AZ ISPA ÉS A KOHÉZIÓS ALAP FELHASZNÁLÁSA MAGYARORSZÁGON

Átírás

1 BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Nappali tagozat EU-kapcsolatok szakirány AZ ISPA ÉS A KOHÉZIÓS ALAP FELHASZNÁLÁSA MAGYARORSZÁGON Készítette: Meliorisz Katalin Budapest, Témafelelős: Dr. Ferkelt Balázs

2 BEVEZETÉS...1 I. AZ EURÓPAI UNIÓ KOHÉZIÓS POLITIKÁJA Az első kohéziós jelentés Az Agenda A második kohéziós jelentés...4 II. KÖZÖSSÉGI TÁMOGATÁSOK A CSATLAKOZÁS ELŐTT A PHARE ÉS AZ ISPA AZ ISPA pályázatok eljárásrendje A végrehajtás szereplői Az ISPA felhasználása Magyarországon Az ISPA hatása magyarországi környezetvédelemben...15 III. A KOHÉZIÓS ALAP Kohéziós Alap Irányító Hatóság Kohéziós Alap Közreműködő Szervezetek A projektek végrehajtói Kohéziós Alap Monitoring Bizottság Kifizető Hatóság Ellenőrzési szervek Állami Számvevőszék...23 IV. A KERETSTRATÉGIA Közlekedési stratégia Környezetvédelmi stratégia A közlekedésfejlesztés prioritásai A környezetvédelem prioritásai...30 V. UNIÓS TÁMOGATÁSBÓL MEGVALÓSULÓ PROJEKTEK GYŐRBEN ÉS ZALAEGERSZEGEN...34 VI. ÖSSZEGZÉS...56

3 Bevezetés Az évi rendszerváltozás után, Magyarország vezetői egyetértettek abban, hogy a magyar politika prioritása a demokrácia, a piacgazdaság és a jogállam kiépítése mellett az Európai Közösségekhez való csatlakozás. Ez a főként gazdasági csoportosulás olyan lehetőségeket rejtett magában, amelyek egy átalakulás előtt álló, fejlődő ország nem hagyhatott figyelmen kívül. Az új kereskedelmi kapcsolatokon és megnyíló piacokon túl nagy mennyiségű forrást biztosított a Közösség, melyek mind az ország felzárkóztatását, fejlődésének megindulását tették lehetővé. Azonban ezeket a vissza nem térítendő támogatások igénylését és felhasználását szigorú feltételekhez kötötte a Közösség. Magyarországnak tapasztalatok híján hosszú időbe került, mire beletanult ebbe a folyamatba, hogy a felkínált forrásokat hatékonyan tudja felhasználni a fejlődéshez elengedhetetlen beruházásokban. Dolgozatomban az Európai Unió kohéziós politikájának támogató eszközeit és azok felhasználását vizsgálom. Ezen politika alapvető célja a Közösség gazdasági és szociális összetartásának erősítése, a Közösség egészének harmonikus fejlődése, illetve a kevésbé előnyös helyzetű régiók felzárkóztatása. Az Unióhoz való csatlakozást megelőzően ezt a célt az ISPA előcsatlakozási alap szolgálta, majd a csatlakozást követően szerepét a Kohéziós Alap vette át. Az Uniós taggá válást megelőző felzárkózási időről elmondható, hogy tanulóidőszakot jelentett a tagság után ránk váró feladatokhoz, a Kohéziós Alapjának megpályázásához, melyek nagyságrendekkel több forrást jelentenek, mint az előcsatlakozási alap lehetőségei. Dolgozatom célja megvizsgálni azt, hogy Magyarország ebben a felkészülési időszakban hogyan használta fel a rendelkezésre álló forrásokat, és az ez idő alatt szerzett tapasztalatok hogyan segítették a csatlakozás után kibővült lehetőségek kihasználását. Két környezetvédelmi projekt vizsgálatával szeretném bemutatni azokat a változásokat, melyek az Európai Unióhoz történt csatlakozással álltak be a Kohéziós Alapból finanszírozott magyarországi projektek szintjén.

4 I. Az Európai Unió kohéziós politikája Az Európai Unió kohéziós politikájának elsődleges célja a tagállamok közti gazdasági és szociális összetartás erősítése, a Közösség harmonikus fejlődése, illetve a hátrányos helyzetű régiók vagy szigetek felzárkóztatása. 1.1 A kohéziós politika rövid történeti áttekintése Az európai országok többségének gazdaságpolitikája már évtizedek óta próbálkozik a területi különbségeket különböző eszközökkel mérsékelni. Azonban az európai kohézió erősítéséhez a nemzeti szintű regionális politikai intézkedések csak kis mértékben járultak hozzá. Az Európai Uniónak ezért az egyik legfontosabb stratégiája a területi különbségek mérséklésére irányul. Mivel területi egyenlőtlenségek a gazdasági fejlődés akadályát jelentik, továbbá gátolják a versenyképesség erősödését, és korlátozzák az egységes Európa tervének megvalósítását, ezért mielőbb szükség volt egy átfogó politika kialakítására. A kohéziós politika létrejötte az első rendeletcsomag 1988-as megjelenéséhez köthető. Az ezt követő években tovább fejlődött, mígnem az Unió költségvetésének az egyik legfontosabb kiadási tételévé vált. Az es időszakban már a költségvetési keret 35%-a felett rendelkezett. Az Amszterdami Szerző dés 159. cikkelye szerint a Bizottságnak háromévenként kell jelentést tennie az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió helyzetérő l, és javaslatokat kell hogy tegyen a kohéziós politika tervezett lépéseirő l és szükséges fejlesztésekről Az első kohéziós jelentés Az Európai Bizottság 1996-ban publikálta első kohéziós jelentését. 1 Ez készítette el ő az AGENDA 2000 cím ű dokumentumot, ami a közötti idő szak közösségi politikáit, teendőit, költségvetését és jogszabályait határozta meg A jelentés négy fő kérdéscsoporttal foglalkozott: Mekkora mértékben csökkentek a tagállamok, a régiók és a társadalmi csoportok 1 First Report on Economic and Social Cohesion, 1996.

5 közti gazdasági és szociális különbségek az Európai Unió fejlesztési célkitűzéseinek eredményeképp? Milyen szerepet játszottak a tagállamok e célkitűzések megvalósításában? Miként segítették az Unió egyéb politikái a kohéziós célok megvalósulását? Milyen hatásuk volt a strukturális politikai intézkedéseknek? A fent említett kohéziós jelentés megállapította, hogy az közti években a tagállamok átlagjövedelmeinek különbsége csökkent, feltételezhetően amiatt, hogy a négy legelmaradottabb tagország (Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország) fejlődése felgyorsult. Az egyes régiók közötti különbségek azonban jelentősen nem változtak. Az Európai Unió leggazdagabb (a német Hamburg Land) és a legszegényebb (a portugál Azori-szigetek) régiójának egy főre jutó GDP-je között 1983-ban 4,7-szeres, 1993-ban pedig 4,5-szeres volt a különbség. A legfejlettebb és a legfejletlenebb régiók jövedelmi különbségei még bő egy évtized alatt nem csökkentek, és a két csoportba sorolt régiók sem változtak Az Agenda 2000 Az előtti évek nem csak az elért eredmények miatt volt jelentősek, hanem mert ebben az időszakban készítették elő az Agenda 2000 elnevezésű dokumentumot is, mely az addigi tapasztalatok és eredmények kiértékelésén keresztül jelentős módosítások bevezetését eredményezte. A dokumentumot hosszú egyeztetések után fogadták el az Unió állam- és kormányfői március 26-án, a berlini csúcson 3. A os időszakra vonatkozó rendeletcsomag nagy jelentőséggel bírt a kohéziós politika szempontjából. A végrehajtására vonatkozóan több fontos új elemet vezetett be. Többek között a decentralizáció fokozottabb érvényesítését, az integrált értékelés alkalmazását a döntéshozatali folyamatban; és a tagországok és a Bizottság közötti hatáskörök pontosabb felosztását A második kohéziós jelentés Az Európai Bizottság 2001-ben hozta nyilvánosságra a második kohéziós jelentést 4. 2 Forrás: Horváth Gyula: A régió; Magyar Tudomány, 2004/ o. 3 Az Agenda 2000 a z június 21-i 1260/1999/ EK rendelettel vált hatályossá. 4 Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory; Európai Bizottság,

