EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2015.6.15. COM(2015) 291 final 2015/0130 (NLE) Javaslat A TANÁCS HATÁROZATA az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezmény (CETS No. 196) Kiegészítő jegyzőkönyvének az Európai Unió nevében történő aláírásáról HU HU
1. A JAVASLAT HÁTTERE INDOKOLÁS 2014. szeptember 24-én az ENSZ Biztonsági Tanácsa elfogadta a külföldi terrorista harcosokról szóló 2178(2014) határozatát (UNSCR 2178(2014)) az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján. 2014 októberében a Tanács felhívta a Bizottságot, hogy vizsgálja meg a terrorizmusról szóló kerethatározat (a 2008/919/IB kerethatározattal módosított, a terrorizmus elleni küzdelemről szóló 2002/475/IB kerethatározat; a továbbiakban: a terrorizmusról szóló kerethatározat) lehetséges hiányosságait különösen az UNSCR 2178(2014) 1 fényében. A Bel- és Igazságügyi Tanács rigai ülése után kiadott együttes nyilatkozatban 2 a miniszterek egyetértettek abban, hogy a terrorista cselekmények egységes értelmezése érdekében fontos az UNSCR 2178(2014) fényében megvizsgálni a lehetséges jogi intézkedéseket. 2015. február 11-i határozatában 3 az Európai Parlament hangsúlyozta többek között a terrorizmusról szóló kerethatározat felülvizsgálata révén a külföldi harcosokhoz kapcsolódó bűncselekmények harmonizálásának és a vádemelési lehetőségek hiányosságai elkerülésének szükségességét. 2015. január 21-én az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága létrehozta a Külföldi terrorista harcosokkal és kapcsolódó ügyekkel foglalkozó bizottságot (COD-CTE). A COD-CTE azt a feladatot kapta, hogy a terrorizmussal foglalkozó szakértői bizottság (CODEXTER) felügyelete alatt készítse el az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezményének (CETS No. 196.) Kiegészítő jegyzőkönyvét. A COD-CTE-vel folytatott három tárgyalási kört (2015. február 23 26., 2015. március 9 12. és 2015. március 23 26.) követően a CODEXTER megvitatta és 2015. április 10-én, a 28. plenáris ülésén jóváhagyta a Kiegészítő jegyzőkönyvet. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése április 20 24-i ülésén nyilvánított véleményt a Kiegészítő jegyzőkönyvről. A Miniszteri Bizottság 2015. május 12-én előzetesen jóváhagyta a Kiegészítő jegyzőkönyvet, tekintettel a 2015. május 19-i végleges elfogadásra. A jegyzőkönyv egy későbbi időponttól kezdődően áll majd nyitva aláírásra. 2. A JAVASLAT JOGI ELEMEI 2.1. A Kiegészítő jegyzőkönyv célja és tartalma A Kiegészítő jegyzőkönyv célja, hogy megkönnyítse az UNSCR 2178 bizonyos részeinek (főleg a külföldi terrorista harcosok távozásának megelőzéséhez és üldözéséhez kapcsolódóknak) a zökkenőmentes, koordinált és hatékony végrehajtását, hogy előmozdítsa a külföldi terrorista harcosokhoz kapcsolódó bűncselekmények közös értelmezését és a rájuk adott választ, hogy szélesebb körben előmozdítsa a terrorista bűncselekmények elkövetésének lehetőségével és veszélyével járó előkészületi jellegű cselekmények felderítését és az ilyen ügyekben történő vádemelést, és hogy az információcsere fokozása révén megkönnyítse a nemzetközi együttműködést. 1 2 3 A Tanács a 2014. október 9 10-i ülésén elfogadott következtetések, Külföldi fegyveresek: az Európai Tanács 2014. augusztus 30-i következtetéseit követő intézkedések, Brüsszel 2014. október 13., a dokumentum hivatkozási száma: 14160/14., 3. pont 6. felsoroláspontja. A bel- és igazságügyi miniszterek informális, január 29 30-i rigai ülését követő rigai együttes nyilatkozat, a következtetések utolsó felsoroláspontja. Az Európai Parlament 2015. február 11-i állásfoglalása a terrorizmus elleni intézkedésekről (2015/2530(RSP)), 26. pont. HU 2 HU
