JELENTÉS a helyi önkormányzatoknak bérlakásépítésre és korszerűsítésre juttatott pénzügyi támogatások ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a helyi önkormányzatoknak bérlakásépítésre és korszerűsítésre juttatott pénzügyi támogatások ellenőrzéséről december

2 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Pénzügyi Szabályszerűségi és Teljesítményellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V /2003. Témaszám: 652 Vizsgálat-azonosító szám: V0074 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Turnheimné Lakos Zsuzsa vizsgálatvezető, főcsoportfőnök-helyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködött: Hirka Mihály számvevő tanácsos Preller Zsuzsanna számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Csepreginé Tancsik Erzsébet számvevő Endrődi Péterné számvevő Hirka Mihály számvevő tanácsos dr. Karáné Kőszegi Zsuzsanna számvevő tanácsos Klinga László számvevő tanácsos Kozák György számvevő tanácsos Kozma Gábor számvevő Laki Dóra számvevő tanácsos Nagy Istvánné dr. számvevő Pálfi András számvevő tanácsos Preller Zsuzsanna számvevő tanácsos Szihalminé Kovács Zsuzsanna számvevő dr. Szűcs Zoltán számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe A helyi önkormányzatok lakás- és nem lakás célját szolgáló ingatlanvagyonával való gazdálkodásának ellenőrzéséről sorszáma 359

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 3 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 6 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az önkormányzatok lakásállományának alakulása Az önkormányzatok lakásgazdálkodása évek között A lakásépítési program hatása a vizsgált önkormányzatok lakásállományára évben A bérlakásállomány bevételei és kiadásai A lakbérbevételek alakulása A működtetésre és felújításra fordított kiadások és azok forrásai A bérlakások elidegenítéséből származó bevételek kezelése és felhasználása A bevételek kezelése és felhasználása A lakásvagyon elidegenítéséből származó követelések alakulása Az önkormányzatok lakásgazdálkodásának szabályozottsága, tervszerűsége A bérlakásokkal kapcsolatos szabályozási, működtetési feladatok ellátása A pályázatokhoz benyújtott lakáskoncepciók jellemzői A lakáscélú támogatási előirányzatok kezelési feladatainak ellátása A támogatások igénylése A benyújtott pályázatok szabályszerűsége A pályázatok elbírálása A támogatott programok megvalósítása Az önkormányzatok beruházási tevékenységének és közbeszerzéseinek szabályozottsága, a közbeszerzési eljárások lebonyolítása A támogatott programok finanszírozása A támogatások felhasználásának szabályszerűsége A támogatott programok forrásösszetételének alakulása A programok fajlagos költségeinek alakulása A támogatással megvalósult lakások használatbavételének és működtetésének szabályszerűsége 47 1

5 8.1. Az elkészült lakások használatbavétele A lakásállomány működtetése A támogatások felhasználásának ellenőrzése 51 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet A vizsgált önkormányzatok lakásállományának alakulása 2. sz. melléklet Lakások megoszlása szobaszám és komfortfokozat szerint 3/a sz. melléklet Egy lakásra jutó bevételek és kiadások alakulása a vizsgált önkormányzatoknál 3/b sz. melléklet Egy lakásra jutó kiadások alakulása település típusonként a vizsgált önkormányzatoknál 4. sz. melléklet Nyertes önkormányzati pályázatok száma év végéig és a vizsgáltak aránya 5. sz. melléklet A vizsgált önkormányzatok néhány fontosabb adata RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁSZ Állami Számvevőszék ÁTBP Állami Támogatású Bérlakás Program BM Belügyminisztérium GM Gazdasági Minisztérium SzCsM Szociális és Családügyi Minisztérium Kht. Magyar Lakás-innovációs Kht. LEP Laképületek Energiamegtakarítási Programja LTB Lakásügyi Tárcaközi Bizottság Áht Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998.(XII.30.) Korm. rendelet Kbt. A közbeszerzésekről szóló évi XL. törvény kormányrendelet A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I.30.) Korm. rendelet lakástörvény A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló évi LXXVIII. törvény 2

6 JELENTÉS a helyi önkormányzatoknak bérlakásépítésre és korszerűsítésre juttatott pénzügyi támogatások ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a helyi önkormányzatoknak bérlakásépítésre és korszerűsítésre juttatott pénzügyi támogatások igénybevételét és felhasználását. Az ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdése, az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdése, valamint az éves költségvetési törvények. A helyi önkormányzatok tulajdonába került jelentős lakásvagyonnal való gazdálkodást, a jogszabályi előírások betartását az Állami Számvevőszék az évekre vonatkozóan ellenőrizte első ízben 1. A vizsgálat azt állapította meg, hogy az önkormányzatok egy része nem több esetben pedig a lakástörvénynél szélesebb körűen szabályozta a törvényben előírt feladatokat. A lakásgazdálkodás szabályozása és gyakorlata számos esetben ellentétes volt a törvényi előírásokkal. A lakásértékesítési bevételeknek az önkormányzatok egy része nem nyitott elkülönített számlát, s e bevételeket vagy azok egy részét nem a törvényben meghatározott módon és célra használta fel. Így e bevételek a lakáságazat gondjainak megoldása szempontjából gyakorlatilag elvesztek. A vizsgálat javasolta, hogy a lakástörvény szigorúbb jogkövetkezményeket fogalmazzon meg azokkal az önkormányzatokkal szemben, amelyek a lakások értékesítéséből származó bevételeket nem a törvényben megfogalmazott célra használták fel. Javasolta továbbá, hogy a lakásgazdálkodási feladatok megvalósíthatósága érdekében a Pénzügyminisztérium tekintse át az önkormányzatok lakás-felújítási és lakásépítési pénzeszközei bővítésének a lehetőségét. A bérlakásépítés támogatására vonatkozó évi kormánydöntés alapján a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi CXXV. törvény, valamint a évi költségvetésről szóló évi CXXXIII. törvény eredeti előirányzatai, valamint az ezek átcsoportosításáról szóló kormányhatározatok az Állami Támogatású Bérlakás Programra évekre összesen 1 Jelentés a helyi önkormányzatok lakás- és nem lakás célját szolgáló ingatlanvagyonával való gazdálkodásának ellenőrzéséről (1997.) 3