6 Ebben leszögezték, hogy az Európai Unió kohéziós politikája az között eltelt időszakban érzékelhető eredményeket ért el. Az elmaradott régiókban gazdasági és szociális szempontból felzárkózás volt tapasztalható. De mindazonáltal a tagországok és az egyes régiók közötti jövedelemszintbeli eltérések továbbra is jelentősek maradtak. Az unió lakosságának tíz százalékát tömörítő legfejlettebb régiókban az egy főre jutó GDP az alsó tíz százalék egy főre eső GDP-jének 2,6-szerese. A GDP alacsony szintjének okai az oktatás és a képzés gyengébb színvonalában, a gyenge kutatásfejlesztési és innovációs tevékenységben, az új információs technológiák bevezetésének elhúzódásában keresendők. Az unió három legszegényebb országában az egy főre jutó vásárlóerő-paritáson mért átlagos hazai össztermék az EU-átlag 68 %-áról 79 %-ára nőtt 1999-ben. Az, hogy a régiók közötti különbségek még továbbra sem enyhültek, annak volt köszönhető, hogy az egyes tagállamokon belüli regionális eltérések is felerősödtek ez idő alatt. 1.2 Az Unió bővülésének hatásai kohéziós politikára Az Európai Unió új tagországokkal való bővítése jelenős változás idézett elő. Az immár huszonhét tagú Unióban jövedelemszintbeli különbségek a régiók közötti megduplázódtak előtt a lakosság közel 15%-nak volt az uniós átlag 90 százaléka alá eső jövedelme. A bővítés után azonban ez az arány közel a duplájára nőtt. Ugyancsak kedvezőtlen hatással lehet a bővítés az Unión belüli egyenlőtlenségeket tekintve. Egyrészt megkétszereződik azon lakosság az aránya, akik az uniós GDP átlag 75 százaléka alatt teljesítő régiókban laknak. A kohéziós politikára váró kihívást tükrözi az az adat is, hogy előtt a 12 tagságra váró ország infrastrukturális fejlesztési igénye együttesen 90 milliárd Euró, a környezetvédelem felzárkóztatásához pedig milliárd Euróra lenne szükség összesen. 1.3.A harmadik kohéziós jelentés A évben megjelent harmadik kohéziós jelentés 5 az eddig elért eredmények és fennálló problémák ismertetése mellett ugyancsak figyelmet szentelt az unió 2006 utáni időszakra várható kihívások áttekintésére és az ezekre adandó válaszok kidolgozására. A 2006 utáni kohéziós politika tervezésében két tényezőt kell figyelembe venni: 5 A new partnership for cohesion convergence competitiveness cooperation Brüsszel, február 18.

7 az új tagokkal való bővítés eredményeként megnövekedett gazdasági, szociális és területi különbségeket; a tudásalapú gazdasággá történő átalkulásból, a globalizációból, a lakosság demográfiai szerkezetének változásaiból adódó hosszú távú hatásokat. A új kihívások az eddigiektől eltérő megközelítést igényelnek. Míg korábban a kohéziós politika a rendelkezésre álló költségvetési keretből, addig az új kohéziós politika esetében magával a tartalommal, célkitűzésekkel kell kezdeni, majd utána kell vizsgálni ennek pénzügyi hátterét. Azokat a programokat kell támogatni, melyek hozzájárulnak az egyenlőtlenségek csökkentéséhez, és így a versenyképesség jelentős növeléséhez. Így támogatni kell többek között az alábbi területeket (melyek a Kohéziós Alaphoz kötődnek): az infrastruktúra magasabb színvonalának megteremtése (pl. a telekommunikáció, a közúti és vasúti közlekedés, és a kutatási központok fejlesztésével); a természeti erőforrások körültekintőbb felhasználását a fenntartható növekedés célkitűzéseivel összhangban (pl. az ivóvízellátást, a szennyvízkezelést szolgáló beruházások; a hulladék, és a szennyvíz kezelésére szolgáló létesítmények létrehozása). 1.4 A kohéziós politika perspektívái A kohéziós jelentések elemzései alapján a kihívások és a lehetőségek ismeretében a jövőbeni kohéziós politikának többek közt az alábbi prioritásai körvonalazódnak: Az elmaradott régiók támogatása a kohéziós politikának továbbra is az egyik fő prioritása marad. Azonban a korábbi tizenöt tagállam esetében a támogatás leginkább a versenyképesség javítását szolgálta, ezzel a szemben az új tagországok esetében az alapvető infrastrukturális feltételek megteremtése még sokáig meghatározó támogatási célterület marad; Az iparszerkezet átalakításának támogatása különösen az átalakítandó szektor erős földrajzi koncentrációja esetében élvez előnyt a tevékenység unión belüli diverzifikálásának szem előtt tartásával; Súlyos földrajzi és/vagy természeti hátránnyal küzdő térségek (szigetek,

8 perifériák stb.) segítése továbbra is része a kohéziós politikának. Az Európai Bizottság, a tagállamok és az újonnan csatlakozott országok közreműködésével már megkezdte a ig tartó pénzügyi időszakra vonatkozó kohéziós politika reformjának. Az Unió ahogy azt már korábban is említettem a kohéziós politikára költi a közös költségvetésének 34%-át. Ez 2004-es árakon számolva 336 milliárd Euró lesz 2007 és 3013 közötti időszakban. Ez az összeg közel 0,4%-a tagországok együttes GDP-jének. A harmadik kohéziós jelentés tervei szerint ezek a forrásokat fele-fele arányban osztanák meg a régi és az új tagok között. A közös költségvetés kiadásainak negyedét a fejlődésben leginkább elmaradott tagállamok és régiók fejlesztésére fordítják. II. Közösségi támogatások a csatlakozás előtt a PHARE és az ISPA 2.1 A Phare program A Phare 6 előcsatlakozási programot decemberével hozta létre az Európai Közösség azzal a céllal, hogy támogatassa a rendszerváltó Lengyelország és Magyarország gazdasági szerkezetátalakítását. A rendszerváltást és a modernizációt összetett fejlesztési programok támogatásán keresztül kívánta elérni. Magyarország szeptember 3-án írta alá a Keretmegállapodást, melyben rögzítették a támogatás általános jogi és pénzügyi kérdéseit, továbbá a kedvezményezett jogait és kötelezettségeit. Ezt követően hasonló megállapodást kötött a Közösséggel (Magyarországon és Lengyelországon túl) még további 11 ország. Azonban a program első éveiben az évente átlagosan közel 1 milliárd ECU támogatásnak mindössze a háromnegyedét tudták a fogadó országok lekötni, és a források alig kétharmada került kifizetésre. Magyarország esetében ez évente átlagosan közel 97 millió ECU támogatást jelentett, melynek megközelítőleg a 68%-t tudta lekötni. Az alacsony arány egyik oka lehet, hogy az országokban nagyon eltérő igények 6 Poland Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy

9 jelentkeztek, így a támogatások szétszórtak voltak, túl sok területet érintettek. Magyarországon a gazdasági szerkezetváltást támogatták legnagyobb mértékben. Az infrastruktúra fejlesztésére óta kap támogatást, de eleinte csak a jogharmonizáció előkészítésére és képzésre. Konkrét beruházásokat óta támogattak társfinanszírozás formájában. Majd ezt követően a koppenhágai kritériumoknak megfelelően közlekedési infrastruktúra fejlesztését célzó beruházásokat támogatták. De a projekt költségeinek csak az egynegyede származott a Phare forrásaiból, így az összeg felét az Európai Beruházási Bank, a maradék 25%-ot pedig a nemzeti költségvetés fedezte. Ilyen konstrukcióban valósult meg többek közt a MÁV többlépcsős rehabilitációs programja. Ugyancsak jelentős volt a környezetvédelem támogatása is, ami azonban magában foglalta mind a fogyasztóvédelmet, mind a nukleáris biztonságot, támogató intézkedéseket. Olyan területeket támogattak, mint a víz és levegőszennyezettséget mérő monitoring rendszer kiépítése, hulladékgazdálkodás, továbbá felállították a Központi Környezetvédelmi Alapot és kialakítottak egy középtávú környezetvédelmi stratégiát. Az EU-csatlakozás időpontjához közeledve többször is szükség volt a Phare-program átalakítására. A kezdetekkor sok de kisebb összegű projektet támogattak, így azok hatása is kisebb mértékű volt, nem eredményezett jelentős fejlődést az adott területeken. Az első es reform hatására már nagyobb költségvetésű projektekre is lehetett forráshoz jutni. Azonban jelentős változást az ún. Új Orientáció program eredményezett, melyet a Bizottság 1998-ban vezetett be. Ennek keretében kifejezetten az EU-csatlakozás követelményeinek a teljesítését szolgáló pályázatokat fogadtak el től a közvetlen EU támogatások kiegészültek az ISPA-val és a SAPARD-dal 7, ami orientációváltást eredményezett a Phare programban is. Az Agenda 2000-ben a Bizottság javasolta, hogy a programot az EU tagságra váró országok felkészítésére összpontosítsák, a segítséget a közösségi joganyag átvételénél két alapvetően fontos témára - az intézményépítésre és a beruházások támogatására koncentrálják. Az intézményépítés a közigazgatás és az olyan szervezetek átvételét és megerősítését jelentette, melyek a közösségi jogszabályok bevezetéséért és végrehajtásáért felelősek. Az intézményfejlesztés a köztisztviselők, közhivatalnokok, szakemberek és a 7 Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development - Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Előcsatlakozási intézkedések Támogatása

