JELENTÉS a családpolitikai célok teljesülését szolgáló egyes pénzösszegek hasznosulásának ellenőrzéséről

JELENTÉS a családpolitikai célok teljesülését szolgáló egyes pénzösszegek hasznosulásának ellenőrzéséről 0537 2005. augusztus

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1 Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-35-127/2004-2005. Témaszám: 746 Vizsgálat-azonosító szám: V0153 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Beregi Anna osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Farkas Ildikó számvevő Dr. Székely Edit számvevő Federics Adrienn számvevő Zachár Péterné számvevő tanácsos Kriston-Vizi János számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 15 1. A családpolitikai célok megvalósításának feltételrendszere 15 1.1. Szervezeti feltételek 15 1.2. A pályázati célok összhangja a Minisztérium családpolitikai koncepciójával és a Kormányprogrammal 17 2. A fejezeti kezelésű családpolitikai támogatások felhasználása 19 2.1. A pályázatokkal és az egyedi döntésekkel kapcsolatos előirányzatok, felhasználásuk és ellenőrzésük 21 2.1.1. A 2000. év 21 2.1.2. A 2001-2002. év 21 2.1.3. A 2003-2004. év 24 2.2. A pályáztatás bonyolítása és elbírálása 25 2.3. A pályázatok ellenőrzése, értékelése 28 3. A helyszínen vizsgált programok megvalósítása és értékelése 30 3.1. A nehéz élethelyzetben lévő családok segítése céljára meghirdetett pályázatok 32 3.2. Csoportvezető, animátor képzésre kiírt pályázatok 35 3.3. Írott és elektronikus kiadványok megjelentetésére meghirdetett pályázatok 37 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet: Észrevétel 2. sz. melléklet: Törvényekben nevesített családpolitikai eszközrendszer 3. sz. melléklet: Családsegítés a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény alapján 4. sz. melléklet: Vizsgálati kritériumok 5. sz. melléklet: Kérdőívvel megkeresett szervezetek 6/a. 6/b. sz. melléklet: ICsSzEM nyilatkozatai a dokumentumokról 7/a. 7/c. sz. ICsSzEM és Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium levele- 1

melléklet: zése feladat átadás-átvételről 8. sz. melléklet: Családpolitikai pályázatok tematikájának időrendi áttekintése 2000-2004. év 9. sz. melléklet: Táblázatok jegyzéke 10. sz. melléklet: A nehéz élethelyzetben lévő családok segítésének pályázati célcsoportjai és azok elérése a beszámolók alapján 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa gyed gyes gyet NCsSzI Minisztérium Tervezet SzMSz általános forgalmi adó gyermekgondozási díj gyermekgondozási segély gyermeknevelési támogatás Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium és jogelődei Nemzeti Családpolitikai Koncepció Szervezeti és Működési Szabályzat 3

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Animátor Családgondozás Családsegítés Az a személy vagy házaspár, aki a család csoportok, klubok, alkalmi rendezvények, segítségnyújtó programok vezetését, szervezését végzi, és elsősorban a házasságra és a családi életre vonatkozó személyes tapasztalata átadásával segíti a családokat és a házasságra készülőket. A szociális munka módszere. Többszöri kapcsolattartás keretében végzett komplex szakmai tevékenység. A kapcsolattartás gyakoriságára és időtartamára a klienssel a probléma rendezésére kötött szerződésben foglaltak az irányadóak. A családsegítő szolgáltatásban nyújtott általános és speciális segítő szolgáltatás olyan személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka eszközeinek és módszereinek felhasználásával hozzájárul az egyének, a családok, valamint a különböző közösségi csoportok jólétéhez és fejlődéséhez, továbbá a szociális környezetükhöz való alkalmazkodáshoz. A szociális munka egyik módszere. A családban megjelenő problémákat egységben szemlélve nyújt segítséget. Családsegítő szolgálat Családsegítő szolgáltatás Családterápia Észlelő jelzőrendszer A családok komplex segítését célzó intézményrendszer, ahol különböző segítő foglalkozású emberek team munkában dolgoznak. A családsegítő szolgáltatás általános és speciális segítő szolgáltatás keretében a települési önkormányzat segítséget nyújt a működési területén élő szociális, és mentálhigiénés problémái vagy krízishelyzete miatt segítséget igénylő személynek, családnak az ilyen helyzethez vezető okok megelőzéséhez, a krízishelyzet megszüntetése, valamint az életvezetési képesség megőrzése céljából. A települési önkormányzat köteles legalább általános segítő szolgáltatást biztosítani az egyének és családok számára. Szociális munkás vagy más végzettségű családterapeuta olyan beavatkozása, mely a családot egységes egészként szemléli. E megközelítés az egyének alkotta teljes rendszerre összpontosít, és a személyközi kommunikációs kapcsolatokban megkísérli a szerepek tisztázását, az adaptív viselkedések megerősítését. A családsegítő szolgáltatást nyújtó által létrehozott és működtetett rendszer, amely folyamatosan figyelemmel kíséri a településen élők szociális és mentálhigiénés hely- 4

