Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal Regionális Fejlesztés Operatív Program Irányító Hatósága INFORMÁCIÓS CSOMAG a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatásokat felhasználó kedvezményezettek részére, a beszerzésekre vonatkozó általános szabályokról 2004. február
Tartalomjegyzék 1. A Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatásban részesített szervezetek beszerzéseire vonatkozó magyar szabályozás 1.1 Az államháztartásra és a Strukturális Alapokból, illetve a Kohéziós Alapból származó támogatásokra vonatkozó főbb szabályok 1.2 A támogatást felhasználó szervezetek speciális kötelezettségei 1.3 A közbeszerzésre vonatkozó 2. A közbeszerzés célja, filozófiája, alapvető tudnivalók a közbeszerzési törvényről 2.1 A közbeszerzés célja, filozófiája 2.2 A törvényi szabályozás jellege 2.3 A törvény alapelvei és ezek érvényesülése az eljárásban 3. A közbeszerzési kötelezettség fennállásának vizsgálata 3.1 A közbeszerzésre köteles szervezetek köre 3.2 A beszerzés tárgyai 3.3 A beszerzés értékének meghatározása 3.4 A közbeszerzési értékhatárok, a szabályozási szintek 3.5 Az egybeszámítási kötelezettség 3.6 Főbb kivételek a törvény hatálya alól, speciális beszerzések 4. Az eljárás előkészítésével kapcsolatos főbb rendelkezések 4.1 Eljárási fajták 4.2 Saját hatáskörben megvalósított beszerzés, központosított közbeszerzés 4.3 Az ajánlatkérő nevében eljáró személyekkel kapcsolatos szabályok 4.4 Az eljárást megindító okiratok, a dokumentáció elkészítése 4.5 A hirdetmény közzétételi rendszer általános jellemzői 5. A közbeszerzési eljárás főbb eljárási cselekményei 6. Eljárási időkedvezmények a közbeszerzési törvényben 7. A közbeszerzésekre vonatkozó jogorvoslati rendszer 7.1 A hazai jogorvoslat 7.2 A közösségi jogorvoslat 2
Bevezető A Magyar Köztársaság és az Európai Bizottság megállapodása értelmében már a csatlakozást megelőzően, 2004. január 1-ét követően elkezdhetjük a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében, a strukturális alapok és a Kohéziós Alap terhére rendelkezésünkre bocsátott Uniós források felhasználását. A lehetőség ugyanakkor kötelezettségekkel is jár, a források felhasználása szabályokhoz kötött. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásainak terhére finanszírozott projektek esetében kedvezményezettnek az új, a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény előírásai szerint kell eljárnia, a projektet e törvénnyel összhangban kell előkészítenie és megvalósítania. Jelen tájékoztató anyag célja, hogy segítséget nyújtson a kedvezményezettek számára a törvény céljának, előírásainak megértésének, illetve annak megállapításához, hogy a tervezett projekt a törvény hatálya alá esik-e és amennyiben igen, milyen szempontokat kell figyelembe venniük a közbeszerzési eljárás előkészítése és lefolytatása során. Jelen információs csomag mellett készül egy közbeszerzési útmutató, amely részletes eligazítást ad a közbeszerzési eljárás lefolytatásáról, az eljárási cselekményekről, valamint egy nyomtatványgyűjtemény, amely sablon jellegű mintákat tartalmaz az egyes eljárási cselekményekhez kapcsolódóan, illetve ellenőrzési listát, formanyomtatványt az egyes ellenőrzési pontokban esedékes ellenőrzések elvégzéséhez. Az útmutató és nyomtatványgyűjtemény 2004. április elején készül el. 1. A Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatásban részesített szervezetek beszerzéseire vonatkozó magyar szabályozás 1.1 Az államháztartásra és a Strukturális Alapokból, illetve a Kohéziós Alapból származó támogatásokra vonatkozó főbb szabályok Az Európai Unióhoz történő csatlakozással Magyarország is jogosulttá válik a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap által nyújtott támogatások felhasználására. Ennek megfelelően Magyarország - a költségvetési törvényben meghatározott hazai társfinanszírozás biztosításával - a 2004-2006. közötti időszakban a 2004. évi kötelezettségvállalás alapján mintegy 1000 milliárd forint uniós támogatást használhat fel a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból. Ezek a kiegészítő uniós források új lendületet adhatnak a gazdaság fejlődésének és hozzájárulhatnak az emberek életkörülményeinek javulásához, az egyes régiók eltérő fejlettségi szintjének egymáshoz közelítéséhez. Ezáltal tehát óriási lehetőséget jelentenek az országnak. Látni kell ugyanakkor azt is, hogy az uniós források hatékony felhasználása komoly feladat elé állítja mind a forrásokból részesülő pályázókat (kedvezményezetteket), mind pedig az intézményrendszer egyéb szereplőit is, mivel az új szabályrendszer több ponton is eltér az előcsatlakozási alapokra (PHARE, ISPA, SAPARD) vonatkozó korábbi előírásoktól, így a korábbi tapasztalatok sem használhatók fel automatikusan. A szabályszerű és hatékony felhasználás azonban alapfeltétele annak, hogy az Unió következő, 2007-től kezdődő költségvetési időszakában minél nagyobb összegű további forráshoz jusson országunk. Rendkívül fontos tehát, hogy a felhasználók tisztában legyenek azokkal a jogszabályokkal és egyéb tudnivalókkal, melyek tevékenységüket érinthetik a beruházások megvalósítása során. Ezt az is szükségessé teszi, hogy az uniós források felhasználásának igen szigorú eljárási 3
rendje van, másrészt hangsúlyozni kell, hogy e támogatások - a magyar költségvetés által biztosított juttatásokhoz hasonlóan - ugyanúgy közpénznek minősülnek. Azzal kapcsolatban, hogy a felhasználóknak milyen szabályokra kell figyelemmel lenniük, azt kell mindenekelőtt leszögezni, hogy itt a magyar jogszabályok alkalmazásáról van szó. Az uniós csatlakozásunknak ugyanis alapfeltétele volt az ún. jogharmonizáció, ami azt jelenti, hogy jogszabályainkat minden téren, így az uniós támogatásokat érintően is hozzá kellett igazítanunk a közösségi joghoz. Ennek eredményeképpen a csatlakozás időpontjától már nem az eddig követett uniós előírások lesznek irányadóak, hanem az ezeket átültető magyar jogszabályi rendelkezések. Azaz a támogatások felhasználásának módját, eljárási rendjét, a felhasználók ezzel kapcsolatos jogait és kötelezettségeit, valamint feladatait a magyar jogszabályok fogják meghatározni, ezekre kell tehát elsősorban figyelemmel lenni. Az uniós támogatást felhasználni kívánó szervezetek közül több vélhetően jelenleg is közvetlenül kapcsolódik az államháztartás egyes alrendszereihez. Azonban az e körön kívüli szervezetek is kapcsolatba kerülnek közvetve e nagy rendszerrel, éppen az uniós forrás igénybe vétele kapcsán. Erre tekintettel fontos felhívni a figyelmet az ide vonatkozó főbb szabályokra. Az államháztartás működésének és ellenőrzésének általános szabályait az 1992. évi XXXVIII. törvény tartalmazza. E jogszabálynak többek között az a célja, hogy a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit megteremtse, valamint biztosítsa a források felhasználásának áttekinthetőségét, nyilvánosságát. E célok az uniós támogatások felhasználására is vonatkoznak. A törvény általános alapelvként mondja ki, miszerint az államháztartás körébe tartozó vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. Nagyon fontos további alapvető szabály, melyet a törvény rögzít, hogy az Európai Unióból származó forrásokat csak arra a célra lehet felhasználni, amelyekre azokat az Unió biztosította. Ezek a támogatások tehát nem szociális ellátások, ahol a kedvezményezett mérlegelésére van bízva, hogy mely szükségletének biztosítására fordítja a neki megítélt pénzeszközöket, hanem szigorúan célhoz kötöttek. E felhasználási célt a támogatási szerződés részletesen rögzíti, de már magában a pályázatban is meg kell jelennie. Az átláthatóság és nyilvánosság biztosítását szolgálja a következő általános szabály, melynek értelmében az uniós forrásokat elkülönítetten kell nyilvántartani, elszámolni. Az