10 magánszféra illetékes szereplőinek képzését is jelenti. A Phare pénzalapok megközelítőleg 30%-a ezeknek az intézményfejlesztési feladatoknak a végrehajtását szolgálja, különösképpen az ún. twinning- program 8 mechanizmusán keresztül. 2.2 Az ISPA Az ISPA 9 létrejötte az Európai Tanács ISPA Regulation 1267/1999 számú rendeletéhez köthető. A rendelet értelmében a program a gazdasági és társadalmi kohézió területén támogatja az Uniós csatlakozás előtt álló országokat. A csatlakozás előkészítéséhez nyújtott támogatások két fő irányvonala a környezetvédelem és a közlekedés. A ISPA keretében nyújtott közösségi támogatás a Csatlakozási Partnerség dokumentumban lefektetett célkitűzések mellet a nemzeti fejlesztési programokhoz járul hozzá a 10 kedvezményezett ország esetében. (Az immáron csatlakozott 12 új tagországból csak Málta és Ciprus nem részesült az előcsatlakozási alapból.) Emellett a program fő célja a kedvezményezett országok felkészítése a Kohéziós Alap támogatásainak fogadására, valamint a csatlakozást hátráltató konkrét környezetvédelmi vagy közlekedési infrastrukturális problémák megoldása. Az említett célokat figyelembe véve az alábbiakban nyújt segítséget az ISPA: olyan környezetvédelmi intézkedésekben, melyek segítik az országokat a Közösség környezetvédelmi követelményeinek való megfelelést (prioritást élvez a szennyvíztisztítás, a szilárd hulladék kezelése és a levegőszennyezettség csökkentése) olyan közlekedési infrastruktúrát érintő intézkedések, melyek elősegítik a fenntartható mobilitást, a nemzetközi hálózatok összekapcsolódását és a TENhez 10 való csatlakozást. Az ISPA keretében megvalósított projektek összköltségének el kell érnie az 5 millió eurós határt. Azonban indokolt esetben alacsonyabb költségvetésű beruházásokat is 8 Ikerintézményi programok, melyek kizárólag képzés jellegű beruházásoknak tekinthetőek. A programok során - a szakértők együttműködésének köszönhetően - az uniós intézményrendszer kiépítésével, működtetésével kapcsolatos tudás, tapasztalat átadására kerül sor. 9 Instrument for Structural Policies for Pre-Accession - Strukturális Politikák Csatlakozás Előtti Eszköze 10 Trans European Network Transz Európai Hálózat

11 támogat a program. A finanszírozás előtt megvizsgálják azt, hogy a projekt mennyire áll összhangban más uniós pénzügyi eszközeinek tervezett intézkedéseivel. Az egyes projektek közpénz igényének 75%-ig terjed a Közösség hozzájárulása, kivételes esetben ez az arány a 85%-ot is elérheti. A támogatások kiegészítésének érdekében az Európai Beruházási Bank és más nemzetközi pénzintézet is bekapcsolódott a projektek finanszírozásába. Ezen felül az állami és a magántőke összefogásával 11 a magánszféra forrásait is mozgósítják a projektek során. A források országok közti elosztásánál értékelik az előző időszakban megvalósult beruházások eredményeit és a továbbra is fennálló hiányosságokat. Az így kapott összeg 45%-a a környezetvédelmi, 55%-a pedig a közlekedési projektek kiadásait fedezi. A tagjelölt országok a csatlakozás időpontjában elesnek a támogatástól, a fennmaradó összeg pedig a még csatlakozásra váró országok közt kerül felosztásra. Magyarország évente átlagosan 88 millió euró támogatást kapott között az ISPA keretein belül. Az egyes projektek során 10% előleget kaphattak a kedvezményezettek a hazai hitelesítést követően, a második 10%-nyi előleget az első jelentős szerződés megkötésekor. A fennmaradó összeget közbenső utalások során (évente háromszor, illetve a felhasználás ütemében), majd az utolsó 20%-ot a projekt megvalósulását követően a beruházás ill. intézkedés elkészülte után fél évvel kapták meg AZ ISPA pályázatok eljárásrendje A kedvezményezett országoknak két stratégiai dokumentumot kellett elkészítenie az Európai Bizottság számára: Nemzeti ISPA Környezetvédelmi Szektorstratégia és Nemzeti ISPA Közlekedési Szektorstratégia. A stratégiáknak teljes összhangban kellett állniuk a Csatlakozási Partnerség tartalmával, a Nemzeti Programmal, illetve a nemzeti szakterületi koncepciókkal. A szektorstratégiákat az illetékes szerveknek kell elkészíteniük, majd az Európai Bizottsághoz eljuttatniuk. Magyarországon a két szektorstratégia elkészítéséért a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium és a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium a felelős. A támogatás alapegységei a projektek, a pályázatok elfogadásáról projektenként születik döntés. Azonban ha a Bizottság jóváhagyja a stratégiákat, még nem jelenti azt, hogy a dokumentumokban megjelölt egyedi projekteket is elfogadják. Minden projekt 11 ún. PPP Public-Private Partnership konstrukciók

12 pályázatát külön-külön kell a Bizottság elé terjeszteni. A végső döntés mindig az ISPA Menedzsment Bizottságának jóváhagyása után születhet csak meg. Az ISPA pályázati dokumentációjának három fajtája létezik: a környezetvédelmi projektek számára; a közlekedési projektek számára; a technikai segítségnyújtás igénylésére készült dokumentum. Az ISPA a konkrét pályázatokon kívül támogatja a szükséges előtanulmányok készítését, a projektet támogató technikai jellegű intézkedéseket, összehasonlító tanulmányokat stb. A projektjavaslatok pályázati dokumentációjának többek közt az alábbi információkat kell tartalmaznia: beruházás jellege, leírása, költségei, megvalósulásának helyszíne, végrehajtási terv, költség-haszon elemzés, beleértve foglalkoztatásra vonatkozó hatást, környezeti hatásvizsgálat, a szektorstratégia prioritásainak, és a projekt abban elfoglalt helyének bemutatása, pénzügyi terv, amely a várható forrásokat is tartalmazza, a közösségi politikához, normákhoz való illeszkedés bemutatása, középtávú gazdasági és társadalmi hatások. Az elfogadhatónak ítélt ISPA projektpályázatokat a Bizottság egy alapos projektértékelésnek veti alá, vizsgálva azt, hogy az intézkedések mennyiben felelnek meg olyan kritériumoknak, mint: a projekt középtávú hatásai legyenek összemérhetőek a felhasznált erőforrásokkal a költség-haszon elemzés segítségével, legyen biztosítva egy hatékony irányítási rendszer, illeszkedjen a Csatlakozási Partnerség dokumentumában megjelölt prioritásokhoz, A környezetvédelem és a közlekedés közötti megfelelő egyensúly,

13 A lehetséges alternatív finanszírozási források figyelembevétele, stb. A bizottsági szervek közötti első vizsgálati kör során a Bizottság érintett fűzhetnek megjegyzéseket a javaslathoz. Ezt követően további elemzésre és megbeszélésekre van szükség a kedvezményezett országok hatóságaival együttesen, melyeknek célja a projekt kérdéses pontjainak tisztázása, illetve a projekt koncepciójának véglegesített megfogalmazása. Az egyeztetések második körének célja, hogy a Bizottság valamennyi szervének támogatását elérjék. A pályázat benyújtását követő három hónapon belül megszületik a Bizottság döntése a támogatásról, melyet a Közösség hivatalos lapjában hoznak nyilvánosságra. Ezt követően a projekt irányítását és ellenőrzését a kedvezményezett országok által felállított testületek végzik (ld fejezet) A projekt során minden naptári év végén éves jelentést kell benyújtani a Bizottságnak. Majd a befejezést követő fél éven belül egy záró jelentést is el kell készíteni. A jelentésnek az alábbiakat kell tartalmaznia: a projekt során végzett munkálatok leírását, és annak igazolását, hogy azok összhangban vannak a támogatási döntéssel, tájékoztatást minden nyilvános intézkedésről, a projekt előre jelzett hatásait, eredményeit. ISPA projektként indult fejlesztések a környezetvédelem területén (a teljesség igénye nélkül): Duna-Tisza Köze hulladékgazdálkodása, Győr szennyvízkezelése, Hajdú-Bihar hulladékgazdálkodása, Szeged szennyvízkezelése, Miskolc hulladékgazdálkodása, Szeged hulladékgazdálkodása, Tisza-tó hulladékgazdálkodása. A közlekedési infrastruktúra fejlesztésének céljával az alábbi projektek indultak el: Útrehabilitációs program a 2-es, 6-os, 42-es, 47-es és 56-os főutakon Útrehabilitációs program 3-as és 35-ös főutakon Budapest-Győr-Hegyeshalom vasútvonal rehabilitációja, II. ütem

