ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK. 16 sz. különjelentés

ISSN 1831-0893 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 16 sz. különjelentés 2013 AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS (SINGLE AUDIT) ÁTTEKINTÉSE, AVAGY A BIZOTTSÁG MILYEN MÉRTÉKBEN TÁMASZKODIK A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKRA A KOHÉZIÓS POLITIKÁBAN HU

16 2013. sz. különjelentés AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS (SINGLE AUDIT) ÁTTEKINTÉSE, AVAGY A BIZOTTSÁG MILYEN MÉRTÉKBEN TÁMASZKODIK A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKRA A KOHÉZIÓS POLITIKÁBAN (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu 16 2013. sz. különjelentés Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-9241-549-5 doi:10.2865/1005 Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Luxembourg

3 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés GLOSSZÁRIUM RÖVIDÍTÉSEK I VII ÖSSZEFOGLALÓ 1 19 BEVEZETÉS 1 4 MEGOSZTOTT FELADATKÖRÖK A KOHÉZIÓS POLITIKA BELSŐ KONTROLLMECHANIZMUSÁBAN 5 8 AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZEREPE ÉS FELADATAI 9 11 AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK RÉSZVÉTELE A BIZOTTSÁG BIZONYOSSÁGSZERZÉSI FOLYAMATÁBAN 12 19 AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS ELVE A 73. CIKK MEGHATÁROZÁSA SZERINT 20 24 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 25 78 ÉSZREVÉTELEK 25 56 A BIZOTTSÁG MEGFELELŐEN HASZNÁLTA-E FEL A TAGÁLLAMI ELLENŐRZÉSI HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKAT MIND SAJÁT BIZONYOSSÁGA CÉLJÁRA, MIND AZ OPERATÍV PROGRAMOK ESETÉBEN A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ODAÍTÉLÉSE SORÁN? 26 28 A BIZOTTSÁG 2012-BEN AZ ÖSSZES OPERATÍV PROGRAM KÖZEL HÁROMNEGYEDE ESETÉBEN AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKRA TÁMASZKODOTT 29 40 KOCKÁZATOK A TAGÁLLAMI HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓK BIZOTTSÁG ÁLTALI FELHASZNÁLÁSÁHOZ KAPCSOLÓDÓAN: HIBAARÁNYOK ÉS PÉNZÜGYI KORREKCIÓK 41 48 AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉSRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEK ALKALMAZÁSI LEHETŐSÉGÉT CSAK KORLÁTOZOTT MÉRTÉKBEN HASZNÁLTÁK KI, KÉSVE KEZDTÉK EL ODAÍTÉLNI A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZT, ÉS A MINIMUMFELTÉTELEK NEM MINDIG TELJESÜLTEK 49 56 MEG KELL ERŐSÍTENI A 73. CIKK ALÁ TARTOZÓ OPERATÍV PROGRAMOKRA VONATKOZÓ FELÜGYELETI INTÉZKEDÉSEKET, ÉS HA MÁR NEM TELJESÜLNEK A MINIMUMFELTÉTELEK, VISSZA KELL VONNI AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI STÁTUSZT

4 57 72 A BIZOTTSÁG AZ ÖSSZES OPERATÍV PROGRAM ESETÉBEN EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI MÓDSZERT ALKALMAZOTT-E AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKNAK NYÚJTOTT IRÁNYMUTATÁS ÉS TÁMOGATÁS SORÁN? 58 67 A PROGRAMOZÁSI IDŐSZAK KEZDETE ÓTA JAVULT A BIZOTTSÁG ÁLTAL AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKNAK NYÚJTOTT MÓDSZERTANI IRÁNYMUTATÁS MINŐSÉGE 68 69 A BIZOTTSÁG ÖSZTÖNÖZTE A BEVÁLT GYAKORLATOK ELLENŐRZÉSI HATÓSÁGOK KÖZÖTTI MEGOSZTÁSÁT 70 72 A BIZOTTSÁG KÜLÖN KÉPZÉSEK BIZTOSÍTÁSÁVAL TÁMOGATJA AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOKAT 73 78 MILYEN KÖLTSÉGEKKEL JÁRNAK A 2007 2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAKBAN BEVEZETETT ELLENŐRZÉSI INTÉZKEDÉSEK? 79 89 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET ERFA/KA ÉS ESZA OPERATÍV PROGRAMOK SZÁMA ÉS ÖSSZKÖLTSÉGVETÉSE (UNIÓS, ILLETVE TAGÁLLAMI KÖZ- ÉS MAGÁNFINANSZÍROZÁS) A 2007 2013-AS PROGRAMOZÁSI IDŐSZAKBAN II. MELLÉKLET III. MELLÉKLET IV. MELLÉKLET AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK RENDELETEKBEN RÖGZÍTETT FELADATAI A REGIONÁLIS ÉS VÁROSPOLITIKAI FŐIGAZGATÓSÁG, VALAMINT A FOGLALKOZTATÁS, SZOCIÁLIS ÜGYEK ÉS TÁRSADALMI BEFOGADÁS FŐIGAZGATÓSÁGA ÁLTAL A 2012-ES ÉVES TEVÉKENYSÉGI JELENTÉSEKBEN MEGFOGALMAZOTT FENNTARTÁSOK ÁTTEKINTÉSE A BIZOTTSÁG EGYSÉGES ELLENŐRZÉSI MODELLJÉRŐL (ÉS A KÖZÖSSÉGI BELSŐKONTROLL-KERETRENDSZERRE VONATKOZÓ JAVASLATÁRÓL) SZÓLÓ 2/2004. SZ. VÉLEMÉNYBEN MEGHATÁROZOTT ÁLTALÁNOS ELVEK A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