7 BEVEZETÉS 52,9 milliárd Ft-ot irányoztak elő. Ezen felül a Kormány a lakóépületek energia megtakarítási programjára 1,6 milliárd Ft támogatást biztosított. Az összesen 54,5 milliárd Ft-os előirányzatra 1871 pályázati kérelem érkezett, melynek 73%-át teszik ki a nyertes pályázatok. A pályázati támogatás 87%-át önkormányzatok nyerték el. A lakáscélú állami támogatásokat a települési önkormányzatok a bérlakás állomány növelésére, az iparosított technológiával épült lakóépületek energiatakarékos korszerűsítésére, felújítására, a nagyvárosi lakóépülettömbök korszerűsítésére, felújítására, közművesített építési telkek kialakítására, az egyházak lakhatást szolgáló egyházi ingatlanok korszerűsítésére, felújítására és nyugdíjasházak építésére vehették igénybe. A vizsgálat e fenti lakáscélú támogatások közül a települési önkormányzatok által a bérlakás állomány növelésére (ezen belül a szociális elhelyezést biztosító bérlakások kialakítására, a költségalapon meghatározott lakbérű bérlakások létesítésére, a garzonházak kialakítására, nyugdíjasház vagy idősek otthona létesítésére), valamint az iparosított technológiával épült lakóépületek energiatakarékos felújítására, illetve ezek gépészeti rendszereinek, berendezéseinek korszerűsítésére, felújítására megpályázott támogatások igénylésére és felhasználására irányult. Az ellenőrzés nem terjedt ki a 12/2001 (I. 30.) Korm. rendeletben közvetlenül a lakosságnak, illetve az önkormányzatok számára biztosított egyéb támogatásokra (pl. kamattámogatás). A bérlakás-állomány növelése érdekében valamennyi jogcím esetében új lakás építésére és vásárlására, használt lakás vásárlására és korszerűsítésére, felújítására, valamint önkormányzati tulajdonú ingatlanok lakás célra történő átalakítására igényelhettek pályázat útján támogatást az önkormányzatok. A évi választásokat követően a Kormány az 1139/2002. (VIII. 12.) Korm. határozatban intézkedett a Nemzeti Lakásprogram kialakításához és az építési ágazat átszervezéséhez szükséges szervezeti, pénzügyi és intézményi feltételek biztosításáról, amelybe a Széchenyi Terv lakástámogatásai beépültek. Az állami támogatású bérlakás-programmal kapcsolatos feladatok ellátását a Gazdasági Minisztériumtól a Belügyminisztérium vette át. A évi költségvetésről szóló évi LXII. törvény a bérlakás-programra további 10 milliárd, az energiatakarékos felújítási programra pedig 2 milliárd Ft eredeti előirányzatot biztosított szeptember 1-jén hatályba lépett a lakás- és építésügy intézményrendszerének korszerűsítését biztosítani hivatott Országos Lakás- és Építésügyi Hivatalról szóló 135/2003. (VIII. 29.) Korm. rendelet. A kormányhatározatban foglaltak és az azóta társadalmi vitára bocsátott Nemzeti Lakásprogram fő célkitűzése a lakás mobilitás növelése, a lakásállomány korszerűsítése, a bérlakások arányának ésszerű bővítése, a fiatalok és a szociálisan rászorulók lakáshoz juttatásának elősegítése. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy az előirányzatok kezelője a pályázatok elbírálása, a támogatások folyósítása és a felhasználás ellenőrzése során betartotta-e a jogszabályi előírásokat; 4

8 BEVEZETÉS az önkormányzatok eleget tettek-e a lakás- és helyiséggazdálkodással kapcsolatos rendeletalkotási, szabályozási kötelezettségüknek, a lakásgazdálkodás koncepcionális elképzeléseken alapult-e, tervszerűsége biztosított volt-e; a lakásértékesítésből befolyt bevételeket elkülönítetten kezelték-e, ezek a források biztosították-e a bérlakásépítéshez szükséges önerőt; a támogatások igénybevétele és felhasználása szabályszerűen történt-e, a támogatásból megvalósított lakások fenntartása és üzemeltetése megfelel-e a jogszabályi előírásoknak; a támogatások hatására hogyan alakult a helyi önkormányzatok bérlakás állománya és annak összetétele. A bérlakásépítés szükségességét igazolta-e a lakásigénylők számának alakulása; eredményesnek ítélhető-e a bérlakás-program eddigi megvalósulása. A helyszíni vizsgálatot 48 pályázó önkormányzatnál (7 fővárosi kerületi önkormányzatnál, Budapest Főváros Önkormányzatánál, 5 megyeszékhelyen, 15 tízezer fő feletti, illetve 10 tízezer fő alatti lakosú városban, továbbá 10 községi önkormányzatnál), valamint az előirányzatok kezelői feladatát ellátó Belügyminisztérium Lakás- és Építéspolitikai Főosztályán és az operatív feladatok elvégzésével megbízott Magyar Lakás-innovációs Kht.-nál folytattuk le. Az ellenőrzés a nyertes önkormányzati pályázatok közel 18%-ára terjedt ki, melyek alapján a pályázók a bérlakás-állomány növelésére az önkormányzatok számára biztosított előirányzat 34%-át, a lakóépületek energiatakarékos korszerűsítésére rendelkezésre álló előirányzatnak pedig 30%-át nyerték el (lásd 4. számú melléklet). A vizsgált kör nagyságrendje lehetővé teszi, hogy a helyszíni ellenőrzés tapasztalatait országosan is jellemzőnek tekintsük. A vizsgálat a lakások bérbeadásához és az elkülönített lakásszámlához kapcsolódó bevételek és kiadások alakulása tekintetében az évekre, a lakásállomány alakulása tekintetében az ig terjedő időszakra, míg a vizsgált pénzügyi támogatás felhasználása esetében a pályázati rendszer bevezetésétől, a évtől a év II. negyedévében lefolytatott helyszíni vizsgálatokig tartó időszakra terjedt ki. 5