14 Budapest-Cegléd-Szolnok-Lőkösháza vasútvonal rehabilitációja I. ütem Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonal rehabilitációja A végrehajtás szereplői Elsők között kell megemlíteni a Nemzeti ISPA Koordinátort. Ezt a címet általában egy magas beosztású köztisztviselő viseli, aki gyakorlatilag az ISPA projektek fő vezetőjeként tevékenykedik az adott kedvezményezett országban. Az Európai Bizottság első számú tárgyaló partnere a programozási, végrehajtási és értékelési kérdésekben. Magyarországon 2003 végéig a Miniszterelnöki Hivatalon belül a Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatalát vezető politikai államtitkár látta el ezt a feladatot. A Monitoring Bizottság az ISPA projektek végrehajtását felügyelő legfőbb szerv, valamint a végrehajtási kérdések megvitatásának és az ezzel kapcsolatos döntéshozatalnak a legfelsőbb fóruma. A testület tagjai az Európai Bizottság, a kedvezményezett ország és nemzetközi pénzügyi szervezet(ek), mint például az Európai Beruházási Bank. A Nemzeti Alap az egyetlen olyan szerv, aki segítségével a megítélt ISPA támogatásokat le lehet hívni. A központi kincstári szerv külön ISPA bankszámlával rendelkezik. Általában a Nemzeti Alap vezetője, a Nemzeti ISPA Koordinátor pénzügyi "ellensúlyának" tekinthető tisztviselő. Magyarországon ezt a szerepet a Pénzügyminisztérium közigazgatási államtitkára tölti be. Feladata az ISPA támogatások pénzügyi menedzselése. A Végrehajtó Ügynökség a kedvezményezett ország nemzeti közigazgatásának egyik végrehajtó szerve, mely felelős az ISPA projektek meghirdetéséért, majd azok kifizetéséért és a technikai megvalósításáért. Hazánkban ezt a szerepet jelenleg a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium és a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium látja el. A Szektorális Engedélyező Tisztviselő az adminisztráció tisztviselője, általában a Végrehajtó Ügynökség vezetője. Az ő feladatköre a Végrehajtó Ügynökség működtetése és a végrehajtandó projektek pénzügyi lebonyolítása. Végül, de nem utolsó sorban, az egyik legfontosabb szereplő maga a végső kedvezményezett, aki lehet egy testület, szervezet vagy közigazgatási szerv (mint pl. önkormányzatok, Állami Közúti Műszaki Információs Kht., vagy az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság). A kedvezményezettek a projektmegvalósítás technikai

15 nézőpontjával foglalkoznak Az ISPA felhasználása Magyarországon Az európai uniós támogatások felhasználásának rendszeres vizsgálata az Állami Számvevőszék (ÁSZ) feladatai közt kiemelt helyen szerepel. Azonban az értékeléséből kiderül, hogy sok hiányosság volt tapasztalható a program elindulása óta. Az ÁSZ szerint az ISPA program indulásakor a vártnál csak kisebb mértékben valósulhatott meg a támogatások kihasználása, mivel kevés volt a jól előkészített projekt. Azonban azt is meg kell jegyezni, hogy a folyamat ban felgyorsult, és egyre több forrást tudtak lekötni a kedvezményezettek. A projektek végrehajtásának közel két éves késedelme volt tapasztalható, emiatt a támogatások tényleges felhasználása eltolódott a projektjavaslatok ütemtervéhez képest. Ezt jól mutatja az az adat, hogy december 31.-ig a tervezett támogatásoknak csak egynegyedét került kifizetésre. Ennek egyrészről az lehetett az oka, hogy a tervezési és előkészítési intézkedések, valamint az intézményi együttműködés lassú kialakítása ugyancsak hátráltatta a folyamatot. Másrészt azzal, hogy a Bizottság csak 2000-ben indította el a programot, meglehetősen kevés idő maradt a felkészülésre a csatlakozás előtt álló országok számára. Így Magyarország - a többi kedvezményezett országhoz hasonlóan - a pályázatok kidolgozásával és beadásával egyidőben kellett hogy létrehozza a szükséges szabályozási és intézményi rendszert. A projektek csúszását az is okozhatta, hogy a pályázók gyakran maguk sem tartották az előírt ütemtervet, és nem végezték el időben a környezeti hatástanulmányokat. Ez a késedelem veszélyeztette a pénzügyi megállapodásokban vállalt záró időpontokat. A végrehajtás elhúzódása költségek növekedésével rontotta a beruházások gazdaságosságát, és a hazai költségvetés terhére csökkentették az uniós támogatás arányát (a Közösség ugyanis nem növeli a pénzügyi megállapodásban rögzített támogatási összeg mértékét). Igaz a monitoring rendszert a jogszabályok szerint alakítottak ki és működtettek, mégis a speciális eljárásrendre való átállás Magyarországon nem fejeződött be a csatlakozásig, az Európai Bizottság vizsgálatakor az felépített intézményrendszer felkészültségét nem találta teljes körűnek.

16 2.2.4 Az ISPA hatása magyarországi környezetvédelemben A dolgozatomban kiemelt két projekt a környezetvédelmi stratégia részeként valósult meg, így röviden kitérnék az ISPA szerepére a környezetvédelemben. A környezetvédelmi programok értékelésekor figyelembe kell venni azt a tényt, hogy Magyarország az 1997-ben kialakított Nemzeti Környezetvédelmi Program szerint évente mintegy milliárd forintot szánt környezetvédelmi beruházásokra, fejlesztésekre. Azonban az ISPA kerete mindössze 44 millió Eurót, azaz alig 12 milliárd Forintot jelentett Magyarország számára, ami csak kis mértékben tudja helyettesíteni, illetve kiegészíteni a tervezett hazai forrásokat. Azonban meg kell említeni, hogy az ISPA program elindulásával egyidőben kezdődtek meg a csatlakozási tárgyalások keretén belül Magyarország és az Unió környezetvédelmi egyeztetései. A tárgyalások ezen fejezetét már végére sikerült lezárni, amely azt is jelentette, hogy sikerült kompromisszumra jutni a környezetvédelmi szabályozások átvételével kapcsolatban. Több témában is halasztás kapott Magyarország, így például 2010-ig átmenetileg mentesült a települési szennyvízről szóló 271/1991. számú irányelv teljesítése alól. Összefoglalva, az ISPA elérte azon célját, hogy felkészítette az országot a csatlakozásra, mind megvalósított projektek által, mind pedig egy tanulási folyamat által. III. A Kohéziós Alap A Kohéziós Alap a Közösség egyik strukturális pénzügyi eszköze, mely már több mint tíz éve segít az Európai Unió tagállamainak erősíteni a gazdasági és társadalmi kohéziót, és stabilizálni gazdaságukat. A Kohéziós Alap létrehozásáról a Maastrichti Szerződés 1991-ben döntött, azzal a célkitűzéssel végén működésbe lép. Azonban a Maastrichti Szerződés ratifikálásának késedelme miatt, a szerződés tartalma és így az Alap létrehozásáról született döntés is csak később lépett érvénybe. Ezt a kiesett időt kompenzálva jött létre ideiglenes jelleggel az ún. Cohesion Financial Instrument, ami április 1-jén indult el. Végül a Kohéziós Alapot májusában kezdte meg működését.

17 3.1. A Kohéziós Alap célja Az Alap létrehozásának célja az volt, hogy a Közösség legszegényebb tagállamait támogassa a monetáris unióra való felkészülés időszakában. Ezekben az országokban erősíteni kellett a gazdasági és társadalmi kohéziót, és csökkenteni a régiók közötti egyenlőtlenségeket. Az Európai Tanács eredeti terve szerint az Alap kompenzálta volna a monetáris unióból kimaradó országokat. Így az egyik fő cél ezen országok felzárkóztatásának felgyorsítása, hogy idővel ők is tagjai lehessenek az EMU-nak A Kohéziós Alap kedvezményezettjei Az május 16-i 1164/94 rendelet alapján az alábbi kritériumok szerint támogathatóak a tagállamok a Kohéziós Alapból: egy főre jutó, vásárlóerő-paritásban mért bruttó nemzeti terméke (GNP-je) a közösségi átlag 90%-ánál kevesebb, rendelkeznek a gazdasági konvergenciának az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződés 104c. cikke szerinti feltételei teljesítésére (a túlzott állami deficit elkerülésére) irányuló programmal. A Kohéziós Alap támogatására a kezdetekkor négy tagállam Görögország, Írország, Portugália, Spanyolország volt jogosult. Viszont május 1. óta már az újonnan csatlakozó országokkal is bővült a kedvezményezettek köre. A Kohéziós Alap számára az Unió költségvetéséből 15,9 milliárd Euró összeget különítettek el a közötti időszakra vonatkozóan. A finanszírozás több mint felét (8,49 milliárd Euró összeget) az új tagállamok számára különítettek el. Ahhoz hogy egy tagország részesülhessen a támogatásból, teljesítenie kell a maastrichti konvergencia kritériumokat. Ezen a kritériumok teljesítése, elsősorban a költségvetési hiányra vonatkozó megkötésé, viszont pont a hosszú megtérülési idejű projektek elhalasztására ösztönöz. A Kohéziós Alap egyik célja éppen az lenne, hogy ezen beruházásokat a költségvetési deficit növekedése nélkül lehessen megvalósítani. Az Alap ezért azt a két területet támogatja, ahol a beruházások átlagos megtérülési ideje a leghosszabb: a közlekedést és a környezetvédelmet. Az Alap támogatásának folyósítása szigorú feltételrendszerhez kötött. A tagállamnak