5 GLOSSZÁRIUM 73. cikk: Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 73. cikke értelmében a Bizottság saját ellenőrzéseinek és vizsgálatainak csökkentése érdekében akkor támaszkodhat egy tagállami ellenőrző hatóság munkájára, ha elfogadta a nemzeti megfelelőségértékelést és az ellenőrző hatóság ellenőrzési stratégiáját, valamint ha ésszerű bizonyosságot szerzett arra nézve, hogy az operatív programok irányítási és kontrollrendszerei eredményesen működnek. Belső kontroll: A belső kontroll folyamatát úgy alakítják ki, hogy ésszerű bizonyosság legyen szerezhető arról, hogy a szervezet elérte e célkitűzéseit a működés hatékonysága és eredményessége, a pénzügyi beszámolóinak megbízhatósága, valamint a jogszabályoknak való megfelelés szempontjából. Bizalmi szerződések: Olyan kétoldalú igazgatási megállapodások, amelyeket a 2000 2006-os programozási időszakban a Bizottság és a tagállami hatóságok kötöttek abban az esetben, ha a Bizottság ésszerű bizonyossággal rendelkezett arról, hogy az egyik vagy több támogatási alapra vonatkozó pénzügyi irányítási és kontrollrendszerek megfelelnek a 438/2001/EK bizottsági rendelet előírásainak, és a tagállami hatóságok kielégítő ellenőrzési stratégiát alakítottak ki. A tagállamnak jelentésekben is be kellett számolnia ellenőrzési tevékenységeiről a Bizottságnak. A bizalmi szerződés megkötésével a Bizottság elvi egyetértését fejezte ki arra nézve, hogy ezentúl nem végez ellenőrzéseket az érintett tagállamban (illetve régióban). Ilyen bizalmi szerződés megkötésére került sor 2005 és 2009 között Ausztriával, Ciprussal, Dániával, Észtországgal, Portugáliával, Litvániával, az Egyesült Királyság esetében Angliával és Wales szel, valamint Szlovéniával, összesen 55 OP esetében. Előre látható hibaarány: Az ellenőrző hatóság becslése arról, hogy az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) éves kiadásainak hány százaléka nem jogszerű, illetve szabályszerű. Az arányt statisztikai mintavételi módszerrel kell megállapítani. Az előre látható hibaaránynak az operatív programhoz (vagy programcsoporthoz) kapcsolódó kiadások tekintetében reprezentatívnak kell lennie. A fogalom kiterjedhet bizonyos nem statisztikai mintavételi eljárás útján megállapított hibaarányra is (különösen kisebb sokaságok esetében), ha az a sokaság egészére nézve reprezentatív. Fennmaradó hibaarány: A Bizottság becslése arról, hogy az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) teljes programozási időszak során teljesített kiadásainak hány százaléka nem jogszerű és szabályszerű. A fennmaradó hibaarányt a Bizottság a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett és a Bizottság által validált reprezentatív éves előre látható hibaarányból számítja ki. Ezeket az éves arányokat alkalmazzák azután a programozási időszakban felmerült kiadásokra, levonva a programozási időszak kezdete óta tagállami szinten (viszszavonások és visszafizettetések útján) és uniós szinten (hivatalos bizottsági határozatok útján) végrehajtott összes pénzügyi korrekciót. A számítás eredménye a halmozott fennmaradó kockázati összeg. A fennmaradó hibaarány ennek az összegnek a részaránya a 2007 óta teljesített összkiadáshoz képest. Lényegességi küszöb: Az ellenőrök véleményt nyilvánítanak arról, hogy a pénzügyi kimutatásokat valamennyi lényeges szempont tekintetében egy bizonyos szabálykészletnek megfelelően készítették e el. Annak értékelése, hogy mi számít lényegesnek, szakmai megítélés kérdése. A Bizottság 2%-os lényegességi küszöböt alkalmaz, ami a hibás vagy szabálytalan kiadásoknak az ellenőrzött uniós kiadásokon belüli részarányát jelenti. A kohéziós politikában az egyes operatív programok szintjén a Bizottság mind az éves előre látható hibaarány, mind a többéves fennmaradó hibaarány tekintetében ezt a küszöbértéket alkalmazza. Megfelelőségértékelés: A megfelelőségértékelés egy olyan folyamat, amely során egy független ellenőrző szerv (ez lehet pl. a tagállami ellenőrző hatóság) értékeli egy operatív program (vagy programcsoport) irányítási és kontrollrendszereinek kialakítását (megfelelőségértékelési jelentés), és véleményt nyilvánít arról, hogy azok megfelelnek e a rendeleteknek (megfelelőségértékelési vélemény). Ahhoz, hogy az operatív program keretében felmerült kiadást az uniós költségvetésből megtéríthessék, a Bizottságnak el kell fogadnia a megfelelőségértékelést.

6 Nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardok (Internationally accepted audit standards, IAAS): Az ellenőrző hatóságoknak ellenőrzési tevékenységük során figyelembe kell venniük a nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokat. Az IAAS különböző standardalkotó köz- és szakmai testületek által meghatározott könyvvizsgálati standardokból áll: ilyenek többek között a nemzetközi könyvvizsgálati standardok (ISA), az INTOSAI által kiadott A legfőbb ellenőrző intézmények nemzetközi standardjai és a kapcsolódó végrehajtási iránymutatások, valamint a Belső Ellenőrök Intézete által kiadott útmutatók. Operatív program (OP): Az ERFA, a KA és az ESZA kiadásait többéves operatív programok keretében finanszírozzák. Ezek a programok meghatározzák az alap a konvergencia célkitűzés esetében a KA és az ERFA segítségével végrehajtandó fejlesztési stratégiát és a konkrét prioritásokat. A programozási dokumentumokat a tagállamok nyújtják be és a Bizottság fogadja el. Pénzügyi korrekciók: A pénzügyi korrekciók célja az uniós költségvetés védelme a hibás vagy szabálytalan kiadások finanszírozásától. A megosztott irányítás alá tartozó kiadások esetében a helytelenül teljesített kifizetések visszatéríttetése elsődlegesen a tagállamok feladata. Pénzügyi korrekció a szabálytalan kiadásoknak a tagállamok költségnyilatkozataiból való törlése vagy a kedvezményezettekkel való visszafizettetés útján hajtható végre. Pénzügyi korrekciót a Bizottság is elrendelhet. Rendeletek: E jelentés alkalmazásában a rendeletek kifejezés a 2007 2013-as programozási időszakban az ERFA ra, az ESZA ra és a Kohéziós Alapra irányadó két jogszabályra, azaz az 1083/2006/EK rendeletre, valamint a (módosított) 1828/2006/EK bizottsági rendeletre utal. (Tagállami) ellenőrzési stratégiák: Az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiái az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) esetében tartalmazzák a megvizsgálandó rendszereket és szerveket, az alkalmazandó ellenőrzési eljárást és módszertant, a műveletek ellenőrzése során alkalmazandó mintavételi módszereket, valamint ezen ellenőrzések indikatív időrendjét. A tagállami ellenőrzési stratégiákat a Bizottság hagyja jóvá.

7 RÖVIDÍTÉSEK COCOF: Az alapok koordinációs bizottsága (Coordination Committee of the Funds) EK: Európai Közösség ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap ESZA: Európai Szociális Alap EU: Európai Unió IAAS: Nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardok (Internationally Accepted Audit Standards) ISA: Nemzetközi könyvvizsgálati standardok (International standards on auditing) KA: Kohéziós Alap OP: Operatív program

8 ÖSSZEFOGLALÓ I. Ellenőrzése során a Számvevőszék megvizsgálta, hogy a kohéziós politika területén a Bizottság milyen mértékben támaszkodhat a tagállami ellenőrző hatóságok munkájára, valamint áttekintette, hogy a Bizottság milyen mértékben valósította meg az 1083/2006/EK rendelet 73. cikke szerinti egységes ellenőrzési (single audit) modellt. A jelentés a 2010-től 2012 végéig terjedő időszakra vonatkozik. II. A megosztott irányítási rendszer esetében fontos, hogy a Bizottság az uniós költségvetés felügyelete során a tagállamokra tudjon támaszkodni. A Számvevőszék megállapította, hogy a tagállamok és a Bizottság komoly igyekezetet mutattak annak érdekében, hogy jobb rendszert vezessenek be a kohéziós kiadások ellenőrzésére a 2007 2013-as programozási időszakban. III. Ennek azonban megvan a költségvonzata. A Számvevőszék 110 130 millió euróra becsüli a kifejezetten az ellenőrző hatóságokhoz kapcsolódó éves ellenőrzési költséget. Ez az összes ERFA, KA és ESZA operatív programhoz rendelt teljes költségvetés (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) 0,2%-ának felel meg. Ezzel összefüggésben a Számvevőszék emlékeztet arra, hogy a belső kontrollrendszerek esetében megfelelő egyensúlyra kell törekedni az adott költségvetési terület ellenőrzésének költsége, illetve a veszteségek és szabálytalanságok kockázatát elfogadható szintre csökkentő ellenőrzések haszna között. IV. A programozási időszak kezdete óta a Bizottság jelentős előrehaladást ért el egyrészt egy olyan rendszer kifejlesztése terén, amely alapján az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében bizonyosságot nyerhet a tagállami ellenőrző hatóságok munkájából, másrészt pedig olyan útmutató dokumentumok kidolgozása terén, amelyek elősegítik az ellenőrző hatóságok eljárásainak és munkamódszereinek egységesebbé tételét.

