A várossá nyilvánítás gyakorlata Magyarországon, Maglód esélyei a cím elnyerésére Dr. Trócsányi András 1 Magyarországon a városi jogállás szabályozásának több évszázadra visszamenő története van. Ennek a történetnek az egyik legfontosabb eleme, hogy a városi jogállású települések valamilyen szinten privilegizáltak voltak, a címmel felruházottak általában többletjogokat élveztek. Éppen ezért a várossá válás feltételei rendszerint igencsak szigorúak és kötöttek voltak. A szocializmus évtizedei alatt, amelyet a városok számának igen mérsékelt ütemű növekedése jelez, gyakran egyedi döntések, később lélekszámhoz, illetve más szigorúan körülírt feltételek teljesítéséhez (konkrét intézmények, infrastrukturális ellátottsági mutatók) kötötték. Mindennek következtében, a szakértők, elsősorban a tér kutatására leginkább hivatott geográfusok körében kialakult az az általános vélemény, hogy a valódi, funkcionális értelemben vett városok száma meghaladja a jogilag városi címmel rendelkezőkét. Természetesen a város fogalmának megítélése nagyon különböző lehet az eltérő tudományok szemszögéből, ezért ebben az esetben arra a megközelítésre hívnánk fel a figyelmet, amely a várost központi helynek, térségi szerepkörrel, vonzáskörzettel rendelkező, önmagán túlmutató jelentőséggel bíró településnek írja le. E mögött másodlagos, de korántsem elhanyagolható fontosságú tényező lehet például a városias életforma, vagy a városias épített környezet dominanciája. A rendszerváltás idején a jogi és földrajzi értelemben vett városok számának különbözőségéből fakadó ellentmondást az arra alkalmas települések tömeges várossá nyilvánításával kívánták feloldani (1989-ben 39 település kapott városi címet). A városok számának felfutását az a körülmény is elősegítette, hogy az 1990-es Önkormányzati Törvény egyik legfontosabb alapelveként kimondta az önkormányzatok jogi egyenlőségét, ami lényegében megszűntette a városi kiváltságok kései továbbélését, egyszersmind némileg le is értékelte azt. Így aztán a folyamat szabályozása, amit 1999-ben öntöttek mai jogi formájába, alapvetően megengedő jelleget öltött. A területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 15-17. szabályozza a várossá nyilvánítás folyamatának jogi lépéseit. A legfontosabb megállapításait az alábbiakban lehet összefoglalni: 15. (1) A nagyközségi képviselő-testület - a település, a várossá nyilvánítás szempontjából nagyközség - várossá nyilvánításának kezdeményezésekor részletes értékelésben mutatja be a nagyközség fejlettségét, térségi szerepét. 16. (1) A nagyközségi képviselő-testület a várossá nyilvánítási kezdeményezést január 31-éig terjesztheti fel a Belügyminiszterhez. Az önkormányzati általános választás évében várossá nyilvánítás nem kezdeményezhető. (2) A kezdeményezés felterjesztésekor a képviselő-testület a határozatában vállalja, hogy a várossá nyilvánítás esetén ellátja a városi önkormányzatok és szerveik részére jogszabályban előírt kötelezettségeket, megteremti azok végrehajtásának szervezeti és személyi feltételeit. A törvény mindössze annyi korlátot állít, hogy a pályázó településnek nagyközségnek kell lennie, illetve általános a későbbiekben azért valamivel bővebben kifejtett utalást tesz arra, hogy a pályázat lényege a nagyközség térségi szerepének és fejlettségének bemutatása: lényegében ez az a két kritérium, amelynek mentén a pályázatokat értékelik. A bemutatás szempontjait [15. (2) a i], vagyis a pályázat tartalmi követelményeit a Belügyminisztérium egy szintén 1999-ben 1 Igazgatóhelyettes, tanszékvezető egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Földrajzi Intézet, 7624 Pécs, Ifjúság útja 6.
