JELENTÉS. a légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések hatásának ellenőrzéséről szeptember

Átírás

1 JELENTÉS a légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések hatásának ellenőrzéséről szeptember

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V / Témaszám: 0989 Vizsgálat-azonosító szám: V0517. Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Becker Pál főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök május 1-jétől Makkai Mária számvevő igazgató Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Beck Miklós számvevő tanácsos Gregor Andrea számvevő gyakornok Radics-Ludvig Györgyi számvevő gyakornok Vitányi István számvevő tanácsos Csóry Györgyné főtanácsadó Kéri Péter számvevő tanácsos Dr. Sinka Zoltán számvevő tanácsos Dankó Géza irodavezető, főtanácsadó Kovácsy Tamás számvevő tanácsos Tóth Tamás számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma A villamosenergia-ellátás rendszerének ellenőrzéséről 740 Az energiagazdálkodást érintő állami és önkormányzati intézkedések, kiemelten az energiaracionalizálást célzó támogatások hatásának ellenőrzéséről 1009 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A nemzetközi egyezmények, irányelvek A légszennyezéshez kapcsolódó nemzetközi egyezmények, EU irányelvek és jogharmonizációjuk A klímavédelemhez kapcsolódó nemzetközi egyezmények, EU irányelvek, átültetésük a hazai gyakorlatba Hazai stratégiák, programok, prioritások és megalapozásuk A légszennyezés csökkentését célzó programok A klímaváltozás hatásainak kezelését célzó hazai stratégiák, programok A légszennyezés és a klímavédelem hazai indikátorai A Nemzeti Fejlesztési Terv indikátorai és teljesülésük Az Új Magyarország Fejlesztési Terv indikátorai és teljesülésük A levegőminőség és a levegőt károsító anyagok kibocsátásának alakulása A légszennyezés csökkentését és a klímavédelmet célzó hazai intézkedések A levegő- és klímavédelemmel kapcsolatos feladat- és hatáskörök jogi szabályozása és szervezeti háttere A helyszínen ellenőrzött önkormányzatok tevékenységével kapcsolatos tapasztalatok A környezettudatosság formálása, oktatás, nevelés A társadalommal való kapcsolat, tájékoztatás, lakossági panaszkezelés A klímavédelmi nemzetközi feladatok teljesítése Az üvegházhatású gázok kibocsátási nyilvántartása, leltára A Nemzeti Kiosztási Tervek és a Nemzeti Kiosztási Listák elkészítése Magyarország részvétele a nemzetközi kvótakereskedelemben A Zöld Beruházási Rendszer működése A levegő állapotának, jellemzőinek hatósági ellenőrzése, nyomon követése A hatósági feladatok, hatáskörök megoszlása A monitoring tevékenység ellátása, együttműködés más szervezetekkel, a szomszédos országok hatóságaival 76 1