uniós forrásból is megvalósított beruházásoknál ugyanis több elemből áll össze az anyagi fedezet, egyrészt, mert a támogatás nyújtásának egyik feltétele a hazai társfinanszírozás rendelkezésre állása, másrészt pedig a strukturális alapok esetében például további alapelv a partnerség, mely azt eredményezi, hogy a kedvezményezettek gyakran közösen pályáznak uniós forrásra és együtt valósítják meg a beruházást. A pénzeszközök felhasználásának ellenőrzése különböző lehet, attól függően például, hogy mely forrásból érkezett a támogatás. Az ellenőrző szervek részére az unióból juttatott források ellenőrizhetőségét kell biztosítani, ez indokolja az elkülönített elszámolásra irányuló, előbb említett kötelezettséget. A célhoz kötöttség és az elkülönített nyilvántartás tehát alapvető fontosságú elemei a támogatások rendszerének, ezért e tekintetben külön számadási kötelezettséget is előírnak a jogszabályok, így az államháztartási törvény is. Ez a számadási kötelezettség abban nyilvánul meg, hogy a pénzeszközök felhasználásáról, de magáról a beruházás egészének állásáról is meghatározott időszakonként jelentést kell készítenie a kedvezményezettnek, annak érdekében, hogy a finanszírozó ellenőrizni tudja a rendeltetésszerű felhasználást, illetve magát a számadást is. (A jelentési kötelezettség részleteit s pályázati útmutató és/vagy a támogatási szerződés tartalmazza.) 4
A fent említett kötelezettségeket igen komolyan kell venni, hisz a szankciók súlyosak lehetnek, és a beruházás megvalósítását is veszélyeztethetik. A számadási kötelezettség elmulasztása esetén ugyanis a támogatás azonnal felfüggesztésre kerülhet, amennyiben pedig a támogatás nem rendeltetésszerűen vagy nem céljának megfelelően került felhasználásra, úgy azt a kedvezményezettnek vissza kell fizetnie. Ugyanakkor, ha a beruházás előtt pontos projektterv készül, és ahhoz, valamint a támogatási szerződésben rögzített feltételekhez a kedvezményezett tartja magát, úgy a fenti szankciók sem jelentenek valós veszélyt. Ezek elkerülését továbbá elősegítheti az is, hogy - mint később kifejtésre kerül - a kedvezményezetteknek projektjelentési kötelezettségük áll fenn, amelynek alapján bizonyos időközönként beszámolnak a beruházás állapotáról. Ennek során a felhasználást felügyelő szervek jelzik a kedvezményezett részére, ha valamilyen hiányosságot észlelnek, s ez szintén megelőzheti azt, hogy az ellenőrzések problémát tárjanak fel. Mint látható tehát, az arra jogosult szervek nemcsak a felhasználás jogszerűségét, hanem célszerűségét és rendeltetésszerűségét is vizsgálják, ami fokozott gondosságra kell, hogy sarkallja az érintetteket. Talán már az eddigiekből is kitűnik, hogy az ellenőrzés hangsúlyos részét képezi az uniós támogatások rendszerének, azonban ezt érintően külön is nevesíti az államháztartási törvény a kedvezményezettek kötelezettségeit. Eszerint a támogatás lebonyolításában részt vevő szervezet, illetve a kedvezményezett köteles az ellenőrzésre jogosult szervezetek munkáját akár a helyszínen is segíteni, például a vonatkozó okiratok bemutatásával. Végül meg kell említeni, hogy a felhasznált források közpénz jellege miatt az államháztartási törvény külön nevesítve írja elő azt, hogy a támogatások juttatását az egyéb feltételek fennállása esetén a közbeszerzési törvény alkalmazásához kell kötni, azaz közbeszerzési eljárást kell lefolytatni a beruházást ténylegesen megvalósító, megfelelő partner kiválasztása érdekében. Tekintettel arra, hogy uniós forrásokhoz általában pályázat útján lehet hozzájutni, külön említést kell tenni a közbeszerzési törvény által biztosított, a támogatások időben történő felhasználását elősegítő azon lehetőségről, miszerint a támogatási igényt vagy pályázatot benyújtó szervezet már az igény, pályázat benyújtásakor jogosult a közbeszerzési eljárás megindítására. Sőt, e lehetőség arra az esetre is vonatkozik, amikor a pályázat még nem került benyújtásra, de azt a pályázó be fogja nyújtani. Azaz a közbeszerzési eljárás adott esetben már a pályázat meghirdetésekor is megindítható. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a forrás rendelkezésre állásának bizonytalansága miatt e körülményről az ajánlattevőket a felhívásban tájékoztatni kell. Amennyiben a támogatást nem ítélik meg vagy a pályázatot elutasítják, e körülmény mentesíti az ajánlatkérőt az elbírálás, illetőleg a szerződéskötés alól, továbbá a létrejött szerződések esetében szerződésmódosításra ad lehetőséget. A közbeszerzési kötelezettséget mind a támogatás mértékének, mind pedig a beruházás ütemezésének megállapítása során figyelembe kell venni, s ez a támogatási szerződésben rögzítésre kerül. Ez is rámutat arra, hogy - mint később kifejtésre kerül - a közbeszerzési eljárás a támogatások nagy rendszerének és folyamatának egy része, így mind a közbeszerzési eljárás előtt, mind közben, mind pedig utána további fontos feladatok hárulnak a felhasználókra. 1.2 A támogatást felhasználó szervezetek speciális kötelezettségei Az uniós támogatást felhasználó szervezeteknek a közbeszerzési eljárásból fakadó általános feladataik mellett számos egyéb speciális kötelezettségei is vannak, ezek vonatkozásában a pályázati útmutatókból lehet tájékozódni. 1.3 A közbeszerzésre vonatkozó szabályozás A pályázónak nemcsak a közbeszerzési eljárást, hanem annak elő- és utóéletét, vagyis az egész projektet is jól kell megtervezni, mégis ennek egyik leghangsúlyosabb részét képezi a 5
közbeszerzési eljárás megfelelő lefolytatása. Az erre irányuló kötelezettséget - mint korábban láttuk - mind a jogszabályok, mind pedig a támogatási szerződés rögzíti. A támogatást felhasználó kedvezményezettek lesznek a közbeszerzési eljárás során az ajánlatkérők. Jogaikat és kötelezettségeiket, az eljárás lefolytatásának menetét a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) tartalmazza, mely 2004. május 1-jén, uniós csatlakozásunk napján lép hatályba. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy az uniós támogatásokból megvalósított beszerzések tekintetében már 2004. január 1-jétől alkalmazni kell a törvényt. Ha tehát valamely kedvezményezett a Strukturális Alapokból vagy a Kohéziós Alapból támogatáshoz jut, és az ebből megvalósítani kívánt beszerzést 2004. január 1-jét követően kezdi meg, akkor eljárására már a Kbt. rendelkezései irányadóak, míg egyéb, nem uniós támogatásból finanszírozott beszerzéseire 2004. május 1-ig még a régi közbeszerzési törvényt (1995. évi XL. törvény) kell alkalmaznia. A közbeszerzési eljárások lebonyolítása során természetesen a korábban taglalt speciális kötelezettségeket is szem előtt kell tartani, valamint figyelembe kell venni a közbeszerzésekre vonatkozó alacsonyabb szintű rendelkezéseket is. Utóbbiak közül kiemelhetőek a hirdetmények közzétételével és mintáival, a tervpályázatokkal, vagy az építési beruházásokkal kapcsolatos részletes rendelkezések. 