önáltató gondolatot, miszerint az állami intézmények által nyújtott támogatás, és különösen is a drogfogyasztókat érintő lassú intézményi fejlesztés önmagában jelentős eredményt érhetne el. Ezzel szemben a helyi szinteken megvalósuló összefogások, tudatos cselekvések, a helyi közösségi erőforrásokat is használni kívánó beavatkozások jelenthetik a megoldást, ha megkapják ehhez a helyi vezetés és az állam támogatását egyaránt. Egy intézmény súlyát az is bizonyítja, hogy milyen gyorsan nyer befogadást abban a térben, ahol tevékenykedik. Ennek jó visszajelzése, hogy a helyi közösségi együttműködés motorjául szolgáló fórumok igen gyorsan megtalálták rövid nevüket, s lettek KEF néven ismertté. Öröm volt látni, hogy a KEF-ek gondolatát, üzenetét, megajánlott kereteit a városok, kistérségek, de megyék és régiók is gyorsan elkezdték használni. Nem várt csak remélt sebességgel és határozottsággal alakultak meg, s kezdték meg munkájukat. Képesek lettek arra, hogy a tapasztalataikat egymással addig nem vagy Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 9
kevéssé megosztó intézmények, hatósági és civil szakmai szereplők egyeztessenek, egymástól információt, és ami még ennél is fontosabb, motivációt merítsenek. A 2001 óta megalakult közel 100 fórum bizonyítéka annak, hogy az ország a közösségeiben működik leginkább. A KEF-ek története ezzel együtt sok nehézséget jelez vissza, és számos buktató kísérheti útját. A problémameghatározás első szakasza után meg kell találni a cél- és eszközazonosítás lehetőségeit, biztosítani kell a legmegfelelőbb finanszírozási módokat, elégséges működési forrással kell felruházni őket, bölcs és egyeztetett döntésekre van szükség a tekintetben, hogyan alakuljanak (át) hatásköreik, valamint meg kell találni a monitorozás és értékelés még hatékonyabb lehetőségeit. Növelni kell a KEF-eken belüli, és különösen a KEF-ek közötti együttműködést és koordinációt, erősíteni szükséges az önkormányzatok szerepét és készségét a működtetésben és a programmegvalósításban. Mindehhez a KEF-nek szívós, szelíd elkötelezettséggel kell jeleznie a problémákat, megajánlania a megoldási képleteket, alakítania a hatósági és közgondolkodást. A KEF-ek minden feladata közül talán a legutóbbi a legfontosabb, vagyis a drogfogyasztást körülvevő össztársadalmi vetületben megjelenő felfokozottsággal szemben a józan és reális helyi politikák kialakítása. Olyan helyi (köz-) politikákra gondolunk, melyek elsősorban nem ideológiai alapozottságúak. (Ebben az esetben nem is lennénk képesek koalíciót teremteni a sokféle meghatározottságú szereplő között). Ezekre jellemző, hogy nem nélkülözik az elkötelezettséget, nem politikai-hatalmi attitűdből származnak, sem a helyi közpolitikák alakításának igényéből, s amelyek nem politikai érdekek üzenőfüzeteként szolgálnak, hanem hajlandóak szembesülni a gyengeséggel és eszköztelenséggel ha kell, a hibákkal is. Éppen ezért képesek tanulva fejlődni, és maguk is szembesülve szembesíteni. Hatással lenni a helyi közösségi attitűdre döntő jelentőségű, hiszen ez előjelzője (prediktora), de ugyanakkor támasza (protektív faktora) is lehet a drogfogyasztással kapcsolatos beavatkozásoknak. Elősegítheti és sajnos döntő módon elő is segíti az egyéninek megtapasztalt, de a helyi társadalom által is generált problémák kialakulását, másrészt azonban az is nyilvánvaló, hogy a helyesen átértelmezett és helyben hatékonnyá váló közösségi szemlélet, közgondolkodás a leginkább reményteli eszköze az egészségtudatos, a saját problémákkal megküzdeni képes életfolytatásnak. Ehhez azonban arra van szükség, hogy mindenkor realisztikusan, tehát nem dramatizálva vagy hiszterizálva, sokkal inkább őszintén, mégis elkötelezetten és következetesen, saját hibáinkból tanulva, az ártalmakat csökkentve, az ellenőrzés és értékelés eredményeit figyelembe véve, a beavatkozások szükséges módosítását is igényelve jöjjön létre a helyi drogpolitikai és -szakmai egyeztetés folyamata, a helyi média és más véleményformálók segítségével. A megújtott Kézikönyv ezt a célt kívánja szolgálni információkkal, adatokkal, szemléleti kerettel, számos feljesztési elképzeléssel és eszközzel. Köszönet mindazoknak a szakembereknek és elkötelezetteknek, akik a végeken és bárhol munkálják a közös célokat, mint ahogy azoknak is köszönetet mondunk, akik e Kézikönyv megjelenéséhez akár írásaikkal, akár szervezési munkájukkal vagy tanácsaikkal hozzájárultak. Topolánszky Ákos Felvinczi Katalin dr. 10 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet
A KÉZIKÖNYV CÉLJA, FELÉPÍTÉSE ÉS HASZNÁLATA A Kézikönyv célja Jelen Kézikönyv első kiadása a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet (NDI) által kidolgozott hosszú távú stratégiai fejlesztési folyamat egyik fontos mérföldkövének volt tekinthető. Az NDI 2001 tavasza szinte felállítása óta segíti az ország területén a kábítószerügyi egyeztető fórumok (KEF) megalakulását, összefogja a már létrejött KEF-ek országos hálózatát, és támogatja a hálózat tagjait mindennapi működésükben. A többéves gyakorlati együttműködés során szerzett tapasztalatok arra ösztönöztek bennünket, hogy a tanulságok összegzésével, rendszerezésével egységes Kézikönyvben fogalmazzuk meg a KEF-ek működése szepontjából legfontosabb szemléleti irányvonalat. Elengedhetetlenül fontosnak tartottuk olyan szakmai és működési alapelvek megfogalmazását, melyek követésével olyan új szervezeti kultúra alakulhat ki, amely nemcsak a KEF-ek munkáját teheti eredményesebbé, hanem mintául szolgálhat későbbi, hasonló kezdeményezések számára is. Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy a KEF-ek autonómiájukat elveszítve egységesedjenek, csupán az a törekvésünk, hogy a KEF-ek olyan korszerű, modern szervezeti működést alakítsanak ki és valósítsanak meg, amely nemzetközileg is elfogadott irányelveket követve a professzionalizálódás irányában hat. E Kézikönyv első kiadásának központi célja ezért a kábítószerügyi egyeztető fórumok szervezeti működésének, szakmai munkájának fejlesztése és támogatása volt. A minőség filozófiájának gondolatát előtérbe helyezve egy hatékony erőforrás-szövetség létrehozásának elősegítését tűztük ki célul, melynek bázisán a megalakult KEF-ek többsége valóban jelentős, meghatározó szereplővé tudott válni a helyi drogpolitikában. E fenti cél megvalósulásának alapfeltétele a fórumok részéről a fejlődésre való nyitottsággal párosuló szakmai elkötelezettség volt. Építve e fenti tényezőkre, a Kézikönyv szemléletformáló eszközként szolgált, mely módszertani útmutatókat tartalmazott az újonnan megalakuló, valamint a már több éve működő KEF-ek számára. A második, átdolgozott kiadás elkészítésének szükségességét az elmúlt négy év folyamán felhalmozódott új ismeretek, a KEF-ek működése során felmerült igények, gyakorlati tapasztalatok, újabb feladatok, a szakterületen belüli átalakulások, jogszabályi változások indokolták. Ezért a fenti célok megőrzése mellett a tárgyi ismeretek is frissítésre kerültek. Emellett a Kézikönyv kiegészült a KEF és az önkormányzat kapcsolatrendszerének részletesebb tárgyalásával, a drogprobléma kezelését célzó helyi stratégiák elkészítéséhez szükséges helyzetfelmérés során alkalmazható technikák részletesebb áttekintésével, valamint a helyi stratégia megvalósításával, monitorozásával, értékelésével, felülvizsgálatával kapcsolatos kérdéskör áttekintésével. Ezen felül a KEF-ek működése kapcsán megfogalmazott célok mellé társult két új is. Ezeknek fókuszában a projektalapú működésmód megvalósítása, valamint a KEF működésének a helyi társadalomba beágyazódott, valamint a szakmai közéletben betöltött szerepének fenntarthatósága áll. A Kézikönyv felépítése A Kézikönyv négy fő részből áll. Az első két egység bár megközelítésében jelentősen eltér egymástól, mégis koherens egészet alkotva kölcsönösen kiegészíti egymást. Az első rész ösz- Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 11
szefoglalja a KEF-ek megalakulásának körülményeit, céljait, általános tagságát és feladatait, valamint részletesen tárgyalja annak illeszkedését a magyar drogpolitika területén követett szakmai irányelvekhez, így körvonalazza azt a logikát, mely a KEF-ek újszerű munkamódszerének hátterében áll. Emellett az első rész rövid áttekintést nyújt a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet munkájáról is. Ily módon az első fejezet tartalmát tekintve elméleti keretet nyújt, míg a második fejezet a mindennapi gyakorlati munkát tekinti át. Olyan útmutatóként szolgál, melynek vázán végigvonul a minőségügyi gondolkodás, ami a KEF működésének szinte összes elemét átszövi. Itt foglalkozunk a helyzetfelmérés, a stratégiaírás, a stratégia-felülvizsgálat kérdéseivel, az éves terv készítéséhez szükséges módszerekkel, a projektalapú működéssel, a KEF szervezeti és szakmai működésének kérdéseivel, valamint a fenntarthatóságot elősegítő tényezőkkel. Az új kiadás kiegészült egy harmadik résszel is, mely a téma szempontjából releváns elméleti segédanyagokat tartalmazza. A negyedik részben találhatók az egyes fejezetekhez tartozó mellékletek. A Kézikönyv használata A Kézikönyv szerkesztésekor ismételten a rugalmasságra törekedtünk. Mint ahogyan a KEF-ek számára alapvető a folyamatos továbbképzés, ismeretszerzés, úgy e Kézikönyv felépítése továbbra is állandó bővítést, kiegészítést tesz lehetővé. A kapcsos szerkezet azt a célt szolgálja, hogy a Kézikönyv újabb fejezetekkel, részekkel egészülhessen ki a mindennapi gyakorlati tapasztalatok során felmerült igények és szükségletek alapján. Bízunk abban, hogy a könyv továbbra is minden KEF-tag számára hordoz hasznos infor mációkat. Fontosnak tartjuk, hogy az összes képviselő megismerkedjen azokkal az alap el vek kel, amelyeket intézetünk követendőnek tart a KEF mindennapi gyakorlati munkájában, valamint megismerje azokat a célkitűzéseket, amelyeket a hatékony működés elérésének szempontjából irányadónak tartunk. Az elkészült anyag könnyebb elérhetősége érdekében elektronikus hozzáférést is biztosítunk a könyv teljes anyagához a www.kef.hu weboldalon. 12 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet
E l s ő r é s z
TARTALOMJEGYZÉK I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN 3 I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai 3 I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében 6 I/3. Nemzeti stratégia a kábítószer-probléma visszaszorítása érdekében 11 I/4. A kábítószerügyi egyeztető fórumok létrejötte 14 I/5. Az intézményhálózat ismertetése az egyes rizikófaktorok és korosztályi sajátosságok vonatkozásában 16 I/5.1. Kockázati tényezők 17 I/5.2. Ellátórendszer 18 II. A KÁBÍTÓSZERÜGYI ÉRDEKEGYEZTETÉS STRUKTÚRÁJÁNAK BEMUTATÁSA 23 II/1. Országos struktúra 23 II/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok helye az országos struktúrában a fórumok szerveződési szintjei 28 III. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETŐ FÓRUMOK MŰKÖDÉSÉNEK SZEMLÉLETI HÁTTERE 29 III/1. Az egészségfejlesztés 29 III/2. A helyi közösség szerepe, jelentősége a drogprobléma kezelésében 31 III/3. A kábítószerügyi egyeztető fórumok működésének főbb jellemzői 34 III/3.1. Alulról jövő kezdeményezés 34 III/3.2. Interszektorialitás, multidiszciplinaritás 35 III/3.3. Önkéntesség és a KEF 38 IV. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETŐ FÓRUMOK TAGJAI ÉS FELADATAI 41 IV/1. A kábítószerügyi egyeztető fórumok tagjai 41 IV/1.1. Önkormányzat és szakosított szervei (oktatási, kulturális, sport- stb. bizottságok) 41 IV/1.2. Oktatási intézmények 42 IV/1.3. Szociális intézmények 43 IV/1.4. Egészségügyi intézmények 44 IV/1.5. Állami népegészségügyi tisztiorvosi szolgálat 45 IV/1.6. Egyház 46 IV/1.7. Civil szervezetek 46 IV/1.8. Média 47 IV/1.9. A kínálatcsökkentés intézményei 48 IV/1.10. Egyéb intézmények, szervezetek 50 IV/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok feladatai 51 IV/2.1. A drogprobléma kezelésére vonatkozó helyi stratégia elkészítése 51 IV/2.2. Adatok feltárása, helyzetértékelés végzése, a szükséges feladatok feltérképezése 51 IV/2.3. Információáramlás biztosítása 52 IV/2.4. Javaslatok megfogalmazása a helyi közigazgatás számára 52 IV/2.5. A helyi erőforrások mozgósítása 52 IV/2.6. A helyi szereplők tevékenységének összehangolása 53 IV/2.7. Párhuzamosságok kiszűrése 53 IV/2.8. Az alulról jövő kezdeményezések támogatása 53 IV/2.9. A szolgáltatók hatékonyságának maximalizálása 54 IV/2.10. Kapcsolódás az országos programokhoz 54 IV/2.11. Visszacsatolás a helyi és országos szintekhez 55 IV/2.12. Országos, illetve nemzetközi pályázatokon való helyi részvétel koordinálása és elősegítése szakmai ajánlóként 55 IV/3. Az eltérő közigazgatási szinteken működő KEF-ek speciális feladatai (kerületi, megyei, kistérségi, regionális) 55 V. A KÁBÍTÓSZERÜGYI EGYEZTETŐ FÓRUMOK ÉS A NEMZETI DROGMEGELŐZÉSI INTÉZET EGYÜTTMŰKÖDÉSE 61 V/1. A Nemzeti Drogmegelőzési Intézet megalakulása 61 V/2. A kábítószerügyi egyeztető fórumok és a Nemzeti Drogmegelőzési Intézet szakmai együttműködése 61 V/2.1. A szakmai támogatás elemei 63 V/2.2. Visszacsatolás a KEF-ek munkájáról 65 VI. A Nemzeti Drogmegelőzési Intézet további fő tevékenységi körei 68 ELSŐ RÉSZ Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 1
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai Bevezetés Közhelynek számít, mégis gyakran megfeledkezünk róla, hogy a kábítószer-probléma alapvetően multifaktoriális, multidiszciplináris jelenség. Igaz ez akár a jelenség okait keressük, akár a sikeres kezelés lehetőségeit kutatjuk. Az egy-egy szakterületre, egy-egy nézőpontra korlátozódó magyarázatok éppúgy nem lehetnek teljesek, mint ahogyan az egyetlen szempontot figyelembe vevő intervenciók sem lehetnek sikeresek. A különböző területek csak egymást kiegészítve vezethetnek eredményre a kábítószer-probléma kezelése során. A következőkben először a kábítószer-jelenséggel kapcsolatos legfontosabb irányzatokat, nézőpontokat, értelmezési kereteket és ezek implikációit vesszük sorba, majd ezt követően a probléma multidiszciplináris jellegére és társadalmi beágyazottságának fontosságára vonatkozóan adunk néhány szempontot/mutatunk be néhány példát. Ezen nézőpontok, bár helyenként magukban hordozzák egy-egy tudományág szemléletét, elsősorban mégsem tudományos modelleknek tekinthetők, sokkal inkább általánosabb értelemben vett nézőpon toknak, értelmezési kereteknek. A drogprobléma lehetséges értelmezési keretei Szomatikus modell Ebbe a megközelítésbe tartoznak azok az elméletek, amelyek