kiadott közleményben pontosította. Az előterjesztés kötelező mellékletei közé bekerült egy táblázat, amely a KSH, illetve az önkormányzat által kötelezően szolgáltatandó adatok körét tartalmazza, anélkül, hogy bármelyik paraméterhez célszámokat társítottak volna. Mindazonáltal az értékelés folyamán a statisztikai adatokat összevetik olyan mutatókkal (kisvárosi átlag, azonos lélekszám-kategória átlaga, megyei és országos átlagok), amelyek jól jellemzik a pályázó település által megcélzott kisvárosi csoportot. Az elbírálás tehát két nyomon halad: a fejlettség és a térségi szerep általános kritériumai kerülnek elemzésre. Mindkettőről fontosnak látjuk megjegyezni, hogy mivel nem konkretizáltak, ezért általában az adott település tágabb környezetének viszonyaiból kiindulva értelmezik, illetve értékelik őket. Példának okáért az 1000 főnél alig népesebb Pálháza (2005-ben lett város a Zemplén északi részén) térségi szerepe a Hegyköz, vagy Őriszentpéteré az Őrség törpefalvas vidékén elvitathatatlan volt, fejlettsége azonban aligha vetekedhet egy budapesti agglomerációhoz tartozó, kiépített intézményrendszerrel bíró 10 000 fős településével, amelynek viszont adott estben a központi funkciói szerényebbek. A pályázatok elbírálása több lépcsőben történik. Elsőként a megyei közigazgatási hivatalok végeznek törvényességi szempontú ellenőrzést. A Belügyminisztérium a beérkezett pályázatokat továbbítja egy viszonylag állandó összetételű szakmai tanácsadó testület felé, amely többek között geográfusokból, urbanisztikai szakemberekből, szociológusokból, statisztikusokból, regionalistákból áll. Állásfoglalásuk amely általában az igen esetleg nem kategóriába sorolja be a pályázókat ugyan nem kötelezi semmire a Belügyminisztert, mégsem szokták azt figyelmen kívül hagyni. A Belügyminiszter rendszerint végül a tanácsadó testület által javasoltnál némileg több települést terjeszt a Köztársasági Elnök elé, aki az eddig gyakorlat szerint csak formálisan dönt a cím odaítéléséről. A törvényi szabályozás lehetőségeit kihasználva 1991 óta összesen 125 település pályázott sikerrel a városi címre (1. ábra). 1. ábra. A várossá nyilvánított települések száma és átlagos lélekszáma (1986-2005) 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1986 1989 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2003 2004 2005 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 várossá nyilvánított települések száma várossá nyilvánított települések átlagos lélekszáma Egy-egy kormányzati ciklusban három éven keresztül van mód az előlépésre, a választások évében nem lehet pályázni. A sikeres próbálkozások száma növekvő tendenciát mutat, amivel párhuzamosan az átlagos népességszám csökken: jelenleg a Dunántúlon és Észak- Magyarországon jellemzően 2 6000; az Alföldön és Budapest agglomerációjában 5000-10 000 fő közötti lélekszámú nagyközségek számítanak tipikusnak. Az új városok területi elhelyezkedését elemezve kiderül, hogy a Dunántúlon a várossá válás hamarabb történt meg, az elmúlt évtizedben a hangsúly egyre inkább a Budapest környéki településekre és a Északkelet- Magyarországra tolódott át (2. ábra).
2. ábra. A várossá nyilvánított települések területi elhelyezkedése (1960-2005) Várossá nyilvánítások 2 000-2 005 1 990-2 000 1 980-1 990 1 960-1 980 1 960 A PTE TTK Földrajzi Intézetének kutatói 1996-ban kezdtek intenzíven foglalkozni ezzel a kérdéskörrel, amikor a Belügyminisztérium megbízásából készítettek átfogó kutatást a magyarországi városhálózatról és a városhiányos térségekről. A kutatás eredményeit összegezve prognózist készítettek a potenciális városjelöltekről, illetve javaslatot a cím elnyerésének időbeli ütemezéséről (3. ábra). 3. ábra. A PTE TTK Földrajzi Intézetének javaslata a várossá nyilvánítandó települések körére és a folyamat ütemezésére (1996)
Ez az 1996-os javaslat 2010-ig tekintett előre, és alapvetően (80% feletti találat) megvalósultnak tekinthető annyiban, hogy a városhálózat dinamikus bővítése egyik központi gondolatköre volt. Vannak olyan régiók, ahol az előzetes tervek azonban elmaradtak a valóságtól, illetve ahol túlságosan optimisták voltak. Előbbire példa éppen Budapest délkeleti előtere, utóbbira pedig Tolna, Fejér vagy Békés megyék (4. ábra). 4. ábra. Az 1996-os javaslatok megvalósulása Már az 1996-os javaslat is megfogalmazott bizonyos típusokat, olyan közös jellegadó tulajdonságokkal rendelkező teleüléseket sorolva egy csoportba, ahol ez a tulajdonság elgendőnek bizonyulhat a térségi szerep alátámasztására. Az időközben eltelt 10 év alatt az akkor megalkotott alább leírt típusok többnyire visszaköszönnek az új városok között. A térszerkezeti típus: valamely kistérség vagy mikrotérség központja, általában sokoldalú funkciókat koncentrál, különösen a humán területen, de egyetlen szempontból sem tarthatjuk kiugrónak. Tipikusan ilyen település a már említett Pálházán és Őriszentpéteren túl Sellye, az Ormánság legnagyobb és legfejlettebb településként, illetve Nagybajom Belső-Somogyban. A gazdasági-foglalkoztatási típus: vagy egy-egy