Ezért a Kiegészítő jegyzőkönyv a következő cselekmények bűncselekménnyé nyilvánításáról rendelkezik: társaságban vagy csoportban való részvétel terrorizmus céljából (2. cikk), terrorista kiképzésben való részvétel (3. cikk), terrorizmus céljából külföldre utazás vagy ennek megkísérlése (4. cikk), ilyen utazásokhoz anyagi eszközök nyújtása vagy gyűjtése (5. cikk), és az ilyen utazások szervezése és elősegítése (6. cikk). Végül a 7. cikk célja az információcsere fokozása azáltal, hogy kötelezi a Feleket egy kapcsolattartó pont kijelölésére, amely kellő időben közli a rendelkezésre álló információkat, illetve feldolgozza az információkéréseket. A 2. cikk fontos eszköz az olyan személyek elleni nyomozáshoz és a velük szembeni vádemeléshez, akik tevékenységükkel hozzájárulnak ahhoz, hogy a terrorista csoportok terrorcselekményeket kövessenek el. A 3. cikk rendelkezik az előkészületi jellegű cselekmények bűncselekménnyé nyilvánításáról, pl. a terrorista kiképzésben való részvételről, amely kiegészíti a CETS No. 196 Egyezmény 7. cikkében már meghatározott terroristák kiképzésének bűncselekményét. Ugyanakkor a 3. cikk fokozza a jogbiztonságot és a Kiegészítő jegyzőkönyv 3 6. cikke hatékonyságát azáltal, hogy meghatározza a terrorista kiképzésben való részvétel fogalmát, amely az utazás egyik céljaként kerül említésre. Végül a 4 6. cikk az UNSCR 2178(2014) 6. rendelkező bekezdése a) c) pontjának átültetését célozza. A CETS No. 196 Egyezményben már szabályozottakon (vagyis nyilvános izgatás, terroristák kiképzése és toborzása) túl más előkészületi jellegű cselekményeket is bűncselekménnyé nyilvánítanak. A Kiegészítő jegyzőkönyv a fokozott információcseréről/kapcsolattartó pontokról szóló 7. cikk révén az UNSCR 2178(2014) 3. rendelkező bekezdésében megfogalmazott, a fokozottabb nemzetközi együttműködésre vonatkozó felhívásra ad választ, miközben megkönnyíti a harmadik országokba terrorcselekmények elkövetése vagy terrorista kiképzésben való részvétel szándékával történő távozás megelőzését és felderítését 4. 2.2. A javasolt határozat jogalapja Állandó ítélkezési gyakorlat, hogy az uniós jogi aktusok jogalapjának megválasztását olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra; ezek közé tartozik az adott intézkedés célja és tartalma is 5. Ha az uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani 6. A Kiegészítő jegyzőkönyv fő célja, hogy a terrorizmushoz kapcsolódó cselekményeket bűncselekménnyé nyilvánítson, amire az Unió az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése alapján fel van hatalmazva. A Kiegészítő jegyzőkönyv aláírása jogalapjának ezért ki kell terjednie az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdésére. További jogalapra nincs szükség. Különösen a (kapcsolattartó pontok kijelölése révén a fokozott információcseréről szóló) 7. cikk célja, hogy megkönnyítse az utazók vagy utazást megkísérlők észlelését, az utazás megelőzését és az ügyben történő nyomozást, ezáltal 4 5 6 Lásd a Kiegészítő jegyzőkönyvhöz kapcsolódó magyarázó jelentés 63. pontját is. Lásd például a C-490/10. sz., Európai Parlament kontra Tanács ügyben (EU:C:2012:525) hozott ítélet 44. pontját, és az idézett ítélkezési gyakorlatot. C-490/10. sz. ügyben hozott ítélet 46. pontja. HU 3 HU