9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzatok tulajdonában lévő lakásállomány az években országosan az előző időszakhoz képest ugyan lassabb ütemben tovább csökkent. A év végi állomány az évinek a 62%-ára esett vissza, s az összes lakás 4,3%-át tette ki a korábbi 7,1%-kal szemben. A csökkenő részarány nemcsak az önkormányzati tulajdonú lakások folyamatos értékesítésének tudható be, hanem annak is, hogy az új lakások csökkenő hányadát a vizsgált településeken 1,5-4,8%-át építették az önkormányzatok. A évben elindított bérlakás-program elismerve, hogy az önkormányzatok saját forrásai nem elégségesek a meglévő lakásállomány felújítására, illetve a felmerülő igényekkel arányos gyarapítására országosan több mint 9 ezer, a vizsgált önkormányzatoknál pedig 3071 önkormányzati lakás és idősek otthonában, nyugdíjas házban lévő lakrész létrehozásához, valamint országosan közel 17 ezer, illetve a vizsgált körben 2566 lakás energia megtakarítást eredményező korszerűsítéséhez járul hozzá. A program hatása 2002-ben vált érezhetővé, amikorra a vizsgált körben átadásra került a támogatott lakások 45%-a és a főváros kivételével a csökkenés megállt, illetve kis mértékben nőtt a lakásállomány, komfortfokozat és szobaszám szerinti összetétele pedig elsősorban a községekben javult. A bérlakásépítési program hatására a lakásigénylők, illetve a bérlakásokra pályázók száma az önkormányzatoknál növekedett. A lakások bérbeadása megfelelően szabályozott volt, valamennyi önkormányzat még a lakástörvény által erre nem kötelezett, 20 lakást meg nem haladó állománnyal rendelkezők is rendeletben szabályozta a lakások bérbeadásának, elidegenítésének szabályait és a lakbérek mértékét. A korábbi ÁSZ vizsgálathoz képest érzékelhető pozitív változás annak is tulajdonítható, hogy a megfelelő szabályozottság pályázati feltétel volt, így az önkormányzatok úgy alakították rendeleteiket, hogy azok a bérlakás program keretében épülő lakások bérbeadásánál is alkalmazhatóak legyenek. Lakásgazdálkodási koncepcióval korábban csak az önkormányzatok egyötöde rendelkezett. Négyötödük, miután megfelelő források nélkül nem tervezett fejlesztéseket, csak a pályázathoz készítette azt el, bár a lakásgazdálkodással kapcsolatos célkitűzéseiket célszerű lett volna már hamarabb is megfogalmazniuk. Az önkormányzatok fele határozta meg hosszabb távú céljait és azok elérésének módját is a helyzetértékelésen túlmenően. A koncepciók megléte sem biztosította a várt eredményt: még azoknál az önkormányzatoknál is összességében csökkent az elmúlt évek során a lakásállomány, amelyek koncepciójukban korábban a csökkenés megállítását fogalmazták meg. A koncepciókban felvázolt célok megvalósításához, a bérlakás-állomány növeléséhez, illetve felújításához szükséges többletforrást az állami támogatáson kívül egyes önkormányzatok a vállalkozói tőke bevonásával, mások a lakbérek 6

