AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZEREK ÁTLÁTHATÓSÁGA

AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZEREK ÁTLÁTHATÓSÁGA

AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSI RENDSZEREK ÁTLÁTHATÓSÁGA A Transparency International 2007. évi korrupciós világjelentésének magyar változata

FELELÕSSÉGI NYILATKOZAT Jelen kötet a Transparency International Global Corruption Report 2007 (TI GCR 2007). Corruption in Judicial Systems, Cambridge University Press 2007 címû kiadványa alapján készült. Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, Sao ~ Paulo Cambridge University Press The Edinburgh Building, Cambridge, CB2 8RU, UK www.cambridge.org Az Igazsászolgáltatási rendszerek átláthatósága címû kötet a TI GCR 2007 azon fejezeteit tartamazza, amelyek a magyarországi igazságszolgáltatási rendszer számára tanulsággal bírnak. Az eredeti kiadványt a hazai helyzetre vonatkozó tanulmányokkal egészítettük ki. 2008 Transparency International Magyarország Transparency International Magyarország Alapítvány 1076 Budapest Garay u. 29-31. http://www.transparency.hu Garai Borbála, 2008 Fordította GARAI BORBÁLA Szerkesztette HACK PÉTER és GARAI BORBÁLA Szakmai lektor BENCZE MÁTYÁS Támogatók Antikorrupciós Koordinációs Testület Atlantis MAP Merchant Hungária Kft. Transparency International ISBN 978-963-506-768-8 Bibliográfiai leírás: HACK Péter GARAI Borbála (szerk.), Az Igazsászolgáltatási rendszerek átláthatósága. A Transparency International 2007. évi korrupciós világjelentésének változata. Transparency International, Budapest, 2008. p. 203.

Tartalom Bevezetés HACK PÉTER........................................................ 9 Az igazságszolgáltatásról alkotott kép............................ 11 A korrupció kezelése a magyar igazságszolgáltatási rendszerben.... 13 I. Az igazságszolgáltatási korrupció összehasonlító elemzése 1. Bevezetés............................................ 33 Korrupció az igazságszolgáltatásban: okok és ellenszerek MARY NOEL PEPYS............................................ 33 Mennyire elterjedt a vesztegetés az igazságszolgáltatásban? TRANSPARENCY INTERNATIONAL.................................. 43 2. Függetlenség, a politika beavatkozása és korrupció........ 46 Bírói függetlenség és korrupció SUSAN ROSE-ACKERMAN........................................ 47 Gazdasági növekedés, jogbiztonság és igazságszolgáltatási függetlenség STEFAN VOIGT................................................ 58 A korrupció és a politikai befolyás elleni küzdelem az oroszországi bírósági rendszerben TOM BLASS................................................... 60 5

3. A bírák számonkérhetõsége és hozzáértése................ 65 Bírói integritás: a számonkérhetõség hiánya és a Bangalore Alapelvek GREG MAYNE................................................. 66 Korrupció, számonkérhetõség és bírósági fegyelem Latin-Amerikában EMILIO J. CÁRDENAS, HÉCTOR M. CHAYER......................... 70 A bírák hivatása: képzés, fizetések és elõmeneteli rendszer Ázsiában VINCENT YANG, LINDA EHRICHS.................................. 76 A bírák szakmai felkészültsége Olaszországban, Franciaországban és Németországban CARLO GUARNIERI............................................. 85 A bírói számonkérhetõség nemzetközi dimenziói ZORA LEDERGERBER, GRETTA FENNER, MARK PIETH.................. 92 A nemzetközi gazdasági kapcsolatokban elkövetett vesztegetés elleni küzdelem Magyarországon GARAI BORBÁLA............................................... 97 4. A tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer...... 103 A igazságszolgáltatási korrupció és a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási rendszer EDGARDO BUSCAGLIA.......................................... 104 A vizsgálóbíró befolyásának csökkenése Franciaországban, és ennek hatása a korrupció elleni küzdelemre EVA JOLY.................................................... 114 Lesotho Highlands Water Project: vállalati nyomás az ügyészségen és a bíróságokon FIONA DARROCH.............................................. 117 5. Bíróságok és a korrupciós kultúra........................ 123 Igazságszolgáltatási korrupció a jogi kultúra összefüggésében MARINA KURKCHIYAN.......................................... 124 6

A szokások és a korrupció Olaszországban GHERARDO COLOMBO......................................... 133 Média és korrupció az igazságszolgáltatásban GEOFFREY ROBERTSON QC..................................... 135 A civil szervezetek szerepe az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemben Közép-Amerikában KATYA SALAZAR, JACQUELINE DE GRAMONT......................... 143 6. Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelemmel összefüggésben levont következtetések................... 150 Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem: összehasonlító szemlélet Latin-Amerikából LINN HAMMERGREN........................................... 151 A jogállamiság és az igazságszolgáltatási korrupció Kínában: félig túl a Nagy Falon KEITH HENDERSON............................................ 161 II. Kutatások a korrupciós jelenségekrõl 1. Mitõl válhatnak a bírák korrupttá? STEFAN VOIGT.............................................. 173 2. Informalitás, jogintézmények és társadalmi normák ÅSE BERIT GRØRDELAND...................................... 179 3. Közgazdasági magyarázatok a korrupció jelenségére GARAI BORBÁLA............................................ 184 4. A korrupció felmérése: mítosz és valóság DANIEL KAUFMANN, AART KRAAY, MASSIMO MASTRUZZI............ 188 5. Törvényhozás A szektor szerepe a NIS-ben GARAI BORBÁLA............................................. 194 7

I. Az igazságszolgáltatási rendszerek átláthatósága

Bevezetés HACK PÉTER 1 A Transparency International által összeállított tanulmánykötet az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció visszaszorítása érdekében a bíróságok szervezeti reformjáról és a bírósági eljárásban elforduló vesztegetéssel összefüggõ benyomásokról, tapasztalatokról szól. Az igazságszolgáltatási korrupcióval összefüggésben két jelenségrõl érdemes szót ejteni. Az igazságszolgáltatásban elõforduló korrupció olyan szervezeti probléma, amelynek megelõzése, megfelelõ kezelése minden jogállamban kiemelt feladat. Ez más szavakkal azt jelenti, hogy el kell kerülni, hogy a személyi, szervezeti döntések során a személyes kapcsolatok és más, meg nem engedhetõ érdekek szerephez jussanak. Az igazságszolgáltatási korrupció elleni küzdelem elõsegíti a bírósági függetlenség és a pártatlan eljárás elvének hatékonyabb érvényesülését. Ugyanakkor, ahogyan azt az Eötvös Károly Kutatóintézet kutatói 2 is megfogalmazzák, világosan kell látni, hogy a függetlenség nem önmagáért való értéke a jogállamnak. A bírósági szervezet totális, minden ellensúly nélküli függetlensége azzal a következménnyel járhat, hogy az adófizetõk egy olyan rendszert kénytelenek finanszírozni, amelytõl senki nem tudja számon kérni azt, hogy a tevékenységére fordított pénz milyen módon hasznosul. Egy ilyen szervezet belsõ mûködése teljesen átláthatatlanná, ellenõrizhetetlenné és kiszolgáltatottá válhat mind a korrupció, mind a korporatív, szervezeti önérdek számára. Nem véletlen, hogy a fejlett demokráciák a bírói függetlenséggel együtt szólnak a bírósági szervezet és a bírói tevékenység függetlensége mellett ezek átláthatóságáról és számonkérhetõségérõl is. A számonkérhetõség hiányának problémáját több szerzõ is 1 Hack Péter az Eötvös Loránd Tudományegyetem Büntetõ Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszékének oktatója és a Transparency International Magyarország Tanácsadó Testületének tagja. A tanulmányt az eredeti kiadás nem tartalmazza, a magyar kiadás számára készült. 2 http://www.ekint.org/ekint_files/file/tanulmanyok/biroi_fuggetlenseg.pdf (utoljára látogatva: 2008. március 7.) 9