2. A közbeszerzés célja, filozófiája, alapvető tudnivalók a közbeszerzési törvényről 2.1 A közbeszerzés célja, filozófiája A közbeszerzések szabályozására tehát 2004. január 1-től, illetve 2004. május 1-től új törvény vonatkozik, az 1995. évi XL. törvényt felváltja a 2003. évi CXXIX. törvény. Az új törvény megalkotásának oka az, hogy ezzel teljes mértékben megvalósul az uniós joggal való összhang, másrészt a törvénybe bekerülhettek a közbeszerzéseket érintő eddigi gyakorlati tapasztalatok. Bár a fentiek szükségessé tették, hogy módosítás helyett új törvény szülessen, a közbeszerzések szabályozásának célja és a mögötte rejlő filozófia továbbra sem változott. A 2002. év során Magyarországon a közbeszerzések együttes értéke mintegy 805 milliárd forint, míg a közbeszerzési eljárások átlagos értéke 190 millió forint volt. Ha ezt még kiegészítjük azokkal a hatalmas forrásokkal, amelyek uniós támogatások révén nyerhetők, akkor látható, hogy mekkora közpénz felhasználásáról is van szó. A közpénz és egyáltalán a köztulajdon jogszerű és célszerű felhasználását széleskörű garanciák biztosítják, melyek között kiemelt szerepet kap a közbeszerzési szabályozás. A Kbt. célja ezáltal kettős: egyrészt a korrupciós kockázatok csökkentése érdekében biztosítani hivatott ezen óriási nagyságú közpénz elköltésének nyilvánosságát, átláthatóságát és ellenőrizhetőségét, másrészt keretet kíván biztosítani arra, hogy a megvalósított beszerzések minél hatékonyabbak legyenek, azaz a közpénz felhasználói pénzükért - valamennyiünk pénzéért - valós, és a lehető legjobb értéket kapják. Nagyon fontos, hogy a fent említett célok mindegyike érvényesüljön a közbeszerzések megvalósítása során, azaz egyiket sem szabad oly mértékben túlhangsúlyozni, hogy az a másik rovására menjen. Nyilvánvaló egyrészről, hogy amennyiben kizárólag a korrupció kizárására jut hangsúly, ezáltal bonyolulttá, bürokratikussá válhat az eljárás, ami azt eredményezheti, hogy nem a legelőnyösebb piaci lehetőséghez jut hozzá a beszerző. Ugyanakkor ennek az a korlátja, hogy a közbeszerzések területén nem alkalmazható a cél szentesíti az eszközt elve, azaz egy kiugróan kedvező megoldás igénybe vétele semmiképpen sem magyarázza meg a törvény és a fenti célok esetleges figyelmen kívül hagyását, akármilyen nagy is a beszerzés során elért megtakarítás. 6
A fenti elvek együttes és helyes alkalmazása járulhat hozzá az államháztartási kiadások ésszerű felhasználáshoz, minél több fejlesztés megvalósításához, valamint a jogbiztonság és a közbeszerzésekbe vetett hit növeléséhez. 2.2 A törvényi szabályozás jellege A korábbi hagyományokat követve a Kbt. szabályozása szigorúbb megoldást követ, ami leegyszerűsítve annyiban foglalható össze, hogy a Kbt. az eltérést nem engedő törvények közé tartozik (például ilyenek az adótörvények is). Ez annyit jelent, hogy a Kbt. szabályaitól csak ott és annyiban lehet eltérni, ahol ezt maga a törvény kifejezetten megengedi. Tehát adott esetben az eljárás lefolytatása során nem alkalmazhat az ajánlatkérő kedvezményezett a törvénytől eltérő megoldásokat, arra való hivatkozással, hogy azt a Kbt. nem tiltja. Ellenkezőleg, az eltérés csak a törvény által nevesített esetben lehetséges. Ez a gyakorlatban például azt jelenti, hogy az ajánlatkérő nem írhat elő olyan speciális szabályokat, melyek ellentétesek a Kbt.-vel, nem támaszthat az ajánlattevőkkel szemben olyan követelményeket, melyek a közbeszerzés céljához esetlegesen nem szükségesek és ezért a törvényben sem szerepelnek. A szabályozás jellegével kapcsolatban azt is meg kell említeni, hogy az eltérés akkor sem megengedett, ha abba az ajánlattevők is beleegyeznek. Konkrét példaként említhető, hogy bizonyos törvényben előírt időpontokat (ajánlatok felbontásának, az eredményhirdetésnek, szerződéskötésnek stb. az időpontja) akkor sem lehet figyelmen kívül hagyni, ha ahhoz esetleg valamennyi érintett hozzájárult. A törvény ugyanakkor nem terjedhet ki minden apró részletre, így az eljárással kapcsolatos technikai részletek szabadon kialakíthatóak (ajánlatok példányszáma, csomagoláson feltüntetett adatok stb.), de ennek során ügyelni kell arra, hogy ezek ne legyenek ellentétben a törvény alapelveivel és konkrét rendelkezéseivel sem. 2.3 A törvény alapelvei és ezek érvényesülése az eljárásban Természetesen a jogszabályok nem rendezhetnek minden élethelyzetet, ezért van nagy jelentőségük - különösen a szigorú, eltérést nem engedő jogszabályok esetén - az alapelveknek. Az eljárás résztvevőinek, de leginkább az ajánlatkérőknek általános kötelezettsége, hogy a törvény alapelveit betartsák, és ennek szellemében járjanak el. Emellett azonban az alapelveknek hézagkitöltő szerepe is van, azaz amennyiben valamely esetre nincs konkrét jogszabályi rendelkezés, úgy az alapelvek szem előtt tartásával kell döntést hozni. Az alapelvek tiszteletben tartása azért is fontos, mert egy jogorvoslati vitában megsértésük önmagában elmarasztalás alapját képezheti. A Kbt. alapelvei lényegében nem változtak, ezek az alábbiak: a) a verseny tisztasága: ezen alapelv főleg az ajánlatkérőre ró kötelezettséget, de az ajánlattevőknek is tiszteletben kell tartaniuk, lényege, hogy a versenyben csak tiszta eszközök alkalmazhatóak; b) a nyilvánosság: a közpénz-felhasználás ellenőrizhetőségét szolgáló alapelv, mely azt is biztosítja, hogy az érintettek tájékoztatást kapjanak az eljárás adatairól; c) esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód: az ajánlatkérő azon kötelezettsége, hogy egyik ajánlattevőnek se kedvezzen vagy nyújtson megengedhetetlen előnyöket; d) nemzeti elbánás: a közösségi jogból is fakadó, az uniós tagállamok ajánlattevői és árui számára egyenlő elbánást biztosító ajánlatkérői kötelezettség. Végül meg kell említeni, hogy a Kbt. alapelvei mellett mindig érvényesülniük kell a közösségi jog alapelveinek is, még a közösségi értékhatárok alatti beszerzéseknél is. 7
3. A közbeszerzési kötelezettség fennállásának vizsgálata 3.1 A közbeszerzésre köteles szervezetek köre A közbeszerzési törvény a közbeszerzési eljárás lefolytatására köteles szervezeteket, azaz az ajánlatkérőket alapvetően két nagy csoportra osztja: az ún. kormányzati és a közüzemi beszerzők körére. a) Kormányzati beszerzők alatt azonban a törvény nemcsak az állami, önkormányzati szervezeteket, hanem azokat a gazdálkodó szervezeteket is érti, amelyek meghatározott közérdekű feladatot látnak el, illetve az Országgyűlés vagy a Kormány az adott gazdálkodó szervezet felett meghatározó befolyással bír. Fontos kiemelni, hogy a kormányzati beszerzők körébe tartoznak még az egyéni vállalkozó és az egyéni cég kivételével azok a szervezetek is, amelyek beszerzése az Európai Unióból származó támogatásból valósul meg, sőt bizonyos esetekben azon szervezetek is, amelyek beszerzéseit hazai költségvetési forrásból támogatják. Emellett - kizárólag a nemzeti értékhatárokat elérő értékű közbeszerzések tekintetében - ajánlatkérő lehet az is, akinek a kötelezettségéért a Kormány készfizető kezességet vállalt, bár utóbbi eset a gyakorlatban ritkán fordul elő. b) A közüzemi beszerzők tekintetében a közbeszerzési törvény azon közérdekű feladatot ellátó szervezetekre fogalmaz meg speciális rendelkezéseket, amelyek meghatározott területeken - a vízügyi, az energia-, a közlekedési és az elektronikus hírközlési ágazatokban - működnek. E körben szükséges hangsúlyozni, hogy e fenti szervezeteknek nem valamennyi, hanem csupán a törvényben pontosan felsorolt beszerzéseire alkalmazhatók e speciális (a Kbt. szóhasználata szerint: különös) közbeszerzési szabályok. 3.2 A beszerzés tárgyai Közbeszerzési eljárás lefolytatása csak akkor kötelező, ha a beszerezni kívánt áruért, szolgáltatásért vagy építési munkáért az ajánlatkérő valamilyen ellenszolgáltatást teljesít, azaz ha a beszerzést követően az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő ún. visszterhes szerződést kötnek. Az ajánlatkérő ellenszolgáltatása lehet pénz, valamint a pénz helyett vagy mellett valamilyen hasznosítási jog (üzemeltetési, haszonbérleti jog stb.) átengedése is. a) Ha az ajánlatkérő ellenszolgáltatásként a beszerzés megvalósításáért kizárólag pénzt fizet, akkor három beszerzési fajtáról beszélhetünk: árubeszerzésről, építési beruházásról, vagy szolgáltatás megrendeléséről. Árubeszerzés valamilyen dolog (ingó vagy ingatlan) tulajdonjogának, illetőleg használati, hasznosítási jogának a megszerzése, az esetleges beállítással és üzembe helyezéssel együtt. Az építési beruházás értelemszerűen valamilyen építmény kivitelezésére és átvételére irányul, amely munka lehet fővállalkozás (teljes körű, kulcsrakész kivitelezés) és a törvényben pontosan meghatározott egyedi építési tevékenység is. Az építési beruházás általában magában foglalja a tervezési tevékenységet is (bár a tervezési tevékenység önállóan, egy speciális, ún. tervpályázati eljárás keretében is megrendelhető). Szolgáltatás pedig minden olyan tevékenység, amely a fentiek szerint nem minősül árubeszerzésnek, vagy építési beruházásnak. 8