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK jelentősebb emelésével kívánják előteremteni. Az előbbi is feltételezi a lakbérek jelentősebb emelését, hiszen a magántőke ráfordításai még kedvező kamatozású hitel igénybevétele esetén is csak költségalapú lakbérek alkalmazásával térülhetnek meg. A felmerülő kiadások alig több mint negyedét fedező jelenlegi lakbérek egy lakásra előírt összege az elmúlt öt évben megduplázódott, ugyanakkor a lakbérhátralék aránya mérséklődött, összege azonban tovább nőtt. A bérlakást igénylők anyagi kondíciói mellett a vállalkozói tőke bevonásával építendő lakások bérét csak egy alapjaiban új lakbér-támogatási rendszer kialakításával lehetne megfizethetővé tenni, ami ismét állami és/vagy önkormányzati forrásokat igényel. A vizsgált önkormányzatok közel fele még a lakások működtetéséhez is a lakbéren kívüli többletforrásokat kénytelen bevonni, a felújításokhoz pedig több mint 60%-uk vesz igénybe más forrást. Mindemellett a felújítási tevékenység csak a legszükségesebb munkákra irányult. A felújítások alapvető forrása a lakások értékesítéséből befolyt bevétel volt. A lakásértékesítési bevételeket az önkormányzatoknak a húsznál nem több lakással rendelkezők kivételével a többi bevételtől elkülönített számlán kell elhelyezniük, s a lakástörvényben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott célokra így például a meglévő bérlakás állomány felújítására, gyarapítására használhatják fel. Az önkormányzatok kétharmada a lakástörvény előírása ellenére nem szabályozta a lakáseladásból származó bevételei felhasználását. A számla nyitására kötelezettek közel harmada (ez az összes ellenőrzött önkormányzat negyedét teszi ki) az előírás ellenére a befolyt bevételt visszapótlási kötelezettséggel költségvetési elszámolási számlájára helyezte és napi gazdálkodásába bevonta jobb esetben magasabb kamattal járó beruházási hitelt váltott ki vele, illetve nagyobb kamat elérése érdekében kincstárjegyet vásárolt érte. Ennek ellenére analitikus nyilvántartásaikból e bevételek és felhasználásuk alakulása nyomon követhető volt. A vizsgált önkormányzatok öt év alatt 22,5 milliárd Ft lakásértékesítési bevétellel gazdálkodhattak, melynek közel háromnegyedét lakás célra részben a bérlakás program saját forrásaként használták fel. Annak következtében, hogy a felhasználható összeg 12%-át nem lakás célra is felhasználták átmenetileg vagy más számlán tartották, december 31-én a számlákról az analitikus kimutatásban szereplő záró-egyenleg 54%-a hiányzott. A vizsgált fővárosi kerületi önkormányzatok a lakástörvény előírása ellenére egy kivételével nem utalták át befolyt bevételük felét arra az elkülönített számlára, amelyről pályázat útján a fővárosi közgyűlés döntése alapján nyerhettek volna felújítási célra támogatást. A lakásértékesítési bevételek kezelése mindezek ellenére kedvezőbb képet mutat korábbi vizsgálatunkhoz képest, hiszen akkor azt állapítottuk meg, hogy a vizsgált körben egy önkormányzat sem felelt meg maradéktalanul a lakástörvényben előírt ez irányú követelményeknek. A lakástámogatási programok megvalósításához szükséges állami forrásokat a központi költségvetésben a években fokozatosan, előirányzatátcsoportosításokkal biztosították. Az előirányzatok átcsoportosítása, kezelése szabályszerűen történt, azok felhasználásáról a célnak megfelelően döntöttek. Az előirányzatokat kezelő minisztériumok feladataikat a jogszabályi előírásoknak megfelelően végezték. A pályázatkezelési és a támogatás felhaszná- 7

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lásával kapcsolatos operatív feladatokat megbízott Kht. útján látták el, amely a miniszteri utasításoknak megfelelően járt el. Az önkormányzatok a támogatásra vonatkozó pályázati felhívásban rögzített feltételeknek eleget tettek, pályázataikat pedig az idősek otthona létesítésére benyújtott pályázatokhoz mellékelt megvalósíthatósági tanulmányok szakmai minősítésén kívül a Kht. felülvizsgálta. Ez kizárta a feltételeknek meg nem felelő, illetve hiányos pályázatok befogadását. A pályázatok elbírálása egységes szempontrendszer szerint történt. Az LTB a döntés előkészítés során készült előterjesztés alapján tett javaslatot a pályázatok támogatására. A rangsorolás lényeges szempontja volt a fajlagos költségek alakulása, ami esetenként irreálisan alacsony bekerülési költségek tervezésére késztette az önkormányzatokat. A 2002-ben megalakult Lakáspályázati Bizottság az állami támogatási bérlakás programra vonatkozó saját értékelő rendszerét csak szeptemberében fogadta el. A támogatásból megvalósított beruházások nagyságrendje miatt a kivitelezők kiválasztásakor szinte minden esetben közbeszerzési eljárásra volt szükség. A közbeszerzési eljárások rendje az önkormányzatoknál nem volt megfelelően szabályozott, de az eljárások lebonyolítása a kivitelező kiválasztása során egy kivétellel, amikor a szerződés utólagos módosításával megsértették a közbeszerzési törvény előírását, s ezért felvetettük a polgármester felelősségét szabályszerűen történt. A lebonyolítót és a tervezőt rendszeresen az eljárás mellőzésével választották ki, a közbeszerzési eljárások megtörténtének ellenőrzése azonban a támogatás folyósításának megkezdése előtt nem biztosított. A beruházások finanszírozása nem volt problémamentes. A támogatási szerződések a kormányrendeletnél amely csak a költségvetésben történő elkülönítést írja elő szigorúbb előírást tartalmaztak azzal, hogy a saját erő elkülönített számlán tartását követelték meg. Gondot okozott a beruházások műszaki ütemezése, a kivitelezők számláinak fizetési határideje és a támogatási szerződések közötti összhang hiánya, a támogatási szerződések késedelmes megkötése, a támogatások késedelmes vagy hiányos igénylése és időnként határidőn túli utalása. A finanszírozási problémák miatti időszakos likviditási gondot az önkormányzatok többsége pótlólagos saját források bevonásával áthidalta. A támogatásokat az önkormányzatok 90%-a a pályázatokban meghatározott cél és műszaki tartalom megvalósítására használta fel. Öt önkormányzatnál változott a műszaki tartalom, közülük azonban csak egy kezdeményezte a támogatási szerződés módosítását. A céltól eltérő támogatás igénybevételt két program esetében állapított meg a vizsgálat, amelyek a nem egyértelmű szabályozásra, illetve a támogatási szerződésben meghatározott céltól eltérő felhasználásra voltak visszavezethetők. A jogtalanul igénybevett támogatás rendezéséhez az érintett önkormányzatok kezdeményezték a szükséges intézkedéseket. Az elnyert támogatásról két esetben mondtak le a vizsgált önkormányzatok. A támogatott programok forrásösszetétele pályázati szinten, átlagosan megegyezett a pályázati kiírásban meghirdetettel (70% támogatás, 30% saját forrás). A tényleges bekerülési költségek azonban lényegesen meghaladták a támogatás elnyerése érdekében alultervezett költségeket. Ennek eredményeként 8