érzékelteti. Az igazságszolgáltatási reformot végrehajtó országok tapasztalatai alapján, Olaszország, Spanyolország és Portugália, illetve a kelet-európai átalakuló országok és Dél- Amerika példáit figyelembe véve sokan arra a következtetésre jutottak, hogy a reformerek gyakran túlhangsúlyozzák a függetlenség követelményét a számonkérhetõség és a teljesítmény rovására. 3 A szervezeti problémák megoldása érdekében tehát a számonkérhetõséggel kiemelten érdemes foglalkozni. A bírói önkényhez vezet a bírói szervezet korporatív érdekek alapján történõ igazgatása, a belsõ döntések, a kiválasztás és a szervezeten belüli elõmenetel átláthatatlansága vagy önkényes döntéseknek helyt adó konstrukciója. A számonkérhetõség és az átláthatóság szempontjai azért fontosak, mert a nemzetközi irodalom alapján láthatjuk, hogy a bíróságok mûködése nemcsak akkor kelthet aggodalmat, ha mûködésük függetlensége sérül, akkor is károk érik a társadalmat, illetve a jogállami berendezkedést, ha a politikai önkényt bírói önkény váltja fel. A szervezeti-, és a bírói döntések átláthatatlansága azzal a kockázattal jár, hogy a bíróságok döntéseit nem a függetlenségüket megsértõ politikai hatalom, hanem a nepotizmus és a korrupció irányíthatja. Mint azt az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet kutatásának összefoglalója megállapítja: A bírói joggyakorlat nyilvánossága, a bíróságok mûködésének átláthatósága a jogállamiság követelménye. Az Alkotmány 2. -ából folyó, az államélet átláthatóságára vonatkozó követelmény magában foglalja azt, hogy a bírói hatalom is nyilvános és átlátható legyen az állampolgárok számára. A bírói hatalom mûködésének átláthatóságát nemcsak a joggyakorlat megismerhetõségének biztosítása, hanem a bírósági rendszer és a bírói igazságszolgáltatás áttekinthetõségének biztosítása jelenti. 4 A közélet tisztasága elleni bûncselekmények, különösen az igazságszolgáltatással összefüggésben elõforduló aktív és passzív vesztegetés megelõzése, megfelelõ kezelése, az elkövetõk megbüntetése kiemelt feladat, amelyben a bíróságokra fontos szerep hárul. Az igazságszolgáltatási korrupció jogállamban elfogadhatatlan jelenség, mert ezen keresztül veszélybe kerül az igazságszolgáltatásba vetett bizalom. A demokratikus mûködésre és a gazdasági növekedésre kedvezõ hatást gyakorol a bíróságok határozott, következetes és szigorú ítélkezési gyakorlata: a közélet tisztasága elleni bûncselekményeknél a megfelelõ visszatartó erõt alakíthatja ki, amely tevékenységnek közvetett, de nagyon súlyos hatása van az ország gazdasági helyzetére és a nemzeti jövedelemre. Az e kötetben megtalálható tanulmányok is igazolják a korrupció elleni határozott fellépésnek az ország gazdasági helyzetére gyakorolt kedvezõ hatását: a tapasztalatok szerint a GDP jelentõs növekedése várható egy korrupciómentes országban A szigorú ítélkezési gyakor- 3 Di Federico, GUISEPPE: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comparative Perspective. In: András SAJÓ (ed.): Judicial Integrity. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston, 2004. 182. 4 Tanulmány a bíróságok közérdekû adatok közlésének gyakorlatával kapcsolatban végzett kutatásról. Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, www.ekint.hu 10

lat a demokrácia mûködésére is hatással van, mivel a korrupció a demokratikus folyamatok ellen is hat, a hatalommal való visszaélés a demokratikus értékek érvényesülését akadályozza, és a hatalom megszerzéséhez büntetendõ módszerek alkalmazását rendszeresíti. Jelen tanulmány mind a szervezeti értelemben vett, mind a bírósági eljárásokban elõforduló korrupció jelenségére próbál megoldási javaslatokat tenni. Az igazságszolgáltatásról alkotott kép Amikor a magyar igazságszolgáltatással kapcsolatosan a korrupció jelenségét vizsgáljuk, mind az igazságügyi kormányzat, mind a bíróságok igazgatását végzõ szervezetek, mind a bíróságok részérõl azzal az érveléssel találkozhatunk, hogy a magyar bíróságokat még csak nem is érinti a korrupció. Ennek az állításnak az alátámasztására leggyakrabban azt az érvet lehet hallani, hogy az utóbbi években egyetlen bíró ellen sem emeltek vádat, de még fegyelmi vizsgálat sem indult korrupció gyanújával. Statisztikailag kimutatható igazságszolgáltatási korrupció valóban nincs. Némileg árnyalja a képet az EBRD és a Világbank által 2005-ben végzett kutatás, 5 amely a 2002 és 2005 közötti folyamatokat vizsgálva a bíróságok teljesítményének és a korrupciós megítélésüknek a romlásáról is tudósít. Míg 2002-ben a megkérdezett cégek több mint fele értett egyet azzal a kijelentéssel, hogy Magyarországon az igazságszolgáltatás tisztességes, megvesztegethetetlen, illetõleg pártatlan, 2005-ben az e kijelentéssel egyetértõ cégek kisebbségben maradtak. Érdekes továbbá, hogy az adatok nem térnek el jelentõsen az összes cég, illetve az igazságszolgáltatást az elmúlt évben igénybe vevõ cégek esetében. Ezek az adatok azt sugallják, hogy pontosan meg nem határozható számú esetben ugyan, de elõfordult, hogy a magyar bíróságok mûködésével kapcsolatban a cégek vesztegetéssel szembesültek. A teljességhez az is hozzátartozik, hogy a 2005-ös magyar adat még mindig kedvezõbb képet mutat, mint a vizsgált nyolc középkelet-európai EU tagállamban mért adatok átlaga, 6 amely a referenciát jelentette. Összefoglalóan tehát, bár a helyzet Magyarországon romlik, az átlaghoz képest még mindig kedvezõ a magyar bíróságok megítélése. Fontos volna azonban, hogy a bíróságokba vetett bizalom fennmaradjon, illetõleg javuljon. A vesztegetések gyakorisága semmilyen eszközzel nem mérhetõ pontosan. Ezért is fontos megelõzni, hogy a magyar igazságszolgáltatásról kedvezõtlen kép alakuljon ki. A Gallup Intézet által 2007 õszén végzett felmérés szerint a vesztegetéssel kapcsolatba került állampolgárok (a megkérdezettek 9%-a) az esetek 5 EBRD-World Bank Business Enviroment and Enterprise Performance Survey (BEEPS), Elérhetõ: http://siteresources.worldbank.org/intecaregtopantcor/resources/bagrev20060208 Hungary.pdf (legutóbb látogatva 2008. március 6-án). 6 Ebbe a körbe az EU 2004-ben tagjává vált országok tartoznak Ciprus és Málta kivételével. 11