b) Ha az ajánlatkérő ellenszolgáltatása nem kizárólag pénz, hanem a pénz helyett vagy mellett valamilyen hasznosítási jog átengedése is, akkor ezt a beszerzés alapján végzett, az a) pontban részletezett tevékenységektől függően építési koncessziónak vagy szolgáltatási koncessziónak nevezzük. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a beszerzés tárgya mindig egyféle megítélés alá kell, hogy essen, azaz egy közbeszerzésben csak egyféle beszerzési tárgyra vonatkozó szabályok alkalmazhatóak, s nincs lehetőség arra, hogy az ajánlatkérő az eljárás közben áttérjen más szabályok alkalmazására, vagy pedig vegyesen alkalmazza a különböző beszerzési tárgyakra irányadó előírásokat. Ezért - és ez komplex szerződéseknél gyakran előfordul - amennyiben a beszerzés többféle beszerzési tárgyat (például árubeszerzést és szolgáltatást egyszerre) is tartalmaz, az egész beszerzésre azon beszerzési tárgyra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, amely értéke a beszerzésben domináns. Tehát ha az egész beszerzés árubeszerzés része 20 millió forint, szolgáltatási része pedig 15 millió forint, az egész beszerzésre az árubeszerzés szabályait kell alkalmazni. 3.3 A beszerzés értékének meghatározása A közbeszerzési szabályok kötelező alkalmazásának a fentieken túl az egyik elsődleges fontosságú kérdése, hogy mekkora a beszerzés értéke. A beszerzés értéke és - a később ismertetésre kerülő - egybeszámítási szabályok alapján dönthető el ugyanis, hogy a szerződéskötés előtt kell-e közbeszerzési eljárást lefolytatni, és ha igen, a közösségi, vagy a nemzeti értékhatárok szerinti, illetve a nemzeti értékhatárok alatti beszerzésekre (a továbbiakban: szabályozási szintek) irányadó szabályokat kell-e alkalmazni. A Kbt. ugyanis külön szabályozza azokat a beszerzéseket, amelyek értéke a közösségi értékhatárokat eléri vagy meghaladja, külön azokat, melyek értéke a nemzeti értékhatárokat eléri vagy meghaladja, és külön azokat, melyek értéke a nemzeti értékhatárokat nem éri el. A törvény szerkezete is ezt az elvet követi. A beszerzés értékét a közbeszerzési eljárás megindításakor becsléssel kell meghatározni, a becsült érték a beszerzés tárgyáért a piacon általában kért vagy kínált legmagasabb nettó, azaz általános forgalmi adó nélkül számított érték. A közbeszerzés értéke tehát nem egyenlő a támogatás összegével, hanem azt az egyéb esetleges források figyelembe vételével, a teljes beruházás értéke alapján kell megállapítani. A becsült érték meghatározása általában csak akkor okozhat a gyakorlatban problémát, ha a szerződést az ajánlatkérő hosszabb időre, azaz több évre vagy határozatlan időre kívánja megkötni. Ezekre az esetekre a közbeszerzési törvény egyértelmű szabályokat tartalmaz, ezért a részletes ismertetést itt mellőzzük. A szabályok közül azonban fontos kiemelni, hogy építési beruházás esetén a kivitelezés időtartamától függetlenül a kivitelezés teljes értéke a becsült érték, beleértve a kivitelezéshez szükséges árubeszerzés és szolgáltatás értékét is. Tilos azonban az építési beruházáshoz nem szükséges, elkülöníthető árubeszerzés és szolgáltatás értékét az építési beruházáshoz számítani a becsült érték meghatározásakor, mivel ebben az esetben a törvény jogellenesen megkerülhetővé válna, hisz mint korábban láttuk, az árubeszerzésre és a szolgáltatásra eltérő szabályokat kell alkalmazni. A beszerzés értékének meghatározása körében érdemes külön említést tenni a korábbi közbeszerzési törvény által nem szabályozott keretmegállapodásos eljárásról, melynek lényege, hogy akár több ajánlatkérő és több ajánlattevő között jöhet létre, viszonylag hosszabb időre megállapítva a felek közti beszerzések általános feltételeit, ugyanakkor lehetőséget adva arra, hogy az ajánlatkérő a keretmegállapodás időtartama alatt újra nyissa a versenyt. Ilyenkor a beszerzések értékének megállapítására speciális szabályok vonatkoznak, ugyanis ebben az esetben nem a keretmegállapodás, hanem az annak alapján megkötésre kerülő külön szerződések becsült összértéke adja a beszerzés értékét. 9
3.4 A közbeszerzési értékhatárok, a szabályozási szintek A közbeszerzési értékhatárokat a Kbt. három szempont szerint különbözteti meg. Egyrészt eltérő értékhatárok vonatkoznak az egyes szabályozási szintekre, ennek alapján különböztetjük meg a korábban említett három szabályozási szintet, a közösségi értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű, a nemzeti értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű, és a nemzeti értékhatárokat el nem érő beszerzéseket. Másik elkülönítési szempont a fenti csoportokon belül az érintett ajánlatkérők köre, ugyanis eltérő értékhatárok vonatkoznak a kormányzati beszerzőkre és a közüzemekre. Végül az értékhatárok aszerint is különböznek, hogy mely beszerzési tárgyra vonatkoznak, tehát árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatásra, építési koncesszióra vagy szolgáltatási koncesszióra. A beszerzési értékhatárok meghatározása részben euróban, részben forintban, részben pedig egy, a Nemzetközi Valuta Alap által megállapított speciális elszámolási egység, az SDR alapján történt. Az SDR alapján megállapított értékhatárok az aktuális árfolyamtól függően változhatnak, így adott esetben, a közbeszerzési kötelezettség megállapításának körében szükséges az SDR/euró árfolyam ellenőrzése is. A közösségi közbeszerzési értékhatárok az Európai Unió Hivatalos Lapjából (Official Journal) ismerhetők meg, de jelenleg ezeket a Kbt. is tartalmazza, valamint a Közbeszerzések Tanácsa is közzé fogja tenni a Közbeszerzési Értesítőben. A nemzeti közbeszerzési értékhatárokat a 2004., és 2005. évekre a Kbt., azt követően pedig a mindenkori költségvetési törvény határozza meg. Az adott szabályozási szintre vonatkozó rendelkezéseket akkor kell alkalmazni, ha a beszerzés becsült értéke eléri vagy meghaladja az adott szintre irányadó értékhatárt. A fontosabb értékhatárok rendszere az alábbi: a) Közösségi értékhatárok Kormányzati beszerzők esetében: - árubeszerzés: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 130.000,- SDR-nek, vagy 200.000,- SDR-nek megfelelő euró; - építési beruházás: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 5.000.000,- euró, vagy 5.000.000,- SDR-nek megfelelő euró; - építési koncesszió: 5.000.000,- euró; - szolgáltatás: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 130.000,- SDR-nek, vagy 200.000,- SDR-nek megfelelő euró, illetve 200.000,- euró. Közüzemi beszerzők esetében: - árubeszerzés: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 400.000,- SDR-nek megfelelő euró, illetve 400.000,- vagy 600.000,- euró; - építési beruházás: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 5.000.000,- euró, vagy 5.000.000,- SDR-nek megfelelő euró; - szolgáltatás: a beszerzés tárgyának törvény szerinti besorolásától függően 400.000,- SDR-nek megfelelő euró, illetve 400.000,- vagy 600.000,- euró. 10