9 V. A Számvevőszék mindamellett feltárt egy sor kockázatot is azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányokra, valamint a tagállamok által bejelentett pénzügyi korrekciókra vonatkozó adatokra támaszkodik. A Bizottság ezért az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak tett jelentéseiben alulértékelheti a problémákat és előfordulhat, hogy helytelenül ítéli meg azt, hogy mi szükséges a kohéziós politika terén a hitelesítő ellenőrzési véleményhez. VI. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a kohéziós politika tekintetében a 73. cikkben előírt egységes ellenőrzést nem kivételes esetként, hanem inkább általános gyakorlatként kellene alkalmazni. A Számvevőszék mindamellett azt állapította meg, hogy a Bizottság számos kihívással szembesül az egységes ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések eredményes gyakorlati alkalmazása terén. A megelőző programozási időszakhoz hasonlóan 2012 végéig csak korlátozott számú ERFA/KA, illetve ESZA operatív program felelt meg az ahhoz szükséges feltételeknek, hogy elnyerjék az egységes ellenőrzési státuszt. a rendeletek 2014 2020-as programozási időszakra vonatkozó hatályos rendelkezései alapján vezessen be nettó pénzügyi korrekciókon alapuló rendszert azon operatív programokat illetően, amelyeknek ellenőrző hatóságai ismételten alábecsülik jelentéseikben a problémákat, tegyen megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy az ellenőrző hatóságok stabil és kötelező érvényű módszertani keretre támaszkodhassanak, a tagállamoknál ténylegesen felmerült költségek aktualizált értékelése alapján dolgozzon ki javaslatokat a kohéziós politika keretében viselendő ellenőrzési költségek megosztására a tagállamok és a Bizottság között. VII. A Számvevőszék e jelentésben egy sor ajánlást tesz arra vonatkozóan, hogy a Bizottságnak hogyan kellene felhasználnia az ellenőrző hatóságok munkáját a kohéziós politikában. A Bizottságnak elsősorban a következőket kell megtennie: nagyobb szigorral vizsgálja felül a tagállami ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányok, illetve a tagállamok által a pénzügyi korrekciókról szolgáltatott információk pontosságát és megbízhatóságát, mielőtt azokat felhasználja saját bizonyosságszerzési folyamatában, az egységes ellenőrzési státusz operatív programoknak történő odaítélésekor minden esetben alkalmazzon megbízható, egységes és átlátható kritériumokat, a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programokra (és az érintett ellenőrző hatóságokra) irányuló monitoring során tartsa be a nemzetközi könyvvizsgálati standardokban előírt követelményeket a más könyvvizsgálók munkájának felhasználása tekintetében,

10 BEVEZETÉS MEGOSZTOTT FELADATKÖRÖK A KOHÉZIÓS POLITIKA BELSŐ KONTROLLMECHANIZMUSÁBAN 1. Uniós pénzügyi támogatás a kohéziós politika keretében az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) és a Kohéziós Alap (KA) keretében nyújtható. A 2007 2013-as programozási időszakban a három alap költségvetése együttesen (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozást is beleértve) elérte a 491 milliárd eurót (lásd: I. melléklet). 2. A kohéziós politika a tagállamok és a Bizottság megosztott hatáskörébe tartozik. A Bizottság a tagállamok javaslatai alapján többéves operatív programokat hagy jóvá. A 2007 2013-as programozási időszakra, 2012 végéig, összesen 434 operatív programot hagytak jóvá (317 operatív programot az ERFA/KA és 117-et az ESZA keretében). A támogathatósági szabályokat minden egyes operatív program tekintetében a tagállami hatóságok határozzák meg, az egyes alapokra vonatkozó konkrét rendeletekben megállapított kivételeket is figyelembe véve. 3. A Bizottságnak minden operatív program esetében meg kell győződnie arról, hogy a tagállamok megbízható belső kontrollmechanizmusokat vezettek e be, és ezek a rendszerek eredményesen működnek e 1. Ez azt jelenti, hogy az alkalmazott tagállami belső kontrolloknak ésszerű bizonyosságot kell nyújtaniuk arról, hogy a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciókban felmerülő hibákat megelőzik, illetve még a kiadás Bizottságnak történő igazolása előtt kiszűrik és javítják 2. 1 Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.) 72. cikke. 2 Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet ( költségvetési rendelet ) (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 32. cikke. 3 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke. 4. Az operatív programok belső kontrolljáért tagállami szinten egy irányító hatóság, egy igazoló hatóság (lásd: 1. háttérmagyarázat) és egy ellenőrző hatóság felel. E szerveknek a Bizottság felügyelete és végső felelőssége mellett együttesen kell biztosítaniuk a társfinanszírozott műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét 3. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT AZ IRÁNYÍTÓ, ILLETVE AZ IGAZOLÓ HATÓSÁGOK FELADATAI Az irányító hatóságok (gyakran az adott szakpolitikai területért felelős minisztériumok vagy regionális hatóságok) feladata a különféle operatív programok keretében támogatandó egyedi projektek előzetesen elfogadott kritériumok alapján történő kiválasztása. Szintén ők végzik el e műveletek és az elszámolt költségek első szintű ellenőrzését, mielőtt az igazoló hatóság igazolja a kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét. Az igazoló hatóságok rendszerint a pénzügyminisztériumokhoz vagy az azok felügyelete alá tartozó belső kontrollszervekhez tartoznak.

11 AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZEREPE ÉS FELADATAI 5. Az ellenőrző hatóságok nyújtanak bizonyosságot a Bizottság számára az egyes operatív programokhoz kapcsolódó irányítási és belső kontrollrendszerek eredményes működéséről (és következésképpen az igazolt kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről) (lásd: II. melléklet). Működésükben függetlennek kell lenniük az alapokat kezelő szervektől. 6. A 2007 2013-as programozási időszak 2012 végéig jóváhagyott 434 operatív programjához 112 ellenőrző hatóságot hoztak létre a 27 tagállamban (lásd: 1. ábra) 4. Az ellenőrző hatóságok az esetek többségében az állami kancellári hivatalon, a pénzügyminisztériumon (esetleg a felügyelete alá tartozó belső kontrollszerveken), más minisztériumokon vagy a legfelsőbb ellenőrzési intézményeken belüli különálló szervezeti egységek. Szerepüket és felelősségi körüket a 2000 2006-os programozási időszakban utólagos ellenőrzéseket végző hatóságokéhoz képest megerősítették 5. 4 E 112 ellenőrző hatóság közül 63 mind az ERFA/KA, mind az ESZA keretében létrehozott operatív programok ellenőrzéséért felelős az adott tagállamban, illetve régióban. Ezek a több alappal is foglalkozó ellenőrző hatóságok biztosítják 344 operatív program (többek között európai területi együttműködési programok) ellenőrzését, amelyek összesen a költségvetés (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozás) 89%-át teszik ki. Az Európai Halászati Alap (EHA) céljára külön ellenőrző hatóságokat hoztak létre. 5 A strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési [kontroll] rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 2001. március 2-i 438/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 63., 2001.3.3., 21. o.) 10. és 15. cikke.