8%-ában a vesztegetés célpontjaként bíróságokat jelölte meg. 7 Ez az adat a bíróságokról kialakított összkép szempontjából kedvezõ, azonban nem állapítható meg, hogy mennyire reális. Jogászi körökben megalapozottan vagy megalapozatlanul az a vélekedés terjed, hogy különösen a felszámolási eljárások és a csõdeljárások esetében érdemes lenne megvizsgálni, hogy az egyes bírói döntések mögött milyen szakmai megfontolások húzódnak meg. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy az igazságszolgáltatási reform eredményeként elért jelentõs eredmények, így a kedvezõ valóság ellenére sokszor a társadalomban, illetõleg a jogászkollégákban kialakult kedvezõtlen benyomások makacsul tartják magukat. Fleck Zoltán Az igazságszolgáltatás 10 éve címû kéziratában idézi az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) által 2005-ben megrendelt felmérés eredményét, amelyet a témával való szoros öszszefüggésére tekintettel fontosnak tartok itt idézni. Fleck a Szonda Ipsos által végzett kutatás eredményeit az alábbiak szerint idézi: Ön szerint ma Magyarországon lehet, vagy nem lehet korrupcióval befolyásolni egy bírósági döntést? A lehet válaszok százalékos megoszlása ügyészek ügyvédek szakértõk nyomozók összesen Budapesti helyi bíróságok 16 24 24 45 26 Vidéki helyi bíróságok 12 26 22 40 24 Fõvárosi Bíróság 15 18 18 40 22 Vidéki megyei bíróságok 13 19 16 36 20 Fõvárosi Ítélõtábla 8 13 12 29 15 Legfelsõbb Bíróság 8 13 12 23 14 Vidéki ítélõtáblák 8 13 13 26 14 Ha megvizsgáljuk, mi lehet az oka annak, hogy ilyen nagy az eltérés a bíróságok korrupcióval való érintettsége kérdésében a bíróságok önképe és a róluk kialakított külsõ kép között, akkor két lehetséges következtetésre juthatunk: 7 1000 fõs mintavétel alapján. A Gallup Intézet az országos vizsgálatban a következõ kérdést tette fel: Az elmúlt 12 hónapban elõfordult-e Önnel, hogy egy magánszemély vagy tisztviselõ arra kérte Önt, vagy várta el Öntõl, hogy csúszópénzt fizessen a szolgáltatásért, hogy megkaphassa azt, amire Ön jogosult? Igen = 9%, nem = 91%. A megvesztegetéses esetek megoszlása az igennel válaszolók között: orvos, nõvér: 50%, önkormányzati tisztviselõ: 11%, rendõrtiszt: 9%, bírósági alkalmazott: 8%, üzleti, privát szektor munkatársa, vezetõje: 6%; egyéb tisztviselõ: 4%, banki alkalmazott: 3%, ellenõr: 3%, ügyvéd: 3% (a felsorolás nem teljes). 12

A bírák és a bírósági vezetõk nem ismerik saját szervezetük valós helyzetét, vagyis a korrupció valóban létezik a bíróságok tevékenységében, de errõl a szervezetnek magának sincs reális képe. A bíróságok önképe fedi a valóságot, a szervezet valóban nem érintett a korrupció által, a külsõ megítélésben megjelenõ vélekedések hamis látszatokon alapulnak. E tanulmánynak nem célja, hogy e két lehetõség közül a helyeset, a valóságnak a jobban megfelelõt kiválassza. Érdemes azonban áttekinteni, hogy milyen módszerekkel javítható a helyzet az igazságszolgáltatásban, akár a pontos statisztikai adatok ismerete nélkül is; illetve hogyan javítható tovább, vagy tartható fenn a közvéleményben a magyar bíróságokról kialakult, relatíve kedvezõ kép. Ennek érdekében a képzés elsõ célkitûzése, hogy a bíró a saját munkája során felismerje és elkerülje azokat a helyzeteket, amelyek korrupcióhoz vezethetnek vagy a korrupció látszatát megteremtik. A képzés második célja, hogy a bírókat felkészítse arra, hogy munkahelyükön korrupciómentes környezetet teremtsenek, mind a többi bíró, mind az igazgatásban közremûködõk munkáját úgy befolyásolják, hogy a függetlenségnek, a pártatlanságnak, az elfogulatlanságnak ne csak az érvényesülését biztosítsák, hanem annak a látszatát is szigorúan õrizzék. A képzés harmadik célja, hogy a bírókat mint az összbírói értekezleteken keresztül a bíróságok önigazgatásában részt vevõ szereplõket, illetve mint igazgatási posztokra megválasztható vagy kinevezhetõ személyeket felkészítse arra, hogy igazgatási munkájuk során olyan munkakörülményeket teremtsenek, amely kizárja a korrupció lehetõségét, illetve amennyiben ez nem sikerül, akkor megkönnyítik annak leleplezését. A korrupció kezelése a magyar igazságszolgáltatási rendszerben A Transparency International által összeállított tanulmánykötet tanulságait a szerkesztõk az alábbiak szerint foglalták össze: A 32 országról készített felmérésünk azt mutatja, hogy a bírósági korrupció számos formát ölthet és számos jogi, társadalmi, kulturális vagy politikai tényezõ befolyásolhatja. Ezen látszólag összetett jelenségek mögött olyan közös jellemzõk húzódnak meg, amelyek a reform irányát mutatják. Az országtanulmányokban leggyakrabban megjelenõ, közös problémák a következõk: 13

Bírói kinevezések Ha a bírák kinevezése nem érdemeik alapján történik, az eljárás könnyen megvesztegethetõ bírák kiválasztásához vezethet. Munkafeltételek Az alacsony illetmények és a bizonytalan munkakörülmények, beleértve az elõléptetéshez, valamint az áthelyezéshez köthetõ tisztességtelen eljárásokat, illetve a bírák és a vesztegetésnek kitett személyzet folyamatos továbbképzésének a hiányát. Számonkérhetõség és fegyelmi szabályok A fegyelmi eljárások, valamint a megvesztegethetõ bírák eltávolítása érdekében lefolytatott vizsgálatok tisztességtelensége és hatékonyságának hiánya, ami a politikától való függés miatt könnyen és gyakran a független bírák elmozdításához vezethet. Átláthatóság Átláthatatlan bírósági eljárások, amelyek megakadályozzák, hogy a média és a civil társadalom figyelemmel kísérhesse a bírósági tevékenységet és felfedje a bírósági korrupciót. 1. A bírói kinevezések A bírói kinevezésekkel összefüggõ követelmények az alkotmányból, az alkotmánybíróság határozataiból, valamint egyes nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlásokból jól levezethetõk. Az alkotmánybíróság határozatai közül kiemelhetõ a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, amely a bírák és bírósági vezetõk kinevezésével összefüggõ alkotmányos követelményeket a külsõ befolyás semlegesítésében jelöli meg. Az ENSZ Közgyûlése által elfogadott 1985. november 29-i 40/32. számú és az 1985. december 13-i 40/146. számú ajánlás a bírák függetlenségére vonatkozó alapelvekrõl szól. Az ajánlás 10. pontja kimondja, a bíróvá válás kiválasztási rendszerének olyan garanciákkal kell bírnia, amelyek megakadályozzák a visszaélésszerû kinevezéseket. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a bírák függetlenségérõl, hatékonyságáról és szerepérõl a tagállamoknak szóló R(94) 12. számú ajánlása értelmében [a] bírák szakmai elõmeneteléhez fûzõdõ minden döntésnek objektív kritériumokon kell alapulnia, és a bírák kiválasztásának, valamint elõmenetelének a képesítésekre, a becsületességre, alkalmasságra és hatékonyságra tekintettel az érdemeken kell nyugodnia. A bírák jogállásáról szóló Európai Charta (1998. július 8 10.) 2.1. pontja a tagországokkal szemben azt a követelményt fogalmazza meg, hogy [a] jogállásról szóló jogszabályoknak a bírák kiválasztására és utánpótlására vonatkozó szabályai alapozzák meg a jelölteknek független fórum vagy bizottság általi kiválasztá- 14