b) Nemzeti értékhatárok Kormányzati beszerzők esetében: - árubeszerzés: 25.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - építési beruházás: 60.000.000,- Ft. (2005. január 1-től 70.000.000,- Ft.); - építési koncesszió: 100.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - szolgáltatás: 15.000.000,- Ft. (2005. január 1-től 20.000.000,- Ft.); - szolgáltatási koncesszió: 25.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is). Közüzemi beszerzők esetében: - árubeszerzés: 50.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - építési beruházás: 100.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - szolgáltatás: 50.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is). c) Nemzeti értékhatárok alatti (ún. egyszerű) beszerzések értékhatárai Kormányzati beszerzők esetében: - árubeszerzés: 2.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - építési beruházás: 10.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is); - szolgáltatás: 2.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is). Közüzemi beszerzők esetében: A közüzemek a nemzeti értékhatárokat el nem érő beszerzéseik során nem kötelesek közbeszerzési eljárást lefolytatni. A c) pont szerinti minimum értéknél - illetőleg közüzemi beszerzők esetén a b) pont szerinti értékhatároknál - alacsonyabb beszerzési érték esetén a szerződés közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül megköthető, amennyiben az alábbiakban tárgyalt egybeszámítási kötelezettség nem áll fenn. A fontosabb értékhatárok rendszerét szemlélteti az alábbi táblázat: Árubeszerzés Építési beruházás Építési koncesszió Szolgáltatás megrendelése Szolgáltatási koncesszió Közösségi értékhatárok Kormányzati beszerzők 130.000,- SDR-nek, vagy 200.000,-SDRnek megfelelő euró, a Kbt. szerinti 5.000.000,- SDR-nek megfelelő euró, vagy 5.000.000,- euró, a Kbt. 5.000.000,- euró 130.000,- SDRnek, vagy 200.000,- SDRnek megfelelő euró, illetve 200.000,- euró, - 11
Közüzemi beszerzők besorolástól függően 400.000,- SDR-nek megfelelő euró, illetve 400.000,- vagy 600.000,- euró, a Kbt. szerinti besorolástól függően szerinti besorolástól függően 5.000.000,- SDR-nek megfelelő euró, vagy 5.000.000,- euró, a Kbt. szerinti besorolástól függően a Kbt. szerinti besorolástól függően - 400.000,- SDRnek megfelelő euró, illetve 400.000,- vagy 600.000,- euró, a Kbt. szerinti besorolástól függően - Nemzeti értékhatárok Kormányzati beszerzők Közüzemi beszerzők 25.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 50.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 60.000.000,- Ft. (2005. január 1-től: 70.000.000,- Ft.) 100.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 100.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 15.000.000,- Ft. (2005. január 1-től: 20.000.000,- Ft.) - 50.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 25.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) - Nemzeti értékhatárok alatti közbeszerzési értékhatár Kormányzati beszerzők 2.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) 10.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) - 2.000.000,- Ft. (a 2004. és 2005. évben is) - 3.5 Az egybeszámítási kötelezettség Annak eldöntéséhez, hogy közbeszerzési eljárást kell-e lefolytatni, a beszerzés tárgyának és becsült értékének megállapítása mellett nélkülözhetetlen az ún. egybeszámítási kötelezettség fennállásának vizsgálata. Az egybeszámítási kötelezettség célja annak megakadályozása, hogy a törvényt a beszerzés részekre bontásával, és így a beszerzési érték csökkentésével meg lehessen kerülni. Hangsúlyozni kívánjuk azonban, hogy nem tilos, hogy az ajánlatkérő a korábban egybeszámított értékű beszerzést több részre bontva, több közbeszerzési eljárás keretében valósítsa meg. Így akár az is előfordulhat, hogy az ajánlatkérő több olyan beszerzést is közbeszerzési eljárás keretében valósít meg, melyek értéke önállóan jóval az értékhatárok alatt van, összesített értékük azonban eléri vagy meghaladja a vonatkozó közbeszerzési értékhatárt. Ennek a gyakorlatban történő előfordulása azonban viszonylag ritka. A lényeg tehát az, hogy ha az ajánlatkérő részekre is bontja a beszerzését, azt a kérdést, hogy alkalmaznia kell-e a közbeszerzési jogszabályokat, mindenképpen az egybeszámított érték alapján kell eldöntenie. 12
Az egybeszámítási kötelezettség alapján az ajánlatkérő tehát minden beszerzési részre a teljes beszerzési érték szerinti közbeszerzést kell, hogy lefolytasson. Az egybeszámítási kötelezettség keletkezéséhez három feltétel együttes fennállása szükséges, nevezetesen, hogy a) a beszerzésekre egy költségvetési éven vagy tizenkét hónapon belül kerüljön sor (a fenti időtartam vizsgálatánál a beszerzés megkezdésének időpontja irányadó); b) a beszerzésekre egy vállalkozóval is lehetne szerződést kötni (itt az érintett vállalkozónak a szerződéskötésre vonatkozó elméleti lehetőségét, képességét kell vizsgálni, nem azt, hogy az adott helyzetben tudja-e teljesíteni a szerződést), és c) az egyes beszerzések rendeltetése azonos, hasonló vagy egymással közvetlenül összefügg. Fontos kiemelni, hogy az egybeszámítási kötelezettség az egyes szabályozási szintek alkalmazhatósága tekintetében is irányadó, azaz jogsértő például, ha az egybeszámítási kötelezettség alapján közösségi szintű közbeszerzési eljárást kellene lefolytatni, de az ajánlatkérő a nemzeti értékhatárok szerinti szabályokat alkalmazza az eljárás során. 3.6 Főbb kivételek a törvény hatálya alól, speciális beszerzések Léteznek olyan beszerzések, melyekre nézve a törvény a beszerzésekkel kapcsolatos valamely speciális oknál fogva nem teszi kötelezővé közbeszerzési eljárás lefolytatását, még akkor sem, ha egyébként a beszerző a Kbt. szerint ajánlatkérőnek minősül, és a beszerzés becsült értéke - az egybeszámítás alapján vagy anélkül - eléri vagy meghaladja az irányadó értékhatárt. A törvény ezeket az eseteket az egyes szabályozási szinteknél pontosan felsorolja. A felsorolt estekről általános csoportosításként annyi mondható el, hogy a jogalkotó fő szabály szerint akkor teszi lehetővé a közbeszerzési szabályok mellőzését, ha a) a beszerzés államtitkot vagy szolgálati titkot érint; b) nemzetközi szerződés vagy nemzetközi szervezet a beszerzésre eltérő szabályokat ír elő; vagy c) a beszerzés tárgya valamilyen speciális jellemzővel bír, és ezért e beszerzési tárgynál a hagyományos piaci folyamatok nem működnek (munkaszerződés megkötése, értékpapír kereskedelem, jogszabályban rögzített kizárólagos jog fennállása stb.) A fentieken túl speciális beszerzésről beszélhetünk akkor is, ha a beszerzés tárgya olyan jellemzőkkel bír, ami miatt a jogalkotó ugyan közbeszerzési eljárás lefolytatását rendelte el, de az eljárásra az általánostól eltérő szabályokat adott. Ilyen például a Kbt. 4. számú mellékletében felsorolt szolgáltatások (oktatási, egészségügyi, szállítási, nyomozási, vendéglátóipari stb.) beszerzésére alkalmazható ún. egyszerűsített közbeszerzési eljárás (melyet meg kell különböztetni a nemzeti értékhatárok alatti beszerzésekre előírt egyszerű közbeszerzési eljárástól), a tervezési tevékenység megrendelésére vonatkozó tervpályázati eljárás, az ügyvédi tevékenység szerződéses igénybe vétele, vagy a már korábban említett keretmegállapodásos eljárás is. Ezen eljárásokra az eljárási fajták ismertetésekor részletesen kitérünk. 13