a függőséget elsősorban testi, biológiai problémaként, betegségként értelmezik. Ezen megközelítés elsősorban a genetika, az agykutatás, a neurobiológia eredményeire támaszkodva magyarázza a függőség kialakulását és fennmaradását, s ezzel összhangban a változtatás lehetőségét is elsősorban a gyógyszeres és egyéb biológiai terápiás megoldásokban látja. Ez a nézet a droghasználót, drogfüggőt betegként, a függőséget betegségként értelmezi. Jelenleg ez a modell széles körben elfogadott. A szomatikus modellt elsősorban a neurológiai kutatások és modellek táplálják, amelyek elsődlegesen az agyműködés valamely diszfunkcióját tekintik az addiktív betegségek okának. Tágabb kontextusban szemlélve ezen megközelítés jelentős előnye, hogy a morális modellel vagy a kriminalizációs modellel szemben (lásd később) nem érzelmi-indulati-morális szempontok mentén, hanem tudományos eredményekre, evidenciákra alapozva igyekszik megérteni és leírni az addiktív betegségeket. Hátránya lehet ugyanakkor, hogy ezen szemlélet széles körű használata gyakran kiterjed a pszichoaktív szereket használók azon csoportjaira is, akiknél a függőség tünetei nincsenek jelen, s ily módon a betegségmodell a betegnek nem tekinthető szerhasználókra is generalizálódik. A pszichológiai vagy lelkibetegség-modell Bár ezen megközelítésen belül is számos irányzatot különíthetünk el (tanuláselméleti, pszichoanalitikus stb.), ezek közös jellemzője, hogy a személy egyéni pszichológiai jellemzőiben, a fejlődése során bekövetkezett valamilyen deficitben látják a függőség kialakulásának okát. A modell szerint tehát a kábítószer-függőség lelki betegségként vagy valamilyen lelki betegség tüneteként értelmezhető, s ennek megfelelően gyógyításában elsősorban a pszichológiai ELSŐ RÉSZ Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 3
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai beavatkozásokra, a különböző pszichoterápiás eljárásokra támaszkodhatunk. A hangsúly tehát egyrészt a pszichés sérülésen van, másrészt azon, hogy a droghasználat kialakulásában és fennmaradásában az individuális, azaz a személyen belüli tényezők dominálnak. Egyes ide sorolható modellek tekintetbe veszik a szűkebb interperszonális háló (család) szerepét is, ám az alapvető magyarázó elv ezekben az elméletekben a személyiség, a pszichés funkciók nem megfelelő működése. Számos modell természetesen nem választja szét élesen a biológiai és pszichológiai okokat, épp ellenkezőleg a neurobiológiai működés jellemzői és a pszichológiai faktorok közötti kölcsönhatást kutatja. A társadalmi szempontokat (is) magukban foglaló modellek Morális modell A morális modell a kábítószer-problémát elsődlegesen erkölcsi problémaként értelmezi, s ennek megfelelően a személy erkölcsi és akaratgyengeségének tulajdonítja. A modell tehát egyrészt egyéni deficitként magyarázza a szerhasználatot, ezen hiány mibenlétét azonban egy társadalmi megítélés részeként definiálja. A modell a társadalom szerepét az erkölcstelen, droghasználó személy megbélyegzésében, kirekesztésében és átnevelésében látja. Bár tudományos szempontból ez a modell teljességgel elvesztette legitimitását, a közgondolkodásban jelentős mértékben tovább él. A droghasználatról folyó köznapi diskurzusokban, csakúgy, mint a politikai kommunikációban sajnálatosan gyakran találkozhatunk domináns elemként ezzel a nézőponttal. Kriminalizációs modell A kriminalizációs modell a kábítószer-fogyasztást bűncselekményként értelmezi, ezáltal elsődlegesen a bűnüldözés és az igazságszolgáltatás alá rendeli. Ez a modell tehát a szerhasználót normaszegőként, bűnözőként azonosítja, s a problémával kapcsolatos beavatkozásaiban is az ehhez rendelt eszközöket alkalmazza. Szociológiai modell A szociológiai modell a kábítószer-használatot devianciaként értelmezi, s a társadalom zavarára adott tüneti reakcióként azonosítja. A modell a kábítószer-probléma magyarázatában a társadalmi-gazdasági-kulturális tényezők men tén igyekszik magyarázatot találni a szerfo gyasz tás megjelenésére és fennmaradására, ugyan ak kor nem fektet hangsúlyt sem a biológiai, sem a pszichológiai tényezők megértésére, illetve ezek oki szerepének vizsgálatára. Összegzés Összegezve azt mondhatjuk, hogy a multi diszcip lináris, multifaktoriális megközelítésnek valamennyi elméleti, illetve gyakorlati irányzatot integrálnia kell. Nyilvánvaló, hogy a drogfogyasztó egyszerre biológiai lény, aki ugyanakkor adott pszichológiai jellemzőkkel bír, s egyben egy adott társadalmi-gazdasági-kulturális kontextus részese. Ezen szegmensek egyike sem képes a droghasználatot önmagában magyarázni, mivel a különböző tényezők egyaránt és egymással szoros összefüggésben határozzák meg a szerfogyasztás alakulását. E megállapításunk legfontosabb gyakorlati következménye az, hogy minden a drogprobléma kezelésére irányuló intervenciónak figyelembe kell vennie ezt a multifaktoriális jelleget. Nem szabad tehát elfeledkezni arról, hogy a megelőzés, a gyógyítás, a rehabilitáció mindig egyfajta társadalmi térben zajlik, az ezzel való folyamatos interakció alapvető meghatározója az intervenció sikerességének. Mint láttuk, a biológiai megközelítés (amelyet nevezhetünk szomatikus vagy medicinális modellnek is) alapvetően a testre, az élettani fo- 4 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet ELSŐ RÉSZ