18 biztosított finanszírozás felfüggeszthető, ha az adott ország nem tesz eleget a fentebb említett gazdasági és monetáris unióra irányuló konvergencia-program(stabilitási és növekedési egyezménynek) kritériumainak. Így a felfüggesztés oka lehet, ha a tagállam túlzott költségvetési deficittel rendelkezik. Nem lehet új projekteket jóváhagyni, amíg a deficit vissza nem áll a megengedett tartományba. (Ezt a felső határ a régi tagállamok esetében 3%, míg az újak esetében a csatlakozás előtti egyeztetések során lett megállapítva.) 3.3 Az Kohéziós Alap által támogatott területek Az Alap arra törekszik, hogy az általa támogatott két célterület a környezetvédelem és közlekedés egyensúlyban legyen. Az Alap működése során figyelmet szentelnek arra is, hogy a projekteket a fenntartható fejlődés elveit szem előtt tartva hajtsák végre. A projektek nagyon sokszínűek, az adott terület egészét lefedik, mindezt úgy, hogy a közösségi politikákkal összhangban legyenek. 1. A közösségi közlekedéspolitikája az alábbi célok szerint alakult az elmúlt évtizedben: a közlekedés és szállítás súlypontját a közutakról áthelyezni a vasútra; a tömegközlekedés szerepének növelése helyi közlekedésben; repülőterek fejlesztése; a közlekedési hálózatok felújítása, hatékonyságuk növelése. Az környezetpolitika céljai pedig a fentiekkel összhangban: a levegő szennyezettségének mérséklése; az ivóvíz minőségének javítása; szilárd hulladék kezelése; ivóvízellátás fejlesztése. A támogatható projekteknek a következő két kategória egyikébe kell tartozniuk: Olyan környezetvédelmi projektek, amelyeknek a környezetvédelmi célkitűzések teljesítését kell szolgálniuk. Az Alap előtérbe helyezi az ivóvíz-ellátással, a szennyvízkezeléssel és a szilárd hulladék kezelésével kapcsolatos beruházásokat.

19 Továbbá támogathatóak még az erózió mérséklését, az újraerdősítést, és a természeti értékek megőrzését célzó projektek is. Közlekedési infrastrukturális projektek közül támogathatóak azok a projektek, amelyek a transz-európai közlekedési hálózat kialakításába illeszkedő közlekedési infrastruktúrákat hozzák létre, illetve fejlesztik azokat. A megfelelő finanszírozási egyensúlyt segíti a környezetvédelmi és a közlekedési infrastrukturális projektek között az is, hogy az Alap támogatási keretének 45%-a fordítható az előbbi, míg 55% az utóbbi területre. A feljebb említett finanszírozási problémák mellett még két okot is meg kell említenünk, ami ezen két ágazat kiemelt támogatása mellett érvel. Egyrészt a mediterránum országainak mint a támogatott Görögország, Portugália és Spanyolország katasztrofálisnak mondható környezeti állapota és a tapasztalható környezetszennyezés mértéke. Ezen tagállamok környezeti állapota sürgetővé teszi, hogy sürgősen jelentős környezetvédelmi beruházásokat hajtsanak végre. Ilyen jelenleg is érzékelhető probléma Spanyolország vízellátása, a fővárosok levegőjének szennyezettsége. Másrészt fontos tényezőként kell megemlíteni azt is, hogy a támogatott tagországok földrajzilag a Közösség perifériáján helyezkednek el, és az átlaghoz képest is alacsony infrastrukturális mutatókkal rendelkeznek. Az infrastruktúra megfelelő színvonalának hiányában viszont az érintett országok gazdaságának fejlődés kerül hátrányba, továbbá a Közösség egységes piacával való fizikai kapcsolat is meghiúsulhat. 3.4 Kohéziós Alap eljárásrendje A pályáztatás természetesen ebben az esetben is szigorú keretek közt zajlik. Az egyes tagállamok finanszírozási kérelmeket nyújtanak be az Európai Bizottsághoz. Hasonlóan, mint a korábban kifejtett ISPA esetében, itt is általában három hónapon belül születik döntés a támogatásról. A benyújtott projektjavaslatoknak olyan fő tartalmi elemeket kell tartalmazniuk, amelyek magyarázatként szolgálnak arra, hogy mit és miért javasolnak, milyen a projekt megvalósíthatósága és finanszírozása, valamint a gazdasági és környezetvédelmi hatása. Ha a finanszírozás előfeltételei teljesülnek, a Bizottság többek között az alábbiakat szempontok szerint értékeli a projektet:

20 a költség-haszon elemzés segítségével bemutatott pozitív gazdasági és szociális hatások, a tagország belső prioritásainak való megfelelés, a projekt összhangja Közösség célkitűzéseihez, a projekt kapcsolata a többi közösségi politikával, és összhangja a Strukturális Alapok tervezett tevékenységeivel. A Kohéziós Alap támogatásainak aránya elérheti a kiadások 80-85%-át. Az árbevétellel járó beruházások esetében a támogatás mértékét az előre látható árbevételt figyelembe véve számítják ki. A finanszírozás rendjéről elmondható, hogy a Strukturális Alapok támogatási rendszerétől eltérően itt nem programalapú, hanem projektalapú a kiadások csoportosítása. A támogatott projekt méretének azonban el kell érni egy alsó határt annak érdekében, hogy az adott területen jelentős, mérhető hatást tudjon kifejteni. Ezért a támogatott projektek költségvetésének minimum 10 millió Eurónak kell lennie. A két évnél rövidebb idő alatt teljesülő projektek esetében, illetve ha a közösségi támogatás 50 millió Euró alatt marad, akkor 80%-os induló finanszírozási részlet vállalható, amikor a Bizottság már meghozta támogató döntését a projekttel kapcsolatosan. Az Alap és más közösségi támogatások együttes finanszírozása esetén sem haladhatja meg a projekttel kapcsolatos kiadások 90%-át. A Bizottság kivételes esetekben támogathatja az előzetes tanulmányok és egyes műszaki intézkedések költségeinek 100%-át. A Bizottság rendszeresen ellenőrzi a projektek végrehajtását. Így hasonlóan az ISPA jelentés-kötelezettségeihez, a Kohéziós alap esetében is minden naptári év elején, továbbá a projekt zárását követően kell jelentést benyújtani a Bizottsághoz.

21 3.5. A Kohéziós Alap intézményrendszere A Kohéziós Alap projektjeinek végrehajtását közösségi 12 rendeletek által előírt intézményi keret foglalkozik. Az alábbi intézmények foglalkoznak a végrehajtás irányításával, a végrehajtás nyomon követésével (monitoring), illetve a pénzügyi menedzsmenttel és ellenőrzéssel kapcsolatosak Kohéziós Alap Irányító Hatóság A fent említett rendeletek értelmében a Kohéziós Alap által támogatott projektek megvalósításáért a Kohéziós Alap Irányító Hatóság felel. Összességében az intézményrendszer központi szervének szerepét látja el. Az Irányító Hatóság feladatkörébe tartozik a Kohéziós Alap felhasználásával kapcsolatos összes tevékenység összehangolása. A Hatóság végzi a támogatást nyert projektek koordinálását is, mely tevékenység magában foglalja: A Kohéziós Alap keretstratégiájának kidolgozását, illetve annak összehangolását a Nemzeti Fejlesztési Terv egyes Operatív Programjaival; A Közreműködő Szervezetek javaslatai alapján a finanszírozandó projektek listájának összegzését és a Kormánnyal való egyeztetését, majd ezt követően a támogatási kérelmek ellenőrzését és továbbítását az Európai Bizottság felé; A Közreműködő Szervezetek vezetőinek kinevezését; a közösségi irányelveivel, valamint a Nemzeti Fejlesztési Tervvel való összehangolást az egyes projektek esetében is; Európai Bizottsággal való közvetlen kapcsolattartást; A projektekre vonatkozó értékelések kezelését; A támogatások felhasználásának folyamatos figyelemmel kísérését, valamint annak felügyeletét, hogy az Alap támogatásait a Közreműködő Szervezetek a szabályoknak megfelelően használják fel; Az ún. Monitoring Bizottság működtetését és irányítását; 12 A Kohéziós Alapra vonatkozó uniós előírásokat az 1164/1994/EK és az azt módosító 1264/1999/EK és 1265/1999/EK tanácsi rendeletek, valamint az ehhez kapcsolódó bizottsági rendeletek, a nemzeti jogszabályok közül az 1/2004. (I. 5.) és a 360/2004 (XII.26.) Kormányrendeletek, valamint a kapcsolódó miniszteri rendeletek tartalmazzák.