zetét, felismeri, feltárja, szükség esetén jelzi a családsegítő szolgálat felé a veszélyeztető okokat, együttműködik a probléma megoldásában. Tagjai: egészségügyi szolgáltatók, oktatási intézmények, gyermekjóléti szolgálat, gondozási központ, valamint társadalmi szervezetek, egyházak, magánszemélyek. Közösségi és szociális csoportmunka Krízis Mediáció Megelőzés Speciális segítő szolgáltatás Közösségi csoportmunka: A szociális munka módszere. Adott település vagy lakóhely problémáinak felismerése és megoldása a feladata. Típusai: Közösségépítő/közösség-fejlesztő, Közösség-tervező Közösségszervező szociális munka. Szociális csoportmunka: a szociális munkás közvetítés egyik irányultsága és módszere, amelyben hasonló érdekű vagy közös problémákkal küzdő egyének kis létszámú csoportja rendszeresen összegyűlik, és olyan tevékenységet végez, amely segít közös céljaik elérésében. Lelki válság. Fenyegetettség, váratlan veszteség hatására bekövetkező, a személyiséget súlyosan veszélyeztető lelki állapot, mely során a korábban eredményesen alkalmazott probléma megoldási képességek csődöt mondanak. A személyiség beszűkül, -az adott veszteségre - eszköztelenné válik. Vitázó felek közötti közvetítés annak érdekében, hogy a felek felismerjék különbözőségeiket, kompromisszumot kössenek és kölcsönösen kielégítő megoldásokat találjanak. Szociális munkások és mások által tett lépések, melyek minimalizálják, illetve kiküszöbölik azokat a társadalmi, pszichológiai és egyéb feltételeket, melyekről tudják, hogy fizikai és érzelmi betegségeket, illetve néha társadalmi, gazdasági problémákat okoznak, vagy hozzájárulnak ezek felléptéhez. Ebbe tartozik azon társadalmi feltételrendszer létrehozása is, amely lehetővé teszi egyének, családok és közösségek számára a változtatás lehetőségét. Formái az elsődleges-, másodlagos-, illetve harmadlagos prevenció. Családokat segítő speciális szolgáltatások különösen a családok kapcsolat-építését szolgáló közösségépítő, családterápiás, konfliktuskezelő mediációs programok és szolgáltatások, valamint a nehéz helyzetben élő családokat segítő szolgáltatások. Speciális szolgáltatásként kell biztosítani az ifjúsági tanácsadás és az információs szolgáltatásokat biztosító programokat is. A speciális szolgáltatások megszervezése során különös figyelemmel kell lenni a roma népesség speciális helyzetéből adódó problémák kezelésére. 5

Személyes szociális szolgáltatások Szociális munka Azok a szociális szolgáltatások, melyeknek alapvető célja az emberek, illetve az emberek és környezetük közötti kapcsolatok erősítése és a szociális kiteljesedés lehetőségének biztosítása. A személyes szociális szolgáltatások körébe tartozik a tanácsadás és irányítása, a kölcsönös segítséget nyújtó és önsegítő csoportok kifejlesztése, a családtervezés valamint az időseknek és a gyermekeknek nyújtott szolgáltatások. Bizonyos szempontból a személyes szociális szolgáltatásoktól megkülönböztetendőek az olyan szociális szolgáltatások, mint pl. a csak segélyező programok, a csak lakást, munkát, gyógyulást stb. biztosító szolgáltatások. A szociális munka az a professzionális tevékenység, mely segíti az egyéneket, csoportokat és közösségeket, azok társadalmi működési kapacitásának javításában, vagy helyreállításában, és e cél eléréséhez kedvező társadalmi feltételeket teremt. 6

BEVEZETÉS JELENTÉS a családpolitikai célok teljesülését szolgáló egyes pénzösszegek hasznosulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az állam családvédelmi, családtámogatási feladatai az Alkotmányon, az Európai Szociális Kartán és más törvényeken alapulnak. A családpolitika intézményrendszerét és a támogatásokat szabályozó, rendszert meghatározó jogszabályok: a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény, valamint a mindenkori állami költségvetési törvények. Támogatást, illetve kedvezményt tartalmaz a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény. A felsorolt, rendszert meghatározó törvények nevesített családpolitikai eszközrendszerét a 2. és 3. sz. melléklet mutatja be. Az ágazati alaptörvények megalkotása után a mindenkori családpolitikát meghatározó kormányprogramok rendszerszerű változást nem terveztek, de a támogatások nagyságrendjében és céljában változtatták a preferenciákat. Az 1998-2002. évi Kormányprogram a népességfogyás megállítását, a családi élet biztonságának újrateremtését, a legrászorultabbak mellett az önmagukért tenni akarók támogatását tűzte ki célul. Mindezek megvalósításában számított a helyi közösségek megelőző, támogató szerepére és szerződéses alapon ösztönözni, finanszírozni kívánta a civil szervezeteket és egyházakat állami feladatok átvételére. A 2002-2006. évi Kormányprogram minden gyermeket nevelőnek enyhíteni kívánta az anyagi terheit. A családok életfeltételeinek javítására számos intézkedést sorolt fel a pénzbeli családtámogatások növelésével. A civil szervezetek, kezdeményezések preferálása helyett célzottan az egyénekhez kívánta eljuttatni a támogatásokat. A 2004-2006. évi Kormányprogramban kiemelten szerepel a gyermekvédelem, a gyermekbántalmazás megelőzése és az esélyegyenlőség. A legszélesebb kört érintő támogatásokra (családi pótlék, gyed, gyes, gyet, anyasági támogatás, terhességi-gyermekágyi segély, családi adókedvezmény, rendszeres gyermekvédelmi támogatás) 439,5 Mrd Ft 1 -ot folyósítottak 2004-ben. 1 Várható tényszám. 7

