Elõszó Günther Verheugen Az Európa Tanács tagja Michel Barnier Az Európa Tanács tagja A Gyakorlati útmutató határ menti együttmûködéshez akkor jelenik meg, amikor a Közösségbe való felvétel elõkészítése, elsõsorban a PHARE, ugyanazon prioritások és módszerek alapján zajlik, amelyek az Európai Unió Strukturális Alapok által finanszírozott programokra jellemzõek. Az 1997-ben bevezetett reformok végrehajtása a Strukturális Alapok irányelvei alapján a célja a Tanács új, október 27-én jóváhagyott Közleményének: PHARE 2000 Szemle Erõsítõ elõkészületek a tagsághoz Tekintettel az Unió közelgõ bõvülésére, ennek a szemléletváltozásnak kétoldalú magyarázata van: Az elsõ, hogy a jelölt országoknak lehetõségük legyen hasznosítani az integrált területfejlesztési programok elsõ generációját, ezáltal segíteni õket abban, hogy hozzájárulhassanak a nagy Európa gazdasági és társadalmi egységéhez. A második, hogy segítsük a jelölteket abban, hogy bevezethessék azt a közigazgatási és költségvetési rendszert, amely szükséges a Strukturális Alapok belépés utáni sikeres megvalósításához. Hogy ezek a célok elérhetõek legyenek, egy több évre szóló, stratégiai fontosságú tervezet kerül bevezetésre a 2002-tõl 2006-ig terjedõ periódusra azokban az országokban, ahol a belépésre vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Tervezet és a Nemzeti Csatlakozási Program minõsége ezt megengedi. Ezen túlmenõen a nemzeti PHARE-programok alaptõkéje olyan jellegû tevékenységekre lesz fordítva, amelyek a Tizenöt 1. célkitûzésének vállalásai között szerepelnek a teljesen egységes területfejlesztési programokhoz kapcsolódóan, az egyéni projektek támogatásától a globális, strategikus megközelítés felé való határozott elmozdulást elõirányozva. Amennyiben bizonyos elõfeltételek kielégülnek, 2002-tõl az igazgatás decentralizálódik, és technikai segítség is biztosítva lesz az érintett országok igazgatási kapacitásának növelésére. Végül, de nem utolsósorban, a határ menti együttmûködés területén a Tanács számos módosítást eszközölt a PHARE CBC program eljárásaiban a tagjelölt országokra vonatkozóan, hogy ezek a módszerek a Tizenöt INTERREG programjával minél szorosabb egységet alkossanak. Ez növeli az Unió által támogatott tevékenység hatékonyságát, tekintettel a határ menti régiók sajátságos problémáira. Elõször, 2002-tõl a határ menti partnereknek lehetõségük nyílik arra, hogy 2006-ig hosszabb távú tervezeteket készítsenek, melyek alapja az erre az idõtartamra, kapott normatív támogatás lesz. Ez biztosítani fogja a határ menti közös tervezés PHARE CBC/INTERREG szerinti feltételeit. 1
Másodszor, mint az INTERREG és a Strukturális Alapok esetében, a PHARE CBC által támogatott határ menti programok jobban integrálhatók a tagjelölt országok átfogó területfejlesztési politikájába, ami jellemzõen a Nemzeti Fejlesztési Tervezetben jelenik meg. Harmadszor, a PHARE CBC úgynevezett támogatási programjai, amelyek kialakítása lehetõvé teszi, hogy az INTERREG intézkedéseihez közvetlenül hasonlíthatók legyenek, kiterjedtebb alkalmazása révén a projektek terjedelmében korábban fennálló különbségek leküzdhetõk lesznek, feltéve, hogy a jelölt ország megfelel a pénzügyi igazgatás és az irányítási kapacitás terén szabott feltételeknek. A programok értelmezésének és kivitelezésének igen fontos feladatát a régiókban helyi végrehajtók fogják megkapni. Végül, az INTERREG nemzetközi együttmûködési programjainak segítségével a tagjelölt országoknak szélesebb körû társulásra lesz lehetõségük, elsõsorban a balti-tengeri régióban. Annak érdekében, hogy az új lehetõségek teljes egészében kiaknázhatóak legyenek, elengedhetetlen a tagjelölt országok, köztük a határterületek befogadóképességét növelni. A végrehajtó képviseletek, a helyi és területi hatósági szervek és a polgári civil társadalom egyéb szereplõinek befogadására való képesség növelése a határterületeken kulcsfontosságú elõfeltétele a sikeres együttmûködésnek. Ebben a tekintetben természetesen sok múlik a tagjelölt országok erõfeszítésein, hogy fokozzák a vezetés hatékonyságát, és biztosítsák, hogy a decentralizált vezetés globálisan és a határ menti régiókra nézve is megvalósuljon. Éppen ezért üdvözöljük ezt a Gyakorlati útmutatót mint a határ menti együttmûködés gyakorlóinak hasznos segítségét, és kívánunk minden alkalmazójának sok sikert megújult törekvésükben, hogy elõsegítsék a határmenti együttmûködést a határterületek között a jelenlegi és a leendõ uniós tagállamokban. Günter Verheugen Michel Barnier 2
KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS Számos európai határ menti régió kezdeményezései és gyakorlati tapasztalatai tették lehetõvé a LACE Kézikönyv elkészítését. Sokan példák bemutatásával közvetlenül járultak ehhez hozzá. A kézikönyv szövegeit Jens Gabbe, Dr. Viktor von Malchus (AGEG) és Haris Martinos (LRDP) írták. A példákat Roland Blomeyer (LRDP) állította össze. Habár nagy erõfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy ellenõrizzék az ebben a kézikönyvben szereplõ információkat, jelen dokumentum természetébõl adódóan csaknem lehetetlen az összes információ pontos voltát garantálni. Ezért arra kérjük az olvasót, hogy küldje el me g- jegyzéseit és hibaigazításait az AGEG-irodához, amely gondoskodni fog arról, hogy ezeket a kézikönyv jövõbeli kiadásai során figyelembe vegyék. 3