4 6.3. A levegő állapotát nyomon követő mérőhálózat, a mérőeszközök és az informatikai háttér korszerűsége A hatósági tevékenység szervezeti, személyi, tárgyi feltételei A környezetkárosítókkal szembeni fellépés eredményessége A légszennyezés csökkentését és a klímavédelmet célzó támogatások értékelése Az EU támogatások mechanizmusának szabályozottsága, működése A támogatási programok célkitűzéseinek megvalósulása A Zöld Beruházási Rendszer pénzeszközeinek hasznosulása A helyszínen ellenőrzött projektek értékelése 93 MELLÉKLETEK 1/a. számú 1/b. számú 1/c. számú 1/d. számú 1/e. számú 1/f. számú a közigazgatási és igazságügyi miniszter észrevétele a vidékfejlesztési miniszter észrevétele a vidékfejlesztési miniszter észrevételére adott válasz a nemzeti fejlesztési miniszter észrevétele a nemzeti erőforrás miniszter észrevétele A belügyminiszter észrevétele 2. számú A Nemzeti Fejlesztési Terv indikátorai és teljesülésük 3. számú Az Új Magyarország Fejlesztési Terv prioritásai és mutatói 4. számú Légszennyező anyagok kibocsátása (1990-) 5. számú Tanúsítvány. Részecske (PM) kibocsátás országos összes 6. számú Tanúsítvány. Részecske (PM) kibocsátás közlekedésből származó 7. számú A légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések és hatásuk a helyszínen ellenőrzött önkormányzatoknál 8. számú A légszennyezéshez kapcsolódó hatósági intézkedések összesített táblázata 9. számú A Nemzeti Fejlesztési Terv forrásaiból megvalósuló támogatások 10. számú Az Új Magyarország Fejlesztési Terv forrásaiból megvalósuló támogatások 11. számú A helyszínen ellenőrzött a légszennyezést, illetve klímavédelmet célzó projektek ellenőrzésének tapasztalatai 12. számú A helyszínen ellenőrzött projektek főbb pénzügyi, kibocsátási mutatói FÜGGELÉKEK 1. számú A nemzetközi emisszió kereskedelmi mechanizmusok, a kibocsátási egységek és az európai emisszió kereskedelmi rendszer bemutatása 2. számú A környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek véleményének összegzése az ellenőrzés kérdőívére adott válaszaik alapján 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AAU Assigned Amount Unit (kibocsátható mennyiségi egység) ÁNTSZ Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat BEÖO Belső Ellenőrzési Önálló Osztály CER Certified Emission Reduction (igazolt kibocsátáscsökkentési egység) CO 2 szén-dioxid Éhvt. az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló évi LX. törvény Éhvt. vhr. az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló évi LX. törvény végrehajtásának egyes szabályairól szóló 323/2007. (XII. 11.) Korm. rendelet EK Nkft. Energia Központ Nonprofit Kft. EMIR Egységes Monitoring Információs Rendszer ENSZ Egyesült Nemzetek Szervezete ERFA Európai Regionális Fejlesztési Alap ESZA Európai Szociális Alap EU Európai Unió EüM Egészségügyi Minisztérium KA Európai Kohéziós Alap KEOP Környezet és Energia Operatív Program KHEM Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium KIOP Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program KMOP Közép-Magyarországi Operatív Program KöFI Környezetvédelmi Fejlesztési Igazgatóság KÖTHÁLÓ Környezeti Tanácsadó Irodák Hálózata KözOP Közlekedés Operatív Program KSZ közreműködő szervezet KTVF Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség Kvt. környezet védelmének általános szabályairól szóló évi LIII. törvény Kvt. vhr. egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium KvVM FI Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatósága; LAIR Levegőtisztaság-védelmi Alap nyilvántartási és Információs Rendszer MÁV Zrt. Magyar Államvasutak Zártkörű Részvénytársaság MNV Zrt. Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. MTA Magyar Tudományos Akadémia 3

6 NEFMI NEP NÉP NÉS NFM NFT NFÜ NKP II NKP III NKT NO 2 OKTVF OLM OMSZ OP ÚMFT ÚMVP ÜHG Üht. Üht. vhr. VM ZBR Nemzeti Erőforrás Minisztérium Nemzeti Energiatakarékossági Program Nemzeti Éghajlatvédelmi Program Nemzeti Éghajlatvédelmi Stratégia Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Fejlesztési Ügynökség II. Nemzeti Környezetvédelmi Program III. Nemzeti Környezetvédelmi Program Nemzeti Kiosztási Terv Nitrogén-dioxid Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség Országos Légszennyezettségi Mérőhálózat Országos Meteorológiai Szolgálat Operatív Program Új Magyarország Fejlesztési Terv Új Magyarország Vidékfejlesztési Program üvegházhatású gáz az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló évi XV. törvény az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló évi XV. törvény végrehajtásának egyes szabályairól szóló 213/2006. (X. 27.) Korm. rendelet Vidékfejlesztési Minisztérium Zöld Beruházási Rendszer 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR AAU Audit Jelentés (Audit Report): CER egység emisszió EU direktíva Éves Jelentés (Annual Report): fosszilis tüzelőanyag immisszió indikátor kalibrálás kalibrátor kibocsátási egység az államoknak a Jegyzőkönyvben lefektetett vállalásának megfelelő kibocsátható mennyiség egység, mely állami számlán kerül nyilvántartásra a nemzeti jegyzékben. az Auditor készíti, az adott év végétől számított 120 napon kell bemutatni a Vevő részére és a Vevő 60 napon belül kommentálhatja, és további tájékoztatást kérhet. akkor keletkezik, amikor - egy a kiotói szerződésben kibocsátás-csökkentést nem vállaló országban - kibocsátáscsökkentő beruházás valósul meg levegőterhelés, valamely anyag vagy energia levegőbe juttatása (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) az Európa Tanács vagy az Európai Bizottság által kiadott irányelv, amely általában valamennyi tagország számára előír bizonyos kötelezettséget, a teljesítés módját azonban a tagországok belső jogi szabályozására bízza az Auditor jelentés alapján az Eladó készíti évente, az adott év végétől számított 120 napon kell bemutatni a Vevő részére. A Vevő 60 napon belül kommentálhatja, és további tájékoztatást kérhet A nem megújuló energiaforrások körébe tartozó tüzelőanyag. Lebomlott növények és állatok maradványaiból keletkezett, pl. bányászott szén, kén és szénhidrogének kőolaj vagy földgáz tartozik ennek körébe. légszennyezettség, a levegőben a levegőterhelés hatására kialakult légszennyező anyag koncentrációja, beleértve a légszennyező anyag adott időtartam alatt felületekre történt kiülepedését. (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) monitoring mérőszámok/mutatók, amelyek nyomon követik egy pályázat szakmaiságának, mérhető célértékeinek, a támogatás felhasználásának teljesülését azon művelet, amellyel meghatározott feltételek mellett megállapítható az összefüggés egy mérőeszköz, illetve egy mértéknek vagy anyagmintának tulajdonított érték és a mérendő mennyiség etalonnal reprodukált megfelelő értéke között kalibrálás végzésre alkalmas berendezés az e törvény szerinti kötelezettségek teljesítésére felhasználható, egy tonna szén-dioxid-egyenérték meghatározott időn belül történő kibocsátását lehetővé tevő forgalomképes vagyoni értékű jog; évi XV. törvény az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről 5