BEVEZETÉS Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium és jogelődei (a továbbiakban együtt: Minisztérium) többéves gyakorlata szerint fejezeti kezelésű előirányzataiból támogatja a család-, gyermekvédelmi intézmények, szolgáltatások, a családsegítés korszerűsítését, fejlesztését. 2000-2004 között a költségvetés a családsegítő és gyermekvédelmi programok támogatására 5,4 Mrd Ft előirányzatot biztosított. A Minisztérium szakmapolitikai elképzeléseinek közvetlen megvalósulását a fejezeti kezelésű előirányzatokból pályázattal vagy egyedileg odaítélhető keretösszegek szolgálták, amelyek felhasználásának értékelése volt jelen vizsgálat tárgya. Az e célra tervezett összeg 2000-ben 267 M Ft 2, 2001-ben 1000 M Ft, 2002-ben 1400 M Ft, 2003-ban 30 M Ft 3, 2004-ben 58 M Ft 4 volt. Az ellenőrzést indokolta továbbá, hogy ezek a pénzösszegek a családtámogatás általános rendszerétől elkülönülő célokat szolgáltak. 2001-2002-ben fejezeti kezelésű előirányzatként megemelt keretösszeg jelent meg, a kormányprogram végrehajtására vonatkozó közvetlen utalással. A tárca továbbfejlesztési modellként preventív szemléletű tevékenységek újszerű kezdeményezéseit és a civil szféra erőteljes bevonását támogatta. A preventív tevékenységek kívánt hatásainak értékelése csak hosszabb időtávon lehetséges, ezért ellenőrzésünk a programok eredményességét és a pénzfelhasználás hatékonyságát a szerződéses cél szerinti megvalósulásban és pénzfelhasználásban jelölte meg. Helyszíni ellenőrzésre a 2000-2004-ben a családpolitikai programokon belül meghirdetett pályázatok közül a nehéz élethelyzetben lévő családok segítése alprogramot, a csoportvezető, animátor képzést, valamint a családdal foglalkozó írott és elektronikus kiadványok készítését választottuk ki. A pályázatnyertes szervezetek helyszíni vizsgálatra kiválasztásának szempontja volt, hogy a nehéz élethelyzetben lévő családokat segítő szolgáltatások támogatása a vizsgált öt évből négyben eltérő megnevezéssel, de hasonló tartalommal szerepelt a Minisztérium pályázati kiírásaiban; a kategóriák között a 2001-2002. években szereplő csoportvezető, animátor képzés és írott, elektronikus kiadványok támogatása tárgyi eredményeket produkált, továbbá közülük egy pályázat átlagos támogatásának összege az összes kategóriában nyertes pályázatok között a legmagasabb volt. A helyszíni ellenőrzésre kijelölt szervezetek száma az ellenőrzés folyamán 2-vel, a pályázati programok száma pedig 64-ről 71-re egészült ki. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy 2 A gyermekvédelmi és a családsegítő programokra összevont, tovább nem bontott előirányzat. 3 A fejezeti kezelésű előirányzatok 2003. évi felhasználási tervében szereplő előirányzat. 4 A gyermekjóléti alapellátások fejlesztésével együttes, tovább nem bontott előirányzat a fejezeti kezelésű előirányzatok 2004. évi felhasználási tervében. 8

BEVEZETÉS a fejezeti kezelésű családpolitikai előirányzatok céljai összhangban voltak-e a szakmapolitikai célokkal, az előirányzatok eredményes felhasználásához a szaktárcánál rendelkezésre álltak-e a megfelelő szervezeti, szabályozási és ellenőrzési feltételek; a vonatkozó pályázati rendszer, a pályáztatás lebonyolítása, monitorozása és ellenőrzése, valamint a pályázaton kívüli előirányzat-felhasználás a gyakorlatban biztosította-e a kitűzött célok elérését; a nehéz élethelyzetben lévő családokat segítő szolgáltatások, a családdal foglalkozó írott kiadványok megjelentetése és a csoportvezető, animátor képzés pályázati programokban résztvevők sikeresen valósították-e meg a számukra előírt, illetve az általuk kitűzött célokat. Az ellenőrzést teljesítmény-ellenőrzési módszerrel hajtottuk végre. Az ellenőrzés szempontjainak megalapozását képező kritériumokat és azok értékelését a 4. sz. melléklet tartalmazza. Az ellenőrzéshez az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. -ának (3) és (5) bekezdése ad jogszabályi alapot. Az ellenőrzés alapvetően a 2000-2004. évi időszakra, kiemelten a 2001-2002. év új tartalmú pályázataira irányult, de az egyeztetési folyamat lezárásáig (2005. július) figyelemmel kísértük a változásokat. A helyszíni ellenőrzés a Minisztériumra, a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézetre (a továbbiakban: NCsSzI), továbbá a következő támogatást nyert szervezetekre terjedt ki: Alfa Szövetség, Családi Szolgálatok Ligája Alapítvány, Down Alapítvány (jogutóda: Csupaszívek Társasága), Házas Hétvége Katolikus Alapítvány, Kék Világ Alapítvány, Közös Jövőnk a Család Egyesület, Magyar Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálatok Országos Egyesülete, Magyar Cserkészszövetség, Magyar Ökumenikus Szeretetszolgálat, Magyar Videotréning Egyesület, Nap Klub Alapítvány, Napraforgó Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálat, Nemzetközi Pető András Közalapítvány, Országos Lelkipásztori Intézet, Sapientia Szerzetesi Hittudományi Főiskola, S.O.S. Krízis Alapítvány, Szentimrevárosi Egyesület, Terézvárosi Családsegítő Szolgálat, Van Kiút Alapítvány, Videobank Alapítvány. Kérdőívet dolgoztunk ki a helyszíni vizsgálatba nem vont pályázat-nyertesek véleményének megismerésére, amelyet 69 szervezetnek küldtünk meg, akik közül 49 szervezet válaszolt (5. sz. melléklet). A jelentés-tervezetet az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter asszonynak egyeztetésre megküldtük, aki egyetértéséről és a javaslatok megvalósítására intézkedési terv elkészítéséről tájékoztatott. Az észrevételt az 1. számú melléklet tartalmazza. 