22 A nyilvánosság tájékoztatását az Alap forrásainak felhasználásáról; Az Irányító Hatóság szerepét a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségen belül Dr. Heil Péter Elnökhelyettessége tölti be Kohéziós Alap Közreműködő Szervezetek A Kohéziós Alapból támogatott projektek végrehajtásában kiemelt szerepük van azoknak a szervezetek, amelyek a két célterület (környezetvédelem és közlekedés) illetékes minisztériumában kerültek felállításra, s amelyek a végrehajtás operatív feladatait látják el. A két Közreműködő Szervezet feladatköre a következők: A Kohéziós Alap keretstratégiára való javaslat benyújtása; Az adott területen belül a támogatandó projektek listájának összeállítása; A támogatási kérelmek összeállítása a projektjavaslatok alapján; A projektek megvalósítása során szükségessé váló közbeszerzési eljárások lebonyolításában való közreműködés; Független szakértők segítségével a projekt előkészítési és végrehajtási szakaszában a szükséges dokumentumok ellenőrzése; pénzügyi kimutatások és előrejelzések kidolgozása; a támogatási szerződések megkötése a projekt kedvezményezettjével; Projektek nyomon követése a megvalósulás során; a támogatási összeg kifizetésének és a támogatás igénylések lebonyolítása; információszolgáltatás az Irányító Hatóság felé; A fent említett Közreműködő Szervezetek: a közlekedési projektek esetében a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, míg a környezetvédelmi projektek esetében a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium A projektek végrehajtói A projektek tényleges megvalósítói maguk a kedvezményezettek. A környezetvédelmi projektek esetében kedvezményezettként önkormányzatokról, illetve önkormányzati

23 társulásokról beszélhetünk. A közlekedési beruházások esetében pedig a vasúti és közúti társaságokat jelenti (pl. Nemzeti Autópálya Rt., MÁV), akik általában párhuzamosan több Kohéziós Alapból támogatott projektet valósítanak meg. A Közreműködő Szervezetek tehát egyes feladatokat együttműködve az intézményrendszer kialakításáért felelős Irányító Hatósággal a Támogatási Szerződés alapján a kedvezményezettekre delegálhatnak. Az átadott feladatkörök szervezetenként eltérő lehet. Összességében azonban elmondható, hogy a közbeszerzések lebonyolítása mellett az ő feladatuk a projektek fizikai megvalósításának irányítása, a teljesítések igazolása, a számlák kezelése, valamint a folyamatos jelentéstétek a Közreműködő Szervezet felé. A Lebonyolító Testületek és a kedvezményezettek a Közreműködő Szervezetekkel tartják a kapcsolatot Kohéziós Alap Monitoring Bizottság A Kohéziós Alap által támogatott projektek végrehajtásának nyomon követésére külön Monitoring Bizottság kerül felállításra. A Bizottság feladatai és felelőssége az alábbiakra terjednek ki: a projekt tervezett céljainak megvalósítása során elért előrehaladás rendszeres felmérése, az elért eredmények áttekintése; az éves és záró jelentések elemzése és jóváhagyása az Európai Bizottsághoz történő benyújtás előtt Kifizető Hatóság A Magyarországon a Pénzügyminisztériumot jelölték ki arra, hogy Kifizető Hatóságként működjön a Strukturális Alap és a Kohéziós Alap tekintetében, és ennek értelmében felelős a lehívási kérelmek összeállításáért és benyújtásáért, valamint a Bizottság kifizetéseinek fogadásáért. A Kifizető Hatóság feladatkörébe tartozik továbbá: évente, legkésőbb április 30-ig a kifizetési előrejelzés benyújtása a Bizottság részére; annak biztosítása, hogy a végső kedvezményezett a lehető leghamarabb hozzájusson az adott EU forráshoz; az Alapok számlájára történő kifizetések intézése; igazolt lehívási kérelmek összeállítása és a Bizottságnak történő benyújtása a

24 végső kedvezményezetteknél felmerült, tényleges kiadások alapján; az adminisztratív hibák felfedezéséből, a program irányítása során bekövetkező eseményekből vagy szabálytalanságok miatt alkalmazandó pénzügyi korrekcióknak az alapok felé történő visszatérítése, a visszatérítésre vonatkozó nyilatkozat évi rendszerességgel történő elkészítése és a Bizottság számára történő benyújtása Ellenőrzési szervek Minden közreműködő intézménynek vagy testületnek, amely részt vesz a Kohéziós Alap projektjeinek lebonyolításában, rendelkeznie kell saját belső ellenőrzési részleggel, amely hagyományos belső ellenőri feladatokat lát el. Ezek a belső ellenőrzési egységek közvetlenül az intézmény felső vezetésének jelentenek. A minisztériumok belső ellenőrzési egységei (közvetlenül a miniszternek vagy a közigazgatási államtitkárnak jelentenek) és az Irányító és Kifizető Hatóságok belső ellenőrzési egységei funkcionálisan, illetve szervezetileg függetlenek Állami Számvevőszék Az Állami Számvevőszék kiemelt figyelmet fordít az uniós források eredményes felhasználásának ellenőrzésére, továbbá az Európai Számvevőszék és a tagállami szervezetek együttműködése keretében az Európai Számvevőszék helyszíni ellenőrzéseiben való részvételre. Az uniós források felhasználásának ellenőrzési tapasztalatairól éves tájékoztató jelentést készítünk az Országgyűlés és az Európai Unió intézményei számára.

25 3.6 A Kohéziós Alap hatásai A Kohéziós Alap közvetlen hatásai még nem mérhetőek Magyarországon. Ennek nyilvánvaló oka, hogy az Alap csak 2004-től nyílt meg az új tagországok számára, és a támogatott projektek hatásai ilyen rövidtávon nem mérhetőek. Azonban érdemes áttekinteni a régebbi tagországok tapasztalatait és 2001 között a kohéziós országokban az egy főre jutó GDP növekedése, még ha Írországot ki is hagyjuk, évente 1%-kal meghaladta az EU átlagát (3% volt, míg az EUátlag 2%), és Görögország kivételével a foglalkoztatottak hányada a munkavállalási korú népességen belül az átlagnál sokkal jobban emelkedett. Görögországban, Írországhoz hasonlóan, a munkatermelékenység növekedése ebben az időszakban több mint kétszerese volt az EU átlagának, és Portugáliában is jóval meghaladta az átlagot. 13 A becslések szerint 1999-ben Spanyolországban a GDP mintegy 1,5%-kal volt magasabb, mint lett volna az intervenció nélkül, Görögországban 2%-kal, Írországban majdnem 3%-kal és Portugáliában több mint 4,5%-kal. 14 De a GDP emelkedése mellett a kohéziós politikának más jelentős hatásai is vannak: a hétéves időszakra szóló pénzügyi keret meghatározásával stabilitást biztosít, és lehetővé teszi a tervezést, a helyi közigazgatás fegyelmezettségét eredményezte azzal, hogy az Unió által finanszírozott projektek irányítása szabályozott rendszert kíván meg, az Unió ismertebbé válása, népszerűsítése a polgárok körében a megvalósított projekteknek köszönhetően. Mérhető a hatás a közlekedési infrastuktúra fejlődést tekintve is. A négy kohéziós országban az autópálya-hálózat sűrűsége az EU es átlagának 20%-áról a es átlag 10%-a fölé emelkedett. Az utóbbi tíz évben az Unióban megtörtént a vasúthálózat egyfajta modernizálása, de a vonalak villamosításának aránya és a kettős vágányú vonalakra való áttérés szinte azonos volt az EU késésben lévő részeiben, mint a többiben, jóllehet a különbség még így is jelentős maradt. 13 Harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról Új partnerség a kohézió érdekében: konvergencia, versenyképesség, együttműködés (2004. február), VIII. o. 14 Uo. XIX. o.

26 Másrészt a 2004-es és 2007-es európai újraegyesítés konszolidálása érdekében elengedhetetlen megfelelő forrás biztosítása a régi és az új tagállamokat összekötő infrastruktúra kiépítésére, mégpedig a következő okokból: az új tagállamokban a növekedés erőteljesebb, mint a régi tagállamok többségében, és a kereskedelmi kapcsolatok élénkülése folytán ez táplálja a régi tagállamok kevésbé dinamikus növekedését, a legkevésbé fejlett régiókban és országokban (különös tekintettel az új tagállamokban) a nemzetközi és régiók közötti kapcsolatok hosszú távon magasabb megtérülést ígérhetnek a fokozottabb üzleti versenyképesség útján, továbbá megkönnyíthetik a munkaerő mobilitását is. A kohézió érdekében hozott intézkedésekben, ideértve annak területi dimenzióját is, jobban kifejezésre kellene jutniuk a lisszaboni stratégia nemzeti reformprogramjainak, a lisszaboni közösségi programnak, az Európai Bizottság által javasolt integrált iránymutatásoknak és a hatásvizsgálatoknak. A Kohéziós Alap a lisszaboni stratégiát már korán és összes dimenziójában megjelenítette: növekedés, kohézió, foglalkoztatás és a munkahelyek minősége, környezeti fenntarthatóság. Hozzájárultak az európai szociális modell megszilárdításához. IV. A Keretstratégia 4.1 A magyarországi keretstratégia a közötti időszakra A Kohéziós Alap Stratégia fő célja az, hogy kiindulva a magyar közlekedés és környezetvédelem területén felmerülő problémák okainak és megoldásainak elemzéséből, összhangban az ágazatok fejlesztési célkitűzéseivel, valamint az Európai Unió ide vonatkozó irányelveivel a közötti tervezési időszakra meghatározza a Kohéziós Alap forrásainak magyarországi felhasználását meghatározó elveket és célokat, a megvalósítandó projektek kiválasztásának kritériumait, valamint bemutasson egy listát a lehetséges projektek rövid ismertetésével.