8 kibocsátható mennyiség az üvegházhatású gázok emberi tevékenységből származó, összesített kibocsátás mennyisége, szén-dioxid egyenértékben kifejezve egy meghatározott kötelezettségvállalási időszakra évi LX. törvény az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről klímaváltozás a Föld klímájának, éghajlatának tartós és jelentős mértékű megváltozása klímavédelem a nemzetgazdaságokat átszövő energetikai, közlekedési infrastruktúra, illetve a termelési-termesztési rendszerek környezeti szempontú modernizálása légszennyezés légszennyező anyag kibocsátási határértéket meghaladó mértékű levegőbe juttatása (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) légszennyezési bírság (szankciók) légszennyezettség légszennyezettségi monitoring rendszer manuális mérőhálózat (RIV), monitoring Az a természetes vagy jogi személy, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely a) a helyhez kötött légszennyező pontforrását, b) a bejelentésre kötelezett helyhez kötött diffúz légszenynyező forrását úgy üzemelteti, hogy a kibocsátási határértéket túllépi, vagy a levegővédelmi követelményeket nem teljesíti, légszennyezési bírságot köteles fizetni (21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról, 18. (1)) a levegő légszennyezettségi határértéket meghaladó levegőterheltségi szintje (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) a levegőminőség változásának nyomon követésére az Országos Légszennyezettségi Mérőhálózat (OLM) szolgál (automata hálózat 28 településen 51 mérőállomással és 3 háttér állomással, valamint a manuális hálózat mérőpontjai 123 településen) szakaszos (24 órás) mintavétellel működik, a minták elemzését a környezetvédelmi felügyelőségek akkreditált vizsgáló laboratóriumaiban végzik, a vizsgálati eredmények a felügyelőségi alközpontokba, majd végül az Országos Légszennyezettségi Adatközpontba kerülnek. Az egész országot lefedi a Regionális Immisszió Vizsgáló Hálózat (RIV), amelyben a mérések kiterjednek a kéndioxid, a nitrogén-dioxid és az ülepedő por koncentrációjának meghatározására. A vizsgálatok egységességét a központi koordináláson kívül 37 országos szabvány is biztosítja a természetes vagy mesterséges környezet állapotának nyomon követése rendszeres megfigyelő- és mérőhálózat 6

9 Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács Nemzeti forgalmi jegyzék Nemzeti Kibocsátási Leltár Nemzeti Kiosztási Lista Nemzeti Kiosztási Terv alkalmazásával. A monitoring módszerei a környezet fizikai és kémiai állapotjellemzőit vagy közvetlenül mérik, vagy pedig biológiai objektumok (indikátorszervezetek) jelenlétének, illetve állapotának (állapotváltozásának) értékelés segítségével közvetve adnak lehetőséget következtetések levonására a Tanács a fenntartható fejlődés kérdéskörében az Országgyűlés által létrehozott egyeztető, véleményező, javaslattevő testület. A Tanács általános feladatköre, feladatai: a hazai fenntartható fejlődési alapelvek, célkitűzések, átfogó feladatok meghatározásának elősegítése, az ezzel összefüggő nemzetközi együttműködés figyelembevétele, a fenntartható fejlődéssel foglalkozó stratégia rendszeres megújításának és végrehajtásának elősegítése, a vonatkozó tervezési és egyeztetési feladatok koordinálásának támogatása, a nyilvánosság és a társadalmi részvétel erősítése. Az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és a Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló évi LX. törvény: a kiotói egységek kiadásának, átruházásának, törlésének nyilvántartását, valamint az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló évi XV. törvény 15. -a szerinti forgalmi jegyzéket magába foglaló közhiteles és nyilvános jegyzék az üvegházhatású gázok emberi tevékenységből származó hazai kibocsátásának, illetve a nyelők általi eltávolításának figyelemmel kísérését, adatok gyűjtését, nyilvántartását tartalmazó évenként készítendő leltár (az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló évi LX. törvény 4. ) tételesen, éves bontásban meghatározza a térítésmentesen kiosztandó kibocsátási egységek mennyiségét minden olyan létesítmény számára, mely jogerős kibocsátási engedéllyel rendelkezik. (az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló évi XV. törvény végrehajtásának egyes szabályairól szóló 213/2006. (X. 27.) Korm. rendelet 7. ) Tartalmazza többek között: a) a kereskedési időszak alatt létrehozott kibocsátási egységek teljes mennyiségét; b) az egyes ágazatok részére kiosztható kibocsátási egységek teljes mennyiségét; c) a térítés nélkül kiosztható kibocsátási egységek teljes mennyiségét; d) a térítés nélkül kiosztásra nem kerülő kibocsátási egységek mennyiségét; e) a Kiosztási Terv hatálya alá tartozó létesítmények előzetes listáját és üzemeltetőik részére kiosztani tervezett kibo- 7

