Czövek István A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA ÉS FEJLŐDÉSE A FEUDÁLIS KOR VÉGÉIG (1001-1526) A feudális Európában hont foglaló magyar törzsek számára megmaradásuk feltétele volt, hogy a Kárpátoktól körülölelt hazában feudális monarchiát alapítsanak. A Géza fejedelem államszervező tevékenységével elindult történelmi folyamat évtizedeket vett igénybe, amíg gyümölcsöt hozott: István megkoronázása reprezentálta a magyar feudális állam létrejöttét, de fennmaradásához szükség volt arra, hogy egy jólszervezett, biztosan kormányozható országot tudjon a jogara alatt. Anonymus gestája szerint a Szamos mentét Szabolcs és Tas, a nyíri részeket pedig Tétény foglalta el, az ország keleti határát jelentő Meszesi kapuig jutva. A meghódított terület birtokát biztosítandó harcosokat telepítettek az itt talált, Szatmár vára vagy az általuk épített Szabolcs vára, Tas vára, a későbbi Nagyecsed földváraiba. "... Szabolcs... megtekintett egy helyet a Tisza mellett, s midőn látta, milyen is az, kiokoskodta, hogy erősségénél fogva várépítésre való. Tehát... összegyűjtve ott a köznépet, nagy árkot ásatott és igen erős várat építtetett földből. Ezt most Szabolcs várának (csatrum Zobolsu) hívják. Majd Ekölcs (Eculsu) nevű igen nemes vitéz alatt katonákat hagytak ott, A király birtokai az ország egész területét átszőtték. Ilyen sok tagból álló birtokegyüttest csak helyi igazgatási egységekre bontva lehetett irányítani. Ez a birtokstruktúra nemcsak gazdasági, hanem hatalmi szempontból is hasznos volt, mert szükségessé tette a gazdasági, közigazgatási, bíráskodási és katonai bázist képező királyi vármegyék létrehozását, amelyek a központi hatalmat képviselték az ország minden pontján. A királyi vármegyék a honfoglaláskori törzsi, nemzetségi szállásföldek kereteire épültek. A vármegye vezető embere, az ispán, a király híve volt. A vár köré települt várjobbágyok a királytól szolgálatuk idejére kapott földjük fejében katonáskodtak, míg a várnépek terményadójukkal és szolgáltatásaikkal a gazdasági alapot biztosították. Közöttük speciális szolgálónépek is éltek a megye területén kovácsok, vasasok, tímárok, halászok, stb. akiknek emlékét helységneveink is őrzik. Ilyen települések megyénkben például Tímár vagy Nagyhalász. Egy-egy ilyen terület gazdaságilag nem volt egységes, mert a vár- és udvari birtokok elkülönültek egymástól, de közigazgatásilag egy egységet képeztek, sőt a későbbiekben az ispán jogköre a királyi vármegyék közötti területen élőkre is kiterjedt.