megkönnyítve a Kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkének gyakorlati alkalmazását 7. Erre tekintettel ez a rendelkezés kisegítő jellegű. 2.3. A javasolt határozat szükségessége Az EUMSZ 3. cikkének (2) bekezdése értelmében az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére... amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja. Egy nemzetközi megállapodás akkor érintheti a közös szabályokat vagy változtathatja meg azok alkalmazási körét, ha a megállapodás hatálya alá tartozó terület egyben az uniós hatáskörébe is tartozik, vagy nagy mértékben uniós jogszabályok vonatoznak rá 8. Továbbá annak értékelésekor, hogy valamely területet szabályoz-e nagy mértékben az uniós jog, nem csak a jelenlegi uniós jogot kell figyelembe venni az érintett területen, hanem a jövőben fejleményeket is olyan mértékben, amennyire azok előreláthatóak 9. Az Unió már fogadott el intézkedéseket a Kiegészítő jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területen, ideértve jelentős büntetőjogi előírásokat, valamint a fokozott információcserére vonatkozó rendelkezéseket is. A terrorizmushoz kapcsolódó bűncselekményekre vonatkozó uniós jogi alapokat a terrorizmusról szóló kerethatározat fekteti le. A Kiegészítő jegyzőkönyv kiszélesíti a bűncselekménnyé nyilvánítandó cselekmények körét 10, illetve a kerethatározatban már szereplő bűncselekményekéhez hasonló tényállásokat vezet be 11. A rendőrségi együttműködéssel kapcsolatos, vonatkozó uniós eszközök különösen az alábbiak: a) A Tanács 2006/960/IB kerethatározata (2006. december 18.) az Európai Unió tagállamainak bűnüldöző hatóságai közötti, információ és bűnüldözési operatív információ cseréjének leegyszerűsítéséről 12, b) A Tanács 2008/615/IB határozata (2008. június 23.) a különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről (Prüm határozat), 13 és c) A Tanács 2005/671/IB határozata a terrorista bűncselekményekre vonatkozó információcseréről és együttműködésről 14 ; Ezek az eszközök szabályozzák egyrészt az információcserét a terrorizmushoz kapcsolódó ügyekben folytatott bűnügyi nyomozások esetében, másrészről az információcserére szolgáló kapcsolattartó pontokat. Különösen az Europol támogatja a tagállamok egymás közti, illetve egyes harmadik országokkal folytatott közötti rendőrségi együttműködését annak érdekében, hogy megfelelő választ lehessen adni a külföldi terrorista harcosok jelenségére. 7 8 9 10 11 12 13 14 Lásd a Kiegészítő jegyzőkönyvhöz fűzött magyarázó jelentés 64 68. oldalát. CA -22/70. sz., Bizottság kontra Tanács ügy (az ún. ERTA-ügy), EBHT 1971., 263. o. A C-66/13. sz., Green Network ügyben (EU:C:2014:2399) hozott ítélet 61-64. pontja, valamint az ott idézett ügyek. A Kiegészítő jegyzőkönyv 3 6. cikke. A Kiegészítő jegyzőkönyv 2. cikke bűncselekménnyé nyilvánítja a terrorista csoport tevékenységeiben való részvételt, hasonlóan a terrorizmusról szóló kerethatározat 2. cikkéhez. HL L386/9., 2006. december 29. HL L 210/1., 2008. június. 6. HL L 253/22., 2005. szeptember 29. HU 4 HU
A Kiegészítő jegyzőkönyv megkötése ezért érintheti a közös szabályokat, vagy megváltoztathatja a hatályukat. Továbbá az uniós jog várható jövőbeli fejlődése tekintetében a Tanács a létező jogi keretek potenciális hiányosságai orvoslása lehetőségeinek keresésére szóló felhívásait követően jelenleg folyamatban van a párbeszéd a kerethatározat lehetséges felülvizsgálatáról, különösen az UNSCR 2178(2014) fényében. Amint az az európai biztonsági stratégiában 15 bejelentésre került, a Bizottság a terrorizmusról szóló kerethatározat 2016-os naprakésszé tételére tekintettel 2015-ben megkezdi a hatásvizsgálatot, figyelembe véve az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezménye Kiegészítő jegyzőkönyvéről folytatott megbeszéléseket is. A javasolt határozat erre tekintettel szükséges, mivel a Kiegészítő jegyzőkönyvet alá kell írni az Európai Unió nevében. 