BEVEZETÉS Az AGEG és az Európai Bizottság 1990 óta tevékenyen együttdolgozott a LACE-projektben ( Linkage, Assistance and Cooperation for the European Border Regions ), információszolgáltatással és tanácsadással segítve az európai határ menti régiókat. A LACE-projekt tevékenységeinek lényegét a jó gyakorlati példák összeállítása és terjesztése valamint az összes határ menti régió közötti hálózat kialakításának támogatása adják. Felbecsülhetetlen mértékben járultak hozzá a határon átnyúló együttmûködés elõsegítéséhez. Ezenkívül megkönnyítették az INTERREG I +II és a Phare CBC megvalósítását valamint a jövõbeli INTERREG IIIA és Phare CBC-programokra való felkészülést. Kívánatos lenne, ha a Gyakorlati Kézikönyv egész Európában a határ menti régiókban élõ sok-sok embernek a határon átnyúló együttmûködés területén dolgozó tapasztalt gyakorlati szakembereknek és az új munkatársaknak egyaránt fontos információkat és tanácsokat tudna nyújtani. A kézikönyvet a LACE-web-oldallal és további olyan hálózati tevékenységekkel együttesen kellene használni, mint például a tanulmányutak és cserék. Az olvasó így tudja ezt a lehetõ legnagyobb mértékben kiaknázni. A tapasztalt gyakorlati szakemberek dolgozhatnak a kézikönyv kiválasztott fejezeteibõl. A határon átnyúló együttmûködés területén dolgozó új munkatársak a le gjobban úgy profitálhatnak ebbõl, hogy gondosan és szisztematikusan áttanulmányoznak minden részt. Az A rész részletes hátteret nyújt, amely különösen azoknak lesz hasznos, akik az új határon átnyúló tevékenységeket kívánják szemügyre venni. A B rész a határon átnyúló együttmûködés struktúráit tárgyalja, a C rész a határon átnyúló tevékenys égek olyan fontos területeivel foglalkozik mint pl. a közlekedés, turizmus és gazdasági fejlesztés. Mindkét rész számos, a kézikönyv minden használója számára érdekes példát tartalmaz. A LACE-projektnek az 1996. és 1999. évi Közép- és Kelet-Európa államaira történt kiterjesztése, amely a Európai Bizottság támogatása révén, a Phare CBC program keretében vált lehetõvé, további alkalmat adott a kézikönyv átdolgozására. A Phare-államokból származó további jó gyakorlati példák kerültek be a könyvbe, más példákat pedig aktualizáltak. A határon átnyúló együttmûködés egész Európában továbbra is gyorsan fejlõdik. Ilyen dinamikus háttér mellett a Gyakorlati Kézikönyvet nem lehet statikus eszköznek tekinteni. Ezért az AGEG a LACE hálózati tevékenységeinek alkotórészeként a kézikönyv rendszeres átdolgozását tervezi. A határ menti régióknak e folyamatban való aktív részvétele nyújtja az egyetlen garanciát a kézikönyv tartós jelentõségére és minõségére nézve. 4
A RÉSZ: A1: A HATÁRON ÁTNYÚLÓ EGYÜTTMÛKÖDÉS MOTÍVUMAI A2: EDDIGI TAPASZTALATOK A3: JOGI ESZKÖZÖK A HATÁRON ÁTNYÚLÓ EGYÜTTMÛKÖDÉS MEGKÖNNYÍTÉSE ÉRDEKÉBEN A4: KÜLÖNBÖZÕ SZINTÛ EU KEZDEMÉNYEZÉSEK ÉS PROGRAMOK A5: TECHNIKAI KÖVETELMÉNYEK B RÉSZ: AZ EGYÜTTMÛKÖDÉS STRUKTÚRÁI B1: AZ EGYÜTTMÛKÖDÉS FEJLÕDÉSI FOKOZATAI ÉS MEGFELELÕ STRUKTÚRÁK B2: EGYÜTTMÛKÖDÉSI STRUKTÚRÁK STRATÉGIAI (PROGRAM-) SZINTEN C RÉSZ: JÓ GYAKORLATI PÉLDÁK C1: TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVEZÉS C2: GAZDASÁGI FEJLESZTÉS C3: KÖZLEKEDÉSÜGY ÉS INFRASTRUKTÚRA C4: IDEGENFORGALOM C5: KÖRNYEZETVÉDELEM C6: OKTATÁS, KÉPZÉS ÉS MUNKAERÕPIAC-FEJLESZTÉSI VÁZLAT C7: EGÉSZSÉGÜGYI ÉS SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK C8: KULTÚRA ÉS MÉDIA C9: MEZÕGAZDASÁG- ÉS VIDÉKFEJLESZTÉS Tartalomjegyzék 5
A1 A HATÁRON ÁTNYÚLÓ EGYÜTTMÛKÖDÉS MOTÍVUMAI
A1 FEJEZET: A határon átnyúló együttmûködés motívumai ÁTTEKINTÉS: Ez a fejezet azoknak a problémáknak a történelmi hátterével foglalkozik, amelyekkel az emberek és az intézmények a határ menti régiókban szembesültek. Azokat a határon átnyúló együttmûködés keretében zajló tevékenységeket mutatja be, amelyek a legutóbbi 50 évben történtek, annak érdekében, hogy a történelmi határokat a határon átnyúló együttmûködés révén megszüntessék. Ezenkívül rövid áttekintés is található a régióknak, mint a határon átnyúló európai fejlõdés motorjainak szerepérõl. FÕBB SZEMPONTOK: A nemzeti határok sorompó jelensége az elmúlt három évszázad történelmi fejlõdései következtében keletkezett és ez a katonai, közigazgatási, szociális és gazdasági politikán keresztül megerõsödött. Emiatt jelentõs hátrányok alakultak ki a határ menti területeken élõ emberekre valamint a regionális/helyi intézményekre és szociális partnerekre nézve. 1950 óta a határ menti régiók elsõ csoportjai elsõsorban Németország/Svédország /Finnország, Hollandia/Németország és Németország/Franciaország/Svájc határai mentén határon átnyúló együttmûködést kezdeményeztek és alakítottak ki azzal a céllal, hogy ezeket a történelmi sorompókat legyõzzék és a periférikus helyzetbõl fakadó különbségeket, egyenlõtlenségeket valamint azokat a problémákat, amelyek a nemzeti határok sorompó hatása miatt keletkeztek, megszüntessék. Már akkoriban elkezdtek foglalkozni számos olyan félresiklott beruházással és mindennapi abszurdummal, amely a ne m- zeti hatóságok összehangolatlan tevékenységébõl származott, és nekiláttak megoldásokat kidolgozni. A határon átnyúló együttmûködési struktúrák legrégibb formái a kiválasztott témák, kijelölt feladatok és a határ mindkét oldalán élõket egyaránt érintõ problémák terén megvalósuló határon átnyúló regionális és helyi szintû összefogások voltak. Ezek a 60-as és 70- es években a határ menti csúcsszervezetek kialakulásához vezettek, amelyek átfogó módon a legkülönfélébb témákkal foglalkoztak. Az 1980-as évek végén és az 1990-es évek folyamán kialakult új viszonyok, az európai belsõ piac megvalósulása, a közép- és kelet-európai államokban végbemenõ politikai változások és ezen államoknak az EU felé történõ egyre erõteljesebb közeledése és az EUval történõ társulása bõvítették és elmélyítették a határon átnyúló együttmûködést. Az EU regionális politikája elõször is az Interreg programon és késõbb a PHARE CBC-n keresztül (kezdetben TACIS CBC és MEDA révén) jelentõsen me ggyorsította a határon túli fejlõdést és határon átnyúló programokat támogatott annak érdekében, hogy megszüntessék az európai integrációt akadályozó problémákat. Regionális szinten ugyancsak kialakultak a határon átnyúló struktúrák, mint hosszú távon mûködõ szervezetek, gyakorlatilag az EU-n belüli összes határ mentén, minden társult államban, de ezen túlmenõen is. 8 A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai
Történelmi háttér Európára nemcsak egy nagyon sokrétû, de gyakran mégis közös kultúra és történelem jellemzõ, hanem a határok nagy száma is. A középkorban létrejött történelmi vidékek összefoltozott szõnyege a XIX. és XX. században európai államok jellegzetes szerkezetévé fejlõdött. Ezeknek az államoknak a nagy része ma is fennáll és mindegyikük fejlõdése egyedi. Csak kevés állam rendelkezik olyan régóta meglévõ határokkal, mint például a portugál-spanyol határ, amely Európa legrégibb országhatára. A legutóbbi három évszázadban a balti államokban és a Balkánon még csak néhány évvel ezelõtt újonnan keletkezett európai határok gyakran, tulajdonképpen összetartozó régiókon és etnikai csoportokon haladnak keresztül. Ily módon nem természetes határok alakultak ki, aminek velejárója az emiatt indokoltnak tûnõ katonai beavatkozásoktól való félelem, amely viszont kedvezett a rendkívül gyéren lakott határ menti területek fejlõdésének. A gazdasági tevékenységek, a kereskedelem és a lakosság a határoktól egyre inkább az adott állam központi részébe vándoroltak. A közlekedési útvonalak mindenekelõtt szintén katonai okokból gyakran csak párhuzamosan a határ felé vezettek. A szénnel vagy vasérccel rendelkezõ határ menti területek jelentõs ipari területté fejlõdtek, amely igen nagy létszámú lakossággal és magas szintû jóléttel járt együtt; ez ugyanakkor kiváltotta a szomszéd terület irigységét, gyûlölködését és háborúhoz vezetett. A kivételektõl eltekintve viszont az európai határ menti vidékek inkább periférikus, korlátozott számú közlekedési összeköttetésekkel rendelkezõ, struktúrákban gyenge területekké alakultak. Az olyan természetes határok, mint folyók, tavak és hegyek csak erõsítették ezeket a határsorompókat. Az egyes katonai tömbök politikai ideológiái és törekvései 1945 után néhány ilyen államhatárt áthatolhatatlan határokká alakítottak (vasfüggönyök). A határok mindkét oldalán mindenekelõtt a jog, a közigazgatás, az adó, a gazdaság, a kultúra és a szociális ügyek területein kialakuló különbözõ politikák még inkább hozzájárultak ahhoz, hogy az államhatárok ténylegesen érzékelhetõ sorompókká váljanak a nemzeti államok között. A határ menti területeken élõ emberekben, akiket a leginkább érintettek a történelmi konfliktusok következményei, félelmek és ellenszenvek alakultak ki egymás iránt. Ezek a viszonyok korlátozták az együttmûködési hajlandóságot és ugyanakkor me gnehezítették a kapcsolatokat. A történelmi akadályok legyõzése a határon átnyúló együttmûködésen keresztül Európában manapság a közvetlenül szomszédos határ menti régiók közötti határon átnyúló együttmûködés hosszú hagyománnyal rendelkezik. Viszont néhány nyugat-európai orszá gban, mint például Görögország, Spanyolország és Portugália, a határon átnyúló együttmûködés csak a 80-as években vált elõször lehetõvé a messze ható politikai változásoknak, a demokratikus rendszerek bevezetésének és az Európai Uniós tagságnak köszönhetõen. Közép- és Kelet-Európa országaiban ehhez hasonló folyamat csak 1989 után indulhatott meg. Már az 50-es években, röviddel a II. világháborút követõen sok európai határ menti terület képviselõi találkoztak annak érdekében, hogy megtárgyalják a határsorompók megszüntetését és a határon átnyúló együttmûködés lehetõségeit. Ennek kiváltó oka mindenekelõtt az életszínvonal javításának, a tartós béke biztosításának igénye, valamint annak az igénye volt, hogy megszüntessék azokat a határsorompókat, korlátozásokat és egyéb tényezõket, amelyek az emberek és intézmények szétválásához vezettek a szomszédos határ menti régiókban. Ide tartozott a természetes határok megszüntetése is, hidak és alagutak építése révén. A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai 9
A II. világháborút követõen a különbözõ határ menti területeken (Németország/Franciaország, Németország/Hollandia és a skandináv országok) élõ emberek megállapították, hogy amennyiben úgy szeretnének élni, mint az ország belsõ területének lakossága, csökkenteniük kell a határnak ezeket a negatív kihatásait, illetve teljesen meg kell azokat szüntetniük. Viszont igen hamar rá kellett jönniük arra, hogy a hiányzó törvényi és közigazgatási hatáskörök miatt ezt települési/regionális szinten keresztül csak igen csekély eredménnyel lehetett elérni. Ennek következményeképpen a határ mindkét oldalán az adott nemzeti jog szerinti települési/regionális szövetségek alakultak, amelyek közös érdekekkel foglalkoztak és arra törekedtek, hogy optimalizálják a határon átnyúló együttmûködést. A határ mindkét oldalán mûködõ ilyen nemzeti szövetségek gyakran határon átnyúló szintû csúcsszervezetben egyesültek (Eurorégiók illetve hasonló szervezeti forma). Kb. 1960 óta minden politikai és közigazgatási szinten konok politikát folytattak annak érdekében, hogy javítsák a határ menti régiókban élõ emberek szocio-kulturális