Hozzávetőlegesen negyvenöt elsőalapítású királyi vármegyéről tudunk, de számuk a XII. sz. derekán már a hetvenet is elérte. A mai Szabolcs-Szatmár területén három vármegye alakult István uralkodása idején: Borsóvá, Szabolcs és Szatmár. Borsóvá és Szatmár elsősorban védelmi feladatokat ellátó határvármegyék voltak, erre utal a kabar népelemek ittléte is. Szatmárvár, Borsovavár határvárak voltak, amelyeket az országba bejövő fontos útvonalak mellé építettek. 1. A közigazgatás szervezete (a központi szervek, a vármegyék és a községek) "A korai feudális kor állami mechanizmusának szinte legfontosabb szerveit a jogszolgáltatás szolgáltatta." 2 A király volt az ország első bírája. A királyi ház felnőtt férfi tagjai, a király anyja, a legmagasabb rangú egyházi és világi személyiségek, a megyésispánok és a nagybirtokos nemzetségek tagjai alkották a királyi tanácsot, az uralkodót támogató központi intézményt. Az alkalmanként összeülő testület hatásköre a király akaratától függött, ám a XIII. század második felétől mint a végrehajtó hatalom legfelső szerve működött. Mátyás centralizációs törekvései háttérbe szorították, de a Jagellók uralkodása idején újra visszanyerte eredeti szerepét. 3 Az udvar gazdaságát is irányító nádorispán helyettesítette az uralkodót előbb csak az udvari népek feletti, majd a XII-XIII. sz. fordulója tájától általános főbírói funkiójában. Ugyanakkor eredeti feladatát a gazdasági ügyeket az udvarbírónak adta át, de ő maga a hadvezetésben és a többi országos ügyben is a király helyettesévé lépett elő. A XIII. században, de különösen a szabolcsi, szatmári főispán, Debreceni Dózsa nádor idejétől Mátyás uralkodásáig már nem az udvari igazságszolgáltatásban szerepelt, hanem vidéken ítélkezett. A nádori (v. országbírói) ítélőszék, amit Szent György és Szent Mihály napja nyolcadán tartottak, Szabolcsban a Karász melletti Gara dombon ült össze. 4 Ezeken Szabolcs és Bereg együtt jelent meg. 5 Szatmár és Ugocsa vármegyék törvényszékeit eleinte másmás helyen, de a XIV. század végétől egyre gyakrabban Csengerben hívták össze. 6 A rendi törekvések képviselője lett a nádor a rendiség fejlődésével párhuzamosan. A királyi jelenlét bíróságán is átvéve az önálló bírói kúriához jutott nádor szerepét, az udvarbíró országbíró lett. Gazdasági feladatait az Árpádkor végétől a tárnokmester látta el, aki a királyi városok felügyelője és egyben bírája volt. A király már csak szimbolikusan volt az ország első bírája, ténylegesen csupán néhány kivételes esetben ítélkezett. Mátyás modernizálta az igazságszolgáltatás rendszerét, mégpedig úgy, hogy a királyi ítélőtábla működését folyamatossá tette a személynök vezetése alatt. (Az újabb irodalom Engel R, Mályusz E. szerint Zsigmond kezdte el ezt a folyamatot.) III. Béla állította fel a kancelláriát, amely Nagy Lajos idején két részre vált: a titkos- és főkancelláriára. Az előbbi a diplomácia szerve, az utóbbi a bel-
ügyek intézője volt. Nagy Lajos halála után már a főkancellár számított a kormányzat tényleges vezetőjének, de Kanizsai János Zsigmond-ellenes szervezkedése után bonyolultabbá vált a kormányzat. Hunyadi kormányzóságától már rendi-képviseleti államról beszélhetünk, amelyben a bárók és főpapok mellett a nemesség és olykor a városi polgárság legfelső rétege is osztozott a hatalomban. Hatalmuk gyakorlásának színtere az országgyűlés volt, amely főleg a törvényhozással foglalkozott, de a király- és nádorválasztás, a hadiadók megszavazása és a hűtlenségi perekbeni bíráskodás is a hatáskörébe tartozott. Változó volt, hogy a nemesség személyszerint vagy képviselői útján vett-e részt az országgyűlésen. 1505. szeptember 28-án a rákosi gyűlésen például Szabolcsot Parlaghi Menyhért és Petri Derzsi Kelemen 7, Szatmárt Kende Miklós, Csaholyi Bertalan, Gacsályi György és Szepessy József képviselték. 