3. TERÜLETI HATÁLY Összhangban az Európai Unióról szóló szerződés 22. jegyzőkönyvével, az Európai Unió által aláírt és idővel megkötött Kiegészítő jegyzőkönyv Dánia kivételével valamennyi uniós tagállamban kötelező, és azokra alkalmazandó. Összhangban az Európai Unióról szóló szerződés 21. jegyzőkönyvével, az Európai Unió által aláírt és idővel megkötött Kiegészítő jegyzőkönyv az Egyesült Királyságra nézve csak annyiban kötelező és ott annyiban alkalmazandó, amennyiben ez a tagállam értesíti a Tanácsot azon szándékáról, hogy részt kíván venni ezen eszköz elfogadásában és alkalmazásában. 15 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, Az európai biztonsági stratégia, COM(2015) 184 final, 2015. április 28. még nem jelent meg a HL-ben. HU 5 HU
2015/0130 (NLE) Javaslat A TANÁCS HATÁROZATA az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezmény (CETS No. 196) Kiegészítő jegyzőkönyvének az Európai Unió nevében történő aláírásáról AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 83. cikke (1) bekezdésére, összefüggésben 218. cikkének (5) bekezdésével, tekintettel az Európai Bizottság javaslatára, Mivel: (1) 2015. április 1-jén a Tanács felhatalmazta a Bizottságot arra, hogy kezdje meg a tárgyalásokat az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezményének (CETS No. 196) Kiegészítő jegyzőkönyvéről. (2) A Kiegészítő jegyzőkönyv célja, hogy megkönnyítse az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa a külföldi terrorista harcosokról szóló 2178. határozatának végrehajtását, és különösen bűncselekménynek nyilvánítson bizonyos, az említett határozat 6. végrehajtási bekezdésében meghatározott cselekményeket. (3) A külföldi terrorista harcosokhoz kapcsolódó cselekmények és a potenciálisan terrorcselekmények elkövetéséhez vezető előkészületi jellegű bűncselekmények közös értelmezése hozzájárulna a büntető igazságügyi eszközök, valamint a nemzetközi és uniós szintű együttműködés hatékonyságának további fokozásához. (4) A Kiegészítő jegyzőkönyvet ezért az Európai Uniónak alá kell írnia. (5) [Az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt, az Egyesült Királyság és Írország helyzetéről szóló jegyzőkönyv (3. sz. jegyzőkönyv) 21. cikkének megfelelően az Egyesült Királyság bejelentette az e határozat elfogadásában és alkalmazásában való részvételre irányuló szándékát.] (6) VAGY: [Az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt, az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség tekintetében fennálló helyzetéről szóló 21. jegyzőkönyv 1. és 2. cikkével összhangban, és a jegyzőkönyv 4. cikkének sérelme nélkül, az Egyesült Királyság nem vesz részt ennek a határozatnak az elfogadásában, az rá nézve nem kötelező és nem alkalmazandó.] (7) Az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt, Dánia helyzetéről szóló 22. jegyzőkönyv 1. és 2. cikke értelmében Dánia nem vesz részt ennek a határozatnak az elfogadásában, az rá nézve nem kötelező és nem alkalmazandó, HU 6 HU
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT: 1. cikk A Tanács engedélyezi, hogy az Európai Unió aláírja az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló Egyezménye (CETS No. 196.) Kiegészítő jegyzőkönyvét, az említett Jegyzőkönyv megkötésétől függően. Az aláírandó Kiegészítő jegyzőkönyv szövege e határozat mellékletében található. 2. cikk A Tanács Főtitkársága figyelemmel a jegyzőkönyv megkötésére teljes mértékben felhatalmazza a jegyzőkönyv főtárgyalója által kijelölt személyt, illetve személyeket a jegyzőkönyv aláírására. 3. cikk Ez a határozat az elfogadásának napján lép hatályba. Kelt Brüsszelben, -án/-én. a Tanács részéről az elnök HU 7 HU