sát, a szerint, hogy képesek-e az eléjük tárt jogi helyzeteket szabadon és pártatlanul minõsíteni, és azokra az emberi méltóság tiszteletben tartásával jogot alkalmazni. Annak ellenére, hogy nemzetközi dokumentumok sora is meghatároz követelményeket a bírák kiválasztásának átlátható rendszerérõl, az elmúlt évtizedben kialakított gyakorlat egyáltalán nem átlátható. A kinevezésekkel és az elõmeneteli rendszerrel foglalkozó felmérések nem túl kedvezõ képet festenek a magyar bíróságokon alkalmazott kinevezési és elõmeneteli rendrõl. A Nyílt Társadalom Intézet EU-csatlakozást Átvilágító Programja (EUMAP) 2002. évi jelentése a magyar helyzetre vonatkoztatva megállapítja: Kívánatos volna a bírák kiválasztását és elõléptetését szabályozó rendelkezések nagyobb átláthatósága, az alkalmazandó kritériumok részletesebb kidolgozása. Az átláthatóság hiánya, valamint a kiválasztási és elõléptetési eljárásban közremûködõ testületek és tisztviselõk széles körû döntési szabadsága, diszkréciós joga az önkényesség és a visszaélés lehetõségének látszatát fenntartja: akadályt gördít a szakmailag független és megalapozott bírói kar megerõsítésének útjában. 8 Az Európai Bizottság 2003. novemberi Átfogó Monitoring jelentése megállapítja: a jelenlegi rendszer átláthatóságának hiánya és a hivatalnokok széles mérlegelési jogköre a kinevezési eljárásban bátorítják az önkényességet, sõt a visszaélést, és visszavethetik a szakmai bírói testület fejlõdését. Az OIT Hivatala által 2005-ben lefolytatott vizsgálat szerint mindössze 3 bíróságon írnak ki pályázatot a betölthetõ fogalmazói álláshelyekre, ezeket eltérõ módon teszik közzé (a helyi sajtóban, valamint egyetemi és bírósági hirdetõtáblán). Van olyan bírósági elnök, aki a pályázat kiírása helyett informálisan tájékoztatja az általa érintettnek tekintett intézmények vezetõit a fogalmazói álláshelyekrõl. Többen azt nyilatkozták, hogy a nagy érdeklõdés miatt nem szükséges pályázatot kiírni, hiszen a jelentkezés folyamatos. [ ] Egyáltalán nem folytatnak formális felvételi eljárást 5 bíróságon, ezeken a helyeken a megyei bíróság elnöke egyszemélyben dönt a jelentkezõ felvételérõl. 9 Figyelemmel arra, hogy a felmérésbõl kitûnõen a bírósági fogalmazók felvételi rendszere országos szinten nem volt egységes és objektív kritériumok alapján nem volt átlátható, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a bírósági fogalma- 8 EU Accession Monitoring Program, Monitoring the EU Accession Process: Judicial Capacity. (Open Society Institute, Budapest, September 2002. 111 112.) 9 28.502/2005. OIT Hiv. 15

zók központi felvételi eljárásának rendjérõl 2006. évben szabályzatot fogadott el. (A 2006. évi 5. számú szabályzat.) Ezt követõen 2007. április 20-án hatályba lépett az Iasz. 13. és a 14. -ának módosítása, amelynek értelmében a bírósági fogalmazói állások létesítésére ettõl az idõponttól kezdõdõen pályázatot kell kiírni és a jelentkezõk között, a megfelelõ személyek kiválasztása érdekében, versenyvizsgát kell lebonyolítani. A törvényi módosításra és a tárgyban készülõ IRM. rendelet tervezetében foglaltakra figyelemmel a 2006. évi 5. számú szabályzat átdolgozása jelenleg folyamatban van. 10 A felmérést követõen két évvel, 2007-ben az Országgyûlés a 2007. évi XXV. törvényben annyit változtatott a helyzeten, hogy elõírta, hogy csak az nevezhetõ ki bírósági fogalmazónak, aki az OIT Hivatala által lebonyolított felvételi versenyvizsgát letette. Ez a szabályozás csökkenti ugyan a visszaélés lehetõségét, de nem zárja ki teljesen, hiszen a törvény fenntartja annak a lehetõségét, hogy a felvételrõl döntést hozók nem a vizsgán legsikeresebb jelöltet nevezik ki fogalmazónak, és változatlanul nem teszi kötelezõvé a döntési kritériumok nyilvánosságra hozatalát. A jelenlegi átláthatatlan helyzetre jellemzõ, hogy bár a bírói státusz iránti érdeklõdés látványosan megnõtt az utóbbi években (ami abban is megnyilvánul, hogy közel harmincszoros a túljelentkezés), a felvett fogalmazóknak kevesebb mint egyharmada végzett summa cum laude minõsítéssel. Sõt, a felvettek mintegy tíz százaléka rite fokozattal szerzett diplomát. 11 Külön vizsgálatokat érdemelne, hogy az õ felvételüknél milyen szempontok vezették a döntéshozókat, ez azonban éppen a felvételi döntéshozatali folyamat átláthatatlansága miatt nem vizsgálható. Ezeket a megállapításokat támasztja alá az OIT 2007-ben készített összesítése a bíróságra sikeresen felvételizett fogalmazók képzettségi adatairól. Ezek szerint 2003 2005. év közötti idõszakban felvett bírósági fogalmazók diplomafokozata a következõ megoszlást mutatja: Diplomafokozat 2003. 2004. 2005. Összesen Summa cum laude 27,6% (40 fõ) 22,3% (29 fõ) 28,8% (21 fõ) 25,9% (90 fõ) Cum laude 64,1% (93 fõ) 64,6% (84 fõ) 57,5% (42 fõ) 62,9% (219 fõ) Rite 8,3% (12 fõ) 13,1% (17 fõ) 13,7% (10 fõ) 11,2% (39 fõ) Összesen 100% (145 fõ) 100% (130 fõ) 100% (73 fõ) 100% (348 fõ) 10 12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezetõ levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17. 11 Uo. Sajnos késõbb nem készült ilyen összesítés, ezért frissebb adat nem áll rendelkezésre. 16