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai lyamatokra koncentrál. Az azonban, hogy az addikció számos jelensége valóban a testben történik, s élettani mechanizmusokkal írható le, nem jelenti azt, hogy ezekre a mechanizmusokra ne lennének hatással a társas jelenségek. Jól tudjuk például, hogy a biológiai megközelítés keretében alkalmazott farmakoterápiás eljárásokat a placebóhatáson és más mechanizmusokon keresztül is jelentősen befolyásolják pszichológiai, sőt társadalmi tényezők. Egy új gyógyszer bevezetése például kezdetben mindig fokozott hatékonysággal jár, ami alapvetően a pozitív elvárásokkal hozható kapcsolatba, azaz az ember ismerősei, kollégái is pozitívan nyilatkoznak a gyógyszerről, s ez hozzájárulhat hatásosságához. De fordítva is megjelenhet a hatás, azaz a társadalmi elutasítás teljességgel diszkreditálhat bizonyos intervenciós lehetőségeket, még akkor is, ha azok amúgy farmakológiai szempontból hatékonyak lennének. Ugyanez igaz a pszichoterápiás irányú beavatkozásokra, illetve általában valamennyi intervencióra. Ma már klasszikus műnek számít Norman Zinberg 1984-ben megjelent Drug, Set, and Setting c. kötete 1, amelynek alapgondolata, hogy a droghasználat és a drogkarrier alakulását meghatározó tényezők között egyaránt figyelembe kell vennünk a drogot magát, a drogot használó személy jellemzőit (set) és a droghasználat fizikai, illetve társadalmi kontextusát (setting). Zinberg kutatásai ugyanis pontosan arra világítottak rá, hogy ugyanannak a szernek (mondjuk a heroinnak) a használati módja, a felmerülő problémák, a megjelenő károk stb. gyökeresen eltérő mintázatot mutatnak a különböző országokban. A magyarázat egyszerű, hiszen az eltérő körülmények, a jogi környezet, az ellátórendszer, a társadalmi megítélés különbségei alapvetően hatnak ki a droghasználat jellemzőire. 1 Magyarul l. Zinberg, N. E. (2005): Függőség és kontroll. Drog, egyén, társadalom. Budapest, Nyitott Könyvműhely Kiadó NDI. További példák említése nélkül is egyértelműen látszik tehát a társadalmi hatás meghatározó befolyása a droghasználat alakulására s ezzel összhangban a gyógyítására is. A fenti modellek implikálják azokat az intervenciós lehetőségeket, amelyeket hatékonynak tartanak a drogprobléma kezelésében, azonban a problémának csak egy-egy szegmensét érintik, s ennek megfelelően önmagukban nem tudnak hatékonyak lenni a probléma kezelésében. A drogfüggő valóban beteg, s szüksége van orvosi ellátásra, amely magában foglalhatja különböző gyógyszerek adását, az elvonási tünetek enyhítését, a szomatikus komplikációk rendezését. Szinte minden esetben szó van azonban pszichés problémáról, problémákról is. A droghasználat hátterében általában találunk valamilyen mentális betegséget, amely, ha nem kezelik, újra és újra képes lesz belobbantani a betegséget, akkor is, ha a szomatikus gondok már tökéletesen rendezettek. Nincs ez másképp a társas, illetve társadalmi tényezőkkel sem. A drogfüggő beteg társas közege is érintett a problémában, de kezelni kell a jogi, a szociális és egyéb gondokat is. A fenti gondolatmenetet követve magától értetődik, hogy egy drogfogyasztó személy kezelésében egy drogambulancián ideális esetben multidiszciplináris team dolgozik együtt. Egy-egy ilyen csoportban az alábbi szereplők kell, hogy részt vegyenek: pszichiáter (addiktológus) szakorvos megvonási szindróma kezelése, gyógyszeres terápiák; klinikai szakpszichológus diagnosztikus feladatok, pszichoterápiás beavatkozások; szociális munkás szociális problémák, lakhatás, foglalkoztatás stb.; jogász jogi ügyek rendezése; addiktológiai konzultáns tanácsadás; belgyógyász, fogorvos, egyéb szakorvosok szomatikus problémák kezelése. ELSŐ RÉSZ Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 5