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ellenőrzött időszak három kormányprogramjában megfogalmazott családpolitikai célokat szolgáló vizsgált források felhasználásában a támogatások maradványösszegei a teljesítettekhez viszonyítva évente 85,0%, 35,2%, 19,8%, 4,1%, 1,2% arányúak voltak. A pályázati programok 95%-a a meghirdetett céloknak megfelelően valósult meg, ebből 34% a pályázati időszak után a programot nem folytatta. A pályázattal vagy egyedi elbírálás alapján juttatott, a mindenkori kormányprogramhoz illeszkedő támogatásokból a tervezett programok valósultak meg, de hatással volt az eredményesség megítélhetőségére, hogy a pályázatok szakmai megalapozásának, az egyes alprogramok tartalmi meghatározásának döntés-előkészítő dokumentumai nem voltak fellelhetők. Az egyes témák kijelöléséhez nem kapcsolódott olyan előkészítettség, ami egyértelműen követhetővé tette volna az elérni kívánt cél megvalósításának kritériumait, továbbá lehetőséget nyújtott volna annak tisztázására, hogy a pályázatok a meghirdetett feladatot és/vagy a pályázó szervezetet támogatták. A megítélt támogatások érdemi szakmai értékelése, az elnyert támogatások eredményességének, hatékonyságának folyamatos figyelemmel kísérése, tapasztalatainak gyakorlati hasznosítása elmaradt. Az igényeltnél kisebb vagy (ritkán) nagyobb támogatási összegből a Minisztérium a támogatási szerződésben rögzítetten az eredeti program végrehajtását követelte meg, a megvalósíthatóság értékelése nélkül. A célok érdekében megvalósult pályázati programok tehát részben voltak eredményesek. Az 1998-2002. évi Kormányprogram és a 2001-ben elkészült, a Kormány által tárgyalt, de nem elfogadott Nemzeti Családpolitikai Koncepció (a továbbiakban: Tervezet) a családi élet biztonságának újrateremtését, a gyermekvállalás feltételeinek javítását, a népesség fogyásának megállítását, valamint az állami feladatok átvállalásában az egyházi és civil szervezetek ösztönzését határozta el. A pályázati célok 2000-ben a gyermekvédelmi törvény, illetve a szociális törvény család- és gyermekvédelmi feladatai megvalósításának támogatása voltak, ezen belül preferálták a család- és gyermekvédelmi közfeladatok ellátását vállaló nem állami szektort. 2001-ben célul tűzték ki a Tervezetben foglaltak alapján a családi életre felkészítő, családi közösséget építő, valamint segítő programok és egyéb, a családi életet erősítő szolgáltatások létrehozását és működtetésének támogatását, illetve külföldi programok adaptációját, továbbá a már működő programok hatékonyabb működtetésének támogatását. 2002- ben a pályázatok célja az előző évivel egyezően került meghatározásra, kivételt képeztek a nem folytatódó alprogramok: a generációk együttműködése, továbbá az ifjúsági csoportok és klubok támogatása. A 2002-2006. évi Kormányprogram a biztonságot adó család- és gyermekpolitikát hirdette meg, amelyben a családtámogatási rendszer nem tesz különbséget érdemek és családtípusok, támogatási formák és támogatási csatornák kö- 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zött. A 2004-2006. évi Kormányprogram igazságos gyermektámogatást ígért, ezen belül a Biztos Kezdet program kiterjesztését, amelynek célja az egészségügyi, gyermekjóléti, oktatási szolgáltatások eljuttatása a legrosszabb helyzetben lévő családoknak, továbbá fellépést a családon belüli erőszak ellen. A családpolitikai célok támogatásának nevesített előirányzata már nem szerepelt a költségvetési törvényekben, így 2003-ban a gyermekvédelmi törvényben előírt feladatok szerepeltek, 2004-ben a családsegítő és gyermekjóléti prevenciós programokban a családon belüli erőszak, a gyermekbántalmazás megelőzése, a Biztos Kezdet a gyermek szegénység megelőzésére, esélyegyenlőség megteremtésére, speciális gyermekjóléti támogatás, gyermekbántalmazással kapcsolatos kiadványok megjelentetése elnevezésű alprogramok jelentek meg. A kormányprogramok családpolitikai céljaiban megmutatkozó átrendeződések eredményeként a civil kezdeményezések támogatásának köre és mértéke négyévente változott. Támogattak olyan kezdeményezést, amelynek folyamatos működtetése nem biztosított (játszótér program), amihez a tervezett támogatási összeg jelképes nagyságrendű (Biztos Kezdet), aminek nincs prevenciós jellege (farsangi mulatság, gyászcsoport létrehozása). A pályázati célokban a kormányprogramokhoz kötődő hangsúlyeltolódás azt eredményezte, hogy a támogatott szervezetek és programok hosszabb távon nem számolhattak pályázati lehetőséggel. A helyszíni vizsgálat keretében három alprogram (nehéz élethelyzetben lévő családokat segítő szolgáltatások, csoportvezető, animátor képzés, a családdal foglalkozó írott, elektronikus kiadványok) 71 nyertes pályázatát ellenőriztük. Eredményesnek a cél szerint megvalósult programokat értékeltük. A pályázati programok 61%-a megvalósult, az e csoportba tartozó szervezetek a pályázatot megelőzően, valamint azt követően is folytatták tevékenységüket. A költségvetési pénz rendszeresen folytatott tevékenység támogatásaként hasznosult. 