27 A Kohéziós Alap magyarországi stratégiáját a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, illetve a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium készítette el a Miniszterelnöki Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatalának koordinációja mellett. Végeleges tartalmával áprilisában jelent meg. A, a stratégia szorosan illeszkedik Magyarország I. Nemzeti Fejlesztési Tervéhez és hozzájárul céljainak megvalósításához. A keretstratégia két ágazati stratégiából áll, melyeket röviden ismertetnék az alábbiakban Közlekedési stratégia A közlekedési ágazatban a Kohéziós Alap felhasználását a Transz-Európai Közlekedési Folyosók (TEN / TŐNA -hálózatok) kiépítése határozza meg. Ezen belül lehetőség van közúti, vasúti, légiközlekedési infrastrukturális projektek megvalósítására, illetve a folyami hajózás infrastruktúrájának fejlesztésére. A TEN hálózaton kívüli fejlesztési projektek támogatása a Strukturális Alapok feladata, amit a Nemzeti Fejlesztési terv Operatív Programjai (Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív program és Regionális Operatív Program) írnak le részletesen. Az adott célterületek részletes szétválasztási kritériumait a szektorstratégia 5.1 alfejezete mutatja be Környezetvédelmi stratégia A környezetvédelmi Kohéziós Alap beruházások nagyban hozzájárulnak a Nemzeti Fejlesztési Terv az életminőség javítására irányuló céljával. Az NFT Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Programja valamint Regionális Operatív Programja tartalmaznak olyan intézkedéseket, melyek jellegükben a Kohéziós Alap által támogatott projektekhez hasonló fejlesztéseket jelenthetnek. A Kohéziós Alap beruházásai azonban nagyobb volumenükkel, az érintett népesség nagyobb számával, illetve kiterjedtebb hatásterületükkel eltérnek ezektől. A projekteknek illeszkedniük kell az Európai Uniós irányelvekhez igazodó kormányrendeletek által létrehozott egyes akcióprogramokhoz, melyek a következők: A Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és tisztítási Megvalósítási Program (25/2002. sz. Kormányrendelet) Az Ivóvíz Minőségjavítási Program (kezdeményezés a 201/2001 sz.

28 Kormányrendelet alapján) Országos Környezetvédelmi Kármentesítési Program (2205/1996. sz. Kormányrendelet) Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv (OHT) (110/2002 sz. OGY határozat) Mindemellett az alábbi kritériumoknak is meg kell felelniük a beruházásoknak, hogy támogathatóak legyenek a keretből: A vízszennyezés csökkentését célzó projektek esetében támogathatóak olyan beruházások, melyek a főváros és a megyei jogú városok, illetve agglomerációik csatornázását és szennyvízkezelését fejlesztik.(határidő: december 31.). Továbbá támogatható az LEÉ 15 feletti, és a meghatározott érzékeny területeken található agglomerációk csatornázása és szennyvízkezelése (határidő: december 31.); illetve az előbbi kategóriákba nem eső, LEÉ feletti agglomerációk csatornázása és szennyvízkezelése (határidő: december 31.). Az ivóvíz-minőségének javítását szolgáló intézkedéseken belül támogathatóak azok, amelyek azonos szennyezési paraméterekkel rendelkező, jelentős egészségügyi kockázatot jelentő (30 µg/l feletti arzén, nitrit, bór, fluorit), lakost meghaladó meghatározott földrajzi körzeteket érint, december 20-ig történő megfelelési kötelezettséggel (a kezelőmű technológiai korszerűsítése és/vagy új ellátórendszerek kijelölése és kiépítése). A vízbázisok védelmét célzó projektek kármentesítési intézkedésekkel együtt támogathatóak olyan területeken, ahol az ivóvíz-, ásvány- és termálvízkészletek szennyezési kockázata magas, vagy például az Országos Térképen meghatározott sérülékeny geológiai környezetben található vízbázisok A hulladékgazdálkodás tekintetében Prioritást kell biztosítani a komplex 15 A lakosegyenérték (LEÉ) a települések méretkategóriájának mérőszáma. Definíciószerűen, a település egy lakosa egy lakosegyenértéket képvisel. Mivel azonban a keletkező szennyvíz nem csak emberi (lakossági), de ipari eredetű is, szükség van ennek a szennyezőforrásnak a számszerűsítésére is. A település LEben kifejezett nagyságát ezek után a lakosszámnak és ennek az iparból visszaszámított, látszólagos lakosszámnak az összege adja.

29 regionális hulladékgazdálkodási rendszerek fejlesztésének, amelyek a meglévő és a jövőbeni hulladéklerakók, illetve a hulladékégetők köré létesülnek. A cél egy országosan egységes rendszer megteremtése. A projekteknek a hulladékgazdálkodás legmodernebb elveit, valamint a korábban említett OHT-ban megállapított prioritásokat és tervezési kritériumokat kell követniük. 4.2 Az Új Magyarország Fejlesztési Terv Az 1083/2006-os EK rendeletben 16 lefektetett rendelkezések szerint a jelenlegi Nemzeti Fejlesztési Terv és Közösségi Támogatási Keret (KTK) helyét az egyszerűsített programozási dokumentumok, a Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NRSK) váltja fel. A programozás megközelítése még inkább stratégiai jellegű lesz, és a közösségi kohéziós stratégiai irányokra, a Bizottság prioritásaira és a stratégiai referenciakeretekre összpontosít. Ezek a referencia-dokumentumok felváltják a jelenlegi közösségi támogatási keretterveket, az egységes programozási dokumentumokat, valamint a programozási kiegészítéseket. Mindazonáltal a jelenlegi szabályozástól eltérően az NSRK nem lesz a KTK-hoz hasonló menedzsment eszköz és a támogatás mértékétől függetlenül minden tagállamnak kell ilyet készítenie. Célja, hogy biztosítsa, hogy az alapok a közösségi stratégiai irányelvekkel valamint a nemzeti reform programokkal összhangban kerülnek felhasználásra. Az NSRK-nak tartalmaznia kell tehát egy rövid stratégiai leírást és a programozást előkészítő referenciákat. Szintén ez a dokumentum tartalmazza a kohéziós politika végrehajtásának koordinációjára vonatkozó rendelkezéseket. Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások 2007 és 2013 közötti felhasználásához szükséges startégia az Új Magyarország Fejlesztési Tervet nevet viselve, mind a közösségi, mind a hazai stratégiai dokumentumokkal szemben támasztott követelményeknek megfelelően lett kialakítva. 16 A Tanács 1083/2006/EK rendelete ( július 11. ) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről, 37. cikk

30 A tervet előkészítő Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció összeállításakor több vitasorozatot rendeztek vélemények összegyűjtésére 2005-ös év során. A miniszterelnök által vezetett Fejlesztéspolitikai Kabinet a február 27-i ülésén első olvasatban elfogadta, és partnerségi egyeztetésre bocsátotta a fejlesztési tervet. A társadalmi egyeztetés egy újabb szakasza indult el augusztus elsején, amikor a kormány immáron második olvasatban partnerségi vitára bocsátotta az Új Magyarország Fejlesztési Tervet. Az ÚMFT-t a kiemelt makrofórumok, többek között az Országos Érdekegyeztető Tanács amelynek a döntés-előkészítő Nemzeti Fejlesztési Bizottságával az NFÜ rendszeresen ülésezik a Gazdasági és Szociális Tanács, a Magyar Tudományos Akadémia, az Országos Környezetvédelmi Tanács, az Országos Területfejlesztési Tanács, valamint a szeptember 5-én magalakult Nemzeti Fejlesztési Tanács is napirendjére tőzte. A végleges változatot április 23-án hozták nyilvánosságra, mely már tartalmazta a pénzügyi terveket, a legfontosabb indikátorokat, az operatív programok tervét és nem utolsó sorban a helyzetértékelést is A közlekedésfejlesztés prioritásai A számottevő beruházások ellenére az autópálya-ellátottság (6,1 km/1000 km2) mindössze negyede a nyugat-európai átlagnak. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének jelentőségét mutatja, hogy az 1990-es évektől kezdődően a külföldi vállalatok telephelyválasztását alapvetően befolyásolta az autópályák közelsége. Az eddig megindított burkolat-megerősítési programokon kívül 2008-ig további km megerősítésére lesz szükség, hogy eleget tudjunk tenni a csatlakozási szerződésben vállalt kötelezettségünknek. A magyar fő közlekedési folyosókon 2020-ig várhatóan kétháromszorosra nőhet a forgalom, ezzel együtt jelentősen növekedik az utakon torlódás mértéke. A közlekedés fejlesztését az alábbi beavatkozásoknak kell szolgálniuk az elkövetkezendő időszakban: a gyorsforgalmi úthálózat bővítése a TEN vonalakon; a vasúti fővonalak korszerűsítése; folyami infrastruktúra bővítése; a közúthálózat fejlesztése, a főutak teherbíró képességének növelése; regionális közlekedési szövetségek felállítása;