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/1. A droghasználat jelenségének nézőpontjai Végezetül a társadalmi szempontok áttekintésében hangsúlyozandó, hogy bármilyen intervenció esetében a siker elengedhetetlen feltétele a beavatkozás közösségi, társadalmi támogatottsága. Ennek hiányában a program vagy üres térben vagy kifejezetten ellenséges mezőben fog működni. A droghasználók kezelésében alkalmazott multidiszciplináris csoport tehát tovább bővül, amikor a drogpolitikai tervezésről van szó. Egy ország, megye vagy város drogpolitikai stratégiai lépéseinek tervezésekor a fenti szakmák képviselőinek bevonása mellett elengedhetetlen, hogy a helyi lakóközösség képviselői, az önkormányzat szakemberei, a rendőrség képviselői, a népegészség ügyért felelős szakemberek, az iskolák képviselői, a civil szervezetek egyaránt jelen legyenek a tervezésben. A drogprobléma ugyanis, mint arra a fentiek során rávilágítottunk, nem a droghasználó individuális problémája. Szűkebb családján kívül a közösség egészét érinti, s ennek következtében a megoldásmódok keresésében és azok végrehajtásában sem szigetelhetjük el a droghasználót környezetétől. I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében A 90-es évek A magyarországi drogproblémáknak az 1990- es évek közepéig, végéig az volt a jellemzője, hogy miközben a droghasználat jelentősen növekedett és ezzel párhuzamosan a társadalom veszélyérzete a kábítószer-problémával kapcsolatban nőtt, összehangolt drogpolitikai intézkedéssorozatra nem került sor. Elmaradt a kezelő és a megelőző intézményrendszer fejlesztése, kevés állami támogatás állt rendelkezésre. Az időszak legnagyobb támogatója, a Soros Alapítvány nem állami forrásból finanszírozott prevenciós programokat és kezelőintézményeket. A külföldi együttműködések néhány kivételtől eltekintve elsősorban a kínálatcsökkentés terén (ezen belül is főként a Vám- és Pénzügyőrségen belül) alakultak ki. Mint azt a középiskolások körében folytatott, nemzetközi összehasonlításra is alkalmas vizsgálatok alátámasztják, Magyarországon az illegális drogok kipróbálásának aránya nagyjából a közép-európai országokban megfigyelhető tendenciákkal párhuzamosan a 90-es évek közepén jelentős mértékben növekedett. Ezzel egy európai egységesülő folyamat alakult ki. Ugyanakkor az intézményrendszer fejlettsége, sokszínűsége (a prevenciótól az alacsonyküszöbű programokig, a fenntartó kezeléstől a drogmentességet célzó programokig) jelentősen elmaradt a nyugat-, de részben a legtöbb közép-európai országokétól is. Az alacsonyküszöbű programok elterjedését szakmai és politikai viták akadályozták, más programok esetében pedig a koncepcióhiány és a források szűkössége jelentett problémát. A kábítószerügyi koordinációs mechanizmusok az évtized elejétől csírájában kialakultak, ugyanakkor hatékonyságukkal kapcsolatban sok kifogás fogalmazódott meg, melyek között az egyik legfontosabb a nemzeti stratégia megfogalmazódásának és elfogadásának elmaradása volt. A kábítószerügyi koordináció létrejötte A Kábítószerügyi Koordinációs Bizottság, illetve a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium Kábítószerügyi Koordinációért Felelős Helyettes Államtitkárságának létrejöttével többirányú fejlesztés indult el. Ennek konceptuális hátterét a kábítószer-probléma visszaszorítása érdekében készített nemzeti stratégiai program elfogadásáról szóló 96/2000. (XII.11.) OGY-határozat megalkotása jelentette. Ezt a Parlament szinte páratlannak tekinthető konszenzussal fogadta el. A program által felvázolt 10 éves stratégia illeszkedett az EU drogstratégiájához, az általa átfogott időtáv vonatkozásában pedig a legtöbb európai uniós ország gyakorlatához. Ezekben az országokban kiderült ugyanis, hogy a drog- 6 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet ELSŐ RÉSZ
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében problémák kezelése csak hosszabb távon lehet eredményes, ezért a rövidebb távú koncepciókat a hosszabb távú, a drogpolitika társadalmi kontextusát is figyelembe vevő stratégiák váltották fel (pl. olyanok, melyek a társadalmi kirekesztést, a szociális problémákat, a nők helyzetét is számításba veszik). A koordinációs központi közigazgatási egység létrejöttével megerősödött a Nemzeti stratégia megvalósításának államigazgatási háttere is. Ez lehetőséget adott számos fejlesztés beindítására, a stratégiai dokumentum, valamint az azt leképzeni hivatott cselekvési program rendszerszerű végrehajtására. A koordinációs szervezeti egység azonban időközben számos alkalommal átalakult, az állandóan változó minisztériumok keretei között folyamatosan vesztett közigazgatási rangjából és hatékonyságából, jelenleg egy osztályként működik főosztályvezető-helyettessel az élén. A költségvetési ráfordítások ugyancsak ezzel a folyamattal arányosan csökkentek. Időközben, 2005-ben a Nemzeti stratégia félidős értékelésére is sor került egy ún. harmadik partner, a hollandiai Trimbos Instituut bevonásával. A kutatás a stratégiát átfogó dokumentumnak minősítette, mely mind az uniós elvárásokat, mind az aktuális szakmai elvárásokat jól teljesítette. Ugyanakkor mutat rá az értékelés nem volt elég konzisztens, és számos esetben a prioritásokat a szűkös források hatékony felhasználása érdekében nem fogalmazta meg. A dokumentum a koordinációs mechanizmus hatékonyabbá tétele érdekében is számos