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a saját források aránya 44,8%-ra növekedett a támogatás arányának 55,2%-ra való csökkenése mellett. A vizsgált programok 43%-a fejeződött be a helyszíni vizsgálatok lefolytatásáig, ezek mintegy 80%-ánál túllépték a pályázat szerinti bekerülési költségszintet. Emiatt az önkormányzatok többsége többletforrások bevonására kényszerült, ezt a programok több mint negyed részénél kedvezményes hitel igénybevételével oldották meg. Az új lakások elszámolt bekerülési költsége egy program kivételével a méltányolható lakásigény bekerülési költsége alatt maradt, eleget téve ezzel a pályázati feltételeknek. A befejezett lakások telekár nélküli átlagos, tényleges bekerülési költsége és fajlagos költsége a budapesti programok esetében 63%- kal magasabb, 226 ezer Ft/m 2 volt, mint a vidéki beruházásoknál, de vidéki viszonylatban is jelentős eltérések tapasztalhatók többek között a műszaki megoldásoktól, a lakások méretétől függően az új lakások építési költségeit tekintve. Kedvezőbb 35%-kal kisebb fajlagos költségekkel tudtak lakásokat létrehozni önkormányzati ingatlanok átalakításával és használt lakások vásárlásával, felújításával. A fővárosban, nagyobb városokban figyelembe véve a meglévő lakásállományt, elemezve a ráfordításigényt érdemes lenne megfontolni, hogy ne új lakások építésével növeljék a lakásszámot; gazdaságosabb és elegendő lehet a rossz állapotú lakások felújításával, nem lakás célú épületek átalakításával javítani a lakásállomány minőségét. Legnagyobb ráfordítással az idősek otthonait és a nyugdíjasházakat építették, ezek költségei azonban nem hasonlíthatók össze a bérlakásépítés költségeivel, mivel működésükhöz speciális szakmai feltételeket kell biztosítani. Az idősek otthonára vonatkozó feltételek eltérő volta nem elsősorban lakhatási probléma, hanem ápolási, gondozási feladat ellátása miatt az e címen nyújtott támogatás idegen a bérlakás támogatás keretei között. Az idősek otthonára megkötött támogatási szerződések 2003-ig nem voltak összhangban a kormányrendelettel. A támogatással létrehozott, befejezett ingatlanok használatbavétele minden esetben megtörtént, az elkészült lakásokat a költségalapú lakbérű lakások egy részének kivételével, melyeknél a bérlőkijelölés elhúzódott a bérlők részére kiutalták. A korábban átadott ingatlanokra a Magyar Állam javára előírt elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésénél lemaradás tapasztalható, de a bejegyzésekre folyamatosan sor kerül. Ezen felül az önkormányzatok banki hitelfelvétele miatt is megterhelték a befejezett programok egyötödénél az ingatlanokat. A támogatással megépített bérlakásállomány működtetése során az önkormányzatok több mint fele nem az előírásoknak megfelelően, elkülönített bankszámlán tartja a működtetéshez kapcsolódó bevételeket és kiadásokat, mivel az ezzel kapcsolatos túlzott követelmények indokolatlanul terhelik az önkormányzatokat. A működtetéssel kapcsolatos éves beszámolási kötelezettség nem szabályozott megfelelően, teljesítését pedig nem követelték meg az önkormányzatoktól. A támogatásból épített költségalapú lakbérű bérlakások üzemeltetése során jelentős felhasználható többletbevételek még nem keletkeztek, működtetésükről, lakbérbevételük alakulásáról nincsenek még megalapozott következtetésekhez szükséges tapasztalatok. 9