A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy mely felsõoktatási intézményekbõl történt a fogalmazók felvétele. A vizsgálat által érintett három év átlagában országos összesítésben a legtöbb fogalmazót (a felvettek 24%-át) az ELTE-rõl vették fel, de alig kisebb a frissen alakult Pázmány Péter Katolikus Egyetemrõl felvettek aránya (22%). A két tradicionális vidéki karról Szegedrõl és Pécsrõl a fogalmazók mintegy 15 15%-a került ki. A fogalmazók 11%-a Debrecenben, 8%-a Miskolcon, 2%-a Gyõrben, 1%-a a Károli Gáspár Református Egyetemen végzett. Amennyiben a felvételi országosan egységes, átlátható szabályok szerint megszervezett versenyvizsgák eredményeként zajlott volna, akkor ez a lista jó kiindulópont lehetne súlyozva természetesen a végzettek létszámával az egyes karokon folyó oktatás egyik mérõszámaként. A jelenlegi helyzetben azonban nehéz megállapítani, hogy a felvételrõl döntõ személyeket milyen szempontok vezetik. Ez a kérdés azért vizsgálandó, mert azokban az országokban, ahol van rangsora a felsõoktatási intézményeknek, elképzelhetõ, hogy egy a rangsorban elöl álló intézményben szerzett, rosszabb eredményt tartalmazó diploma a munkaerõpiacon elõnyösebb helyzetet jelent a gyengébben rangsorolt egyetemen elért kiváló eredményûnél. Nálunk errõl még nincsen szó. Ha azonban a részletesebb vizsgálatok szoros korrelációt mutatnának az egyes intézményekben oktató bírósági vezetõk és az intézménybõl felvettek között, akkor ez meglehetõsen rossz fényben tüntethetné fel a felvételi folyamatot. A fogalmazók, titkárok felvételi rendjének anomáliái azért is súlyos hatásúak, mert Magyarországon a bíróvá válás megszokott módja, hogy a jogi egyetemi végzettséggel rendelkezõ pályakezdõk bírósági fogalmazóként kezdik karrierjüket, majd a szakvizsga letétele után bírósági titkárként dolgoznak, ahonnan egyenes út vezet a bírói kinevezéshez. A gyakorlatban tehát a bíróvá válás útjának elsõ állomása a fogalmazói álláshely megszerzése. Senki nem vitatja, hogy a fogalmazók felvétele és a bíróvá válás folyamatának a bíróságok belsõ döntéseitõl kell függenie. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos határozataiból világosan kitûnik, hogy a bíróság személyi és vezetõi összetételének meghatározása a bírák feladata és jogosultsága, amelyért a bírák maguk viselik a felelõsséget is. 12 Ez azonban nem jelenti azt, hogy el lehetne tekinteni a nyilvános és átlátható követelményrendszer felállításától. Azt, hogy ilyen követelményrendszert meg lehet fogalmazni, bizonyítja, hogy a Közjegyzõi Kamara irányelvében a pályázatok elbírálásának részletes szempontrendszerét és az egyes szempontok pontrendszerét is kidolgozta. 13 (Ez még nem biztosítja, hogy a közjegyzõi pályára bejutás feltételrendszere problémamentes lenne, de bizo- 12 KADLÓT Erzsébet, A bírói függetlenség az Alkotmánybíróság határozatainak tükrében és az Alkotmánybíróság függetlensége. In A bûnözés új tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet- Európában. Kriminológiai Közlemények különkiadása, Bíbor Kiadó, Miskolc 2004. 458. 13 A Magyar Országos Közjegyzõi Kamara 11. sz. iránymutatása Iránymutatás elfogadva: 1997. február 20. Módosítva: 2003. március 28. Hatályba lépett: 2003. május 6. 17

nyítja, hogy lehetséges olyan kiszámítható és a nyilvánosság számára megismerhetõ, és egyúttal általa is ellenõrizhetõ rendszer kialakítása.) Sajátos az a helyzet is, hogy bár a törvény elõírja a felvételi eljárásban pszichológus bevonását, nem világos, hogy a szakértõ milyen szempontrendszer alapján, milyen készségek, személyiségjegyek meglétét vizsgálja. Az Igazságügyi Minisztériumban 2000 elején megtartott egyeztetésen, ahol az Igazságügyi Szakértõi Intézetek Hivatalának fõigazgatója, az OIT Hivatalának munkatársa, a Legfõbb Ügyészség képviselõje és a minisztérium képviselõje vett részt, felvetõdött ezeknek a követelményeknek az igénye. Az OIT Hivatalának képviselõje elõadta, hogy 1999. november 24-én megbeszélést folytatott a megyei elnökökkel, ahol felmerült a szempontrendszer megfogalmazásának igénye, itt a Bírói Egyesület vállalta, hogy összeállítja a szempontrendszert. A jelenlevõ pszichológusok egyetértettek abban, hogy ez segítséget jelent majd számukra a vizsgálatnál. A minisztérium képviselõje elmondta, hogy már a törvényalkotás során is foglalkoztak a szempontrendszerrel, eredetileg a törvény mellékletében kívánták elhelyezni, de mivel nem lehetett megállapodásra jutni a tartalmát illetõen, ez elmaradt. 14 A jelenleg alkalmazott pszichológiai teszt az érintettek szerint az Amerikai Haditengerészetnél alkalmazott alkalmassági teszt megfelelõje. Kérdés ugyanakkor, hogy egy bírónak valóban olyan típusú alkalmassági követelményeknek kell megfelelnie, mint egy haditengerésznek. Annak érdekében, hogy az esélyegyenlõség a kívülrõl belépni kívánó pályázók esetében is megvalósuljon a már bírósági alkalmazottakhoz képest következetesen, központosított pályázati rendszert kellene alkalmazni a titkárok és a bírák esetében is. A bírói kinevezések vagy más szóval a bíróvá válás feltételeinek átlátható és számonkérhetõ rendszere három követelményt foglal magában: a) Az elsõ az, hogy a bírói kinevezéssel foglalkozó testületek függetlenek legyenek. A bírák kinevezésének objektív és átlátható eljárása biztosítja, hogy kizárólag a legszínvonalasabbak kerüljenek a jelöltek közé, valamint, hogy ne érezzék lekötelezve magukat az õket kinevezõ politikusoknak vagy felettes bíráknak. Az eljárás középpontjában a kinevezõ testület áll, amely a végrehajtó és a törvényhozó hatalomtól függetlenül jár el, és amelynek tagjait egy objektív és átlátható eljárás keretében nevezik ki. Követelmény az is, hogy a végrehajtó és a törvényhozó hatalom nem alkothat többséget a bírákat kinevezõ testületekben. b) A bírói kinevezéssel kapcsolatos második követelmény, hogy a bírói kinevezések érdemeken alapuljanak. A kiválasztási feltételeknek egyértelmûeknek kell lenniük, és megfelelõen közzétételre kell tenni, ezáltal megvilágítva a jelöltek, a 14 IM Igazságügyi Igazgatási és Kodifikációs Fõosztály IM/IGKOD/2000/IGKÜ/427. Emlékeztetõ a bírák, bírósági titkárok és ügyészek pályaalkalmassági vizsgálatának[1/1999. (I.18) IM- EüM együttes rendelet (R)] tapasztalatai tárgyában Pilisszentkereszten 2000. február 22-én tartott értekezletrõl. 18