10 nemzetközi kibocsátáskereskedelem PM 10 PM 2,5 széndioxid-egyenérték szmoghelyzet szmogriadó csátási egységek mennyiségét; (az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló évi XV. törvény) a kiotói egységek átruházása a Keretegyezménynek, illetve a Jegyzőkönyv alapján hozott határozatoknak megfelelően; évi LX. törvény az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről a szálló por azon frakciója, amelynek legalább 50%-a átmegy a PM 10 mintavételnek és mérésnek referenciamódszerére az MSZ EN 12341:2001 szabványban meghatározott 10 m aerodinamikai átmérőjű szelektív szűrőn (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) a szálló por azon frakciója, amelynek legalább 50%-a átmegy a PM 2,5 mintavételnek és mérésnek referenciamódszerére az MSZ EN 14907:2006 szabványban meghatározott 2,5 m aerodinamikai átmérőjű szelektív szűrőn (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) egy tonna szén-dioxid vagy azzal megegyező globális éghajlat-módosító potenciálnak (GWP) megfelelő mennyiségű üvegházhatású gáz; évi LX. törvény az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről kedvezőtlen meteorológiai viszonyok között, több forrásból származó szennyezőanyag-kibocsátás következtében a légszennyezettség tartósan és nagy területen elérheti vagy meghaladhatja egy vagy több légszennyező anyag tájékoztatási, illetőleg riasztási küszöbértékét (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) azokon a területeken (településeken), ahol a szmoghelyzet kialakulásával kell számolni és a légszennyezettség folyamatos mérésének feltételei adottak, a veszélyhelyzet elkerüléséhez és az esemény tartósságának csökkentéséhez azonnali beavatkozási - beleértve a tájékoztatást és riasztást - füstködriadó tervet (szmogriadó tervet) kell kidolgozni és végrehajtani. A szmogriadót legalább két folyamatosan működő automatikus monitorállomás adatai alapján lehet elrendelni. A szmogriadó ideiglenesen elrendelhető egy monitorállomás mérése alapján is, ha a településen csak egy mérőállomás működik. (a levegő védelméről szóló (306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet) 8

11 ülepedő por üvegházhatású gáz (ÜHG) Zárójelentés (Final Report): nagy szemcseméretű gyorsan kiülepedő légszennyező anyag. A port nagyságától függően sorolják ülepedő por (öt mikrométernél nagyobb) és szálló por (öt mikrométernél kisebb) kategóriába szén-dioxid (CO2), metán (CH4), dinitrogén-oxid (N2O), fluorozott üvegházhatású gázok stb. az Auditor készíti a zöldítési és a pénzügyi teljesítésről, a monitoring időszak végétől számított 120 napon kell bemutatni a Vevő részére. A Vevő 60 napon belül kommentálhatja, és további tájékoztatást kérhet 9