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzati bérlakás-állomány növelésére, illetve energiatakarékos felújítására biztosított támogatások országosan a meglévő önkormányzati bérlakás-állomány közel 10%-ának felújítását és 5%-os növelését tette lehetővé. Az épülő lakások több mint egynegyede költségalapú lakbérű, ami segítheti a lakás-mobilitás növelését. A program hatásaként és részben a rosszabb minőségű, felújításra szoruló lakások további értékesítésének eredményeként korszerűsödött az önkormányzati tulajdonú lakásállomány, javult a komfortfokozat szerinti összetétele. Tervszerűbbé és szabályozottabbá vált az önkormányzati lakásgazdálkodás. A lakáspályázati rendszernek eredményei mellett azonban hasonlóan az egyéb pályázati rendszerben elosztott támogatásokhoz hátránya, hogy nem segíti a beruházások önrészéhez elegendő forrással nem rendelkező önkormányzatok hátrányos helyzetének mérséklését, az esélyegyenlőség és a népességmegtartó képesség növelését, hiszen saját erő nélkül az állami forrásra sem pályázhatnak. A támogatások felhasználásának ellenőrzését a megbízott Kht. külső szakértők bevonásával látta el. A folyamatban lévő, illetve befejeződött programok 63%- ánál nem volt ellenőrzés a helyszíni vizsgálat bezárultáig, az ellenőrzések dokumentumai pedig csak az ellenőrzöttek egyharmadánál álltak rendelkezésre. A helyszíni ellenőrzés során a tapasztalt hiányosságok felszámolására a számvevői jelentésekben az érintett önkormányzatok számára javaslatokat fogalmaztunk meg arra vonatkozóan, hogy a lakások elidegenítéséből származó bevételek felhasználásának módját a lakástörvénynek megfelelően rendeletükben szabályozzák; a lakástörvénynek megfelelően, a törvény által arra kötelezettek az önkormányzati lakások elidegenítéséből származó bevételeket elkülönített számlán helyezzék el, és gondoskodjanak a más célra felhasznált összegek visszapótlásáról, a fővárosi kerületi önkormányzatok pedig a lakásértékesítésből származó bevételek 50%-át utalják át a Fővárosi Önkormányzat számlájára; élve valamennyi jogszabályban biztosított lehetőséggel, törekedjenek a felhalmozott lakbérhátralékok csökkentésére; a közbeszerzések során tartsák be a Kbt. előírásait; a Kht.-nál kezdeményezzék a szerződés módosítását a befejezési határidő és a műszaki-pénzügyi ütemezés aktualizálása érdekében, vagy jelezzék a szerződéstől eltérő műszaki tartalom megvalósítását, illetve vegyék fel a kapcsolatot a jogosulatlanul igénybevett támogatás rendezésére vonatkozóan; a kormányrendeletnek megfelelően gondoskodjanak arról, hogy a beruházások elkészültét követően a szakmai beszámolókat határidőben készítsék el és küldjék meg a minisztériumnak; biztosítsák a támogatással megvalósult épületekkel, lakásokkal kapcsolatos bevételek és kiadások jogcímenként elkülönített számlán való nyilvántartását és erről a minisztérium tájékoztatását. 10

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A számvevői jelentések megállapításait az ellenőrzött önkormányzatok elfogadták, a feltárt hiányosságok megszüntetésére tervezett vagy már megtett intézkedésekről 21%-uk be is számolt. A számvevői jelentésekben tett javaslatokon kívül a részletes és összegző megállapítások alapján javasoljuk a belügyminiszternek: 1. Tegye meg a szükséges intézkedéseket a vizsgálat által feltárt jogtalan támogatásigénybevételek rendezésére: a folyamatban lévő egyeztetést követően foglaljon állást a nem egyértelmű szabályozásból adódóan vitatott igénybevétel (Balatonlelle) jogosságát illetően, és gondoskodjon a jogtalanul igénybevett támogatások (Egyek, illetve Balatonlelle) visszafizettetéséről. 2. Gondoskodjon arról, hogy a pályázati kiírásban tegyék egyértelművé a támogatható nem lakás célú helyiségek fogalmát. 3. Gondoskodjon arról, hogy a támogatási szerződésekhez kapcsolódóan a) b) c) szabjanak határidőt a támogatásról szóló döntést követően a támogatási szerződés megkötésére, valamint a szerződés teljesítésének megkezdésére; ezek be nem tartását, illetve az indoklási kötelezettség elmulasztását szankcionálják, hozzák összhangba a 12/2001. (I. 30.) Korm. rendelet 38. (2) bekezdés a) pontjával, illetve a pályázati kiírás IV/3. pontjával a támogatási szerződéseknek a beruházáshoz szükséges saját erő rendelkezésre tartására vonatkozó előírását, tegyék a támogatási szerződések megkötésének feltételévé a közbeszerzési eljárások lefolytatását. 4. Az idősek otthona férőhelyeinek bővítését célzó igényekre vonatkozóan: a) b) fontolja meg, hogy ezek támogatására ne a lakásprogram keretében kerüljön sor, ennek megfelelően tegyen javaslatot a 12/2001. (I. 30.) Korm. rendelet 26. -ának módosítására, a korábbi döntések alapján még folyamatban lévő beruházások esetén módosítsák az idősek otthonainak támogatási szerződését annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a pályázati feltételek évi módosítását követően az otthonba történő felvétel kétféle elbírálása. 5. A pályáztatás során ösztönözze, hogy az önkormányzatok a meglévő ingatlanok átalakításával, valamint használt lakások vásárlásával és minőségi felújításával növeljék a bérlakásállományt, tekintettel a kedvezőbb bekerülési költségekre. 6. Írja elő a lakások használatbavételét követő szakmai beszámoló számonkérését az önkormányzatoktól. 7. Vizsgáltassa felül a támogatással megépült lakásokkal kapcsolatos bevételek és kiadások húsz évig elkülönített bankszámlán való tartásának kötelezettségét, és a realitásoknak megfelelően az analitikus és főkönyvi nyilvántartások megfelelő részletezé- 11

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK sének előírásával módosítsák azt; határozzák meg az éves beszámoló jelentés tartalmi és formai követelményeit. 8. Tegyen javaslatot a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló évi LXXVIII. törvény 62. (1) bekezdésének a lakásértékesítési bevételek elkülönített számlán tartására vonatkozó előírásának módosítására, ami az önkormányzat pénzügyi helyzetének függvényében lehetővé teszi visszapótlási kötelezettséggel az átmeneti más irányú felhasználást, egyben szankcionálja is ennek elmulasztását. 12