4. Az eljárás előkészítésével kapcsolatos főbb rendelkezések Amennyiben a 3. pontnál írtak alapján a közbeszerzési kötelezettség fennáll, az ajánlatkérőnek a szerződéskötést megelőzően közbeszerzési eljárást kell lefolytatnia. Az alábbiakban röviden ismertetjük a közbeszerzési eljárás megindítására irányadó legfontosabb rendelkezéseket. 4.1 Eljárási fajták Alapvetően három eljárási fajta létezik: nyílt, meghívásos és tárgyalásos eljárás. Előzetesen két fő szabályt érdemes kiragadni az eljárási fajtákra vonatkozó rendelkezésekből. Az egyik az, hogy tárgyalásos eljárást csak akkor lehet alkalmazni, ha azt a törvény kifejezetten megengedi. A másik lényeges szabály pedig az, hogy az eljárás megindítását követően egyik eljárási fajtáról a másikra nem lehet áttérni. A fenti három csoporton belüli egyes közbeszerzési eljárási fajtákat a Kbt. szabályozási szintenként külön-külön szabályozza, azonban a könnyebb érthetőség érdekében a számtalan eljárási fajtát annak alapján csoportosítottuk, hogy azok milyen tipikus feladatok elé állítják az ajánlatkérőt. A közbeszerzési eljárások az eljárási szabályok elemei alapján tehát a következő három nagyobb csoportra oszthatók: a) egy szakaszból álló eljárások; b) két szakaszból álló eljárások; c) speciális eljárások. Egy szakaszból álló eljárások Az egy szakaszból álló eljárások lényege, hogy az ajánlatkérő egyszerre vizsgálja meg az ajánlattevők szerződés teljesítésére vonatkozó alkalmasságát és a benyújtott ajánlat megfelelőségét, és egy szakaszban hozza meg az eljárást lezáró döntését. a) Nyílt eljárás A leggyakrabban (80 %-ban) alkalmazott eljárási fajta a nyílt eljárás. Lényege, hogy az eljárást megindító felhívásra bárki szabadon nyújthat be ajánlatot, azonban mind az ajánlatkérő, mind az ajánlattevők fő szabály szerint kötve vannak a kiírási feltételekhez, illetőleg az ajánlat tartalmához (ajánlati kötöttség). Ennek megfelelően nyílt eljárás alkalmazása esetén az ajánlatkérő alapvetően nem tárgyalhat az ajánlattevőkkel, hanem az ajánlatot a benyújtás időpontja szerinti formában és tartalomnak megfelelően köteles értékelni. Ez alól kivétel, hogy a nemzeti értékhatárokat elérő (de a közösségi értékhatárok alatti) beszerzések esetén az ajánlatkérő nyílt eljárásban is tárgyalhat legfeljebb az első három legkedvezőbb ajánlatot benyújtó ajánlattevővel, feltéve, hogy a beszerzés megvalósítására meglévő fedezet alapján a legkedvezőbb ajánlat nem elfogadható, vagy ha nem a legolcsóbb ajánlat a legkedvezőbb a kiírási feltételek szerint. b) Hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárás A tárgyalásos eljárás lényege, hogy nem érvényesül sem az ajánlatkérő, sem az ajánlattevők oldalán az ajánlati kötöttség, hanem a felek közötti tárgyalások során a kiírási feltételek és az ajánlat tartalma is - nem korlátlanul, de - módosítható. A hirdetmény közzététele nélküli eljárásban nem bárki, hanem csak az ajánlatkérő által ajánlattételre felkért ajánlattevők vehetnek részt. Emellett az eljárási határidők meghatározása során is lényegesen nagyobb szabadsága van az ajánlatkérőnek a nyílt vagy meghívásos eljáráshoz képest. 14
A fenti könnyítések miatt azonban ez az eljárás csak a törvényben meghatározott, rendkívül szigorú feltételek fennállása esetén alkalmazható (kizárólagos jogok megléte, rendkívüli sürgősség stb.). Két szakaszból álló eljárások A két szakaszból álló eljárások lényege, hogy az első, részvételi szakaszban - mely nyilvánosan közzétett részvételi felhívással indul - az ajánlatkérő kizárólag a jelentkezők szerződés teljesítésére való alkalmasságát vizsgálja, azonban e szakaszban a megvalósításra ajánlat nem tehető. Az első szakaszra bárki jelentkezhet, melyet a Kbt. az adott eljárási fajtától függően részvételi jelentkezésnek, jelentkezésnek vagy szándéknyilatkozatnak hív. A második szakaszban már csak azok - az első szakaszban érvényes jelentkezést benyújtó, alkalmasnak minősített jelentkezők - vehetnek részt, akiket az ajánlatkérő az első szakasz alapján ajánlattételre felkért, a közvetlenül nekik megküldött felhívással. A második szakaszban a felkértek benyújtják a beszerzés megvalósítására vonatkozó ajánlatukat, melyeket az ajánlatkérő - ha erre az eljárás lehetőséget ad, a tárgyalásokat követően - elbírál és az ajánlatok alapján meghatározza az eljárás nyertesét. a) Meghívásos eljárás A meghívásos eljárás lényegét tekintve rendkívül hasonló a nyílt eljáráshoz, mivel a meghívásos eljárásban a nyílt eljárással egyezően érvényesül az ajánlati kötöttség, azaz tárgyalásra sincsen mód. Eltérés a nyílt eljáráshoz képest, hogy nem minden jelentkező tehet ajánlatot, hanem csak azok, akiket az első szakasz alapján az ajánlatkérő ajánlattételre felkér (meghív). b) Hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás A két szakaszból álló eljárások fent ismertetett közös szabályaival egyezően ezen eljárásnál is az első szakaszra bárki jelentkezhet, és az ajánlatkérő a jelentkezők közül választja ki, hogy kikkel kíván tárgyalni a második szakaszban. A második szakasz lényegét tekintve a hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárással egyezik meg, azaz a felek a feltételekről szabadon tárgyalnak. Természetesen - mint minden tárgyalásos eljárás - ez az eljárás is csak a törvényben pontosan felsorolt esetekben alkalmazható (például akkor, ha a beszerzés megvalósítása érdekében megindított korábbi közbeszerzés eredménytelenül zárult). Speciális eljárások A speciális eljárások szabályai alapvetően a fenti főbb, egy vagy két szakaszból álló eljárásokra irányadó rendelkezéseken alapulnak, azzal azonban, hogy a jogalkotó az adott eljárásra valamilyen okból - például a beszerzés tárgyának különlegessége miatt - az általánostól némileg eltérő szabályokat határozott meg. A speciális eljárások a törvényben meghatározottak szerint egymás mellett is alkalmazhatók (azaz létezik építési koncesszió beszerzésére irányuló gyorsított tárgyalásos eljárás, egyszerűsített gyorsított eljárás, vagy egyszerű tervpályázati eljárás is). a) Keretmegállapodásos eljárás Mint korábban említettük, a keretmegállapodásos eljárás tulajdonképpen több közbeszerzési eljárás összessége. 15
Az első közbeszerzési eljárás a keretmegállapodás megkötésére irányul. Ez az eljárás - egyéb törvényi feltételektől függően - egyaránt lehet nyílt, meghívásos vagy tárgyalásos eljárás. Az első közbeszerzési eljárást követő további közbeszerzési eljárások már hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárások, céljukat tekintve pedig arra irányulnak, hogy az ajánlatkérő a versenyt a keretmegállapodásban részes ajánlattevőkkel újranyithassa és a konkrét szerződéseket megköthesse. b) Gyorsított eljárás A gyorsított eljárás csak meghívásos és hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásban, és csak akkor alkalmazható, ha a törvényben előírt eredeti határidők előre nem látható okból előállt rendkívüli sürgősség miatt nem tarthatók. A sürgősséget indokoló ok azonban semmiképpen nem lehet az ajánlatkérő mulasztásának következménye. A gyorsított eljárás arra ad lehetőséget, hogy az ajánlatkérő az eljárási határidőket a törvény szerinti mértékig lerövidítse, és ezáltal az eljárást gyorsabban befejezhesse. c) Építési koncesszió megvalósítására irányuló beszerzés Az építési koncesszióra irányuló eljárás legfőbb sajátossága, hogy építési beruházásra irányul és az ajánlatkérő az ellenértéket jellemzően nem pénzben teljesíti, hanem az építmény hasznosítási jogának meghatározott időre történő átengedésével vagy a hasznosítási jog átengedése mellett pénzbeli ellenszolgáltatással. Az építési koncesszióra irányuló eljárás célja a koncessziós jogosultság elnyerése. A koncessziós jogosult elnyeri az épület felépítésének jogát, de a munka legalább 30 %-át más céggel kell elvégeztetnie, az erre vonatkozó szerződéskötés érdekében pedig neki is közbeszerzési eljárást kell lefolytatnia. d) Szolgáltatási koncesszió megvalósítására irányuló beszerzés A szolgáltatási koncessziós szerződés megkötésére irányuló eljárás megegyezik az építési koncessziós eljárással, azzal azonban, hogy a szolgáltatási koncessziós eljárás szolgáltatás beszerzésére irányul és kizárólag a nemzeti értékhatárt elérő, de a közösségi értékhatárok alatti értékű beszerzések esetén alkalmazható. e) Egyszerűsített eljárás Ez az eljárás csak a törvény 4. számú mellékletében felsorolt szolgáltatások beszerzése esetén alkalmazható. Az egyszerűsített eljárás egy szakaszból áll, tárgyalás nélküli és - a törvényben felsorolt esetekben - tárgyalásos is egyaránt lehet. Az egyszerűsített eljárás lényege, hogy az ajánlatkérő az ajánlattevők szerződés teljesítésére való alkalmasságát a törvényben megadottaktól eltérő módszerekkel is vizsgálhatja. f) Tervpályázati eljárás A tervpályázati eljárásra a nyílt vagy a meghívásos eljárás szabályait kell alkalmazni, azzal azonban, hogy a részletes eljárási szabályokat külön jogszabály, mégpedig Kormányrendelet határozza meg. 16