1 * A királyi tanács, ahová a résztvevők a Jagelló-korban köznemes ülnökök is névre szóló meghívót kaptak, általában egyidőben ülésezett az országgyűléssel. Lassanként a királyi tanács az országgyűlés felső táblájává alakult A vármegyék élén Szent István uralkodásától kezdve várispán állt, akit a király maga választott az apjához és hozzá szegődött törzsek, nemzetségek fiaiból, vagy a Nyugatról bevándorolt fegyverforgató jövevényekből. Elsődleges feladata a királyi jövedelmek behajtása volt, aminek az egyharmadát élvezte szolgálatai fejében. Felügyelője, bírája, katonai vezetője volt a várnépeknek, várjobbágyoknak. Szerepénél és származásánál fogva gyakran tartózkodott a király kíséretében, amikor is az udvarispán lépett ideiglenesen a helyébe. Az ispán katonai segítői a hadnagy és a várnagy, akik közül az előbbi a hadbavonuláskor, az utóbbi a várban volt a jobb keze. A tizedekbe és századokba osztott várnépeket a tizedesek és száznagyok vezették. Ezeket a tisztségeket az ispán által kiválasztott várjobbágyok töltötték be. A vármegye igen jelentős szerepet kapott az igazságszolgáltatásban, hiszen saját területén bírósági fórum is volt. 9 Az egri, váradi, leleszi káptalan mint hiteleshelyek terjesztették ki hatalmukat a világi bíráskodással együttműködve a megye területére. A Váradi Regestrumban fennmaradt perleírások értékes adatokat szolgáltatnak az ítélkezés módjáról és az abban résztvevőkről. "Beitek (Betuc) falusi Pál megvádolta a Batár falui összes flandriait testvérének, Benedeknek meggyilkolásával. Mivel az említett flandriaiak nem tagadtak, hanem kijelentették, hogy azt latorsága miatt ölték meg, Ézsau (Esau) ugocsai (de Húgosa) ispán, a király rendelkezése szerint írtélve, Márton nevű poroszlója által tüzes vassal való ítéletre küldte Váradra, ahol Pál, miután vitte a vasat, megigazolódott. 10
A vármegyerendszer a trónviszályok, királyi birtokadományozások következtében bomlásnak indult. A renddé szerveződő nemesség megyei önkormányzata ezzel párhuzamosan kezdett kiépülni. Megyénk területén a honfoglalás előtti várak helyén kiépült, kereskedelmrkiváltságokkal felvirágoztatott, vagy telepített városok egyaránt voltak. Különös figyelmet érdemelnek az utóbbiak, hiszen lakosaik magukkal hozták és királyi kiváltságként megőrizték jogszokásaikat, amelyeknek igen jelentős hatásuk volt a magyar városfejlődésre. Az első szabadalomlevelek egyike a szatmári német hospeseké, amelyet 1230-ban II. Endre adományozott nekik. Ebben biztosította számukra a szabad bíró választás jogát. Csak a királynak tartoztak szolgáltatásokkal, aki kinyilvánította: "Kivettük őket minden bíró igazságszolgáltatása alól, a bíráskodást csak magunknak, és az éppen hivatalban lévő tárnokmesterünknek tartva fönn." Papjukat is maguk választhatták és a tizedet megválthatták pénzben, kévénként tizenkét dénáron. Vámmentes révük volt a Szamoson, ami bizonyos védelmet nyújtott a környék urainak hatalmaskodásával szemben. 11 1248-ban kaptak kiváltságlevelet a beregszászi hospesek. Hasonló jogokat nyertek, mint a szatmáriak, de megfogalmazódott a letelepedés szabadsága, mint a tatárjárás utáni tudatos népességgyarapító politika bizonysága. Ennek jegyében fogant a többi kiváltság is, úgy mint: az erdők és legelők ellenszolgáltatás nélküli használata, a szombatonkénti vásártartás, a lakosok egyazon szabadsága, a vagyonukkal való szabad rendelkezés és a végrendelkezés joga. 12 Szűkkörű önkormányzata lehetett a községeknek a földbirtokos érdekeit nem keresztező belső ügyeik intézésére, de uruk minden jelentősebb esetben fenntartotta magának a döntés jogát. Az úriszék intézménye jogosította fel arra, hogy ítélkezzék jobbágyai felett, s pallosjogot is nyerhetett. A jobbágyok fellebbezhettek ugyan a serdiához. Minden falu maga alakította ki szokásjogát, az u.n. falutörvényt. Az önkormányzat vezetője a bíró volt, akinek a nagyobb lélekszámú falvakban az esküdtek voltak a segítői a faluszékén, az igazságszolgáltatás fórumán. Ha a bíró tevékenysége elégedetlenségre adott okot, a közösség elmozdíthatta a helyéről. 