javaslatot fogalmazott meg. A jogszabályok változása és a kábítószerhasználatot körülvevő laikus jogi hiedelmek A Büntető Törvénykönyv (Btk.) kábítószerhasználattal összefüggő cselekményeket büntetni hivatott paragrafusai 1998-ban és 2003- ban is változtak. Az egyik esetben szigorítás, a másik esetben bizonyos fokú enyhítés következett be. Európai uniós tendencia, hogy a fogyasztás és a személyes birtoklás vonatkozásában enyhítések figyelhetők meg, továbbá több országban a kenderfélékkel összefüggő használati formákat enyhébben ítélik meg. Ugyanakkor ez nem tekinthető az EU országaiban általános gyakorlatnak, még kevésbé előírásnak: az EU-nak legalábbis ami a keresleti oldalt érintő cselekményeket, tehát például a használatot illeti a büntetőjogi szabályozással kapcsolatban nincs közös, kötelezően betartandó állásfoglalása, a joggyakorlat kereteit az országonként eltérő értelmezést nyerő ENSZ egyezmények jelentik. A két korábban említett módosításon kívül, ugyan csak technikai értelemben, de mégis jelentős mértékben befolyásolta a joggyakorlatot két további állásfoglalás. Az egyik az Alkotmánybíróság 54/2004. (XII. 13.) számú határozata, mely jogbizonytalanságra való hivatkozással alkotmányellenesnek minősített a kínálati oldali magatartások közül bizonyos, főleg az elterelés igénybe vehetősége szempontjából jelentős, privilegizált eseteket. Másrészt a Legfelsőbb Bíróság 1/2007. számú büntető jogegységi határozata szerint kábítószerrel való visszaélés megvalósulásakor természetes egységet csak az azonos törvényi tényállásba ütköző magatartások képeznek. A természetes egységbe tartozó részcselekmény esetében szükségszerű következmény a kábítószer-mennyiségek összegzése és a bűncselekmény minősítése szempontjából az összmennyiség az irányadó. Ez annyit jelent, hogy az állásfoglalást követően a fogyasztó amennyiben például beismerő vallomás útján bebizonyosodik, hogy a csekély mennyiségnél nagyobb mennyiségű kábítószert fogyasztott, szerzett meg stb. addig az időpontig akár letöltendő szabadságvesztéssel is büntethető, az elterelés pedig ezekben az esetekben nem alkalmazható. ELSŐ RÉSZ Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 7
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében Az elterelés intézménye az utóbbi időben jelentős változásokon ment keresztül. Az 1993-as szabályozáshoz képest az 1998-as Btk.-módosítás kizárólag a kábítószerfüggőkre korlátozta azon személyek körét, akiknek lehetőségük volt az elterelés intézményét választani. Egy újabb módosítás nyomán 2003-tól ismét adott a lehetőség egyéb elkövetők számára is, amennyiben az elkövetés tárgya csekély mennyiségű kábítószer. Az elterelésre a Büntetőeljárásról szóló törvény (Be.) értelmében jelenleg akár nyomozati, akár ügyészi vagy bírósági szakaszban is sor kerülhet. Ha elterelésnek van helye, és azt a terhelt önként vállalja, az eljárást fel kell függeszteni, illetőleg a vádemelést egy évre el kell halasztani. Amennyiben a terhelt igazolja, hogy az előírtaknak megfelelően részt vett az elterelésben, az eljárást meg kell szüntetni. A jogalkalmazók szerint a legjelentősebb probléma az, hogy a túlzottan bonyolult szabályozást gyakorta nem értik sem az elterelést végző szolgáltatók, sem az elterelésben részt vevő kliensek, de gyakran még az igazságszolgáltatás és büntetés-végrehajtás területén tevékenykedő szakemberek sem. Az Európai Unió drogpolitikája Az Európai Unió Tanácsa 1999-ben fogalmazta meg első (2000 2004. időszakra szóló) drogstratégiáját, mely ajánlásokat tartalmazott a tagállamok számára a kábítószer-probléma viszszaszorítása érdekében. Az első drogstratégia értékelésének tapasztatalaiból született az Európai Unió második, 2005 2012 közötti időszakot felölelő drogstratégiája. Mindkét dokumentum hansúlyozza, hogy a kábítószer-probléma elsősorban helyi és nemzeti szinten tapasztalható, ám ezzel egyidejűleg globális probléma is, amely nemzetközi összefogást és összehangolt cselekvést igényel. Az Európai Unió drogstratégiája nem kíván egységes drogpolitikát erőltetni a tagállamokra, mivel számol a tagállamok társadalmában meglévő különbségekkel, kulturális, szociális és gazdasági sajátosságokkal. Ehelyett olyan ajánlásokat fogalmaz meg, melyek növelni hivatottak a tagállamok saját nemzeti stratégiájának értékét, elsősegítve a határokon átívelő együttműködést és a kölcsönös támogatást. Az Európai Unió drogstratégiája az uniós jog alapelvein nyugszik. Minden tekintetben képviseli az Unió alapító értékeit: az emberi méltóság, az emberi jogok, a demokrácia, az egyenlőség, a szolidaritás és a jogállamiság tiszteletben tartását. Célja az egyének jólétének védelme és növelése, a lakosság közegészségügyi biztonsága, s mindezekkel összefüggésben a kábítószer-probléma kiegyensúlyozott, egységes megközelítése. Az alábbiakban néhány