12

13 JELENTÉS a légszennyezés ellen és a klímapolitika terén tett intézkedések hatásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS A levegőbe kerülő károsító anyagok romboló hatása már korábban fokozottan felhívta a figyelmet elsősorban az energiaipar, valamint a közlekedés körében kifejtendő környezetkímélő intézkedésekre. A tudományos eredmények egyértelműen alátámasztották, hogy az éghajlatváltozás komoly kockázatot jelent, és azonnali globális válaszintézkedéseket igényel. A légkör felmelegedését okozó üvegházhatás kialakulásáért a szén-dioxid (CO 2 ) a metán (CH 4 ) és a dinitrogén oxid (N 2 O) a felelős. A fosszilis tüzelőanyagok felhasználásának aránya az energiatermelés, közlekedés körében magas, a kibocsátott gázok mennyisége gyorsan növekszik, ami felgyülemlik az atmoszférában. A légszennyezés magas szintje ártalmas az emberi egészségre, ezek a kén-dioxid (SO 2 ) nitrogéndioxid (NO 2 ), a szénmonoxid (CO), valamint a döntően közlekedésből származó szálló por, amelynek kibocsátása a közlekedésfejlesztési intézkedések (közútfejlesztés, járműkorszerűsítés, szigorúbb kibocsátási előírások) ellenére növekedett. Jelentős üvegházhatású gáz kibocsátási aránnyal rendelkezik a mezőgazdaság (20%). Kiemelt feladatot jelent a por és a szén-dioxid megkötésében az erdők és a városi zöldterületek arányának növelése és a környezetkímélő technológiák fejlesztése és alkalmazása. A CO 2 koncentrációjának változása az elmúlt 50 évben 1 Egy nemzetközi tanulmány 2 a klímaváltozást és annak lehetséges gazdasági hatásait vizsgálva megállapította, hogy nagyobb hatékonyságú az intézkedés, 1 (Forrás a NOAA Earth System Research Laboratory honlapja (2011. január.)) 11

14 BEVEZETÉS ha a globális klímaváltozás mérséklésére irányul, mint később a káros hatások kezelésére, ugyanis a ma megtehető lépésekkel tízszeres későbbi költségek előzhetőek meg. Mindezek ráirányították a döntéshozók, a szakemberek és a közvélemény figyelmét az intenzív klímapolitikára, az éghajlatváltozás hatásaira való felkészülés fontosságára, a kommunikációs tevékenység jelentőségére. Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó nemzetközi feladatok kritériumait és irányelveit az 1992-ben lefektetett ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak ben elfogadott és 2005-ben hatályba lépett Kiotói Jegyzőkönyve határozza meg. A világ mintegy 10 milliárd tonna széndioxid kibocsátásának 40%-áért a Kiotói egyezményt nem ratifikáló USA és Kína felel. Hazánk a Keretegyezményt 2002-ben írta alá. A Kiotói Jegyzőkönyv 2012-ben lejár, az új nemzetközi klímaszerződés előkészítése folyamatban van. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek európai kereskedelmi rendszerét január 1-jén vezették be. Az EU is kiemelten kezeli a klímaváltozást, ezt jelzi a 2000-ben elindított, valamint a 2005-ben második szakaszába ért Európai Éghajlatváltozási Program 3. Ennek fő célkitűzése a Kiotói Jegyzőkönyv célkitűzései végrehajtásának biztosítása. Magyarországon az 1990-es évek elején a légszennyezettségi mutatók alapján az ország területének 13,2%-a szennyezett, illetve mérsékelten szennyezett 4 volt, ami a lakosság csaknem felét érintette. Az ipari termelés visszaesése, illetve stagnálása kedvezően, a növekvő gépjármű forgalom ugyanakkor kedvezőtlenül befolyásolta a levegő tisztaságát és a klíma védelmét. Hazánkban, a bázisidőszakban ( ben) a klímaváltozást kiváltó üvegházhatású gázok kibocsátása szén-dioxid-egyenértékben évente 115 millió tonna volt. Hazánk számára a felsorolt nemzetközi dokumentumok jelölik ki a legfőbb klímapolitikai alapfeladatokat. A Kiotói Jegyzőkönyv a es évekre az üvegházhatást okozó gázok az es bázisidőszakhoz viszonyítva átlagban 6%-os kibocsátás-csökkentését írta elő. Az ennél nagyobb arányú károsanyag-kibocsátás visszaszorítása esetén, a többlet tartalékolható, vagy más országnak, ún. kibocsátási egység 5 kereskedelem keretében eladható. Az EU tagállamok 2008-ban az energia és klímacsomagban vállalták, hogy 2020-ig 20%-kal csökkentik az üvegházhatású gázok kibocsátását. 2 A Stern jelentés. Az Éghajlatváltozás Közgazdaságtana (2006). A Világbank volt vezető közgazdásza, az angol kormány pénzügyi tanácsadója által készített elemzés. 3 European Climate Change Programme (ECCP) 4 Megfelelő a levegőminőség, ha a koncentrációk határérték túllépéseinek a száma 0%. Mérsékelten szennyezett a levegő, ha a 3 légszennyező paraméter koncentrációi közül legalább az egyik határérték túllépéseinek a száma nagyobb, mint 0%, de kisebb vagy egyenlő 10%. Végül szennyezett a levegő, ha a 3 légszennyező paraméter koncentrációi közül legalább az egyik határérték túllépéseinek a száma nagyobb, mint 10%. 5 Egy kibocsátási egység = 1 tonna szén-dioxid, vagy azzal egyenértékű üvegházhatású gáz 12