16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ ÖNKORMÁNYZATOK LAKÁSÁLLOMÁNYÁNAK ALAKULÁSA 1.1. Az önkormányzatok lakásgazdálkodása évek között Az önkormányzati lakásállomány alakulásában meghatározó jelentőségű volt a lakástörvényben évtől bevezetett vételi jog, melynek alapján a bérlők alanyi jogon kaptak vásárlási lehetőséget. A lakások privatizációja már ban megindult, amikor országosan évenként ezer lakást adtak el az önkormányzatok. A törvénymódosítást követően ez a folyamat felgyorsult, ben az eladott lakások száma 198 ezer db volt. Így összességében között 413 ezer lakást értékesítettek, vagyis a KSH adatai szerint év végén tehát az önkormányzatok megalakulásának időpontjában meglévő, az önkormányzatok által fenntartott 703 ezer db-os lakásállománynak az 58,6%-át. Az egyéb csökkenésekkel együtt év végére az állomány 284 ezer db-ra csökkent, ami az eredeti állomány 40,4%-a. Ezzel az önkormányzati tulajdonú lakások aránya 7,1%-ot tett ki. A következő öt évben, ben az önkormányzatok lakásállományának csökkenése folytatódott, de üteme folyamatosan lassult ban ugyan még az eladott lakások száma 47 ezer db volt, de öt év alatt összesen csak 104 ezer lakás kelt el. Így a év végi önkormányzati lakásállomány az egyéb csökkenéssel együtt 176 ezer db-ra, az évinek a 62%-ára, az induló évinek a negyedére esett vissza, s már csak 4,3%-os részarányt képviselt az összes lakáson belül. Az önkormányzati lakások számának alakulása (a vizsgált önkormányzatoknál) Darab

17 A vizsgált önkormányzatok lakásállománya között az országossal azonos mértékben csökkent. A év végi állomány db volt, ami az évi db-nak szintén a 62%-a. Öt év alatt a db-os csökkenéssel (eladás, bontás, más célra történő felhasználás) szemben a vásárolt, épített, kialakított lakások száma mindössze 1234 db-ot tett ki. A vizsgált önkormányzatok lakásállományának változása Csökk. Növ. Változás A csökkenés mértéke a budapesti kerületi önkormányzatoknál az átlagosnál valamivel nagyobb volt, míg a 10 ezernél kisebb lélekszámú városokban, nagyközségekben, községekben az átlagosnál kisebb. Ez utóbbit az magyarázza, hogy a kistelepüléseken a bérlakás-állomány nem jelentős, elsősorban szolgálati lakásokból áll (a 20 érintett településből 14-nél 20 db alatt volt). A vizsgált önkormányzatok lakásállományának változását az 1. számú melléklet mutatja be. A vizsgált körben az önkormányzati lakások aránya az évi 11,8%-ról év végére 7,2%-ra esett vissza. (Az országosnál magasabb részarány arra vezethető vissza, hogy a vizsgált minta 27%-át teszik ki a jelentősebb bérlakásállománnyal rendelkező főváros, illetve megyeszékhely városok önkormányzatai.) Településtípusonként jelentősek az eltérések: Településtípus Ellenőrzött önkormányzatomány aránya, % Önkormányzati lakásállo- száma Főváros 8 17,5 10,5 Megyeszékhelyek 5 8,0 5,7 Városok 10 ezer fő fölött 15 7,8 4,0 Városok 10 ezer fő alatt 10 3,2 2,1 Községek 10 1,0 0,8 Összesen 48 11,8 7,2 14

18 Az önkormányzati lakásállomány részarányának csökkenésében a lakáseladások mellett szerepe volt annak is, hogy az újonnan épült lakásokból az önkormányzatok részesedése folyamatosan elmaradt a lakásállományból való részesedésüktől. Míg az önkormányzati lakások aránya 11,8% és 7,2% között alakult, addig a településeken megépült összes lakásnak az önkormányzatok által épített és az egyéb nem lakáscélú ingatlanokból kialakított lakások (számuk együttesen 492 db volt) aránya csak 1,5-4,8%-ot tett ki. A megvásárolt lakások száma (742 db) ennél jelentősebb volt, de az együttes növekedés is elmaradt a természetes személyek és az egyéb szervezetek által épített lakások növekedésének ütemétől. Az üresen álló önkormányzati lakások száma db között alakult, ami a lakások 2,1-3%-át jelentette. A kisebb városokban, községekben összesen 16 településen nem volt üresen álló lakás, mivel megüresedés esetén ezeket szinte azonnal újból kiadják. A nagyvárosok, megyeszékhelyek mindig tartanak fenn a lakásállomány 0,5-1%-át kitevő üres lakásokat az esetleg előadódó szükséghelyzetre való tekintettel. A helyszíni vizsgálatok tapasztalata szerint az üres lakások mintegy fele felújításra váró, felújítás alatt lévő, illetve éppen kiadásra váró lakás. Az üres lakással rendelkező 32 település egyharmadánál található bontásra váró, rossz műszaki állapotú lakás, ami sokszor a lakók nem megfelelő életvitele miatt vált használhatatlanná. Miskolcon a ténylegesnél több üres lakást tartottak nyilván, mivel 93 lebontott lakásnak az állományból való kivezetése még nem történt meg A lakásépítési program hatása a vizsgált önkormányzatok lakásállományára évben A lakásépítési program keretében országosan év végéig elkészült 3154 db lakás 44%-át a vizsgált önkormányzatok építtették. A vizsgált önkormányzatoknál a lakásépítési program hatása ben még nem érvényesült, a lakásállomány az év elejéhez viszonyítva hasonlóan az országos állománycsökkenéshez, amely 6,2%-os volt további 7,1%-kal csökkent. Az éves 4053 db-os lakáscsökkenéssel szemben melynek több mint kétharmada volt a lakáseladás mindössze 421 db volt a növekedés, tehát alig haladta meg a csökkenések 10%-át. A növekedés 37%-át adta a program keretében elkészült 156 lakás. A bérlakás építési program hatása 2002-ben vált érezhetővé, ami egyrészt az épített, vásárolt és kialakított lakások számának növekedésében, másrészt az eladásoknak az előző évhez viszonyított 45%-os csökkenésében mutatkozott meg. Ez összhangban volt az önkormányzatok pályázatokhoz csatolt lakásépítési koncepcióival, amelyek általában a lakásállomány növelését, illetve stabilizálását tűzték ki célul (lásd részletesebben a 4.2. pontban). A vizsgált önkormányzatoknál összességében a fővárosi kerületi önkormányzatok lakásállományának 58%-os részaránya miatt még mindig csökkent a lakásállomány. 15