kiválasztást végzõk és mások számára, hogy mi a kiválasztás alapja; az, hogy a jelöltek bizonyítják rátermettségüket és tisztességes voltukat. c) A harmadik követelmény, hogy a kiválasztás nem lehet teljes mértékben a bíróságok belügye, a kiválasztás során biztosítani kell a társadalmi részvételt, vagyis konzultálni szükséges a jelöltek rátermettségérõl a civil szervezetekkel, ideértve a bírósági tevékenységhez kötõdõ hivatásos szervezeteket (kamarákat) is. 15 Ezekbõl a követelményekbõl megállapítható, hogy a bíróvá válásnak átlátható, nyilvános, normatív feltételek alapján kell történnie, oly módon, hogy követhetõ legyen, ki, milyen teljesítmény alapján választódik ki a folyamatban. A bíróvá válás feltételeinek vizsgálatán túl elemzést érdemel, hogyan alakul a bírói pályán belüli elõmenetel. Az elõmenetel és a vezetõi kinevezés megszerzésének átláthatósága és számonkérhetõsége, mint azt a korábbiakban láttuk, fontos követelmény, ezért vizsgálandó. Ez különösen annak fényében érdemel részletesebb elemzést, hogy a bírói jövedelmeket szabályozó hatályos rendelkezések szerint érdemi jövedelememelkedést csak úgy tud valaki a pályán elérni, ha a bírósági szintek között elõre tud lépni, illetve, ha vezetõi kinevezésére kerül sor. Ez a rendszer nem kedvez annak, hogy egy tehetséges és ítélkezni szeretõ bíró hoszszú távon a helyi bíróságon maradjon. Az elõmeneteli rendszerrel kapcsolatos kérdéseket talán így lehetne összegezni: Milyen a bírói elõmenetelt szabályozó országos normatív követelményrendszer? Milyen feltételeknek kell megfelelni egy megyei bírósági bírónak, egy táblabírónak? Milyen követelményeknek kell megfelelnie az egyes vezetõi tisztségek (csoportvezetõ, kollégiumvezetõ, elnökhelyettes, elnök) betöltõinek? Ha nincs országos, van-e más típusú követelményrendszer, létezik errõl összesítés? E kérdésekkel kapcsolatban az OIT Hivatalának beszámolója a következõket tartalmazza: A Bjt. a bírói állás betöltéséhez kötelezõvé teszi a pályázat kiírását. Megállapítja azokat az eseteket is, amikor erre nincs szükség. (Bjt. 6 10. -ai.) A pályázat kiírására a munkáltatói jogkört gyakorló bírósági elnökök jogosultak. A Bjt. elõmenetelt szabályozó országos normatív követelményrendszert nem tartalmaz. A pályázati feltételrendszer országos szinten nem egységes. Tekintettel arra, hogy a bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 63. -ának (1) bekezdése értelmében a bíróság elnöke gondoskodik költségvetési keretek között a bíróság mûködéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételekrõl, a pályázat kiírója határozza meg esetenként a bíróság sajátosságainak figyelembevételével azokat az elvárásokat és az elbírálásnál elõnyt jelentõ szempontokat (pl. bírói gyakorlat idõtartama, meghatározott ügycsoportok elbírálásában szerzett jártasság), amelyeket a bíróvá válás törvényben foglalt feltételei mellett az 15 TI GCR 2007 xxv. 19

állás betöltésénél fontosnak tart. Ezek az általános pályázati feltételeken túl meghatározott kikötések elsõdlegesen a magasabb ítélkezési szinteken kiírt álláspályázatok esetében fogalmazódnak meg. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a 2006/124. (XII. 5.) számú belsõ határozatával módosított 1999/22. (III. 3.) számú belsõ határozatában egységesítette az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi állások OIT által meghirdetett pályázati feltételeit, ami az átláthatóság irányába lényeges elmozdulást jelent. E szerint az OIT a kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi álláshelyek betöltésére vonatkozó pályázati kiírásoknál az alábbiakat tekinti irányadónak: Legfelsõbb Bíróság kollégiumvezetõje, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsõbb bírósági bírói gyakorlat. Ítélõtábla elnöke, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélõtábla elnökhelyettese, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Ítélõtábla kollégiumvezetõje, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött legfelsõbb bírósági bírói, ítélõtáblai bírói vagy legalább 5 éves megyei bírósági bírói gyakorlat. Megyei bíróság elnöke, pályázati feltétel: legalább 10 éves bírói gyakorlat vagy legalább 10 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Megyei bíróság elnökhelyettese, pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Megyei bírósági kollégiumvezetõ, pályázati feltétel: legalább 8 éves bírói gyakorlat vagy legalább 8 éves, jogi szakvizsgához kötött munkakörben eltöltött gyakorlat, melybõl legalább 5 év bírói gyakorlat. Elõny: az adott ügyszakban eltöltött megyei bírósági bírói gyakorlat. A vezetõi állásra határozatlan idõre kinevezett bíró pályázhat. A vezetõi állásra pályázók a belsõ határozat értelmében minden esetben csatolnak a pályázathoz szakmai önéletrajzot, valamint pályamûvet. 20

Az OIT kinevezési jogkörébe tartozó vezetõi állások pályázatain kívül az egyéb vezetõi álláspályázatoknál országosan egységes pályázati követelményrendszer nincs. A bírói állásokhoz hasonlóan ezen vezetõi állások tekintetében is a munkáltatói jogkör gyakorlója határozza meg a pályázati feltételeket. ( ) A kiírásnál gyakorta követelnek meg meghatározott idõtartamú igazgatási tapasztalatot, meghatározott szintû és tartamú ítélkezési gyakorlatot. A pályázatok kiírói a vezetõi állásra jelentkezõktõl általában szakmai önéletrajzot és pályamûvet is kérnek, amelyben a pályázók a vezetõi álláshoz kapcsolódó terveiket, elképzeléseiket ismertetik. 16 A fenti közlésekbõl megállapítható, hogy nincs országosan egységes és átlátható elõmeneteli rendszer. Más szavakkal: nehéz arra a kérdésre válaszolni, hogy mit kell tennie annak érdekében egy bírónak a jövedelemnövekedéssel is járó elõmenetelhez. Az üzleti életben különbözõ vezetõi állásokra kiírt pályázatokat ismerõk számára meglepetést okoz az is, hogy a bírósági vezetõi állásokkal kapcsolatos pályázati kritériumok mennyire szûkszavúak, és különösen az, hogy a vezetõi állásoknál egyáltalán nem követelmény a vezetõi gyakorlat, vagy legalább a vezetõi képességek meglétének valamilyenfajta demonstrálása. A szûkszavú pályázati kritériumok nagyobb szabadságot biztosítanak a döntéshozatalban, ám ezzel csökkentik a döntések átláthatóságát és ellenõrizhetõségét, a tekintetben, hogy a kiírási követelményeknek egyaránt formálisan megfelelõ jelöltek közötti választás milyen szempontok alapján történik. A követelmények ilyen formában való szabályozása azt a benyomást kelti, hogy a döntésekben az informális, esetleg önkényes szempontok nagyobb szerepet kaphatnak, mint a formális így ellenõrizhetõ követelmények. Mindezek alapján, egyrészt országosan egységes, egyértelmû, világos, nyilvános, és ellenõrizhetõ rendet kell kialakítani a bírósági fogalmazók felvételénél. Olyan eljárási rendet, amely elõzetesen és nyilvánosan rögzíti azokat a követelményeket, amelyek alapján a felvételi döntések születnek. Ezt követõen mind a jelentkezõk, mind a kívülállók számára biztosítani kell az objektív, pártatlan, külsõ befolyástól mentes felvételi eljárást, és eredményeinek megismerését. Világosan meg kell határozni azt is, hogy a pszichológiai alkalmassági vizsgálat során milyen kritériumokat kell vizsgálni, vagyis ki kell mondani, hogy milyen készségek és képességek szükségesek a bírói állás betöltéséhez, a pszichológiai alkalmasság vizsgálatának ezen készségek és képességek meglétét ellenõrizni kell. Ez azért is különösen fontos, mert jelenleg a vizsgálatokért a jelöltek fejenként 70 ezer forintot fizetnek, s azt csak mint felvételt nyert fogalmazók kapják vissza. Világos, egyértelmû, országosan egységes, nyilvános és ellenõrizhetõ követelményeket kell megfogalmazni továbbá a bíróvá válásnál és az azt követõ elõme- 16 12.197/2007 OIT Hiv. OIT Hivatalvezetõ levele az Eötvös Károly Intézet által folytatott kutatás kérdéseire. 2007. július 17. 21