13 2. A nemesi vármegye, a vármegyei önkormányzat kialakulása, szervezete, működése. A királyi vármegyerendszer igen hamar bomlásnak indult a trónviszályok, belharcok, a várbirtokok eladományozása következtében. Fokozottan igaz ez Szabolcs és Szatmár vidékére, mivel az országnak ez a területe gyakran jutott a korona várományosainak birtokába, és így ellenségeskedések színtere volt. I. András uralkodása idején Béla, majd az ő fiai, Géza és László voltak az északkeleti országrész urai. Kálmán király Álmosnak adta a Tiszántúlt. A tatárjárást átvészelő megyék IV. Béla alatt István ifjabb király hatalma alá kerültek. 14 A trónkövetelők és az uralkodó is birtokokkal jutalmazta híveit. így például a Kaplon
nemzetségből Tamás ispán hadi szolgálatai fejében Imre királytól Kékes, II. Andrástól Fentős erdőbirtokokat kapta Szatmárban. 15 A szabolcsi várbirtokok nagyrészét a Guth-Keled nemzetség nyerte. 16 IV. Béla 1245-ben István, királyi udvarbírónak adományozta Halász, Tímár, Nagyfalu és Gáva földeket. 17 A várbirtokok feldarabolása nemcsak a királyi vármegye széthullását, hanem a nagybirtokosi réteg megerősödését is elősegítette. Éppen velük szemben kényszerült az uralkodó a serviensek mozgalmára támaszkodni, renddé válásukat elősegíteni azzal, hogy a vármegyén belüli önkormányzatuk kiépítésére lehetőséget adott. Az egyre jobban megerősödő tartományúri hatalommal szemben akár várépítésre is kaptak engedélyt, mint a nyíri nemesek 1283-ban Kun Lászlótól: "... mivel nyíri (de Nyr) nemeseinknek, azaz királyi servienseinknek személyük és vagyonuk védelmére alkalmas erősség építésére nincs megfelelő helyük, engedélyeztük nekik, hogy Tarcal hegyén, a Tisza és a Bodrog összefolyásánál saját védelmükre várat építsenek,... olyan várat építsenek, hogy azzal minket jobban tudjanak szolgálni." 1 * A királyi és nemesi vármegyék párhuzamosan léteztek. Amikor a nádor kivált a királyi bíráskodásból a törvényszékét egyrészt saját kúriájában, másrészt vidéken kezdte tartani. A korai feudalizmus közigazgatási rendszerének az a sajátossága, hogy elsődlegesen a jogszolgáltatásból fejlődött ki, a vármegyére is igaz. A zalai serviensek 1232-ben kelt kehidai oklevele az első forrás arra vonatkozóan, hogy saját, belső ügyeikben bíráskodási jogkört kaptak. Ebből az igazságszolgáltatási funkcióból bontakozott ki a nemesi vármegye önkormányzata, közigazgatási és katonai feladatai. Ezt látszik alátámasztani az is, hogy az első választott tisztviselők a szolgabírák voltak, megyénként általában (de nem mindig) négy akik a törvénykezést látták el egy évig a megye határain belül. Azonban nem lehetett nagyon népszerű hivatal az övék, mert 1435-ben és 1486-ban törvénynek kellett kimondani, hogy a megválasztott nemesek bírság terhe mellett kötelesek elfogadni a megbízatást. A valamikori várispánt a XIV-XV században már főispánnak nevezték, ő volt a nemesi vármegye vezetője. Az 1400-as években alakult ki az a gyakorlat, egy család örökletesen bírt ilyen tisztséget, ill. egy országos méltóság több megyének is volt egyszerre főispánja. Előzménye a tartományuraság volt. 1311 és 1322 között Debreceni Dózsa Szabolcs mellett Szatmár, Zemplén, Szolnok és Bihar főispánja, Erdély vajdája volt egyszemélyben. 1324-25-ben Drugeth Fülöp nádor még további kilenc vármegyének volt a főispánja. 19 Ilyen esetekben gondoskodni kellett a tényleges vezetésről, amit a locum tenens, de egyre gyakrabban az alispán látott el. Személyükben szorosan kötődtek a főispánhoz, rendszerint familiárisaik voltak, és ha ő távozott a megye éléről, ők is urukkal (dominus) együtt mentek.