34% megvalósult ugyan, de a projekt a továbbiakban nem folytatódott. 5% egyáltalán nem valósult meg, mert a pályázók az igényeket nem jól mérték fel, teljesíthetetlen beszerzésre alapozták a megvalósítást, illetve a programhoz nem elegendő, a pályázottnál alacsonyabb támogatás miatt maradtak el. A lebonyolító hibájából pályázat-ellehetetlenülés nem következett be. Az igényeltnél kisebb támogatási összeg esetén 2003-ig a Minisztérium nem kívánta meg a pályázati költségvetés módosítását a finanszírozási szerződésben rögzítetten, ugyanakkor elvárta, hogy a támogatás fejében a pályázat teljes szakmai programját megvalósítsák. Nem pontosították, hogy az eredetileg benyújtott költségvetésekből mely tételeket, sorokat fedeznek a támogatási összegek, így a pályázók a program megvalósításában széles körű pénzügyi felhasználási/elszámolási lehetőségek kaptak. 2000-ben a családsegítő, illetve gyermekvédelmi intézetek részére szakmai, módszertani tanácsadást és a programok pénzügyi lebonyolítását külső cég 5 látta el, amely a program-finanszírozás eljárási rendjéről a támogatottak részé- 5 Stroke Pozitív Kft. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK re kézikönyvet készített, mellékletként tartalmazva az elszámoláshoz szükséges dokumentációt. 2001-től a pályázatok szakmai és pénzügyi ellenőrzése elkülönült, ami nem segítette a kiadások érdemi megítélését. A vizsgált időszak egészében a pályázók szakmai beszámolóinak feldolgozása formálisan megtörtént, de szakmai értékelése, a tapasztalatok hasznosítása elmaradt. A 2001. évben az egységes szakmai ellenőrzésre, a pályázati programok lebonyolításának követésére és tapasztalatok szerzésére országos területi referensi rendszert épített ki az NCsSzI, amely 9 hónapig működött. A megtekintett referensi jelentések élménybeszámoló jellegűek. A referensek szerződésszegése például a programok folyamatos látogatásának elmaradása a díjazásuk arányos csökkentésén túl következményekkel nem járt. A 2001/2002. évi családpolitikai pályázati programokról az NCsSzI Kutatási Igazgatósága zárótanulmányt 6 készített, amelyben hangsúlyozták, hogy a támogatott pályázatok hatékonyságának elbírálása pontosan és specifikusan megjelölhető értékrendszer hiányában nem lehetséges. A zárótanulmány minisztériumi hasznosításáról információ nem állt rendelkezésre. A pénzügyi ellenőrzést 2001-2003 között külső cég 7 végezte. A pályázatok pénzügyi ellenőrzése mellett a számlák befogadásán keresztül szakmai típusú ellenőrzési feladatokat is ellátott. A szabályossági, pénzügyi hiányosságokról folyamatos tájékoztatást adott a finanszírozónak. A Minisztérium 2004-ben újabb külső cégnek 8 adott megbízást a 2001-2002. évi családpolitikai programok keretéből kötött 400 olyan támogatási szerződés felülvizsgálatára, ahol fel nem használt keretek voltak. A szerződés dátum nélküli és nem nevesíti az érintett támogatási szerződéseket sem. A pénzügyi vizsgálatot eredetileg végző cég megbízható pénzügyi elszámoltatásának, ellenőrzésének valamennyi információját átadta a Minisztériumnak és az NCsSzI-nek, ezért az újabb ellenőrzés szükségtelen volt. Az egyedi elbírálással 2000-2002 között odaítélt támogatások céljáról, megalapozásáról, értékeléséről, felhasználásáról elégtelen információ állt rendelkezésre. A pályázattal felhasznált támogatási összegektől eltérően az egyedi, miniszteri keret pénzügyi ellenőrzése hiányos, a keretösszegek egy részének felhasználása nem követhető. 2003-2004-ben a családpolitika területét érintő egyedi támogatás nem volt. Három év alatt összesen 1043 M Ft egyedi, ebből 600 M Ft miniszteri keretet határoztak meg. Az egyedi, miniszteri keretből többek között támogatták a Magyar Máltai Szeretetszolgálat játszótér programjának megvalósítását 6 Zárótanulmány a 2001/2. évi Családpolitikai Pályázati Programok Hatásvizsgálatáról, Török Péter kut. ig.hely. 7 MONETA Könyvvizsgáló és Adótanácsadó Kft. (a továbbiakban: Moneta Kft.) 8 Derina Számviteli Szolgáltató Bt. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 330 M Ft-tal, 100 M Ft-tal média-keretet hoztak létre, 100 M Ft-ot az NCsSzI kapott. A Magyar Máltai Szeretetszolgálat támogatási szerződéseihez kapcsolódó költségvetés elnagyolt volt, nem tartalmazott a megvalósítási szakaszokra részletes kimunkálást. A média-keretből a 2001. évre bemutatott szerződések és az azokra teljesített kifizetések nem vethetők egybe a Minisztérium előzetes elvárásaival. Az NCsSzI-nek juttatott 100 M Ft felhasználására hat támogatási szerződést kötöttek, amelyekben a Minisztérium elvárásait pontosan nem rögzítette. A Minisztérium belső ellenőrzése és jelen vizsgálat megállapítása szerint a támogatás felhasználása pazarló, túlzott mértékű volt. Az egyedi keret felhasználásából 597,5 M Ft-ról van információ, amely összegből 267,5 M Ft felhasználását ellenőrizte részben a Minisztérium belső ellenőrzése, részben a Moneta Kft., részben jelen vizsgálat. 