nagyobb, vagy több kisebb vállalkozás jelenlétével vált környezete legfontosabb gazdasági központjává, legfontosabb jellemzője a pozitív munkaerő-mérleg, vagyis a bejáró foglalkoztatottak száma meghaladja az eljárókét. Ezek a települések általában dinamikusan fejlődnek, köszönhetően az élénk gazdasági tevékenység az önkormányzati költségvetésben is megnyilvánuló voltában. Ilyen település elképzelhető a nehéz- (Nyergesújfalu, Téglás), vagy az élelmiszeripar (Jánossomorja), esetleg a mezőgazdaság (Bóly, Bábolna) bázisán is. A klasszikus üdülőtelepülések képezik a következő csoportot, ahol gyakran találhatunk egészen kis lélekszámú városokat is. Tipikus példa lehet erre Balatonföldvár vagy Zalakaros. Különleges csoportot képeznek az image-típusba sorolható városok: itt a településnév lényegében márkanévként működik, valamely kulturális vagy turisztikai termék, attrakció jelenti a település ismertségének a bázisát. Ezek ugyan valódi vonzáskörzettel nem rendelkeznek, de ismertségük
széleskörű. Ebbe a csoportba sorolhatunk boros településeket (Villány, Badacsonytomaj), de például Pannonhalmát, Herendet, Máriapócsot, Visegrádot is. Végül, de nem utolsó sorban beszélni kell az agglomerációs típusról is, amely az utóbbi években egyre növekvő számban adott új városokat. Ezeken a településeken a lakosságszámnak rendkívül gyors növkedéséhez az infrastruktúra kiépülése csak a legutóbbi években kezd felzárkózni. Valódi térségi szerepük általában csekély, amely a nagyvárosok árnyékában reálisan nem is igen lehet erősebb. Feltűnő viszont gyarapodásuk, mind mennyiségi, mind pedig minőségi értelemben. A legnagyobb számban ezeket Budapest környezetében találjuk meg Pomáztól Pilisig, de van már példa Szeged (Sándorfalva), Debrecen (Hajdúsámson) vagy Miskolc (Felsőzsolca) melletti szuburbán települések dinamikus városiasodására, majd sikeres pályázataira is. Megítélésünk szerint Maglód kitűnően illeszkedik ez utóbbi, agglomerációs települések csoportjába. A budapesti agglomerációban az elmúlt években rendszerint 4-5 település is elnyerte a városi címet, átlagosan mintegy 8500-9000 fő közötti népességgel, amely nagyjából Maglód nagyságkategóriáját jelenti. Az elmúlt évek intenzív fejlődése eredményeképpen ma már a térségben tulajdonképpen az agglomeráció teljes pesti oldalán Maglód jóformán az egyetlen nagyközség az 1996-ban javasoltak közül, amelyik még nem nyerte el a városi címet. Igaz, a javaslatban is csak a 2007-2010 közötti ütemben szerepelt, de a környéken számos település már város ebből az ütemből, illetve némelyek (például Pilis) anélkül léptek előre, hogy a javaslatban szerepeltek volna (5. ábra). Látható, hogy az Ócsától és Gyáltól Kistarcsáig húzódó városgyűrű szinte teljesen zárt. 5. ábra. Várossá nyilvánításra javasolt települések a budapesti agglomeráció délkeleti szektorában (a jelmagyarázat megegyezik a 4. ábrával) Ebben a kontextusban a várossá válás kérdése a következőképpen merül fel: a környező települések a városi cím birtokában relatív előnyre tesznek szert, az eddig kimaradt Maglód viszonylagos pozíciója környezetéhez képest nagyközségként fokozatosan romlik. Hozzá kell
tenni azt is, hogy Maglód napjainkra az ország egyik legnagyobb lélekszámú nagyközségévé vált, a hasonló méretkategóriájú települések egyszerűen elfogytak ebből az igazgatási kategóriából. A következő ábra (6. ábra) a térség nagyközségeit mutatja (ezeket az ábrán piros, míg a városi rangú településeket kék színnel jelöltük). Látható, hogy Maglód mellett is vannak potenciális városjelöltek, jogilag Sülysáp és Tápiószecső is pályázhat, amelyek ugyanahhoz a térszerkezeti tengelyhez tartoznak, mint Maglód. E három jelölt közül jelenleg minden érv Maglód mellett szól, ugyanakkor Sülysáp vagy Tápiószecső Maglódot megelőző várossá válása ez utóbbi esélyeit jelentősen csökkentheti. 6. ábra. Városok és nagyközségek a budapesti agglomeráció délkeleti szektorában Miben határozhatók meg a városi jogállás előnyei a községivel szemben? Önmagában az a tény, hogy az arra magukat alkalmasnak érző nagyközségek (évente akár 20-25 település) benyújtják pályázataikat, jelzi, hogy az önkormányzatok megítélése szerint egyértelműen pozitív a mérleg. Napjainkban, szemben a tervgazdaság évtizedeivel, ezek az előnyök nagyon nehezen számszerűsíthetők, nem létezik külön községi vagy városi normatíva. Mégis, a település telephelyi értéke jelentősen megnövekedik a városi cím birtoklásával. Ez a felértékelődés egyaránt jelentkezik a gazdasági szervezetek szűkebb értelemben vett telephely-, illetve a népesség lakóhelyválasztásának tekintetében. A település városként sokkal könnyebben jelenik meg a valóságos és mentális térképeken, mint nagyközségként. A jelenlegi, pályázatokon és kijáráson alapuló rendszer esetében nem mellékes szempont az érdekérvényesítő képesség növekedése. A várossá válás olyan cél, amely tapasztalataink szerint képes egyesíteni a helyi lakosság különböző érdekű csoportjait, egy olyan projekt, amely sikeres megvalósítása esetén évekre lendületet adhat a településnek.