neteli rendszernél is. A jelenlegi gyakorlat tág teret nyit a nepotizmus, a nem az érdemek szerinti elõmenetel és lehetõség szintjén a korrupció számára is. A jogalkotónak meg kell változtatnia a bírák javadalmazási rendszerét. Olyan elõmeneteli rendszert kell kialakítani, amely nem az igazgatási feladatokban való részvétel, illetve a bírósági szintek közötti hierarchiában történõ elõmenetel útján biztosítja a magasabb javadalmazást, hanem lehetõséget teremt arra, hogy az ítélkezõ munkát hosszú idõn keresztül például helyi bíróságon végzõ bíróknak is a jelenleginél magasabb javadalmazásra legyen kilátásuk. 2. Bírói munkafeltételek A második tényezõcsoport a bírói munkafeltételekhez kapcsolódik. Ebben a körben öt követelményt fogalmazhatunk meg: a) Fontos a bírák illetményének megfelelõ szinten tartása. A fizetések a tisztség betöltésének idõtartama alatt a bírák pozíciójának, tapasztalatának, teljesítményének és szakmai fejlõdésének feleljen meg; nyugdíjazásuk után tisztességes nyugdíjat kell biztosítani számukra. Az illetményeket és a munkafeltételeket jogszabályokkal kell garantálni, így a végrehajtó hatalom vagy a törvényhozás nem befolyásolhatja azokat oly módon, hogy a független bírákat bünteti, vagy a kormányzat számára kedvezõ ítéletet hozó bírákat jutalmazza. Tény, hogy a bíróságok munkafeltételei az utóbbi évtizedben lényegesen és kedvezõ irányban változtak. A bírói alapilletmény kiszámíthatóságát biztosítja a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény, amely kimondja, hogy azt évenként az állami költségvetésrõl szóló törvényben az Országgyûlés állapítja meg úgy, hogy annak összege az elõzõ év összegénél nem lehet alacsonyabb. 17 Ez a rendelkezés ugyan nem zárja ki, hogy az infláció következtében a bírói reálbérek csökkenjenek. Az utóbbi években ez nem jelentett problémát, hiszen a legalacsonyabb bírói alapilletmény 1998-ban 104 ezer forint volt, 2006-ban pedig 339 ezer forint lett. (2003-ban például a bírói alapilletmény 50%-kal növekedett). A 10-12 éves gyakorlattal rendelkezõ bírák fizetése is több mint háromszorosára nõtt nyolc év alatt, 126 ezer forintról 423 ezerre. A bírósági fejezet költségvetési támogatása az említett idõszak alatt 29 milliárdról közel 70 milliárdra növekedett. Ugyanezen idõszak alatt mintegy húsz százalékkal nõtt a bírói kar létszáma, ugyanakkor például a megyei bíróságokon nem nõtt, hanem csökkent az induló perek száma. Az átláthatóság és a számonkérhetõség egyik fontos eleme annak vizsgálata, hogy a költségvetésbõl a bíróságokra fordított pénzek felhasználása kellõ hatékonysággal történik-e. A nyilvánosan is megismerhetõ adatokból azonban szembeszökõ, hogy országos szinten megmagyarázhatatlan különbségek figyelhetõk meg az egy-egy bíróra jutó ügyérkezések számában. Ez az aránytalanság aggályokat vet fel a bírák oldaláról is, hiszen az országosan egységes bér- 17 1997. évi LXVII. tv. 103. (2). 22

táblára tekintettel, az azonos beosztású bírók azonos bérben részesülnek, akkor is, ha munkaterhelésükben esetleg többszörös különbség van. Ezekben az esetekben az egyenlõtlenségek felszámolásának elmulasztásával az OIT nem érvényesíti a terheléshez is igazodó bérezés elvét a bírák javadalmazásában. (Az magától értetõdõ, hogy az OIT az ügyérkezések számát nem tudja befolyásolni, de a bírói státuszokról az OIT dönt, és az új státuszok megteremtésével befolyásolni tudja az egy bíróra jutó terhelést.) Az egy bíróra jutó ügyek egyes megyék közötti feltûnõ aránytalansága a jogkeresõ állampolgárok szempontjából is súlyos aggályokat vet fel, hiszen az állampolgári jogegyenlõséget sérti, hogy az ügy elbírálásának ideje ne az ügy érdemétõl, hanem az eljárás helyétõl függjön. Az OIT felelõsségévé kellene tenni, hogy az azonos szintû bíróságokon, az azonos ügyszakokon belül dolgozó bírák között az egy bíróra jutó ügyek számában ± 10%-nál ne legyen nagyobb különbség. Az OIT a 83/2004. (V. 4.) számú határozatával ugyan kiemelt hangsúlyt helyezett az egyes bíróságok közötti aránytalan munkateher megszüntetésére, de ez az intézkedés elsõsorban a bíróságok közötti arányos munkateher-elosztást és nem az egyes bírák közötti munkateher arányosabb elosztását szolgálta. Indokoltnak tartanánk, noha eddig az elsõ követelménynek sem sikerült teljes mértékben érvényt szerezni, a jövõben ez utóbbi szempont figyelembevételét is. Ugyancsak a munkateher ésszerûbb megosztását látjuk indokoltnak az adminisztratív jellegû munka tekintetében a bírák és az igazgatási szervek között. Bírák nyilatkozataiból úgy tudjuk, hogy a bírói munka nagyobb részét, mintegy kétharmadát teszi ki az adminisztratív jellegû munkavégzés, és csupán a munkaidõ egyharmadában folytatnak ítélkezési tevékenységet. Az OIT Hivatala jelentõs létszámnövekedése ellenére az adminisztratív feladatok nagy része is a bírákra hárul. Kétségtelen, hogy ennek vannak hatásköri indokai, ám a nekünk nyilatkozó bírák szerint az informatikai fejlesztések, amelyeknek elsõsorban az adminisztratív terhek csökkentését kellett volna eredményezniük, eddig egyre újabb adminisztratív feladatokat róttak rájuk. b) A bírák áthelyezésének világos és átlátható szabályozása, az állandó munkafeltételek biztosítása fontos annak érdekében, hogy az áthelyezés ne egyfajta szankció legyen. A bírák meghatározott bíróságokra való áthelyezésével kapcsolatos objektív feltételek biztosítják, hogy a független, befolyásokat érvényesülni nem engedõ bírákat büntetésképpen ne helyezzék ki távoli bíróságokra. c) Az ügyek szignálásának a jogállami elvárások és jogszabályok elõírásai szerint kell történnie. Ha az ügyek szignálása egyértelmû és objektív feltételeken alapul, az védelmet jelent azzal szemben, hogy a szignálás útján olyan bíróhoz kerüljön az ügy, aki azt politikai vagy gazdasági érdekcsoportok számára kedvezõen bírálja el. d) Fontos, hogy a bírák akadálytalanul férjenek információkhoz, és rendszeres, színvonalas képzésben részesüljenek. Ebbe beletartozik a jogszabályokhoz való hozzáfé- 23