445,5 M Ft felhasználásáról semmilyen információ nem állt rendelkezésre. A 2000. évi fejezeti kezelésű előirányzat részletes felhasználási tervét nem mutatták be, a következő évek tervei pedig változó részletezettségűek. 2000-ben bonyolítási keretet sem határoztak meg. A maradványok összegéről sem programonként, sem keretenként a vizsgált időszak egészére nem volt információ. A feltárt szabályszerűségi és szervezeti hiányosságok következnek abból is, hogy 1998-2004 között a családpolitikával is foglalkozó szakminisztérium felépítése, szerkezete négyszer változott. A kormányprogramok a gyakori változtatást nem alapozták meg. Az átszervezések a szervezeti struktúra kialakításában, a belső szabályok megalkotásában, a munka folyamatosságában és a feladatok átadás-átvételében egyaránt fennakadásokat okoztak. Az ellenőrzés számára dokumentumokat csak részlegesen tudtak bemutatni, a 2000. évi nyertes pályázatok anyagai nem voltak fellelhetők, az átadott dokumentumok több mint fele dátum és aláírás nélküli. A dokumentumok hiánya az államigazgatási munka folyamatosságának biztonságát, valamint az átláthatóság és az elszámoltathatóság biztosítását is veszélyezteti. A családpolitikai pályázatokkal 2001-2002 között három szervezet a Gyermekés Ifjúságvédelmi Főosztály, az Intézmény Fenntartási és Fejlesztési Főosztály, valamint az NCsSzI foglalkozott. A feladatok pontos megosztása a Szervezeti és Működési Szabályzatban (a továbbiakban: SzMSz) nem volt dokumentált. A pályáztatás rendszerében tapasztalt hiányosságok nem befolyásolták az ellenőrzés fő kérdéseként szereplő eredményességre vonatkozó megállapításokat. A Bíráló Bizottság tagjai között olyan szervezetek munkavállalói, illetve vezetői voltak, akik az adott kategóriában pályázatot nyújtottak be és nyertek. A helyszínen vizsgált szervezetek közül egy esetben az NCsSzI közalkalmazottja egyben a pályázat-nyertes szervezet vezetője volt, aki az egyik évben szakértőként, a másik évben szakértőként és bíráló bizottsági tagként vett részt saját pályázatai elbírálásában. A Bíráló Bizottság 2001. évi névsorában szerepel az NCsSzI családpolitikai igazgatója, annak helyettese, valamint az intézet munkatársai, 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mint számlaképes egyéni vállalkozók. Tevékenységükért díjazásban részesültek, amelynek engedélyezője a közigazgatási államtitkár volt. A pályázatok elbírálásának feltárt gyakorlata nem biztosította a bírálatok elfogulatlanságát. A Bíráló Bizottság a döntéseinek indoklásait a kormányrendelet rendelkezéseivel ellentétben írásban nem rögzítette 9 akkor sem, ha az előzetes szakértői véleményeket felülbírálta. A Bíráló Bizottság döntései ezért nem voltak átláthatók és követhetők. A 2001. évi média-kerettel kapcsolatosan a közbeszerzés szabályainak betartását igazoló dokumentumokat nem tudtak bemutatni. 2002-ben a Moneta Kft.- vel azonos feladatra, ugyanazon a napon két szerződést kötöttek, megkerülve a közbeszerzési eljárás szabályait. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszternek 1. Gondoskodjon a családpolitikai pályázatok és egyedi döntések szakmai megalapozottságáról, az elérni kívánt cél megvalósítása kritériumainak meghatározásáról és azok teljes körű dokumentálásáról. 2. Szabályozza a pályázatok lebonyolításának, elbírálásának rendszerében az abban résztvevők összeférhetetlenségi szabályait, a szakmai és pénzügyi ellenőrzést, valamint a támogatások felhasználásának analitikus nyilvántartását. 3. Biztosítsa a közbeszerzés szabályainak maradéktalan betartását. 4. Biztosítsa az államigazgatási munka folyamatosságát és követhetőségét, valamint gondoskodjon a munkakör átadás-átvétel dokumentálásáról. 9 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 85. (4) bekezdés szerint a döntés előkészítést írásban dokumentálni kell. 85. (6) bekezdés szerint a pályázatok elbírálásáról a döntéshozónak emlékeztetőt kell készítenie, amelynek tartalmaznia kell az értékelés legfontosabb szempontjait. Az emlékeztetőt a pályázók megtekinthetik. 14