15 BEVEZETÉS A nemzetközi kötelezettségekhez kapcsolódó célkitűzések, intézkedések több, meghatározott időszakra szóló hazai szakmai stratégiába, illetve programba beépültek. Az 1999-ben kiadott Energiatakarékossági és energiahatékonyságnövelési Cselekvési Stratégia azzal számolt, hogy a 2010-ig meghatározott 75 PJ/év mértékű energia megtakarítás és a megújuló energiaforrások arányának növelése révén a kén-dioxid kibocsátás 50 kt/év, a szén-dioxid kibocsátás 5 Mt/év mértékben mérséklődhet. A levegő és klímavédelem irányítása állami feladat, fő felelőse 2010-ig a környezetvédelmi és vízügyi miniszter volt. A kormányzati struktúra évi változásakor a levegő védelme a vidékfejlesztési miniszter, a klímapolitika a nemzeti fejlesztési miniszter hatáskörébe került. Az intézkedések hatásának mérő, ellenőrző eszköze az EU által előírt a légszennyező anyagok megfigyelését, állapotának nyomon követését biztosító monitoring rendszerek működése, valamint a hatékony hatósági tevékenység. A hatósági feladatokat a környezetvédelmi felügyelőségek, a lakosság vonatkozásában a települések jegyzői látták el. Ellenőrzésünk a kiemelten kockázatos területekre, ezen belül az energiatermelő, valamint a közlekedési ágazatokra, illetve ezek okozta légszennyezésre, valamint az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentését célzó intézkedésekre koncentrált. Vizsgálatunk érintette az önkormányzatok ez irányú tevékenységét, valamint a társadalom lehetőségeit. Az ENSZ Keretegyezménye, illetve az EU irányelvek a tagállamok felé jogi, szervezeti, szakmai feladatokat jelöltek meg. Ezért az ellenőrzés részét képezte a nemzetközi kötelezettségek végrehajtását szolgáló jogi, szervezeti, és kiemelten a hatósági eszközrendszer kialakításának, a célokat megvalósító programok aktuális helyzetének, valamint a végrehajthatóságukat befolyásoló kockázatoknak a feltárása. Ellenőrzésünk teljesítmény szempontok alapján értékelte a témakörben felhasznált hazai és EU források hasznosulását. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: az országos és ágazati stratégiák, programok megfelelő alapot jelentettek-e a légszennyezés csökkentését célzó nemzetközi egyezményekben és hazai rendelkezésekben foglalt előírások végrehajtására, tervezésüknél érvényesült-e a nemzetközi kötelezettségek, a hazai ágazati célok és a társadalmi érdekek összhangja, valamint a széleskörű, nyílt egyeztetésre való törekvés; a levegőt terhelő káros kibocsátások csökkentésére irányuló fejlesztéseket támogató hazai és EU források tervezésénél érvényesültek-e a hosszú távú nemzetközi, nemzeti és regionális prioritások, és a célkitűzésekkel való összhang szempontjai; a támogatott projektek hozzájárultak-e a nemzetközi kötelezettségekben és a hazai programokban kijelölt célkitűzések, mutatók eléréséhez; az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentését, nyomon követését célzó intézkedések megfeleltek-e a nemzetközi szerződésekben foglaltaknak, a kibocsátási egységek kereskedelemére vonatkozó szabályok kialakítása, a kibocsátási egységekkel, mint vagyoni értékű joggal való gazdálkodás biztosította-e a nemzetgazdasági érdekek érvényesülését; 13