rés, az, hogy kinevezésük elõtt vagy kinevezésük alkalmával bevezetõ képzésben vegyenek részt, majd a képzést pályafutásuk során végig folytassák. Ez magában foglalja a jogi- (például az aktuális jogszabály-módosításokkal összefüggõ), valamint az etikai és a korrupcióellenes tréningeket. e) Minimális követelmények közé tartoznak végsõ soron a megfelelõ technikai feltételek is megfelelõ számítógépes felszereltség, irodák, megfelelõ számú alkalmazott biztosítása. A megfelelõ munkakörülmények egyben a megbecsülést is kifejezik. Mivel senki nem szeret leselejtezésre váró irodabútorok között, számítógép nélkül, irodai funkció ellátására alkalmatlan helyiségben és a hatályos jogszabályokhoz való hozzájutást lehetetlenné tevõ körülmények között dolgozni, okkal feltételezhetõ, hogy ezek elriasztják az igényes és alkalmas jelentkezõk jelentõs részét. 3. Számonkérhetõség és fegyelmi szabályok A követelményrendszer harmadik csoportja a számonkérhetõség és fegyelmi szabályok kérdésköre. Itt is több követelmény fogalmazódik meg. a) Az elsõ a polgári kártérítési szabályok ésszerûsége. A bírói kötelezettségekhez kapcsolódó mértéktartó kártérítési szabályok teszik lehetõvé a bírák számára, hogy ne a (polgári) perektõl való félelem jegyében kelljen ítélkezzenek; b) a második követelmény a fegyelmi eljárásokkal kapcsolatos, nevezetesen rögzíti, hogy a fegyelmi szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy az igazságszolgáltatás minden jelzést és állítást alaposan és szigorúan kivizsgáljon. Független testület folytassa le a bírák ellen tett panaszokkal összefüggõ eljárásokat, és döntéseit is indokolja meg; c) a bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokban is követelmény, hogy a bíró esetleges elmozdítása átlátható és tisztességes eljárásban történhessen csak meg. Szigorú és pontosan körülhatárolt szabályok alapján. A bírák elmozdítása során az eljárásnak egyértelmûnek, átláthatónak és tisztességesnek kell lennie, a döntéseket pedig meg kell indokolni; d) amennyiben korrupcióra derül fény, a bíró ellen eljárást kell indítani. A bírót az ilyen eljárásban is megilleti a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jog. Ez azt jelenti, hogy a bírót bármely fegyelmi eljárás során megilleti a meghallgatáshoz, a jogi képviselethez és a fellebbezéshez való jog; e) a számonkérhetõséggel összefüggõ további követelmény az etikai kódex kialakítása, amely útmutató és értékmérõ a bírói magatartás számára, ezt a bíróság 24

maga alakítja ki és alkalmazza. Megszegését szintén egy bírói testületnek célszerû vizsgálnia és szankcionálnia. Álláspontunk szerint a törvény által hatályba léptetett etikai kódex fából vaskarika lenne, a Bírák Etikai Kódexében pedig, melyet a Magyar Bírói Egyesület Országos Választmánya fogadott el 2005. február 26-án, 18 egyáltalán nem találtunk olyan rendelkezést, amely alapján elmarasztalható lenne a bíró azért, mert alkotmánybírósági indítványát nyilvánosságra hozta. 19 Egyes szakmai vélemények szerint a közvélemény támogatásának és bizalmának megerõsítéséhez hozzájárulhat a bírói etikai kódex megalkotása, az etikai eljárások intézményesítése. Az etikai eljárás lehetõvé tenné, hogy az igazságszolgáltatást mint a közszolgáltatást finanszírozó és igénybe vevõ polgárok részt vegyenek a bírák munkájának ellenõrzésében, anélkül, hogy az ítéletek tartalma az etikai eljárás részét képezné. Tipikusan olyan esetekrõl van szó, amelyekben a bíró bíróságon kívüli tevékenysége teszi kérdésessé pártatlanságát, illetve az eljárás résztvevõivel való bánásmód ébreszt kétséget elfogulatlanságával szemben. Az ügyfelek etikai eljárást kezdeményezhetnének a bíró ellen (ez magában foglalja a vizsgálat eredményének megismerését), a választópolgárok pedig részt vehetnének az etikai ügyekben eljáró tanácsokban. 20 f) A hatodik követelmény a megfelelõ whistleblower (bejelentõ)-szabályozás. Létre kell hozni olyan bizalmas és szigorú hivatalos panaszeljárási lehetõséget, amely biztosítja az ügyvédek, a bírósági ügyfelek, az ügyészek, a média és a civil társadalom számára a bírák, a bírósági alkalmazottak vagy ügyvédek által elkövetett gyanús, vagy tényleges etikaikódex-sértésekrõl vagy korrupcióról való jelentés lehetõségét. A számonkérhetõség részét képezi hatodik követelményként az erõs és független bírói szövetségek léte. A független bírói szövetség képviseli tagjait az állammal, illetve annak hivatalaival szemben. Ennek vezetése választott testület, amely bármely bíró számára hozzáférhetõ, amely támogatja az egyes bírákat etikai ügyekben, valamint biztos támpontot jelent olyan bírák számára, akik befolyásolástól tartanak. Az átláthatóság és a számonkérhetõség egyik fontos eleme annak vizsgálata, hogy a költségvetésbõl a bíróságokra fordított pénzek felhasználása kellõ hatékonysággal történik-e. A hatályos magyar törvények megfelelõen szabályozzák a bírák mentelmi jogát. Bár a Legfelsõbb Bíróság elnöke az igazságszolgáltatási reform tízéves évfordulója alkalmával az Országgyûlés Alkotmányügyi Bizottsága által rendezett nyílt napon, 2007. április 17-én a törvényhozókat kérte, hogy tegyék lehetõvé a 18 Bírák Lapja, 2005/1. 2 5. 19 Az még kevésbé képzelhetõ el, hogy az alkotmánybírósághoz fordulás számítana etikai vétségnek, hiszen nem kivételes, hogy igazságügyi tisztviselõk akár saját államuk jogát támadva az Európai Emberi Jogi Bírósághoz forduljanak. 20 TÓTH Balázs, Fórum az igazságszolgáltatás függetlenségérõl. Fundamentum 2002/1. 53. 25