12 1. ÁBRA AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZÁMA ÉS TÍPUSA TAGÁLLAMONKÉNT (2012) FI 1 több alapra vonatkozó EH 1 ESZA EH PT IE 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA/KA EH 1 ESZA EH ES UK BE 3 több alapra vonatkozó EH 2 ERFA EH 1 ESZA EH 3 több alapra vonatkozó EH ESZA EH FR 1 több alapra vonatkozó EH 19 ESZA EH NL 1 több alapra vonatkozó EH LU DK DE 10 több alapra vonatkozó EH 8 ERFA EH 1 7 ESZA EH IT SE 1 több alapra vonatkozó EH 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA EH 1 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA EH 1 1 több alapra vonatkozó EH AT 1 ERFA EH 1 ESZA EH SI CZ PL 1 több alapra vonatkozó EH SK HU 1 több alapra vonatkozó EH 22 több alapra vonatkozó EH 3 ERFA EH 1 ESZA EH EE LT LV 1 több alapra vonatkozó EH 1 több alapra vonatkozó EH 1 több alapra vonatkozó EH GR 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA EH 1 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA EH 1 1 több alapra vonatkozó EH 1 ERFA EH 1 BG RO 1 több alapra vonatkozó EH 1 több alapra vonatkozó EH 1 több alapra vonatkozó EH MT 1 több alapra vonatkozó EH CY 1 több alapra vonatkozó EH 1 Beleértve a kizárólag az Európai Területi Együttműködés (ETC) programjaiért felelős ellenőrzési hatóságokat is. Forrás: az Európai Számvevőszék 2012-es felmérése.

13 7. Az ellenőrző hatóság a rendszer- és műveletellenőrzésekre vonatkozó megállapításairól jelentést tesz az érintett operatív program irányító, illetve igazoló hatóságának (lásd: 2. ábra és II. melléklet). A rendszerellenőrzésekről szóló jelentéseket a Bizottságnak is benyújtják. Az irányító hatóságnak kell eldöntenie, hogy ezen ellenőrzések eredményeképpen szükség van e pénzügyi korrekciók alkalmazására, illetve egyéb korrekciós intézkedésre. Ha az ellenőrző hatóság úgy véli, hogy az irányító hatóság nem tette meg a megfelelő korrekciós intézkedéseket, erre fel kell hívnia a Bizottság figyelmét. 2. ÁBRA AZ OPERATÍV PROGRAMOK IRÁNYÍTÁSI ÉS KONTROLLRENDSZERE Európai Bizottság Végrehajtási jelentés Igazolt költségnyilatkozat Jelentés a pénzügyi korrekciókról Éves ellenőrzési jelentés és ellenőrzési vélemény Kiadást igazolja OP szinten Beszámol az OP szinten végrehajtott pénzügyi korrekciókról Rendszerellenőrzési jelentések Nyilatkozik a kiadásról OP szinten Irányító hatóság Nyilatkozik a kiadásról projektszinten Igazoló hatóság Ellenőrzi az IH költségnyilatkozatát Kedvezményezettek Rendszerellenőrzések Ellenőrzi a kedvezményezettek által bejelentett kiadásokat Rendszerellenőrzési jelentések Ellenőrző hatóság Rendszerellenőrzési jelentések Műveletellenőrzések Műveletellenőrzési jelentések Forrás: Európai Bizottság.

14 8. Ha a Bizottság saját munkája vagy az ellenőrző hatóságok jelentése alapján megállapítja, hogy valamely tagállam nem orvosolta irányítási és kontrollrendszerének súlyos hiányosságait, illetve nem korrigálta az elszámolt és igazolt szabálytalan kiadásokat, megszakíthatja vagy felfüggesztheti a kifizetéseket 6. Ha a tagállam nem orvosolja a feltárt rendszerhiányosságokat, illetve nem vonja vissza a szabálytalan kiadást (amely más, támogatható kiadással helyettesíthető), maga a Bizottság alkalmazhat pénzügyi korrekciót, ami az operatív program uniós finanszírozásának nettó csökkenéséhez vezethet 7. 6 A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 1999. június 21-i 1260/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 161., 1999.6.26., 1. o.) 39. cikkének (2) bekezdése; az 1083/2006/EK rendelet 91. és 92. cikke. 7 Az 1083/2006/EK rendelet 99. cikke. 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL JELZETT HIBAARÁNYOK FELHASZNÁLÁSA A BIZOTTSÁG BIZONYOSSÁGSZERZÉSI FOLYAMATÁBAN A főigazgatóságok minden egyes operatív program esetében értékelik az ellenőrző hatóságok jelentéseiben szereplő hibaarányok megbízhatóságát. A hibaarány akkor megbízható, ha az adott operatív programra (vagy programcsoportra) nézve reprezentatív 8. Ha a Bizottság szerint az az ellenőrző hatóság által jelzett hibaarány megbízható, akkor vagy elfogadhatja az ellenőrző hatóság hibaarányát, vagy az éves ellenőrzési jelentés, illetve a tényfeltáró helyszíni ellenőrzések révén megszerzett kiegészítő információk alapján újraszámíthatja azt. Ha a hibaarány nem megbízható, a Bizottság az irányítási rendszer és belső kontrollrendszerek működése értékelésének függvényében (2% és 25% közötti) átalányalapú hibaarányokat alkalmaz. Ennek alapján megállapítja az egyes operatív programok validált előre látható hibaarányát. A validált előre látható hibaarányokat ezután a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága felhasználja az egyes tagállamok átlagos hibaarányának kiszámításához, amelyeket előbbi esetében 2011, utóbbi esetében pedig 2010 óta éves tevékenységi jelentéseikben is közzétesznek. A Bizottság ezenkívül kiszámítja az egyes operatív programok fennmaradó hibaarányát is, amely figyelembe veszi a programozási időszak kezdete óta uniós és tagállami szinten végrehajtott összes pénzügyi korrekciót, azaz többéves adat. A fennmaradó hibaarányokat az éves tevékenységi jelentésekben is közzéteszik 9. 8 A Bizottság 2010 és 2012 között előírta a statisztikai mintavétel alkalmazását a legalább 800 elemű sokaságok esetében (lásd: Guidance on treatment of errors disclosed in the annual control reports (Útmutató az éves ellenőrzési jelentésekben közzétett hibák kezeléséről), COCOF 11-0041-01-EN, 2011.12.7., 11. o.). 2013-tól kezdődően a statisztikai mintavételt minden legalább 150 elemű sokaság esetében alkalmazni kell (lásd: Guidance on sampling methods for Audit Authorities (Útmutató az ellenőrző hatóságok számára a mintavételi módszerekről), COCOF 08/0021/03, 2013.4.4.). Reprezentatív hibaarányok bizonyos nem statisztikai mintavételi eljárások eredményeképpen is előállíthatók. 9 Míg az előre látható hibaarány mindig az előző év kiadásain alapul, a fennmaradó hibaarány figyelembe veszi a vonatkozó éves tevékenységi jelentés tárgyéve során végrehajtott pénzügyi korrekciókat is.