g) Egyszerű eljárás Egyszerű eljárást a nemzeti értékhatárok alatti beszerzésekre kell lefolytatni, azzal, hogy az eljárás egy szakaszból áll, ezen belül tárgyalásos és tárgyalás nélküli egyaránt lehet. Ez az eljárási forma lényegében a korábbi szabadkézi vételi eljárást váltja fel. Egyszerű eljárásra csak az ajánlatkérő által felkértek adhatnak ajánlatot, az ajánlatkérő legalább három céget kell, hogy ajánlattételre felkérjen. Emellett az ajánlatkérő az egyszerűsített eljárással egyező módon jogosult az ajánlattevők szerződés teljesítésére való alkalmasságának vizsgálatára. 4.2 Saját hatáskörben megvalósított beszerzés, központosított közbeszerzés A közbeszerzési eljárásokat az ajánlatkérőknek általában saját maguknak kell lebonyolítaniuk. Ez természetesen nem zárja ki azt, hogy több megrendelő közösen folytasson le közbeszerzési eljárást. Ugyancsak lehetséges az is, hogy az ajánlatkérő munkájának megkönnyítésére közreműködőket (például ügyvédet, műszaki szakértőket) vegyen igénybe. Vannak azonban olyan beszerzési tárgyak (többnyire áruk és szolgáltatások), melyek beszerzésére nagy mennyiségben és állandó vagy időközönként visszatérő jelleggel kerül sor, ebből adódóan jelentős előnyök érhetőek el a beszerzésnél. Erre tekintettel rendelkezik a Kbt. a központosított közbeszerzés lehetőségéről. A központosított közbeszerzést a Kormány rendelheti el, meghatározva többek között az ennek hatálya alá tartozó intézményeket, beszerzési tárgyakat, valamint a központi beszerző szervezetet. Fontos tudnivaló, hogy a központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó termékeket és szolgáltatásokat az érintett intézmények csak a központosított közbeszerzés keretében szerezhetik be. Emellett a központosított közbeszerzés hatálya alá nem tartozó intézményeknek is lehetőségük van arra, hogy önként csatlakozzanak akár a központosított közbeszerzés rendszeréhez, akár az annak keretén belül már létrejött keretszerződésekhez is. 4.3 Az ajánlatkérő nevében eljáró személyekkel kapcsolatos szabályok A közbeszerzési eljárás minden részében az ajánlatkérő nevében eljáró (tehát nála alkalmazásban álló), illetőleg az eljárásba bevont személyeknek, illetőleg szervezeteknek (például külső szakértő, ügyvéd) megfelelő - a közbeszerzés tárgya szerinti, közbeszerzési és pénzügyi - szakértelemmel kell rendelkezniük. Az ajánlatkérő nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont szervezet akkor felel meg ennek a követelménynek, ha részéről legalább egy olyan személy vesz részt a közbeszerzési eljárásban, aki megfelelő szakértelemmel rendelkezik. Az ajánlatkérő külső szakmai segítőt, jogi kérdésekben pedig szabadon, közbeszerzési eljárás nélkül kiválasztható ügyvédet vehet igénybe. Az ajánlatkérő 2005-től a közösségi értékhatárokat elérő közbeszerzéseknél köteles ún. hivatalos közbeszerzési tanácsadót az eljárásba bevonni. A tanácsadó segítséget nyújt az ajánlatkérő számára a jogi tanácsadás, az okiratszerkesztés és a képviselet körén kívül eső közbeszerzési kérdésekben. Az ajánlatkérő emellett minden közbeszerzési eljárásban köteles egy legalább három tagból álló bíráló bizottságot létrehozni, amely szakvéleménnyel segíti a döntéshozatalra jogosult személyt vagy testületet. A bíráló bizottság tagjainak nem kell külsős közreműködőknek lenniük, azonban lényeg, hogy legyen közöttük legalább egy személy, aki az adott közbeszerzés kapcsán megfelelő szakértelemmel rendelkezik. Lényeges szabály továbbá, hogy egy adott személy a közbeszerzési eljárásban csak az egyik, tehát vagy az ajánlatkérői, vagy az ajánlattevői oldalon vehet részt. Ezért aki az ajánlatkérő munkájában akár a közbeszerzés előkészítése, akár lefolytatása során részt vesz, az 17
ugyanebben az eljárásban nem lehet sem ajánlattevő, sem az ajánlattevő alvállalkozója (összeférhetetlenség). Az összeférhetetlenség egyaránt vonatkozik a természetes személyekre és a cégekre is. Az összeférhetetlenség emellett nemcsak az ajánlatkérő munkáját segítőkre, hanem ezen személyek alkalmazottaira, megbízottaira, az érintett cég tulajdonosaira, vezetőire, továbbá az alkalmazottak, tulajdonosok, vezetők stb. hozzátartozóira is kiterjed. 4.4 Az eljárást megindító okiratok, a dokumentáció elkészítése A közbeszerzési eljárás minden esetben felhívással indul. A felhívás az alkalmazott eljárási fajtától (lásd 4.1 pont) függően eltérő tartalmú és megnevezésű, így létezik ajánlati, ajánlattételi, tervpályázati, részvételi, előminősítési felhívás és időszakos előzetes tájékoztató is. A felhívások tartalma elsődlegesen attól függ, hogy a felhívás célja ajánlatkérés, vagy - a két szakaszból álló eljárás első szakaszában - a szerződés teljesítésére való alkalmasságot igazoló részvételi jelentkezés kérése. A felhívások tartalmát a törvény pontosan meghatározza. A közbeszerzési eljárások megindításakor az ajánlatkérő a felhívást az eljárási fajtától függően vagy a megfelelő hivatalos lapban köteles megjelentetni (lásd 4.5 pont), vagy az eljárás résztvevőinek a felhívást közvetlenül kell, hogy megküldje. A felhívás elkészítése mellett az ajánlatkérő az eljárás megindításakor dokumentációt is köteles készíteni annak érdekében, hogy megfelelő információkat adjon az ajánlat, jelentkezés elkészítéséhez. A dokumentáció alapvetően két részből kell, hogy álljon, egyfelől tartalmaznia kell a beszerzésre vonatkozó műszaki paramétereket (műszaki dokumentáció), valamint a részletes szerződési feltételeket. Emellett a dokumentációban kaphatnak helyet esetleg olyan formanyomtatványok, nyilatkozatminták is, melyek egyrészt hozzájárulhatnak minél több érvényes ajánlat beérkezéséhez, másrészt az értékelést is megkönnyítik. Nagyon fontos, hogy a dokumentációt a legnagyobb körültekintéssel készítsék el az ajánlatkérők, hisz a beszerzés szempontjából leglényegesebb feltételek e dokumentumban jelennek meg. A nem kellő körültekintéssel elkészített dokumentáció több problémát is okozhat, például ha nincs pontosan rögzítve az ajánlatkérői igény, akkor nem a legjobb megoldást kapja az ajánlatkérő, de adott esetben e hiányosság az eljárás eredménytelenségéhez, de végső esetben jogorvoslati eljáráshoz is vezethet. A műszaki dokumentációban az ajánlatkérő a műszaki követelményeket egyértelműen, általában valamilyen szabványra, konkrét előírásra hivatkozással köteles megadni. Lényeges szabály a törvényben az ún. cégspecifikusság tilalma, amely azt jelenti, hogy a műszaki paraméterek a megfelelő verseny érdekében nem határozhatók meg oly módon, hogy csak egyféle termékkel lehessen azokat teljesíteni (nem indítható tehát közbeszerzési eljárás kizárólag bizonyos típusú gépkocsi beszerzésére, hanem az ajánlatkérőnek más, legalább azonos műszaki paraméterekkel rendelkező gépkocsi forgalmazójának is lehetőséget kell adnia a versenyre). Bár a dokumentáció kapcsán általában műszaki feltételekről szoktunk beszélni, természetesen e körben egyéb olyan feltételek is meghatározhatóak (például szolgáltatások esetében), melyek esetlegesen nem műszaki jellegűek, de igencsak fontosak a jó teljesítés érdekében. A közbeszerzési eljárások előkészítése során az ajánlatkérő köteles meghatározni az eljárással kapcsolatos belső felelősségi és döntéshozatali rendjét. Ezt megteheti úgy is, hogy előzetesen minden eljárásra általánosan alkalmazandó közbeszerzési szabályzatot alkot, és úgy is, hogy minden közbeszerzési eljárás előkészítésekor külön-külön rendelkezik erről. A közbeszerzési eljárások előkészítése során emellett az ajánlatkérők 2005. január 1-től kezdődően fő szabály szerint legkésőbb minden év április 15-ig közbeszerzési tervet kell, hogy készítsenek, amely lényegében az arra vonatkozó ajánlatkérői elképzeléseket kell, hogy 18