olyan cselekvési területet emelünk ki, melyek a drogproblémára vonatkozó európai uniós dokumentumokban hangsúlyos szerepet kapnak, és a hozzájuk kapcsolódó nemzetközi tapasztalatok a kábítószerügyi egyeztető fórumok szemléletére, munkájára nézve is irányadóak lehetnek. Prevenció Az EU Drogstratégiája (2000 2004) a drog prevencióval kapcsolatban az alábbi tényezőkre helyezte a hangsúlyt, és a következő megállapításokat tette: kiemelte a polgárok, valamint a kockázati csoportok tagjainak szerepét; hangsúlyozta a nem kormányzati szervek, civil szervezetek szerepét; a perevenció fontosságát minden korcsoportra kiterjesztette; hangsúlyt helyezett az illegális drogok, kockázati magatartások, az alkohol- és a túlzott gyógyszerfogyasztás, a doppingolás és a dohányzás együttes kezelésére; kiemelte a tudás- és készségfejlesztés jelentőségét, a felelős döntéshozás képességének fejlesztését a prevenció hatékonysága érdekében; szorgalmazta a fiatalok és más célcsoportok bevonását a prevenciós munkába, a pozitív kortársbefolyás és -támogatás növelését; 8 KEF Kézikönyv, 2008 Nemzeti Drogmegelőzési Intézet ELSŐ RÉSZ
I. SZAKMAPOLITIKA A DROGÜGYEK TERÜLETÉN I/2. A magyar drogpolitika sajátosságai a nemzetközi drogpolitikai gyakorlat tükrében kiemelte a pozitív drogalternatívák és szabadidős programok fontosságát; megállapította, hogy hangsúlyt kell helyezni a szülőknek nyújtott programokra; hangsúlyozta a kockázati magatartások korai felismerésének fontosságát; megállapította, hogy a gyerekeknek azelőtt kell tisztában lenniük a veszélyekkel, mi előtt találkoznának a drogokkal; megállapította, hogy a felnőtteknek tisztában kell lenniük azzal, amit saját magatartásukkal és attitűdjükkel közvetítenek; megállapította, hogy a szociális, az egészségügyi, az oktatási, a rendőrségi és a sport területéről kikerülő szakemberek tréningje a hatékony cselekvés előfeltétele; szorgalmazta a hatóságok és a civil társadalom közötti együttműködést. Az 2000 2004-es időszakra vonatkozó értékelések azt jelezték, hogy számos területen előrelépések mutatkoztak a tagállamok prevenciós gyakorlatában. Merítve az előző évek tapasztalataiból, az Európai Unió Tanácsa a 2005 2012- es évre vonatkozó drogstratégiájában és az első négy éves időszakra (2005 2008) vonatkozó cselekvési tervében megjelölte az aktuális fejlesztési prioritásokat. Az új drogstratégia szorgalmazza a tudományos központok, a szakma, a reprezentatív nem kormányzati szervek, valamint a civil társadalom és a helyi közösségek párbeszédét a döntéshozói szervekkel a tapasztalatokon és bizonyítékokon alapuló stratégiák kialakítása, valamint fejlesztése érdekében; szorgalmazza a kábítószerekkel kapcsolatos egészségügyi és társadalmi kockázatok mérhető csökkenését, továbbá egy hatékony és egységes tudásalapú keresletcsökkentési rendszer kidolgozását és fejlesztését tűzi ki célul; a megelőzés mellett hangsúlyt helyez a kezelő és ártalomcsökkentő, valamint rehabilitációt, reszocializációt célzó programokra; célzott és javallott programok biztosítását szorgalmazza, amelyek alkalmazkodnak az adott kockázati csoport igényeihez; a kínálatcsökkentés területén a kábítószerekkel kapcsolatos szervezett bűnözésre összpontosít, és ezzel összefüggésben szorgalmazza a kábítószer-fogyasztók bebörtönzésének alternatívájául szolgáló gyakorlatok fejlesztését, valamint a bebörtönzötteknek nyújtott prevenciós, kezelő és ártalomcsökkentő szolgáltatások fejlesztését. Az ártalomcsökkentés szerepe Az 1998. évi ENSZ-közgyűlésen kihirdetett, drogmentes világ illúzójával kecsegtető 10 éves akcióterv eredményei elmaradtak. Az elvárt eredményekkel ellentétben a drogfogyasztás mutatói folyamatos növekedést jeleznek. Nemzetközi tapasztalatok azt támasztják alá, hogy a drogfogyasztást tűzzel-vassal tiltó hozzáállással pusztán azt lehet elérni, hogy a drogfogyasztás közegészségügyi ártalmai vészesen növekedjenek. Az Európai Unió drogpolitikája a kezdetektől fogva holisztikusabb megközelítést képviselt. A 2005 2012 közötti időszakra kiterjedő stratégiában, valamint az ehhez kapcsolódó 2005 2008-as cselekvési tervben a kereslet- és kínálatcsökkentés mellett hangsúlyt kap az ártalomcsökkentés is, a Kábítószer és Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelő Központjának (EMCDDA 2 ) 2006. évi jelentése pedig kiemelt figyelmet szentelt ennek a területnek. A vérrel terjedő fertőző betegségek és a droghasználattal kapcsolatos egyéb, nem fertőző jellegű megbetegedések, valamint a kábítószerfogyasztással kapcsolatba hozható halálesetek megelőzésének kulcsa az ártalomcsökkentés. Az ártalomcsökkentő szemlélet nem tekinti kizárólagos célnak a drogmentesség elérését, ha- 2 EMCDDA European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (www.emcdda.europa.eu) ELSŐ RÉSZ Nemzeti Drogmegelőzési Intézet KEF Kézikönyv, 2008 9