15 AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK RÉSZVÉTELE A BIZOTTSÁG BIZONYOSSÁGSZERZÉSI FOLYAMATÁBAN 9. Az ellenőrző hatóságok éves ellenőrzési jelentéseiben, ellenőrzési véleményeiben és rendszerellenőrzési jelentéseiben közölt információk jelentik az egyik legfontosabb forrást a Bizottság számára az egyes operatív programokkal kapcsolatos uniós kiadások jogszerűségének és szabályszerűségének értékeléséhez. A főigazgatóságok az éves tevékenységi jelentések kidolgozása során részletesen értékelik a tagállami ellenőrző hatóságok munkáját és különösen az ellenőrző hatóságok által az egyes operatív programok (vagy programcsoportok) kapcsán jelzett hibaarányt. Ezt az információt összehasonlítják a Bizottság saját ellenőrzési eredményeivel és az adott operatív programmal kapcsolatban a főigazgatóságok rendelkezésére álló egyéb információkkal 10 (lásd: 2. háttérmagyarázat). 10 Európai Bizottság: Interservice agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013 (Szolgálatközi megállapodás a DG MARE, a DG REGIO és a DG EMPL főigazgatóságok közötti ellenőrzési együttműködésről a 2007 2013-as programozási időszakban), 2011.5.26. 10. A Bizottság éves tevékenységi jelentésében szükség esetén teljes (vagy részleges) fenntartásokat fogalmaz meg az egyes operatív programok tekintetében. A Bizottság első lépésként az arra vonatkozó monitoring alapján, hogy a tagállami hatóságok milyen mértékben felelnek meg a szabályozási követelményeknek értékeli az irányítási és kontrollrendszer működését, és adott esetben az érintett operatív program esetében a tagállammal közösen jóváhagyott korrekciós intézkedések állapotát is. Második lépésként a Bizottság azokat az operatív programokat értékeli, amelyekre e kezdeti vizsgálat után nem vonatkozik fenntartás. Ehhez mutatóként elsősorban a validált előre látható hibaarányt, valamint a Bizottság által kiszámított fennmaradó hibaarányt használja fel (lásd: 2. háttérmagyarázat). 2012 óta az operatív programok tekintetében jellemzően akkor fogalmaznak meg fenntartásokat, ha a fennmaradó hibaarány meghaladja a Bizottság 2%-os lényegességi küszöbét. 2% alatti fennmaradó hibaarány esetében nem fogalmaznak meg fenntartást még akkor sem, ha az előre látható hibaarány meghaladja az 5%-ot (lásd: 40. bekezdés és III. melléklet). 11. A kohéziós politikában az ellenőrző hatóságok által jelzett (majd a Bizottság által a bizonyosságszerzési folyamat céljából értékelt és összevont) hibaarányok, illetve a Számvevőszék által az éves megbízhatósági nyilatkozat keretében becsült hibaarányok a következő szempontokból térnek el egymástól: az ellenőrző hatóságok által számított hibaarányok az operatív program (illetve programcsoport) szintjén tekintendők reprezentatívnak. A számvevőszéki hibaarányok azonban az alapok szintjén, valamenynyi tagállamra nézve kerülnek kiszámításra, a számvevőszéki hibaarányok a végrehajtott tranzakciók statisztikailag reprezentatív, uniós szintű mintáján alapulnak. Az ellenőrző hatóságok általában statisztikai mintavételt alkalmaznak, de nem statisztikai (sőt, nem is reprezentatív) minták alapján is kiválaszthatnak rendszerellenőrzéseket,

16 az ellenőrzési megállapítások hatásának számszerűsítése esetében is vannak módszertani eltérések 11, végezetül a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok nem ugyanarra az időszakra vonatkoznak, mint a Számvevőszék által közzétett hibaarányok 12. Mindezek miatt az éves hibaarányok nem vethetők össze közvetlenül. Ezenkívül a Bizottság által számított fennmaradó hibaarányok többéves jellegűek és figyelembe veszik az uniós és tagállami szinten végrehajtott valamennyi pénzügyi korrekciót. AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS ELVE A 73. CIKK MEGHATÁROZÁSA SZERINT 12. Az Európai Unió költségvetése esetében az egységes ellenőrzés (single audit) kifejezés egy olyan belsőkontroll- és ellenőrzési rendszert takar, amelyben minden egyes ellenőrzési szint az azt megelőzőre épül. Az egységes ellenőrzés célja az ellenőrzési munka átfedéseinek megelőzése és a tagállami és bizottsági szintű kontroll- és ellenőrzési tevékenységek átfogó költségeinek mérséklése, valamint az ellenőrzött szervezetekre nehezedő adminisztratív teher csökkentése. Az egységes ellenőrzési piramis csúcsán (az uniós költségvetés végrehajtásáért végső soron felelős) Bizottság áll. 13. 2/2004. sz. véleményében a Számvevőszék meghatározott egy sor általános elvet, amelyeknek az egységes ellenőrzési modellt alkalmazó belső kontrollrendszereknek meg kell felelniük (lásd: IV. melléklet) 13. A Számvevőszék mint az Unió külső ellenőre nem tartozik bele a Bizottság egységes ellenőrzési rendszerébe. 14. A Bizottság 2005 júniusában előterjesztette az uniós alapok belső kontrolljának hatékonyabbá és eredményesebbé tételét célzó közösségi integrált ellenőrzési keretrendszer létrehozására irányuló javaslatait 14. 2006-ban a Bizottság az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló cselekvési terv keretében továbbfejlesztette ezt a koncepciót 15. Ez a cselekvési terv jelentős hatást gyakorolt az ERFA/KA és az ESZA belső kontrollrendszerének kialakítására, amelyet a 2007 2013-as programozási időszakra vonatkozó rendeletek tartalmaznak. A Bizottság elsősorban a következőket javasolta: 11 A Bizottság (és a tagállami ellenőrző hatóságok) a számszerűsítést azon pénzügyi korrekciók alapján végzik, amelyekre a megállapított szabálytalanságok miatt van szükség. Ez különösen igaz azokra az esetekre, amikor az uniós irányelveket és a tagállami közbeszerzési törvényeket nem tartják be (lásd: 2012-es éves jelentés, a Bizottság válasza az 5.33. bekezdésre, valamint az 1.1. melléklet 9 11. bekezdése). 12 Az ellenőrző hatóságok által az éves ellenőrzési jelentésben az n. évre vonatkozóan jelzett hibaarányok azokra a kiadásokra vonatkoznak, amelyeket a Bizottság felé az n-1. évben igazoltak. A Számvevőszék n. évre vonatkozó hibaarányai az n. év kiadásaira vonatkoznak 13 A Számvevőszék 2/2004. sz. véleménye az egységes ellenőrzési modellről (és a közösségi belső ellenőrzési [kontroll]keretrendszerre irányuló javaslatról) (HL C 107., 2004.4.30., 1. o.). 14 COM(2005) 252 végleges, 2005. június 15. 15 COM(2006) 9 végleges, 2006. január 17.; lásd különösen: 5., 7., 9. és 13 16. intézkedés. az ellenőrzési tevékenységek közötti átfedések csökkentése (és az adott szintű erőforrásokkal elérhető ellenőrzési szint maximalizálása) érdekében az ellenőrzési információk megosztása úgy, hogy a lánc minden szintje megbízhatóan támaszkodhasson a megelőző szintre (egységes ellenőrzési elv),