31 kötöttpályás közösségi közlekedés fejlesztése; az elővárosi vasútvonalak fejlesztése és a helyi tömegközlekedéssel történő összekapcsolása; forgalomcsillapítás a belvárosokban; különböző közlekedési módok összekapcsolása, logisztikai központok, ipari parkok bekapcsolása a fő közlekedési hálózatba A környezetvédelem prioritásai A magyarországi folyók vízkészlete csaknem teljes egészében (96%-ban) külföldről származik. Magyarország a vizeket illetően jellegzetesen tranzit ország, a vízkészlet mind mennyiségileg, mind minőségileg döntő mértékben függ a szomszédos országokban tett beavatkozásoktól. Az emberi tevékenységek nyomán a Föld légkörébe kerülő üvegházhatású gázok megváltoztathatják bolygónk klímáját. Ez a kutatások szerint valószínűleg az eddigieknél egyre szélsőségesebb időjárási körülményeket teremt Magyarországon is. A kiotói egyezményben rögzítetteket Magyarország teljesíti, de az utóbbi években növekedett kibocsátásunk. A kiotói feltételek teljesítésében komoly szerepet játszott az, hogy nehéziparunk leépülésének következtében az üvegházhatású gázok kibocsátása az 1990-es évek elején nagymértékben visszaesett. A gazdasági szerkezetváltás és a környezetpolitikai intézkedések együttes hatására hazánk környezeti állapota összességében javuló tendenciát mutat az utóbbi években (pl. a légszennyező anyagok kibocsátásának nagymértékű csökkentése, a Balaton vízminőségének javulása). Jelentős előrelépés történt az európai előírásoknak megfelelő szennyvízkezelés és hulladékgazdálkodás kiépítésében is ig további fejlesztések szükségesek a szennyvíz, az ivóvíz, a hulladékgazdálkodás, a kármentesítés, a rekultiváció, a Vízkeret Irányelv (VKI), a természetvédelem, a megújuló energiák, az energiahatékonyság, a fenntartható fogyasztás és termelés, valamint az e-környezetvédelem területén. Ugyanakkor számos gonddal kell még szembenézni a felszíni vizek minősége, a vízbázisvédelem és a környezet-egészségügy (pl. a vegyi anyagok kezelésének) területén. A környezeti fejlesztést az alábbi beavatkozás-csoportoknak kell szolgálniuk az elkövetkezendő időszakban:

32 egészséges és tiszta települések megteremtése, ezen belül hulladékgazdálkodás, szennyvízkezelés, az ivóvíz minőségének javítása; vizeink jó kezelése, ezen belül az árvizek elleni védekezés, a vizeink mennyiségi és minőségi védelme, a vizek további szennyezésének megakadályozása; természeti értékeink jó kezelése; a fenntartható termelési és fogyasztási szokások ösztönzése, a környezet- és klímatudatosság terjesztése. A környezetre is számottevő hatással bíró nagyberuházások előkészítése terén azonban még nem erősödtek meg kellőképpen a szabályozó hatóságok, a beruházók és a civil szféra megfelelő párbeszédére épülő intézmények. 4.3 A nemzeti stratégia eddigi tapasztalatai A Kohéziós Alap stratégiája eddig is szervesen illeszkedett a Nemzeti Fejlesztési Tervhez. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap közötti elhatárolás szakmai kritériumait projektcélok, projektméretek, projekt-szelekciós kritériumok az ágazati stratégiák és a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjainak stratégiái is tartalmazták. 2. táblázat Pénzügyi előrehaladás (milliárd forint) A KA támogatási keret arányában (%-ban) Teljes támogatási keret 637, Leszerződött 357,77 56,1 Számla alapján kifizetésre került 126,13 19,79 A fenti táblázatban látható összeg többek között 500km közút és 500km vasút felújítását, illetve építését, 10 nagyváros szennyvízkezelésének fejlesztését, több mint 1000 település komplex hulladékgazdálkodási rendszerének kialakítását teszi lehetővé. Az or-

33 szág minden megyéjét érinti legalább egy Kohéziós Alap által finanszírozott környezetvédelmi projekt. Mindez közel 6,5 millió lakost érint, de az országos vasút és közút, valamint légi forgalomirányítási fejlesztések gyakorlatilag az egész ország életét, környezetét befolyásolják. Az elmúlt három év tapasztalatai alapján a program megvalósítása során a legnagyobb problémát az ágazati stratégiák hiánya; a projektek alacsony előkészítettségi szintje; az engedélyezési eljárások lassúsága és összetettsége; a kedvezményezettek eltérő összetétele okozta. A beruházások gyorsabb és hatékonyabb megvalósításának érdekében több intézkedést tettünk, melyek hatással lesznek a következő programozási időszakra is: A KA projektekre együttesen pályázó önkormányzatok számára kötelezővé vált a jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati társulás megalakítása A költségtúllépések miatt a költségvetésre háruló terhek korlátozása és a kedvezményezettek felelősségének kézzelfoghatóvá tétele érdekében döntés született a költségtúllépések megosztásáról. Lehetővé vált, hogy a beruházók a közbeszerzési eljárásokat a végleges építési engedély megszerzése előtt megindítsák 2006 elején az Országgyűlés elfogadta a kiemelt beruházások végrehajtásáról szóló törvényjavaslatot, mely módosította az engedélyezési és az engedélyekkel kapcsolatos bírósági felülvizsgálatok eljárásrendjét. Változások történtek az ágazati engedélyezési eljárások területén is. A környezetvédelmi tárca egységesítette és egyszerűsítette az előzetes környezeti hatástanulmányhoz (EŐA) és az integrált környezeti engedélyhez (ŐPPC) kapcsolód eljárásokat. A szaktárca (Gazdasági és Közlekedési Minisztérium) a vasúti törvényt közelítette az Autópálya tv. szabályozásához. Két alkalommal is módosult a közbeszerzési törvény. További tapasztalat, hogy a projekteket alacsony előkészítettségi szinten nyújtották be, és a költségvetés tervezésekor még nem álltak rendelkezésre a részletes műszaki tervek. Mindez több projekt esetében akár tízmilliárdos költségtúllépéshez is vezetett. A hasonló

34 esetek elkerülése érdekében tovább kell növelni a benyújtandó projektek előkészítettségi szintjét, és erősíteni kell a kedvezményezettek, illetve a megvalósítást felügyelő szaktárcák (Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) érdekeltségét a projektek költséghatékony megvalósításában és későbbi üzemeltetésében. A hazai és EU irányelvek teljesítéséhez szükséges az ágazati stratégiák kidolgozása. Azonban a jelen költségvetési időszakra szóló szektorstratégiák még egyeztetés alatt állnak. Sajnos ezen meghatározó stratégiák késlekedése minden bizonnyal a megvalósítás kárára válnak, hiszen a korábbi tervezési időszakban is az egyik legnagyobb problémát a késedelmes megvalósítások többlet energiái és költségei jelentették. Mindemellett sokak szerint Magyarország fejlődése január 1-jén fordulóponthoz érkezett. Ezzel az állásponttal egyet kell értenem, hiszen lehetőségünk nyílik arra, hogy az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából előirányzott 22,4 milliárd euró fejlesztési forrást jól felhasználva megerősítsük a fejlődési irányokat. Ez a támogatási összeg jelentősen meghaladja korábbi másfél évtizedben rendelkezésre álló forrásokat, ami azt eredményezheti, hogy 2013-ra megközelíthetjük, illetve egyes területeken akár el is érhetjük az Unió átlagos fejlettségi szintjét. Azonban le kell vonni a következtetéseket az eddigi tapasztalatokból. Hiszen a tanulóidőszaknak vége, és ahhoz hogy a várt fejlődést elérjük végére, kellő felkészültséggel és szakértelemmel kell szembenézni a lehetőségekkel.

35 V. Uniós támogatásból megvalósuló projektek Győrben és Zalaegerszegen Dolgozatom második felében két projekt megvalósítását tekinteném át. Minkét beruházás a környezetvédelmi stratégiába illeszkedve valósul(t) meg, azonban a győri projekt az uniós csatlakozás előtt indult meg, míg a zalaegerszegi projekt a csatlakozást követően lett benyújtva a Közösségi bírálatra. Így egyértelműen az előbbi pályázat az ISPa keretein belül valósult meg, míg az utóbbi már a Kohéziós Alapból kapja a támogatást. Ugyancsak az összehasonlítást segíti, hogy a környezetvédelmen belül is nagyon hasonlósak a projektek szakmai tartalmai, hiszen mindkét esetben a fő beruházás a szennyvíztisztító telep korszerűsítése. A két projekt címe: Győr megyei jogú városi szennyvíztisztító telep továbbépítése beruházás Zalaegerszeg és környéke csatornahálózat és szennyvíztisztító-telep fejlesztése 17 Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal 2005.