és gazdasági helyzetét, csökkentsék a határsorompókat, illetve megszüntessék azokat. Már hamarosan bebizonyosodott, hogy a határ menti és határon átnyúló régiók lakossága olyan problémák megoldásait várja, amelyek esetében mindenekelõtt a nemzeti kormányok a felelõsek, pl. az alábbi területek vonatkozásában: Közigazgatás és tervezés, különbözõ közigazgatási szervek, tervezés, szervezetek és módszerek. Adók, szociális biztonság, képzés és közmûvelõdés, pályázat, ingázók közlekedése és az állami ellátás intézményei. Nyelvoktatás és képzettségek elismerése. Útépítés, közintézmények, infrastruktúra és környezet. Az ezeken a területeken felmerülõ határon átnyúló szintû problémák gyakran a határ mindkét oldalán félresiklott beruházásokhoz, a hétköznapi helyzetekben pedig számos abszurdumhoz vezettek. A 70-es évek kezdete óta a határ menti és határon átnyúló régiók fokozottabban érvényesítik politikájukat az 1971-ben alapított Európai Határ menti Régiók Szövetségének segítségével (AGEG). Ez szoros kapcsolatokat épített ki az Európa Tanáccsal, az Európai Parlamenttel, az Európai Bizottsággal és a nemzeti kormányokkal. Az európai határ menti és a határon átnyúló régiók hálózata jelentõs erõvé vált az összes európai határ mentén megvalósuló együttmûködés fejlõdése során, az európai integrációban és az európai határ menti régiókat támogató európai segélyprogramok alakulása során. 10 A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai
A régiók, mint a határon átnyúló együttmûködés motorjai A 80-as évek végén az európai belsõ piac megvalósulása valamint a Közép- és Kelet-Európában zajló demokratikus fejlõdések még átjárhatóbbakká tették a nemzeti határokat. Sok határ menti és határon átnyúló régió jött létre és csatlakozott az AGEG-hez. Új együttmûködési lehetõségek is kialakultak, például új közlekedési összeköttetések megépítése (hidak, alagút) révén Franciaország és Nagy-Britannia, valamint Dánia és Svédország között. A határok megnyitása és az új határok keletkezése a továbbra is fennálló határproblémákra irányították a figyelmet. Világossá vált, hogy az európai integráció célja a határ menti régiókat elõnyben részesítõ különleges politikát követel annak érdekében, hogy megszüntessék az integrációt akadályozó határproblémákat. Az EU regionális politikájának már kipróbált eszközei elsõsorban Dél- és Nyugat- Európa számára nyújtottak megoldást: a határ menti területek számára nyújtott különleges regionális segélyek, támogatások 1989/1990 óta határon átnyúló fejlesztési terveken vagy stratégiákon és a megfelelõ cselekvési programokon alapultak egy jelentõs új közösségi kezdeményezés keretében Interreg 1 megjelöléssel. A határ menti régiókban található regionális és helyi területi testületek különösen gyorsan reagáltak ezekre az elõnyös támogatási feltételekre. A határon átnyúló régiók (pl. regionális szintû határon átnyúló szintû struktúrák) ott alakultak ki, ahol eddig ezek még nem léteztek. Az EU minden belsõ és gyakorlatilag minden külsõ határán a fentiekben leírt Eurégiók modellje, illetve hasonló struktúrák szerint olyan nemzeti regionális és települési szövetségek alakultak ki a határ mindkét oldalán, illetve a határon túl is, amelyek hosszú távú célkitûzésekkel és stratégiákkal mûködnek. A határon átnyúló jogi problémák megoldásához az Európa Tanács a 80-as években megállapodásokat és modelleket dolgozott ki. Az EU a törvénykezés sok területén ugyancsak harmonizálásra törekedett. A nemzeti kormányok Alkalmazási Szerzõdések révén támogatták ezeket a fejlesztéseket az Európa Tanács keretegyezménye alapján és különleges törvényi szabályozások révén. Közép- és Kelet-Európában a határon átnyúló együttmûködés a határok 1989/90. évi megnyitását követõen érthetõ módon elõször tétovázva, nagyon körültekintõen és gondosan elõkészítve kezdõdött. Különösen ezeken a hosszú ideig erõsen lezárt határokon mutatkozott meg a határon átnyúló együttmûködés szükségessége, amelynek során az emberek, a települések és a régiók együttélésének minden szempontját figyelembe veszik azzal a céllal, hogy megszüntessék a határ menti területek földrajzi hátrányait, valamint a gazdasági erõ, a jövedelmek, az infrastruktúra stb. nagy különbségeit, mindenekelõtt az EU külsõ határai mentén, de ezeken az államokon belül is. Az ennek a határnak mindkét oldalán élõ embereknek gyakran egyidejûleg kellett közös történelmi öntudatot és közös, inkább európai orientáltságú látásmódot újból élettel megtölteniük, illetve kialakítaniuk. Számos olyan kisebbségek által lakott határ menti terület jelent újabb problémát, amely különösen gondos megközelítést igényel. Ma már szinte minden közép- és kelet-európai államban számos olyan határ menti és határon átnyúló régió létezik (Eurégiók illetve hasonló struktúrák), amelyekben határon átnyúló kezdeményezéseket valamint pilótatevékenységeket végeznek. Ennek során a régiókat határon átnyúló programok támogatják a Közép- és Kelet-Európának szánt EU-segély keretében (Phare-CBC és TACIS-CBC). Ezek a határ menti régiók nagyon gyorsan tanultak az Európai 1 Lásd a. 4 fejezetet A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai 11