17 tagállami ellenőrzési jelentések bevezetése, amelyek növelik az elszámoltathatóságot, és ösztönzik az uniós pénzeszközök kezelőit belső kontrollrendszereik értékelésére és javítására, külső független ellenőrző szervek bevonása a bizonyosság érdekében, szakpolitikai területenként egyeztetett közös iránymutatások és megegyezés szerinti eljárások alkalmazása az uniós és a tagállami szint között a belső kontroll egységes színvonalának biztosítása érdekében. 15. A 2007 2013-as programozási időszak tekintetében az 1083/2006/ EK rendelet 73. cikke határozza meg a kohéziós politika keretében alkalmazandó egységes ellenőrzési elveket. E cikk értelmében a Bizottság csökkentheti saját ellenőrzéseit, ha ésszerű bizonyosságot szerzett arra nézve, hogy az operatív program irányítási és belső kontrollrendszerei eredményesen működnek (lásd: 3. háttérmagyarázat). 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT AZ EGYSÉGES ELLENŐRZÉS A KOHÉZIÓS POLITIKÁBAN, A 73. CIKK RENDELKEZÉSEI SZERINT A 73. cikk (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: Saját ellenőrzési stratégiájának meghatározásakor a Bizottság megjelöli azokat az operatív programokat, amelyek esetében a rendszer megfelelőségéről szóló, a 71. cikk (2) bekezdése szerint kiadott vélemény nem tartalmaz fenntartásokat, illetve ahol a fenntartásokat a korrekciós intézkedések meghozatalát követően visszavonták, ahol az ellenőrző hatóság ellenőrzési stratégiája kielégítő, valamint ahol a Bizottság és a tagállamok ellenőrzéseinek eredményei alapján ésszerű bizonyosságot szereztek arra nézve, hogy az irányítási és ellenőrzési [kontroll-]rendszerek eredményesen működnek. A 73. cikk (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik: Az említett programok esetében a Bizottság dönthet úgy, hogy a rendszerek eredményes működésének megítélése tekintetében elsődlegesen [az ellenőrző hatóság ellenőrzési] véleményére támaszkodik, és saját helyszíni ellenőrzéseket kizárólag abban az esetben végez, ha bizonyítékok arra utalnak, hogy a rendszer olyan hiányosságokat mutat, amelyek érintik a Bizottság számára arra az évre igazolt költségeket, amelyre vonatkozóan [ ] olyan [ellenőrzési] véleményt adtak, amely nem tartalmaz hiányosságokra vonatkozó fenntartásokat. A Bizottság, amennyiben így dönt, ennek megfelelően tájékoztatja az érintett tagállamot. Ha hiányosságokra utaló bizonyítékok léteznek, a Bizottság megkövetelheti, hogy a tagállam [ ] végezzen ellenőrzést, vagy [ ] saját maga végezheti el az ellenőrzést.

18 16. Azon operatív programok esetében, amelyeknek odaítélték a 73. cikk szerinti státuszt, a Bizottság az uniós kiadások jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos bizonyosságát nagymértékben az ellenőrző hatóságok munkájára alapozhatja ( egységes ellenőrzési elv ). Ennélfogva az egységes ellenőrzési státusz megítélése az adott operatív program eredményes belső kontrollrendszerének következménye. Ez a rendelkezés túlnyomórészt a 2000 2006-os programozási időszakban kikísérletezett bizalmi szerződések példájára támaszkodik 16. Azoknak az operatív programoknak azonban, amelyeknek a Bizottság megadja az egységes ellenőrzési státuszt, a pénzügyi vagy ágazati rendeletekben előírtakon felül azonban semmiféle kiegészítő követelményt nem szükséges teljesíteniük. 17. Ha a Bizottság úgy véli, hogy valamely operatív program megfelel az összes szükséges feltételnek, a 73. cikkel összhangban határoz az érintett tagállam értesítéséről. A Bizottság 2010-ben rendelkezett arról, hogy részlegeinek hogyan kell értelmezniük a 73. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozási követelményeket. Ezekről a belső szabályokról a 73. cikkre vonatkozó ütemterv a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága egy munkadokumentum formájában állapodott meg 17. 2012-ben módosították az ütemtervet, és kiegészítő kritériumokat állapítottak meg a 73. cikk szerinti státusz odaítélésére vonatkozóan 18. 18. Azon operatív programok esetében, amelyekre vonatkozik a 73. cikk, a Bizottság az illetékes ellenőrző hatóság által készített ellenőrzési véleményre támaszkodik. A Bizottság ezeknél a programoknál csak abban az esetben végez maga is helyszíni ellenőrzéseket, ha bizonyítékok utalnak arra, hogy a rendszer hiányosságai érintik a Bizottság felé az adott évben igazolt kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, kivéve, ha az ellenőrző hatóság ellenőrzési véleményében megfelelően kezelte ezeket a problémákat. 19. A Bizottság az általa végzett monitoring eredményétől függően bármikor úgy dönthet, hogy felfüggeszti (vagy visszavonja) az adott operatív program egységes ellenőrzési státuszát 19. Ha a Bizottság úgy dönt, hogy felfüggeszti (nem pedig visszavonja) a 73. cikk alkalmazását, további korrekciós intézkedésekről kell egyeztetni az érintett tagállammal. 16 SEC(2004) 632/2, 2004. május 18. 17 Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága: Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Ütemterv az egységes ellenőrzési elv végrehajtásához, valamint a helyes végrehajtás monitoringjához) (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatósággal egyeztetett végleges változat), 2010.10.13. 18 Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság: Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities Phase 1 and Phase 2 (Az elvégzett ellenőrzési munka és eredményeinek összefoglalása a vizsgálattervezési feljegyzés [EPM] keretében Hogyan bizonyosodhatunk meg a 2007 2013-as időszak rendszereinek megfelelő működéséről az ellenőrző hatóságok munkájának áttekintése útján? 1. és 2. szakasz), 2012.12.5., 40. o. 19 Európai Bizottság, A Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága: Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Ütemterv az egységes ellenőrzési elv végrehajtásához, valamint a helyes végrehajtás monitoringjához) (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatósággal egyeztetett végleges változat), 2010.10.13.

19 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE AZ ELLENŐRZÉS SORÁN VIZSGÁLT KÉRDÉSEK 20. A 2007 2013-as programozási időszakra egyre jellemzőbb az, hogy a Bizottság a tagállami ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkra támaszkodik, és átfogó rendszert hozott létre azért, hogy azokból bizonyosságot szerezzen az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében. 21. A Számvevőszék az ellenőrzés során megvizsgálta, hogy a kohéziós politika keretében a Bizottság milyen mértékben támaszkodhat a tagállami ellenőrző hatóságok munkájára és mennyiben nyerhet abból bizonyosságot, valamint hogy a Bizottság milyen mértékben valósította meg 2012 végéig a (73. cikk szerinti) egységes ellenőrzési modellt. 22. A Számvevőszék elsősorban azt vizsgálta, hogy a Bizottság: megfelelően használta e fel a tagállami ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkat egyrészt saját bizonyossága céljára, másrészt az operatív programok esetében a 73. cikk szerinti státusz odaítélése során, az ellenőrző hatóságoknak nyújtott iránymutatása és támogatása révén biztosította e, hogy azok egységes ellenőrzési eljárást alkalmazzanak a kohéziós politika tekintetében. Elemezte ezenfelül a Számvevőszék a 2007 2013-as programozási időszakban bevezetett megerősített ellenőrzési intézkedések költségeit is. A VIZSGÁLT IDŐSZAK, VALAMINT A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL ALKALMAZOTT BIZONYÍTÉKGYŰJTÉSI MÓDSZEREK ÉS ELLENŐRZÉSI KRITÉRIUMOK 23. A vizsgálat a 2010 2012-es időszakra és többek között a következő területekre terjedt ki: a tagállami ellenőrző hatóságok Bizottság általi felügyeletének és monitoringjának értékelése, valamint annak vizsgálata, hogy a Bizottság hogyan használta fel az általuk szolgáltatott információkat éves tevékenységi jelentéseiben, az egységes ellenőrzési koncepcióval, az ellenőrző hatóságokkal és a 73. cikk szerinti státusz Bizottság általi odaítélésével kapcsolatos leglényegesebb információk áttekintése,