A köznemesség igyekezett elérni, hogy érdekeit képviselő vezetői legyenek, így foglaltatott törvénybe 1498-ban, hogy "mindenik vármegyének saját ispánja legyen, mégpedig az illető vármegyéből való (jómódú) nemesek közül." 20 Törvény fogalmazódott meg 1486-ban, 1492-ben és 1504-ben arról, hogy az alispánokat a megyék közgyűléseiken válasszák, de a főispán jelöltjei közül vagy az ő egyetértésével. Ezek a törvények a megyei nemesség királyi hatalomtól való függetlenedésének mozzanatai. Az 1300-as évek közepétől egyre gyakrabban tartottak a megyék a nádori törvényszék mellett majd a helyett ún. kikiáltott közgyűléseket, amelyet a főispán hívott össze. Szabolcs nemesei Kisvárdán vagy Karászon gyűltek össze, a szatmáriak Csengerben. A közgyűlések eredeti igazságszolgáltatási szerepköre jelentőségét vesztette a kialakuló új funkciók mellett. Elsősorban közigazgatási fórumként működtek, statútumokat fogalmaztak meg a megye kormányzására. Itt hirdették ki a törvényeket és választották meg a tisztviselőket, országgyűlési követeket. Az esküdtek is ilyenkor kerültek ki a jómódú nemesek közül, hogy egy éven át segítsék az alispán és a szolgabírák munkáját az ítélkezést ezentúl ellátó vármegyei törvényszéken, a sedrian. A serdia nemcsak a nemesség bírói fóruma volt: ide fellebbezhettek az úriszék ítéletei ellen a jobbágyok is. Persze kevés reménnyel, hiszen már az úriszéken is jelen volt a megye részéről vagy egy esküdt, vagy egy szolgabíró, így lényegesen más ítélet nem születhetett. Károly Róbert korától elvétve szokásban volt az írásbeli ügyintézés, melynek ellátására a megye jegyzőt fizetett, ám még a XVI. sz-ban is gyakori volt, hogy több vármegye együtt alkalmazott egyetlen nótáriust. 1526-ig a nemesi vármegye szervezete lényegileg kialakult s bár kisebb-nagyobb változásokon ment keresztül a századok folyamán, véglegesen csak a XIX. század második felében, a polgári közigazgatás meghonosodásával tűnt el. Jegyzetek 1. Béla király jegyzője: A magyarok cselekedeteiről (Anonymus: Gesta Hungarorum) = A magyarok elődeiről és a honfoglalásról. Szerk.: Györffy György. Bp., 1986. 153. p. 2. Csizmadia Andor - Kovács Kálmán - Asztalos László: Magyar állam és jogtörténet. Bp., 1972. 84. p. 3. Lásd még: Kubinyi András: Királyi kancellária és udvari kápolna Magyarországon a XII. század közepén. = Levéltári Közlemények, 1975. 1. sz. 4. Szabolcs vármegye. Magyarország vármegyéi és városai. Szerk.: Borovszky Samu. Bp., 1900. 225. p. A továbbiakban: Szabolcs vármegye. 5. Uo. 230. p. 6. Szatmár vármegye. Magyarország vármegyéi és városai. Szerk.: Borovszky Samu. Bp., é. n. 120. p. A továbbiakban: Szatmár vármegye. 7. Szabolcs vármegye. 423. p. 8. Szatmár vármegye. 435. p.
9. Fügedi Erik: Vár és társadalom a XIII-XIV. századi Magyarországon. Bp., 1977. 69. p. /Értekezések a történeti tudományok köréből./ 10. Helytörténeti olvasókönyv. 24. p. 11. Uo. 27-28. p. 12. Uo. 29. p. 13. Szabó István: Aközépkori magyar falu. Bp., 1969. 90-101. p. 14. Szabolcs vármegye. 413., 417. p. 15. Szatmár vármegye. 414. p. 16. Szabolcs vármegye. 402. p. 17. Helytörténeti olvasókönyv. 31. p. 18. Uo. 33. p. 19. Szabolcs vármegye. 424. p. 20. Csizmadia - Kovács - Asztalos i. m. 155. p.