16 BEVEZETÉS a kormányzati, önkormányzati intézkedések eredményeként kialakított jogi, szervezeti, pénzügyi, hatósági és monitoring, valamint támogatási eszközrendszer hatékonyan és eredményesen támogatta-e a légszennyezés, illetve az éghajlatváltozást okozó gázok kibocsátásának csökkentése kapcsán vállalt nemzetközi kötelezettségek, valamint a hazai légszennyezés elleni programokban rögzített célkitűzések végrehajtását. Az ellenőrzés szempontjai a korábbi a környezet- és természetvédelmet célzó intézkedések, valamint az uniós támogatások hasznosulása körében végzett ellenőrzések tapasztalataira, valamint a légszennyezés csökkentését célzó nemzetközi elvárásokra, irányelvekre épültek. Az ellenőrzés a nemzetközi kötelezettségek hazai jogrendbe illesztését és célkitűzéseinek megvalósítását szolgáló programok időhorizontján belül, a időszakra terjedt ki. Vizsgálatunk rendszerellenőrzés módszerével értékelte a levegő és a klíma védelmét célzó intézkedéseket, a hatósági tevékenységet, valamint a Keretegyezményben és a Kiotói Jegyzőkönyvben, továbbá a hazai programokban megjelölt célkitűzések, feladatok teljesítését. A vizsgálat során teljesítmény-ellenőrzési szempontok szerint értékeltük a levegő és a klíma védelmét célzó támogatási források felhasználását. Helyszíni ellenőrzés keretében 3 régióban végrehajtott, döntően a levegő védelmét célzó környezetvédelmi, energiagazdálkodási, közlekedési célú támogatásokkal megvalósított projekteket, illetve önkormányzatok levegővédelmet érintő intézkedéseit ellenőriztük. Az ellenőrzés a környezetvédelemért felelős Vidékfejlesztési Minisztériumra, az energiastratégiáért és a klímapolitikáért, az energiahatékonyságért és az energiatakarékosságért, illetve a közlekedésért felelős Nemzeti Fejlesztési Minisztériumra, az egészségre ható tényezők határértékére vonatkozó jogszabályok kiadásáért felelős Nemzeti Erőforrás Minisztériumra, valamint az EU támogatásokat kezelő Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnek a légszennyezés csökkentését célzó (környezetvédelmi, energia, illetve közlekedési ágazatot érintő) támogatásokkal kapcsolatos tevékenységére terjedt ki. A minél teljesebb körű értékelés érdekében adatokat, információkat kértünk be az Országos Meteorológiai Szolgálattól. Az ellenőrzés során figyelembe vettük a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa által 2009-ben készített, a kvótaértékesítés bevételeinek felhasználásáról szóló állásfoglalását. Az ellenőrzés során utóellenőrzésre nem került sor, mivel az ÁSZ ilyen irányú ellenőrzést még nem végzett. A témához szorosan kapcsolódó korábbi ellenőrzés, az energiagazdálkodást érintő állami és önkormányzati intézkedések, kiemelten az energiaracionalizálást célzó támogatások hatásának ellenőrzéséről szóló (1009 számú) jelentésben szereplő pl. a stratégiákban foglalt célkitűzések, mutatók összehangolására, azonos időhorizontot átfogó meghatározására vonatkozó javaslatok az eltelt idő rövidsége miatt nem hasznosulhattak. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3); (5) (6) és (9) bekezdései adták a jogszabályi alapot július 1-től az ellenőrzés az Állami Számvevőszékről szóló évi LXVI. törvény 5.. (2)-(3) bekezdései alapján folytatódott. 14