20 annak elemzése, hogy a Bizottság az operatív programok esetében milyen előrelépést tett a 73. cikk szerinti státusz odaítélése terén, valamint hogy milyen ezen intézkedés költségvetési hatása, 20 HL C 107., 2004.4.30., 1. o. 21 COM(2006) 9 végleges. egy 15 tagállam ERFA/KA, illetve ESZA programjaiért felelős 19 ellenőrző hatóságból álló minta vizsgálata és a legfontosabb szabályozási követelményeknek való megfelelőségük, valamint eredményességük értékelése, a 2014 2020-as programozási időszakban a tagállami ellenőrző hatóságok szerepéről és feladatiról szóló bizottsági jogalkotási javaslat felülvizsgálata, 112 (ERFA/KA, illetve ESZA programokért felelős) ellenőrző hatóság körében végzett elektronikus felmérés, amelyben azok beszámolnak a Bizottság által nyújtott iránymutatásról és támogatásról, a Bizottság felügyeleti és monitoring tevékenységéről, valamint a belső kontrollrendszer eredményességével és a 2014-2020-as programozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslatokkal kapcsolatosan alkotott véleményükről. A felmérésben az összes ellenőrző hatóság mintegy 97%-a vett részt, az ellenőrzési tevékenységekhez kapcsolódó költségek becslése a 2007 2013-as programozási időszak tekintetében, az ellenőrző hatóságok által a felmérés keretében szolgáltatott információk alapján, 17 tagállamban 36 olyan ellenőrző hatóság vezetőjével (vagy azok képviselőjével) készített interjúk, amelyek a felmérésben hangot adtak ez irányú szándékuknak. 24. A megállapításokat a 2007 2013-as programozási időszakra irányadó rendeletek vonatkozó rendelkezései, valamint a Bizottság 73. cikk szerinti státusz odaítélésével kapcsolatos saját szabályai és iránymutatásai fényében vizsgálták meg. Figyelembe vették az egységes belsőkontroll keretrendszerre alkalmazandó, a Számvevőszék 2/2004. sz. véleményében 20 és a Bizottság 2006. évi cselekvési tervében 21 meghatározott általános elveket és a nemzetközi könyvvizsgálati standardokban (ISA), illetve az alapok koordinációs bizottsága (COCOF) ellenőrző hatóságokhoz intézett iránymutatásaiban előírt követelményeket is.

21 ÉSZREVÉTELEK A BIZOTTSÁG MEGFELELŐEN HASZNÁLTA E FEL A TAGÁLLAMI ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKAT MIND SAJÁT BIZONYOSSÁGA CÉLJÁRA, MIND AZ OPERATÍV PROGRAMOK ESETÉBEN A 73. CIKK SZERINTI STÁTUSZ ODAÍTÉLÉSE SORÁN? 25. A Bizottság az ERFA/KA, illetve az ESZA kiadásainak jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében csak teljes körű, megbízható és pontos információk szolgáltatása esetén tud a tagállami ellenőrző hatóságok munkájából bizonyosságot szerezni. Különösen igaz ez a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programok esetében, amelyek tekintetében a Bizottság a bizonyosságszerzési folyamatban elvben az ellenőrző hatóságok által kibocsátott ellenőrzési véleményekre támaszkodik. A Számvevőszék: 22 A 317 ERFA/KA operatív program közül 232 (73%) és a 117 ESZA operatív program közül 90 (77%) esetében nem éltek fenntartással. áttekintette, hogyan jelenítették meg az ellenőrző hatóságok által szolgáltatott információkat a két főigazgatóság éves tevékenységi jelentéseiben, megvizsgálta azokat a konkrét kockázatokat, amelyek egyrészt azzal függnek össze, hogy a tagállami ellenőrző hatóságok hogyan számítják ki és jelentik a hibaarányokat, másrészt azzal, hogy a tagállami szintű pénzügyi korrekciókat a számításkor hogyan veszik figyelembe, ellenőrizte, hogy a Bizottság mely operatív programok esetében döntött a 73. cikk szerinti státusz odaítélése mellett, mikor értesítették a tagállamokat ezekről a döntésekről, és teljes mértékben teljesültek e az odaítélés minimumkövetelményei, értékelte, hogy a Bizottság megbízható monitoringstratégiát vezetett e be a 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív programok tekintetében. A BIZOTTSÁG 2012-BEN AZ ÖSSZES OPERATÍV PROGRAM KÖZEL HÁROMNEGYEDE ESETÉBEN AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓKRA TÁMASZKODOTT 26. A Bizottság 2012-ben összességében úgy ítélte meg, hogy a 434 operatív program közül 322 (74%) esetében nincs szükség fenntartásra 22. Ezeknek az operatív programoknak a költségvetése közel 340 milliárd euró, ami az ERFA/KA és az ESZA teljes becsült költségvetésének (az uniós, illetve tagállami köz- és magánfinanszírozásnak) mintegy 69%-a. A III. melléklet összefoglalja, hogy a Bizottság és a két főigazgatóság hogyan osztályozta a 434 ERFA/KA és ESZA operatív programot a 2012. év tekintetében.

22 27. A fenntartásoktól mentes operatív programok száma jelentős mértékben nőtt 2011-hez képest, amikor összesen 264 operatív program (61%) esetében nem éltek fenntartással (ezek 260 milliárd eurós költségvetéssel a teljes költségvetés 53%-át tették ki) 23. Ez a növekedés szinte teljes egészében annak tudható be, hogy a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság a korábbinál több ERFA/KA operatív program esetében 2012-ben már nem élt fenntartással. 28. A kohéziós költségvetés jelentős részét illetően tehát a Bizottság 2012- ben úgy vélte, hogy az operatív programok belső kontrollrendszere eredményesen működik, és az uniós kiadások jogszerűek és szabályszerűek. 23 171 ERFA/KA (54%) és 93 ESZA (79%) operatív program. 24 A 2010. évi éves jelentés 4. fejezetének 4.3. melléklete (HL C 326., 2011.11.10., 1. o.); a 2011. évi éves jelentés 5. fejezetének 5.2. melléklete (HL C 344., 2012.11.12., 1. o.), és a 2012. évi éves jelentés 5. fejezetének 5.2. melléklete (HL C 331., 2013.11.14., 1. o.). KOCKÁZATOK A TAGÁLLAMI HATÓSÁGOK ÁLTAL SZOLGÁLTATOTT INFORMÁCIÓK BIZOTTSÁG ÁLTALI FELHASZNÁLÁSÁHOZ KAPCSOLÓDÓAN: HIBAARÁNYOK ÉS PÉNZÜGYI KORREKCIÓK 29. A Bizottság kohéziós politikában használt bizonyosságszerzési folyamata két fő mutatón alapul: a tagállami ellenőrző hatóságok által jelzett (és a Bizottság által validált) előre látható hibaarányon, valamint a Bizottság által kiszámított fennmaradó hibaarányon (lásd: 10. bekezdés és 2. háttérmagyarázat). Ehhez arra van szükség, hogy mind a tagállami ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányok, mind a tagállami szinten végrehajtott pénzügyi korrekciókra vonatkozó információk pontosak és megbízhatók legyenek. A Bizottságnak ezenfelül megfelelő módon kell felhasználnia ezeket az információkat, hogy értékelése helyesen tükrözze az egyes operatív programok helyzetét. TÖBB, A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL MEGVIZSGÁLT ELLENŐRZŐ HATÓSÁG ESETÉBEN A BEJELENTETT HIBAARÁNYOK NEM VOLTAK KELLŐKÉPPEN PONTOSAK ÉS MEGBÍZHATÓK 30. Azok az ellenőrző hatóságok, amelyek nem eredményesen ellenőrzik az uniós kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, nyilvánvalóan jelentős mértékben hátráltatják az egységes ellenőrzési modell végrehajtását a kohéziós politikában. Az ellenőrző hatóságok számvevőszéki ellenőrzései 2010 és 2012 között számos esetben hiányosságokat tártak fel a hibaarányok számítási (és jelentéstételi) módjában (lásd: 4. háttérmagyarázat) 24. Ezért több ellenőrző hatóság által jelzett hibaarány pontossága és megbízhatósága továbbra is megkérdőjelezhető. Annak kockázata, hogy az ellenőrző hatóságok nem tesznek jelentést minden egyes problémás esetről, a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata által 2013-ban közzétett jelentésben is említésre került.