Unióban megvalósult határon átnyúló együttmûködés tapasztalatából és ugya ncsak fokozatosan együttmûködést alakítottak ki a szomszédos területekkel az élet minden területén helyiregionális és országos szinten. Ennek a határon átnyúló együttmûködésnek fõ motívumai a következõk: a határnak, mint elválasztó vonalnak szomszédok találkozóhelyévé történõ átalakítása, a határ menti területeken élõ emberek közötti kölcsönös elõítéletek és ellenszenvek legyõzése, amelyek történelmi örökség eredményei, a demokrácia és a mûködõképes regionális és települési önkormányzatok felépítése, a nemzeti periférikus helyzet és elszigeteltség megszüntetése, a gazdasági növekedés és az életszínvonal javítása, az Európai Unióba történõ gyors beilleszkedés illetve közeledés az EU felé. A Földközi-tenger térségében az EU-val határos államokban a MEDA program segítségével is támogatják a határon átnyúló együttmûködést. EURORÉGIÓ Szervezet Regionális és helyi testületek összefogása az adott államhatár mindkét oldalán, néha parlamenti gyûlés keretében. Határon átnyúló szintû szervezet állandó titkársággal és szakmai, illetve ügyviteli munkatársakkal valamint saját anyagi eszközökkel. Magánjog szerint, nemzeti célszövetségeken illetve alapítványokon alapulva a határ mindkét oldalán a mindenkori érvényes közjog szerint; vagy Közjog szerint, olyan államszerzõdések alapján, amelyek a területi testületek tagságát is szabályozzák. Munkamódszer Fejlõdés- és stratégiaorientált együttmûködés, nem az egyes esetekre orientált programok. Alapvetõen határon átnyúló, nem nemzeti határ mentén fekvõ régióként. Nem új közigazgatási szinten. Forgótárcsaként mûködve minden határon átnyúló kapcsolat tekintetében: polgárok, politikusok, intézmények, gazdaság, szociális partnerek, kultúra illetékesei, stb. Egyensúlyi szint a különbözõ struktúrák és hatáskörök között a határ mindkét oldalán, valamint pszichológiai szemszögbõl. 12 A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai
Partneri együttmûködés vertikális (európai, állami, helyi-regionális) irányban a határ mindkét oldalán és horizontális irányban a határon átnyúlóan. A határon átnyúló szinten hozott döntések megvalósítása nemzeti szinten a határ mindkét oldalán a mindenkor érvényes eljárások szerint (hatásköri és szervezeti konfliktusok elkerülése). Politikusok és polgárok, intézmények és szociális partnerek határon átnyúló részvétele a programokban, projektekben és döntési folyamatokban. Elõfeltételként saját kezdeményezés és saját pénzügyi eszközök alkalmazása mások megsegítésére és támogatására vonatkozóan. A határon átnyúló együttmûködés tartalma A munkaterület behatárolása a közös érdekeknek megfelelõen (pl. infrastruktúra, gazdaság, kultúra). Együttmûködés az élet minden területén: lakás, munka, szabadidõ, kultúra stb. Szociál-kulturális együttmûködés a gazdasági-infrastrukturális együttmûködéssel azonos szinten. Az európai szinten és államok között megkötött szerzõdések, megállapodások és egyezmények átültetése a határon átnyúló gyakorlatba. A határon átnyúló együttmûködéssel kapcsolatos tanácsadás, támogatás és koordinálás, különösen az alábbi területeken: Gazdasági fejlõdés Szállítás és közlekedés Területrendezés Környezet- és természetvédelem Kultúra és sport Egészségügy Energia Hulladékgazdálkodás Turizmus és pihenés Agrárfejlesztés Innováció és technológiai transzfer Oktatás és mûvelõdés Szociális együttmûködés Mentésügy és katasztrófavédelem Kommunikáció Közbiztonság A1 fejezet: A határon átnyúló együttmûködés motívumai 13
A2 EDDIGI TAPASZTALATOK
A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok ÁTTEKINTÉS: Ennek a fejezetnek az elsõ része a határon átnyúló együttmûködés általános irányelveit tartalmazza. Az együttmûködésnek a különbözõ fajta határ menti régiókban elõforduló lényeges témáit és problémáit a második részben mutatjuk be. Itt a határ menti régiókat két különbözõ kategóriába soroljuk: határ menti régiók az EU belsõ és külsõ határain valamint ország és tengeri határok mentén. FÕBB SZEMPONTOK: A határon átnyúló együttmûködés filozófiája két szomszédos határterületnek az állandó közös együttmûködését tartalmazza. A közös határon átnyúló együttmûködés nem azt jelenti, hogy az egyik partner elõször nemzeti szinten egyedül tevékenykedik és utólag megpróbálja a határ másik oldalán lévõ szomszéd partnereket érdekeltté tenni, vagy velük együttmûködni. Ez a hétköznapi élet összes területét, a közös programok, prioritások és tevékenységek kialakítását magában foglalja. Ez a filozófia tartalmazza a társadalmi csoportosulások, közigazgatási szintek stb. határon átnyúló együttmûködésben való széleskörû részvételét is. A határon átnyúló együttmûködés irányelvei, amelyeket az AGEG alakít ki és amelyeket az Európai Bizottság is követ, a következõk: kiterjedt vertikális és horizontális partneri kapcsolat; szubszidiaritás a regionális és helyi szintek bekapcsolódása és felelõssége révén; közös határon átnyúló fejlesztési tervek és programok elõkészítése, határon átnyúló projektek megvalósítása. A határ menti régiók fajtáit olyan fontos tényezõk segítségével különböztetjük meg, mint pl. egy adott régió homogén jellegének foka; az EU strukturális politikáján belüli fejlettségi szint és támogatási státusz valamint a MOE-államoknak szóló programok; természetes földrajzi adottságok (pl. hegységek, folyók, tengeri határok) valamint az EU jelenlegi és jövõbeli külsõ határai mentén való elhelyezkedés illetve a csatlakozott államok közötti fekvés. Az 1. célterületeken (a kevésbé fejlett régiókban) a hiányzó határon átnyúló és hazai szállítási valamint közlekedési infrastruktúrák miatt eddig az infrastruktúrára vonatkozó projektek prioritást élveztek a tagállamok és régiók esetében. A 2. célterületeken, tehát olyan régiókban, amelyeket ipari szerkezetátalakítási és munkaerõ-piaci problémák érintenek, valamint olyan gyenge gazdasággal rendelkezõ vidéki területeken, amelyek sokrétû gazdaságot igényelnek, a hangsúly inkább a laza tevékenységeken van. 16 A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok
Az EU mai külsõ határai mentén fekvõ határ menti régiók 1995-ben keletkeztek, új tagállamok belépése következtében. Jelentõs különbségek vannak az olyan EU-hoz nem tartozó magasan fejlett államokkal alkotott határok mentén, mint pl. Norvégia és Svájc, az EU közép- és kelet-európai államok szomszédságában fekvõ határ menti területeivel összehasonlítva. A Phare-CBC és a TACIS CBC programok az EU külsõ határain fekvõ Phare és TACIS- országok határai mentén megvalósítandó határon átnyúló tevékenységek finanszírozásának lehetõsége révén az Interreg erõsödéséhez vezettek. Mindamellett jelentõs akadályok állnak fenn a programok közötti gyakorlati együttmûködés terén. A MEDA együttmûködési lehetõséget teremt a Földközi-tenger térségében. A tengeri határok mentén idõközben a határon átnyúló tevékenységek növekvõ száma figyelhetõ meg, különösen a környezetvédelem és a közlekedés terén. Az EU ezeket a tevékenységeket az Interreg A keretében csak indokolt kivételes eset -ben támogatja, de a 10 évvel ezelõtti helyzettel összehasonlítva jelentõsen megnõtt azoknak a belsõ és külsõ határoknak a száma, amelyek a támogatás szempontjából szóba kerülhetnek. A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok 17
Az együttmûködés általános alapja A 80-as évek vége 90-es évek kezdete óta Európában olyan fejlõdések indultak meg, amelyek folyamata még ma is tart: Az EU belsõ határainak fokozatos leépítése 1993. január elseje óta. Ezt a folyamatot kísérte az eddigi nemzeti államok határainak kitolódása az EU más államokkal alkotott mai külsõ határáig. Ausztria, Svédország és Finnország EU-csatlakozása révén ez a folyamat erõsödött. Azok a törekvések, miszerint az új külsõ határokon túl kapcsolatokat teremtsenek azzal a céllal, hogy megkönnyítsék a szellemi, politikai és gazdasági cserét harmadik államokkal, pl. Svájccal, Norvégiával, a közép- és kelet-európai országokkal valamint a Földközitenger országaival. Az a tény, hogy új államoknak az EU-ba történõ további felvétele révén a mai külsõ határok új belsõ határokká válnak és az eddigi határok Közép- és Kelet- Európában az EU új külsõ határai lesznek. Ezek a folyamatok közvetlen hatást gyakorolnak minden, az EU jelenlegi és jövõbeni belsõ és külsõ határa mentén fekvõ határ menti régióra. Ezek a határon átnyúló együttmûködés jelentõs földrajzi kiszélesedéséhez és intenzívvé válásához vezettek. Ez az együttmûködés kormányzati és területrendezési bizottságok formájában, illetve regionális/helyi szinten, határon átnyúló Eurorégiók vagy hasonló szerkezetû szövetségek formájában valósul meg. Ezek szervezõdhetnek hivatalos államközi megállapodásokkal vagy anélkül. Ezek a fejlõdések új kihívásokat hoztak magukkal, valamint annak szükségességét, hogy nyomatékosan emlékeztessenek arra a filozófiára, amelybõl a határon átnyúló együttmûködés majdnem 40 évvel ezelõtt kialakult. A határon átnyúló együttmûködésnek, ha hatékony akar lenni és az is akar maradni, széleskörûnek kell lennie és az alábbiaknak kezdettõl fo gva együttesen kell megtörténniük: A határ menti régiókban elõforduló hétköznapi élet minden szempontját figyelembe kell venni: gazdaság, munka, szabadidõ, kultúra, szociális ügyek, lakás, tervezés stb.. Ez az együttmûködés naponta és rendszeresen mûködjön, valamint a határ mindkét oldalán fekvõ összes területrõl kezdettõl fogva partnerek vegyenek részt benne. Az együttmûködést minden szinten meg kell valósítani, azaz országos, regionális és helyi szinten. A határon átnyúló együttmûködésnek ez a megértése magában foglalja a minden szinten megvalósuló együttmûködés szükségességét, valamint az ezen szintek közötti koordinált folyamatok elindítását. Ellenkezõ esetben elkerülhetetlenek a hatáskörök konfliktusai az egész Európában a határ mindkét oldalán található különbözõ és néha össze nem illõ közigazgatási struktúrák következtében. A határon átnyúló együttmûködés ezen legintenzívebb formáját néhány évtizede eredményesen alkalmazzák a különbözõ európai határ menti régiókban. Az Európai Határ Menti Régiók Szövetsége (AGEG) egy eredményes határon átnyúló együttmûködés elõsegítése érdekében többek között az alábbi irányelveket fogalmazta meg: Partneri viszony. Szubszidiaritás. 18 A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok
Egy közös határon átnyúló fejlesztési terv illetve program megléte. Regionális helyi szintû közös struktúrák és saját finanszírozási formák. Ezek az irányelvek általánosan elismertek és az európai segélyprogramok alapvetõ elõfeltételeit is alkotják. A határon átnyúló együttmûködés tehát nem azt jelenti, hogy a szomszédos határ menti régiók egyes programjaikat, prioritásaikat, vagy projektjeiket egymástól függetlenül elõször mindig nemzeti szinten alakítják ki és csak ezt követõen veszik fel a kapcsolatot partnereikkel a határ másik oldalán, illetve vonják be õket. Az nem elegendõ, hogy csak országos szintû terveket hangolnak össze és néhány projektjavaslatot csatolnak, majd mindezt határon átnyúló programnak, illetve projektnek nevezik. Csak azért nem zajlik határon átnyúló együttmûködés, mert külsõ finanszírozási forrásokhoz lehet hozzájutni, habár ez magától értetõdõ módon jelentõs ösztönzõ erõt és gyorsító hatást jelent az együttmûködésre nézve. A nemzeti határokon túlmutató együttmûködés esetében egyértelmûen az alábbi típusokat különböztetjük meg: határon átnyúló együttmûködés, inter-regionális (régiók közötti) együttmûködés, nemzetek közötti együttmûködés. Az alábbiakban összehasonlítjuk az együttmûködésnek ezt a három fajtáját. Határon átnyúló együttmûködés Nemzetek közötti együttmûködés Inter-regionális együttmûködés Regionális és helyi intézmények közvetlen szomszédos együttmûködése a határ mentén, az élet minden területén, minden közszereplõ bevonásával. Inkább szervezett, mivel régebbi hagyomány (regionális/helyi). Az Európai Határ menti Régiók Szövetségének (AGEG) keretein belüli hálózat. Együttmûködés (államok között (adott esetben régiók részvételével) egy adott szakmai témával kapcsolatosan (pl. területrendezés) nagy összefüggõ térségekre vonatkozóan. A szervezet általában kialakítás alatt áll. A hálózat alig szervezett, viszont nemzetközi sze r- vezetek keretében bizonyos kezdeményezések léteznek (pl. Európa Tanács, Északi Tanács, CRPM). Együttmûködés (regionális és helyi intézmények között túlnyomórészt az egyes szektorokban (az élet nem minden területén) és kiválasztott közszereplõivel (nem minden közszereplõvel). Eddig az elõtérben nem áll semmilyen szervezet, mivel nem rendelkezik régi hagyománnyal. A hálózat elsõsorban az európai régiók gyûlésének (VRE) keretében, de pl. az Európai Periférikus Tengerparti Régiók Konferenciájának keretében is. (CRPM) A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok 19
Partneri viszony és szubszidiaritás A partneri viszony elve két elemet tartalmaz: egy mindenkor vertikális partneri viszonyt a határ mindkét oldalán, valamint a gyakran különbözõ partnerek határokon átnyúló horizontális partneri viszonyát. A határ mindkét oldalán található régiókban a vertikális partneri viszonyok az EU- szintekhez fûzõdõ kapcsolatokra, továbbá az EU-szintek, a nemzeti szint valamint a regionális és helyi szintek közötti kapcsolatokra vonatkoznak. Az e célból kialakított vertikális sze r- vezetek/struktúrák már meglévõket egészítenek ki, illetve tesznek teljessé és nem versenyeznek ezekkel, illetve nem helyettesítik ezeket. A horizontális partneri viszonyok az e partnerek (szervezetek, struktúrák) közötti kapcsolatokra vonatkoznak a határ mindkét oldalán. Ez az elv mindkét partner egyenjogúságán alapul, tekintet nélkül egy ország nagyságára, fizikai vagy gazdasági jelentõségére vagy más olyan jellemzõ adatra, mint a lakosság. Egy ilyenfajta horizontális partneri viszony kialakulása érdekében számos nehézséget kell figyelembe venni a közigazgatás szintjén a hatáskörök és a finanszírozási lehetõségek terén megmutatkozó különbségekre vonatkozóan. A tapasztalat azt mutatja, hogy a határon átnyúló együttmûködés ott mûködik nagyon jól és ott különösen sikeres, ahol a regionális és helyi résztvevõk a kezdeményezõk és õk vállalják a felelõsséget. Az alulról felfelé elv és a horizontális illetve vertikális partneri viszony játékszabályainak figyelembevétele lehetõvé tesznek egy, a szubszidiaritás alapelvei szerint megvalósuló határon átnyúló együttmûködést. Ebben az összefüggésben a szubszidiaritás a regionális és helyi intézményeknek, mint a határon átnyúló együttmûködésre legalkalmasabb közigazgatási szintnek az erõsödését is jelenti. Ezek rendelkeznek a szükséges rugalmassággal a továbbiakban is fennálló struktúra- és hatáskörbeli különbségek kiegyenlítése érdekében a határ mindkét oldalán, illetve a határon átnyúló struktúrák különbségeinek kiegyenlítése céljából. Az európai illetve szomszédos államok esetében számos megállapodást kötöttek a határon átnyúló együttmûködés tárgyában. Csak a határ menti és határon átnyúló régiók tudnak ezeknek a megállapodásoknak gyakorlati tartalmat adni és ezeket élettel megtölteni. A helyiregionális szintû gyakorlati együttmûködés nehézségei ezért gyakran azon a tényen alapulnak, hogy a magas (európai, bilaterális illetve multilaterális) szinten megkötött megállapodásokat még nem ültették át a nemzeti törvények szintjére. Határon átnyúló tervek és stratégiák A partneri viszony és a szubszidiaritás különösen fontos a közös határon átnyúló stratégiák vagy tervek kidolgozásának és gyakorlati megvalósításának folyamatában. Olyan alapvetõ elõfeltételt képviselnek, hogy ezek révén sikerüljön megteremteni az egyenlõ stratégiai keretfeltételeket és perspektívákat egy közös, tartós és hosszú távú együttmûködés érdekében. Ezek a közös tervek és stratégiák tekintetbe veszik a mindenkor fennálló nemzeti és európai programokat és terveket. Megteremtik azokat a keretfeltételeket, amelyek segítségével a határ mindkét oldalán legyõzhetõ az elszigetelt gondolkodás és kialakítható egy határon átnyúló regionális fejlõdésnek a közösségi perspektívája. Ez a perspektíva lehetõvé teszi a partnerek számára, hogy a kezdetektõl fogva felismerjék a közös problémákat és esélyeket a határ negatív és pozitív kihatásaira és ennek megfelelõen a közös fejlesztési potenciálokra vonatkozóan. 20 A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok
A határon átnyúló tervek általában egy közös SWOT-(erõs ill. gyenge pontok) elemzésen alapulnak annak érdekében, hogy meg lehessen állapítani az általános fejlõdés esélyeit és prioritásait úgy, hogy a meglévõ erõs pontokat ki lehessen használni, a gyenge pontokat pedig csökkenteni lehessen. Ez az elemzés lényeges minõségi, pénzügyi és idõbeli prioritásokat valamint cselekvési területeket felmutató programokat eredményez. Az ilyen középtávú cselekvési programok mintegy öt év futamidejûek. A cselekvési területek mellett már tartalmazzák a határon átnyúló együttmûködés konkrét lehetséges programjait, amelyek késõbbi projektekben válnak megvalósíthatóvá. A különbözõ típusú határ menti régiók együttmûködésének jellemzõ tématerületei és problémái Általános rész Az európai határ menti és határon átnyúló régiók egyértelmû különbségeket mutatnak földrajzi nagyság, népességsûrûség, gazdasági jellemzõk és a fejlettségi állapot terén (infrastruktúra, regionális gazdaság erõssége, munkaerõpiac jellemzõi stb.). Ezek különbözõ kritériumok alapján osztályozhatók. Ebbõl kifolyólag bizonyos típusú határ menti régiók va nnak, amelyek esetében az együttmûködés során jellemzõ tématerületek és nehézségek jelentkeznek. Határ menti régiók típusa szerinti értékelés A határon átnyúló együttmûködésben az alábbi típusú területek különböztethetõk meg: Határ menti régiók az Európai Unióban az 1. célterületeken 1, amelyek az Európai Unió belsõ és külsõ határai mentén fekszenek. Az Európai Unió belsõ területén található magas szintû gazdasági fejlõdéssel, de különleges problémákkal rendelkezõ határ menti régiók (2. cél 2 - és 3. célterületek 3 ). A tagországok közötti határok mentén illetve az Európai Unió jövõbeli új külsõ határai mentén fekvõ határ menti régiók. A tengeri határok mentén fekvõ határ menti régiók. Ezzel kapcsolatosan ezek a típusok részben egymásra rétegzõdhetnek. 1 Az 1. célcsoportba tartoznak azok a régiók, amelyeknek lakosonkénti bruttó hazai terméke (GDP)(BIP), a vásárlóerõ mértéke szerint számolva és az 1999. március 26-án rendelkezésre álló legutóbbi három év közösségi adatai alapján számolva a közösségi átlag kevesebb mint 75 %-a volt. 2 A 2. célcsoportba tartoznak azok a strukturális problémákkal küzdõ régiók, amelyek gazdasági és szociális átállását a strukturális alapokra vonatkozó rendelet 2. sz cikkelye szerint támogatni kell és amelyek népességaránya, illetve területe igen jelentõs. Különösen az ipar és szolgáltatási szektorban végbemenõ szociogazdasági átalakulást átélõ területeket öleli fel, a visszaesõ fejlõdést felmutató vidéki területeket, a városok problémás területeit, valamint a halászattól függõ krízisterületeket. 3 3. célcsoportban azok a régiók részesülnek finanszírozásban, amelyek nem tartoznak az 1. célcsoportba. A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok 21
Azok a fontos kritériumok, amelyek alapján a határ menti régiókat megkülönböztetjük, a következõket tartalmazzák: A határon túli régió homogén jellegének a szintje. Néhány határ menti terület jellemzõje a közös identitás, illetve egy regionális öntudat, amelyben a határon átnyúló együttmûködés természetes folyamatként játszódik le. Ez a közös identitás eredhet történelmi, kulturális, nyelvi, földrajzi és hasonló okokból (pl. NL/D Eurorégiók; Portugália/Galícia; E/P; FIN/S/N DK/D; Írország /Észak-Írország; GB/IRL; Olaszország/Szlovénia; Elzász/Baden/Basel (F/D/CH) és/vagy gazdasági összefüggésekbõl illetve a régió összetartozásából (Saar-vidék/ /Lotharingia/Luxemburg). Ez az összetartozás származhat egy közös regionális munkaerõpiac létezésébõl a határon átnyúló régióban, vagy város/ország kiegészítésébõl, amelynek során a határ egyik oldalán lévõ egyik város a határon túli hátországot a határ mindkét oldalán ellátja, pl. Enschede az EURORÉGIÓ-ban, Triest a Friuli-Venezia-Giulia régióban, Szczecin POMERANIA-ban). Más határ menti területek esetében hiányzik egy ilyenfajta közös identitás, akár történelmi, kulturális vagy gazdasági okokból (például a spanyol-portugál határ részei, Görögország Balkánnal alkotott határai) és/vagy földrajzi-fizikai okokból származzon is, például a tenger miatt (Nord-Pas-de Calais, F és Kent, Egyesült Királyság) vagy egy hegység miatt (a Pireneusok, az Alpok). A határ menti régiók fejlettségi szintje és támogatottsága az európai strukturális politikán belül: A támogatottságra vonatkozóan létezik egy rangsor az EU-ban található legkevésbé fejlett 1. célterületektõl kezdve (vidéki, gyakran periférikus területek, idõközben néhány erõteljes ipari hanyatlással küzdõ terület is) a valamivel fejlettebb 2. célrégiókon keresztül (többnyire a központi területeken), a leginkább fejlett régiókig célbesorolás nélkül, amelyek ugyancsak túlnyomórészt az EU központi területein fekszenek. Az EU-határok mentén való fekvés: az EU belsõ és külsõ határai mentén fekvõ határ menti régiók periférikus elhelyezkedésûek és kevésbé fejlettek (pl. Görögország/Balkán, Németország/Lengyelország és Németország/Cseh Köztársaság, Ausztria/Magyarország) vagy Európa erõsebben fejlett területein fekszenek (pl.olaszország/svájc, Németország/ Svájc, Ausztria/Olaszország, Skandinávia stb.). Természetes földrajzi jellegzetességek, mint például hegység alkotta határok (Alpok, Pireneusok, Skandinávia) vagy tengeri határok (Szardínia (I)/Korzika (F), Nord-Pas-de- Calais (F)/Kent(Egyesült Királyság), Wales (Egyesült Királyság)/Írország, Oresund (DK/S)/Szigetek együttmûködése (Svédország/Finnország) és a görög szigetek. Egyéb tényezõknek a különbözõ kombinációja Európában számos határ menti és határon átnyúló régió típusát és ezek különbözõ fajtáját teremti meg. Az alábbiakban röviden megmagyarázzuk azokat a jellemzõ problémákat és tématerületeket, amelyekkel a határ menti régiók különbözõ típusai szembekerülnek. A fejlettségi szint, az EU belsõ-külsõ határai mentén való elhelyezkedés valamint ország-tengeri határok mentén való elhelyezkedés jelentik azokat a kritériumokat, amelyek szerint a határ menti régiók csoportosíthatók az európai strukturális politika osztályozásának figyelembevétele mellett. 22 A2 fejezet: Eddigi tapasztalatok