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A CSALÁDPOLITIKAI CÉLOK MEGVALÓSÍTÁSÁNAK FELTÉTELREND- SZERE A mindenkori családpolitikáért felelős miniszter feladatai között szerepel a kormányzati koncepciókból eredő cselekvési programok meghatározása, a családtámogatás rendszerének kidolgozása, a család- és gyermekvédelmi rendszer kialakítása és működtetése, az ezekkel kapcsolatos jogszabályalkotás, együttműködés a nem állami szférába tartozó családvédelmi intézményekkel, a civil szervezetek működésének ösztönzése. 1.1. Szervezeti feltételek Az 1998-2004 közötti időszakban a családpolitika feladatait ellátó minisztérium és annak szervezete, feladatainak megjelölése hét év alatt négy alkalommal módosult. Az 1998-2002. kormányzati ciklusban önálló Szociális és Családügyi Minisztérium működött, a Népjóléti és a Munkaügyi Minisztérium részbeni jogutódaként. A 2002. évi kormányváltás létrehozta az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumot, amelyből a 2004. évi kormányváltozást követően a szociális és családügyi feladatok leválasztásával, a Gyermek, Ifjúsági és Sportminisztérium egyes, valamint az esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszter feladatainak átvételével és a Fogyasztóvédelmi Hivatal felügyeletének ellátásával jött létre az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium. A Minisztérium gyakori átszervezését a vizsgált időszak Kormányprogramjai nem alapozták meg, és nem ad eligazítást a minisztériumok felsorolását rögzítő törvények 10 indokolása sem. Tapasztalati tény, hogy egy szervezet átalakítását követően a szervezeti struktúra kialakítása, a belső szabályozások megalkotása, a munkafolyamatok üzemszerű működésének beindulása 4-6 hónapot vesz igénybe. A feladatok, illetve az azokhoz tartozó irattári anyagok, előkészítő dokumentumok átadásátvétele pedig a közigazgatási munka folyamatosságát biztosítja. Az átszervezéseket átláthatatlanság és szóbeli tájékoztatás szerint kapkodás jellemezte. A feladatok átadás-átvétele rendszertelenül történt, az irattári anyagok egy része nem volt fellelhető. A vizsgálat számára a Minisztérium által biztosított dokumentumok több mint fele aláírás és/vagy dátum nélküli volt. Az átadott anyagok teljességéről a minisztériumi nyilatkozatot a 6. sz. melléklet mutatja be. 10 A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1994. évi LVI., az 1998. évi XXXVI. és a 2002. évi XI. törvény. 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az átszervezések érintették a családpolitikai feladatok végrehajtásáért felelős főosztályi szervezetet is. A családpolitikai pályázatokkal gyermekvédelmi intézményfejlesztés címén addig foglalkozó Gyermek- és Ifjúságvédelmi Főosztály mellett 2001 januárjától kezdte meg működését az Intézmény Fenntartási és Fejlesztési Főosztály (a továbbiakban: Fejlesztési Főosztály). Létrehozását a miniszteri értekezlet számára készített 2000. december 13-án benyújtott előterjesztés szerint az a szándék vezette, hogy a Minisztérium szervezetén belül legyen olyan önálló szervezeti egység, amely alkalmas a pályázatok egységes elveken alapuló kezelésére. A bővítés nyomán két szervezeti egység rendelkezett a családpolitikai programok fejezeti előirányzataival. A Fejlesztési Főosztály feladat- és hatásköréről az SzMSz 2001. júliusi módosítása rendelkezett. Működése szabályozásának igazolására főosztályi ügyrend nem állt a vizsgálat rendelkezésére. Az SzMSz meghatározása szerint a Fejlesztési Főosztály fő feladatai: a pályáztatással kapcsolatos döntés-előkészítési, nyilvántartási, feldolgozási feladatok, a bíráló bizottságok tagjainak, elnökeinek kijelölése, a pályázatok megvalósításának bonyolítása, monitorozása, értékelése. 2000 januárjában megalakult a Minisztérium költségvetési háttérintézménye az NCsSzI, amely családpolitikai igazgatóságot hozott létre 2000 decemberében. 2001-ben pedig külön finanszírozási megállapodással átvette a Fejlesztési Főosztály feladatainak egy részét. A Fejlesztési Főosztály és az NCsSzI a családpolitikai pályázatok lebonyolításában, tartalmi meghatározásában működött együtt, de a tételes feladat-megosztás nem dokumentált. Az NCsSzI főigazgatója által adott szóbeli tájékoztatás szerint az együttműködésre a Fejlesztési Főosztály szóbeli utasításainak végrehajtása volt jellemző. Az Alapító Okirat szerint az NCsSzI-nek a családpolitikai pályázatok bonyolításában évente aktív szerepet kell játszania. Az adatok alátámasztják, hogy a 2001-2002. években kiugróan nagy számú pályázattal kellett foglalkozni, mind a Minisztériumnál, mind az NCsSzI-nél. (Az elfogadott családpolitikai pályázatok számát és az odaítélt támogatások alakulását a 9. sz. melléklet 3-7. sz. táblázatai részletezik.) Az NCsSzI technikailag és humán erőforrást tekintve nem volt felkészülve a nagy számú pályázat fogadására. A lebonyolítási, bírálati, szerződéskötési munkák az év végére tolódtak. Szinte utolérték egymást a 2001. és 2002. évi pályázatokkal kapcsolatos munkálatok, és ekkor folyt a 2001. évi utófinanszírozásra épülő szerződések előfinanszírozottá alakításának és újbóli kibocsátásának többletmunkája is. NCsSzI-nél az egyes pályázatok iratait más-más helyen, más-más szerveknél tárolják. Elkülönülve irattározzák a pályamunkákat, azok bírálati lapjait, a támogatási szerződéseket, beszámolókat, értékeléseket, a pénzügyi elszámolások, felülvizsgálatok ellenőrzési lapjait. A 2002. évi kormányváltás után a Fejlesztési Főosztály működése nyárig követhető, a 2002 októberétől hatályos SzMSz már nem említi. Működésének felfüggesztéséről, indokolásáról vezetői döntést nem mutattak be, megszűntetésének 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK pontos időpontja nem ismert. A Fejlesztési Főosztály tevékenységének ideje