23 31. A Számvevőszék megjegyzi, hogy a Bizottság megszakíthatja vagy felfüggesztheti a kifizetéseket, ha az ellenőrző hatóságok a jelentéseikben alábecsülik az operatív programokkal kapcsolatos problémákat. A 2007 2013-as időszakra vonatkozóan a rendeletek azonban nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely értelmében a Bizottság célzott nettó pénzügyi korrekciókat alkalmazhatna azokkal az operatív programokkal szemben, amelyek ellenőrző hatóságai ismételten így járnak el. 4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT AZ ELLENŐRZŐ HATÓSÁGOK SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTALI ELLENŐRZÉSÉNEK FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSAI A Számvevőszék által vizsgált 19 ellenőrző hatóság 2010 és 2012 között végzett ellenőrzése a következőket tárta fel: hét ellenőrző hatóság a szabályozási követelményeknek, illetve a bizottsági iránymutatásnak nem megfelelő mintavételi eljárást alkalmazott, vagy nem megfelelő módon vett mintát az ellenőrizendő műveletekből, 12 ellenőrző hatóság esetében a Számvevőszék szabálytalanságokat állapított meg olyan problémákkal kapcsolatban, amelyeket vagy nem ellenőriztek (gyakran az ellenőrzés hatókörének és módszerének különbözősége miatt), vagy az ellenőrző hatóság alulértékelte a megállapítás jelentőségét (a saját ellenőrei által megismételt műveletellenőrzések közül legalább egyet érintően), öt ellenőrző hatóság esetében a Számvevőszék feltárt olyan eseteket, amelyekben az ellenőrző hatóság indokolatlanul kihagyott bizonyos hibákat a hibaarány számításából, vagy hibásan számította ki a hibaarányt. Ezekben az esetekben a Számvevőszék által megállapított különbségek jelentősek voltak (pl. az előre látható hibaarány több mint 0,5%-kal nőtt), illetve befolyásolták volna az ellenőrzési véleményt. Az ellenőrző hatóságok 2010 és 2012 közötti számvevőszéki vizsgálata megállapította, hogy a 19 ellenőrző hatóságból nyolc összességében eredményesen működött. Kilenc ellenőrző hatóság működését részben eredményesnek, kettőét pedig nem eredményesnek értékelte a Számvevőszék 25. A Számvevőszék által vizsgált 19 ellenőrző hatóság közül öt az éves ellenőrzési jelentésben jelentősen alábecsülte az operatív programok hibaarányát, és emiatt az irányító és az igazoló hatóság elégtelen mértékű pénzügyi korrekciókat szabott ki. 25 2010-es éves jelentés, 4. fejezet, 4.2. melléklet; 2011-es és 2012-es éves jelentések, 5. fejezet, 5.2. melléklet.

24 A BIZOTTSÁG CSAK KORLÁTOZOTT HATÓKÖRBEN TUDJA VALIDÁLNI AZ ÉVES ELLENŐRZÉSI JELENTÉSEKBEN KÖZZÉTETT HIBAARÁNYOKAT 32. A Bizottság minden évben dokumentumalapú vizsgálatot végez az éves ellenőrzési jelentésekre irányulóan. E jelentések összefoglalót tartalmaznak az előző évben a Bizottság felé igazolt kiadásokra vonatkozó, az ellenőrző hatóság általi rendszer- és műveletellenőrzések eredményeiről. A Számvevőszék ellenőrzései ugyanakkor megállapították, hogy a Bizottság a dokumentumalapú vizsgálatok során csak korlátozott hatókörrel rendelkezik a hibaarányok kiszámításának ellenőrzése tekintetében, illetve szükség esetén csak korlátozott hatókörben tudja kiigazítani a hibaarányokat. Ezt a Számvevőszék már az előző években is megállapította 26. Ennek oka, hogy az ellenőrző hatóságok nem kötelesek részletes információkat (például ellenőrzési jelentéseket) benyújtani műveletellenőrzéseikről a Bizottság számára 27. 33. Az éves ellenőrzési jelentésben közölt összefoglaló információk nem teszik lehetővé a hibaarány újraszámítását, sem annak ellenőrzését, hogy az ellenőrző hatóságok ellenőrzési stratégiájában előírt mintavételi módszernek megfelelően jártak e el. A Bizottság rendszerint csak korlátozott ellenőrzést végez a jelzett hibaarányok hihetőségét illetően (lásd: a 65. bekezdés első és második francia bekezdése). Az eredményesebb ellenőrzéshez szükséges kiegészítő információkat nem rendszeresen kérik be, csak eseti alapon, ha a dokumentumok áttekintése során tisztázandó kérdések merülnek fel. Azokban az esetekben, amikor a Bizottság rendelkezett ilyen információkkal, a Számvevőszék ellenőrzései azt mutatták, hogy az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok értékelése általában eredményes volt. 26 A 2011. évi éves jelentés 5.50. bekezdése, valamint a 2012. évi éves jelentés 5.52. bekezdése. 27 Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról szóló, 2006. december 8-i 1828/2006/EK bizottsági rendelet (HL L 371., 2006.12.27., 1. o.) VI. melléklete. 28 A 2012. évi éves jelentés 5.52. és 6.34. bekezdése. 29 A 2012. évi éves jelentés 5.52. és 5.57. bekezdése. 34. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, valamint a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatósága 2012. évi éves tevékenységi jelentéseinek (a Bizottságnál rendelkezésre álló adatok, valamint az ellenőrző hatóságoktól bekért kiegészítő információkon alapuló) számvevőszéki elemzése a 138 ERFA/KA és ESZA operatív programra vonatkozóan a következő megállapításokat tette 28 : a 138 megvizsgált operatív program közül 51 esetében a Bizottság nem rendelkezett elegendő információval az ellenőrző hatóságok által jelzett hibaarányok elfogadásához (vagy újraszámításához). Előfordultak olyan esetek is, ahol az éves ellenőrzési jelentésben feltüntetett ellenőrzött kiadások nem feleltek meg teljes mértékben az operatív program éves kiadásainak, és olyanok is, ahol az ellenőrző hatóság nem pontosan számította ki a hibaarányt, a 138 megvizsgált operatív program közül öt (köztük egy 73. cikk szerinti státusszal rendelkező operatív program) esetében a Számvevőszék által újraszámított fennmaradó hibaarányok meghaladják a Bizottság által alkalmazott 2%-os lényegességi küszöböt. Ennek alapján a Bizottságnak kiegészítő fenntartásokkal kellett volna élnie az adott ERFA/KA operatív programok tekintetében 29.