19 A vizsgált önkormányzatok lakásállományának változása 2002-ben (lakásszám, Db) Csökkenés Növekedés Az átadott 1475 db lakás száma ugyan közel 20%-kal meghaladta az évek között létesített önkormányzati lakások számát, az eladott lakások száma (1565 db) pedig csak egyharmada volt az évek közötti éves átlagos eladásnak, de összességében mégis meghaladta az átadott lakások számát. Budapest kivételével a vizsgált valamennyi településkategóriánál ebben az évben először nőtt a lakásállomány. A budapesti kerületi önkormányzatoknál tapasztalható ellentétes tendencia egyrészt annak a következménye, hogy Budapesten az épített, vásárolt és kialakított lakások aránya a teljes önkormányzati lakásállományhoz viszonyítva kisebb volt, mint a többi városban (míg Budapesten ez az arány 2,3%, a 10 ezer főnél nagyobb és a megyeszékhely városokban 4,1-4,2% volt), másrészt az összes lakáseladás 82%-ára Budapesten került sor. A vizsgált fővároson kívüli településeken összességében jelentősen nőtt az önkormányzatok által épített és kialakított lakások aránya a felépített összes lakáson belül. Míg a vizsgált időszak korábbi éveiben ezek legnagyobb aránya 1999-ben volt 4,8%-kal, addig 2002-ben a vidéken épülő lakások közel egyhatodát (16,3%-át) építették az önkormányzatok. A vizsgált önkormányzatoknál a év során átadott 1475 db önkormányzati lakás 84%-a, 1238 db lakás épült meg a lakásépítési program keretében. A vizsgált önkormányzatok évi lakásállományát, az önkormányzati lakások változásának évi adatait az 5. számú melléklet mutatja be. 16

20 A lakásépítési program hatására gyakorlatilag nem változott a lakások szobaszám szerinti megoszlása. Mindkét évben a lakásállomány közel felét tették ki az egyszobás, egynegyedét a kétszobás lakások. A másfélszobás lakások részesedése 15%-os, a kétszobásnál nagyobbaké pedig 10%-os volt. A változás mindössze annyi volt, hogy fél százalékkal csökkent az egyszobás lakások aránya, és szinte ugyanilyen mértékben (0,6%-kal) nőtt a másfélszobás lakásoké. Jelentősebben változott a két év alatt a lakások komfortfokozat szerinti összetétele ben az állomány egy-egy harmadát tették ki az összkomfortos, komfortos, valamint az ennél alacsonyabb komfortfokozatú lakások re valamennyi településtípusnál nőtt az összkomfortos lakások aránya, összességében 34,6%-ról 37,7%-ra. A felépült lakások egy-két esetet kivéve összkomfortosak. Ezzel egyidejűleg csökkent a komfort nélküli lakások aránya, együttesen 21,9%-ról 17,5%-ra. Kedvezőtlennek mondható, hogy nem csökkent 2,7%-ot tett ki a szükséglakások aránya. Az üresen álló lakások aránya ebben a két évben 3%-ról 4,4%-ra nőtt. Az ideiglenesen megüresedett lakások számának növekedése a korábbi indokokon kívül (szükséghelyzet, felújításra váró, felújítás alatt lévő, kiadásra váró) arra is visszavezethető, hogy az új lakások megépítésével, a többlépcsős lakáscserék következtében elhúzódott a lakások bérlőinek a kiválasztása. Budapest IV. kerületi önkormányzatánál a 220 üresen álló lakásból a 175 újonnan épített, költségalapú bérlakás bérlőinek kiválasztása 2003-ra áthúzódott. Ózdon a korábbi bontásokat követően 2002-ben 21 db üres lakás olyan telepszerű területen helyezkedik el, melyekre a helyszíni tapasztalatok szerint a lakosság részéről nincs igény. Egyek nagyközségben év végén a 26 önkormányzati lakás fele állt üresen. A program keretében megvásárolt 12 lakás felújítását decemberére fejezték be, ebből 8 lakás bérlőjének kiválasztása 2003-ra húzódott át. A vizsgált önkormányzatok lakásállományának megoszlását szobaszám és komfortfokozat szerint a 2. számú melléklet mutatja be. 2. A BÉRLAKÁSÁLLOMÁNY BEVÉTELEI ÉS KIADÁSAI 2.1. A lakbérbevételek alakulása A vizsgált önkormányzatoknál 2002-ben 2661 millió Ft volt az előírt lakbér, a lakásállomány 21,2%-os csökkenése mellett 53,8%-kal több, mint 1998-ban. A bevételi előírás növekedési ütemében a lakások átlagos komfortfokozatának javulása mellett a lakbérek emelkedése volt meghatározó: az egy lakásra jutó előírt lakbér éves összege a vizsgált időszakban 95,3%-kal Ft-ról Ft-ra nőtt. Az alaplakbérek az elmúlt 5 évben településenként változóan 22%-tól 3-4- szeres mértékéig növekedtek. A 2002-ben alkalmazott alaplakbéreket a következő táblázat szemlélteti: 17