alatt keletkezett iratanyagok pontos jegyzékekbe foglalása elmaradt, megszűnésekor a munkakörök átadása-átvétele nem történt meg. A munkakör átadás-átvétel mindenkori minisztériumi szabályozása ellenére a feladatok átadását nem rögzítették jegyzőkönyvekben. A Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériumba távozó főosztályvezető csak részlegesen adta át a jogutód főosztálynak a dokumentumokat, amelyek a családpolitikával összefüggő iratanyagot nem tartalmaztak. A két minisztérium közigazgatási államtitkárának 2002. október-novemberi levélváltása lehetőséget adott volna a pályázati ügyek és azok dokumentumai hivatalos átadás-átvételére, azonban ez elmaradt (7. sz. melléklet). A 2003-2004. évekre a családok támogatásához kapcsolódó pályázatok száma jelentősen visszaesett, ami az NCsSzI-nél csökkentette a feladatokat, a korábbi pályázat-gondozás azonban 2004-ig igényelte közreműködésüket. A családpolitikai témájú támogatások más fejezettel való koordinációjáról a Minisztérium információt sem írásban, sem szóban nem nyújtott. 1.2. A pályázati célok összhangja a Minisztérium családpolitikai koncepciójával és a Kormányprogrammal A vizsgált időszakban a pályázati célok megfeleltek a mindenkori Kormányprogramban foglaltaknak. Az 1998 2002 közötti Kormányprogram kiemelt hangsúlyt helyezett a családok jólétének növelésére, amit átfogó családpolitikai koncepcióval kívánt megalapozni. Célja a családi élet biztonságának újrateremtése, a gyermekvállalás feltételeinek javítása, a népesség fogyásának megállítása volt. Támogatási rendszerével a leginkább rászorultak mellett az önmagukért tenni akarókat tekintette célcsoportnak, és fontos szerepet szánt a helyi közösségeknek. A Kormány továbbá az egyházi és civil szervezetek ösztönzését határozta el, hogy több állami feladatot vállaljanak át szerződéses alapon, amihez biztosítja számukra a feladat ellátásához szükséges forrásokat is. Az ellenőrzés során végzett kérdőíves felmérés szerint a vizsgált időszak önkormányzati pályázatnyerteseinek 80%-a (34 válaszadóból 27) együttműködött civil vagy egyházi szervezettel családsegítő feladatai ellátásában, 62%-uk (34-ből 21) pedig pályázatokat is nyújtott be közösen. A pályázati célok 2000-ben a gyermekvédelmi törvény, illetve a szociális törvény család- és gyermekvédelmi feladatai megvalósításának támogatása volt. A Kormányprogram célkitűzésével összhangban ezen belül támogatták a család- és gyermekvédelmi közfeladatok ellátását vállaló nem állami szektort. A pályázati programcsoporton belül különült el A családpolitikai feladatok megvalósítását célzó programok, családsegítő és gyermekvédelmi prevenciós programok és szolgálatok fejlesztése program, aminek keretében a Családokat segítő új típusú szolgáltatásokra kiírt pályázatoknál elsősorban azokat részesítették előnyben, akik már működő intézményként pályáztak, és a megelőzést a családi konfliktusok kezelését, a generációk együttműködését szolgálta a tevékenységük, a helyi civil, illetve egyházi szervezetek bevonásával. 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 2000 januárjára a Minisztérium elkészítette a Kormányprogram elvárásaihoz igazodóan a Tervezetet. A Kormány a Tervezetet megtárgyalta, de formális elfogadásáról nem döntött, az Országgyűlés sem tárgyalta és nyilvánosságot sem kapott. A Minisztériumban a Tervezet zsinórmértékül szolgált és célrendszeréhez a 2001-2002. évi költségvetés a korábbi éveknél nagyságrendileg nagyobb forrást biztosított a fejezeti kezelésű előirányzatok között. 1. sz. tábla Fejezeti kezelésű előirányzat jogcímcsoport név 2000. évi előirányzat (M Ft) 2001. évi előirányzat (M Ft) 2002. évi előirányzat (M Ft) 2003. évi előirányzat (M Ft) 2004. évi előirányzat (M Ft) Családsegítő és gyermekvédelmi prevenciós programok és szolgáltatások fejlesztése* Családpolitikai programok Gyermekvédelmi törvényben előírt feladatok* Gyermekjóléti alapellátások, gyermekvédelmi szakellátások* 267,0 - - - - - 1000,0 1406,2 - - - - - 1000,0 - - - - - 600,0 Megjegyzés: a * -gal jelölt előirányzatok csak részben voltak családpolitikai program célúak A Tervezet III. fejezetében meghatározottakra alapozva hirdették meg a pályázatokat. A Tervezet szerint a vizsgált témák tárgyában támogatandó: a tudatos családalapítást segítő szolgáltatások, amelyek preventív módon és nem az iskolai keretek között történő családi életre való nevelést tartják szükségesnek, hanem a házasságra készülő fiatalok számára rendszerszerűen kialakított felnőtt képzéssel segítik a családi életre való felkészülést; a család gondozási feladatainak elősegítése, mivel a különleges szakértelmet nem kívánó ápolási feladatok ellátására a jól működő család a legalkalmasabb; a családok lelki és testi egészségének megőrzését segítő szolgáltatások biztosítása, mint például konfliktuskezelési tanácsadás, kapcsolatépítő tréningek, szabad idő értelmes eltöltésének segítése; a kríziskezelés, ideértve a családon belüli erőszakot is, melynek intézményrendszere a családsegítő szolgálatok révén már korábban kiépült, de minőségi fejlesztése szükséges. 18