tartalmazza, hogy várhatóan az adott évben milyen közbeszerzési eljárások kerülnek megindításra. A tervben foglaltak betartása nem kötelező, de eltéréskor a tervet módosítani kell. 4.5 A hirdetmény közzétételi rendszer általános jellemzői Abban az esetben, ha a közbeszerzés a törvény szerint hirdetménnyel indul, akkor az ajánlatkérőnek a felhívást az adott szabályozási szintnek megfelelő hivatalos lapban kell közzétennie. A közösségi értékhatárokat elérő beszerzések esetén a hirdetmények közzététele az Európai Unió Hivatalos Lapjában (Official Journal) és a hirdetmények elektronikus napilapjában (TED-adatbankban) történik. A hirdetményt az ajánlatkérő a Közbeszerzések Tanácsának küldi meg, és a Közbeszerzések Tanácsa intézi a megjelentetéssel kapcsolatos további feladatokat. A hirdetmények közzétételi díját az Európai Unió viseli, azaz külön közzétételi díjat az uniós beszerzések esetében nem kell fizetni. A nemzeti értékhatárokat elérő beszerzéseknél a hirdetmények a Közbeszerzések Tanácsa Hivatalos Lapjában, a Közbeszerzési Értesítőben és annak elektronikus változatában jelennek meg. A hirdetményt szintén a Közbeszerzések Tanácsának kell megküldeni, azonban a közzétételért külön jogszabályban meghatározott díjat kell fizetni. 5. A közbeszerzési eljárás főbb eljárási cselekményei Amennyiben a közbeszerzési eljárás megfelelően előkészítésre került, úgy az eljárás megindítható. Erre kétféle módon kerülhet sor: a felhívás hivatalos lapban történő közzétételével vagy a jelentkezésre, ajánlattételre felkérteknek való közvetlen megküldéssel. Bizonyos esetekben a törvény előírja azt is, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottságot tájékoztatni kell az eljárás megindításáról (például hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás esetén). A felhívás és a dokumentáció alapján a közbeszerzésen indulni kívánók elkészítik és benyújtják jelentkezésüket, ajánlatukat az ajánlatkérőhöz. A jelentkezésre, ajánlattételre biztosítható idő legalacsonyabb mértékét szinte mindig a törvény határozza meg, így nyílt eljárásban az ajánlat benyújtására nyitva álló határidő legkevesebb ötvenkét nap. A következő eljárási cselekmény az ajánlatok, jelentkezések bontása. A bontásról jegyzőkönyvet kell felvenni és ezt a nyilvánosság alapelvének érvényesülése érdekében az ajánlattevők, jelentkezők számára meg kell küldeni. A jegyzőkönyv tartalmát és a megküldés határidejét a törvény határozza meg. Ezt követően az ajánlatkérő értékeli a benyújtott anyagokat, és ha ezt a felhívásban nem zárta ki, köteles hiánypótlást biztosítani valamennyi résztvevő számára. Ez utóbbi rendelkezés pedig az alapelvek közül az esélyegyenlőséget kívánja biztosítani. Tárgyalásos eljárásban egyben ekkor kerül sor az ajánlattevőkkel folytatandó tárgyalásokra, amely alapján az ajánlattevők nemcsak a hiánypótlást teljesíthetik, hanem más kérdésekben is módosíthatják ajánlatukat, de a kiírás feltételeinek módosítása az ajánlatkérő számára is megengedett. Az ajánlatmódosítások lényeges tartalmáról minden ajánlattevőt tájékoztatnia kell az ajánlatkérőnek, a nyilvánosság és az esélyegyenlőség érdekében. A hiánypótlását követően az ajánlatkérő által létrehozott bíráló bizottság (lásd 4.3 pont) szakvéleményt készít az ajánlatokról, jelentkezésekről és ebben döntési javaslatot terjeszt a döntéshozatalra jogosult személy vagy testület elé. A döntéshozó a szakvélemény figyelembe vételével hozza meg az eljárást, illetőleg az eljárás első szakaszát lezáró döntését. Természetesen azt is megteheti, hogy a szakvélemény ellenére dönt, azonban a döntésért ekkor kizárólag ő egyedül felelős. 19
A döntés alapján az eljárásról írásbeli összegzést kell készíteni, amely a törvénynek megfelelően tartalmazza az eljárással kapcsolatos összes lényeges megállapítást, döntést. Ezután kerül sor az eredményhirdetésre, amelyen ismertetni kell az írásbeli összegzést és azt át is kell adni a megjelent résztvevőknek. Ha a pályázó az eredményhirdetésen nem jelent meg, az írásbeli összegzést meg kell küldeni a részére két munkanapon belül. Ez egyébként a nyilvánosság alapelvének egyik legfőbb törvényi garanciája. Amennyiben az ajánlatkérő valakit bármilyen okból kizár az eljárásból, döntése indokairól köteles az érintettet írásban tájékoztatni. Az ajánlatkérő köteles az eljárás eredményéről tájékoztatót készíteni, amit szintén közzé kell tenni az irányadó hivatalos lapban, mégpedig a törvényben meghatározott határidőn belül. Amennyiben a fenti eljárási cselekmények rendben lezajlottak - és jogorvoslati eljárás sem indult - az előre meghatározott időpontban sor kerülhet az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között a szerződés megkötésére is. Abban az esetben, ha az eljárás két szakaszból áll, a fenti eljárási cselekményeket mindkét szakaszban külön-külön el kell végezni, azzal azonban, hogy az első szakaszban soha nem lehet tárgyalni, a második szakaszt indító felhívást pedig nem kell közzétenni, hanem mindig közvetlenül kell megküldeni az ajánlattevőknek. 6. Eljárási időkedvezmények a közbeszerzési törvényben Többször hangsúlyozásra került a beruházások és azon belül a közbeszerzési eljárások megfelelő tervezésének fontossága. Ez gyakorlatilag azt a feladatot rója a kedvezményezett ajánlatkérőre, hogy részletes ütemtervet készítsen, és ehhez rendelje hozzá a projekt egyes szakaszaiban elvégzendő feladatokat is. Feltehetően ez a kötelezettség nem a közbeszerzési eljárás tervezésekor fog először jelentkezni, hisz uniós forrásokra történő pályázás esetén alapkövetelmény a megfelelő projektterv készítése. Érdemes tehát e kérdést együttesen kezelni, ez később jelentős előnyökkel járhat. A tervezés során az ütemezés készítésének elsődleges szempontjaként adja magát az eljárás időigénye, illetőleg a pályázat odaítélésének időpontja, hisz a projekt végrehajtásának végső határideje van, erre szigorú szabályok vonatkoznak. Erre tekintettel érdemes felhívni a figyelmet azokra a lehetőségekre, melyeket a Kbt. biztosít az eljárások meggyorsítása céljából, hisz ezáltal idő nyerhető és a projekt biztonságos befejezése is elősegíthető. A törvény e lehetőséget egyrészt az eljárások tervezése, előkészítése körében megtett lépésekhez, másrészt pedig elektronikus eszközök alkalmazásához köti. Így a fentiekre a következő példák említhetőek. Amennyiben az ajánlatkérő a beszerzés megkezdését megelőzően, meghatározott időtartamon belül ún. előzetes összesített tájékoztatót tett közzé, azaz az adott évre tervezett beszerzéseit előre megtervezte és közzétette, úgy egyéb feltételek fennállása esetén rövidebb ajánlattételi határidőt alkalmazhat. Ezáltal például a leggyakrabban alkalmazott nyílt eljárás esetén az ötvenkét napos ajánlattételi határidő harminchat napra, azaz több, mint két héttel csökkenthető. A fenti lehetőséget egészíti ki az elektronikus eszközök használata, mely további csökkentést tesz lehetővé. Eszerint bizonyos feltételek megléte (például rendkívüli sürgősség) esetén huszonkettő napos ajánlattételi határidő alkalmazható, ha a hirdetményt az ajánlatkérő elektronikus úton adja fel. A törvény más helyeken szintén megengedi a határidők rövidítését, elektronikus eszköz használata esetén. Elsőre távolinak tűnhet ez a lehetőség, hiszen az elektronikus úton történő kommunikáció törvényi szabályozása Magyarországon is csak nemrégen jelent meg, ugyanakkor meg kell említeni, hogy az uniós hirdetmény közzétételi rendszer követelményei miatt az elektronikus eszközök használatára és ezáltal az ajánlattételi határidő rövidítésére reális esély mutatkozik. Az 20