17 BEVEZETÉS A jelentés-tervezetet észrevételezésre megküldtük a vidékfejlesztési, a nemzeti fejlesztési, a nemzeti erőforrás, a belügy, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszternek. A miniszterek a vidékfejlesztési miniszter kivételével nem tettek észrevételt. Az észrevételeket, valamint vidékfejlesztési miniszternek adott választ a jelentés 1/a-1/f számú mellékletei tartalmazzák. 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Hazánk a légszennyezés csökkentése, a klímavédelem körében vállalt nemzetközi kötelezettségeknek, irányelvekben meghatározott előírásoknak alapvetően megfelelt. A szakmai, jogi, szervezeti eszközrendszer igazodott a nemzetközi és a hazai elvárásokhoz. A kedvező gazdasági folyamatok és a fejlesztések eredményeként összességében a légszennyező anyagok kibocsátása közlekedésből származó szálló por kivételével nem növekedett, az üvegházhatású gázok (ÜHG) és ezen belül a szén-dioxid kibocsátása szintén a közlekedés kivételével csökkent. A légszennyezés csökkentését és a klímavédelmét célzó intézkedéseket összességében 487 Mrd Ft hazai és EU forrással támogatták. A hazánk rendelkezésére álló kibocsátási egységek értékesítéséből származó bevételeket energia-megtakarítás elérését biztosító fejlesztésekre fordítják. A nemzetközi kötelezettségekben vállalt egyes stratégiák, programok ugyanakkor késve vagy egyáltalán nem készültek el, nemzetközi jelentéstételi, nyilvántartás készítési határidők késve teljesültek. A programok számszerű indikátorokat csak részben jelöltek meg, ennek következtében végrehajtásuk hatása teljes körűen nem értékelhető. A végrehajtás eszközrendszerében, ezen belül a jogi szabályozás, a feladat- és hatáskörök meghatározása, a hatósági feladatok ellátása, feltételei, a szervezeti kialakítások és a támogatási mechanizmus kapcsán hiányosságokat állapítottunk meg. Nyolc légszennyezettségi zónában a kibocsátások a határértékeket rendszeresen túllépték, ebből három zónára vonatkozó mentességi kérelmet az EU nem fogadott el és eljárást indított. A levegővédelem EU direktívák által determinált több ágazatot környezetvédelem, közegészségügy, közlekedés, energiaügy, mezőgazdaság érint. A jogi szabályozás ugyanakkor az egységes jogalkalmazás, valamint a feladat-, hatás- és felelősségi körök megosztása szempontjából nem volt egyértelmű és áttekinthető. A levegővédelemben érintett szereplők, egymáshoz való kapcsolódása, a koordinációs felelősség egyetlen jogszabályban sem jelent meg átfogóan, a szabályozás elsősorban a hatósági tevékenységre terjedt ki 6. A kormányzati struktúra évi kiépítésénél a klímavédelemi feladatok először a nemzeti gazdasági miniszterhez, majd novembertől célszerűen az energiagazdálkodásért és a közlekedésért felelős miniszterhez kerültek. A légszennyezés csökkentésének nemzetközi kötelezettségét hazánk számára a Genfi Egyezmény és a tagállamok számára feladatokat és légszennyezettségi határértékeket tartalmazó uniós irányelvek írták elő ban megjelent a Tisztább Levegőt Európának EU irányelv (Levegőminőségi Irányelv), amely egységesítette a korábban légszennyezéssel kapcsolatban megjelent EU irányelveket, szigorította az előírásokat és az adatszolgáltatási kötelezettségeket. A 6 A jogi szabályozással kapcsolatban pl. környezetvédelmi felügyelőségek, a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa Irodája részéről is megfogalmazódtak az átláthatóság, az egyértelmű értelmezhetőség kapcsán jogbizonytalanságra utaló észrevételek. 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK klímavédelem terén Magyarország a Kiotói Jegyzőkönyvhöz való csatlakozással a időszakra az ÜHG 6%-os csökkentését vállalta, az EU irányelvek további kötelezettségeket rögzítettek. A 2008-ban megjelent EU Klíma és Energia csomagja 20%-os ÜHG kibocsátás csökkentést irányzott elő 2020-as céldátummal. A légszennyezést és a klímavédelemmel kapcsolatos EU irányelvek hazai jogszabályokhoz illesztése határidőre nem készült el. A légszennyezés tekintetében az irányelv hazai jogszabályba való átültetése az előírt június 11. helyett fél évvel később, a klímavédelem egyik, a január 1-jei határidő helyett februárban teljesült. Ennek következtében mindkét területen az EU hazánk ellen kötelezettségszegési eljárást indított 7. A légszennyezés csökkentését és a klíma védelmét biztosító nemzetközi kötelezettségek, célkitűzések a hazai érdekekkel összehangoltan a meglevő hazai stratégiákba és programokba beépültek. Elkészült a klímavédelem szempontjából legfontosabb szakmai dokumentum, a Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia (NÉS). A NÉS célkitűzéseinek megvalósítását szolgáló, a időszakra szóló Nemzeti Éghajlatváltozási Programot (NÉP), a program második évében, vagyis késve fogadta el a Kormány. Elkészült a megújuló energiaforrások felhasználásának növelésére vonatkozó stratégia ( ), de ezt 2011-ben egy kormányhatározat 8 hatályon kívül helyezte. A határozatban egyúttal megkésve 9 megjelent a időszakra szóló Megújuló Energiahordozó Program (Nemzeti Cselekvési Terv), amely kimondta, hogy a stratégiát a terv felül- és átírja. Az éghajlatvédelmi keret-törvény 10 tervezetét az OGY 2010-ben átdolgozásra visszaadta, azóta előrelépés nem történt. A levegő szennyezettségével és a klímapolitikával kapcsolatos átfogó és specifikus célokat az 1997-ben indult és eddig három időszakra kidolgozott I., II., III. Nemzeti Környezetvédelmi Programok (NKP) tartalmazzák. A programok megvalósításának módját, prioritásait a végrehajtásukra kidolgozott, a közötti időszakra vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Terv és a évekre szóló Új Magyarország Fejlesztési Terv rögzítette. A légszennyezés csökkentésére vonatkozó célkitűzéseket eltérő kezdéssel és időtartammal, különböző, pl. közlekedési, és energia ágazati stratégiák tartalmaznak, viszont ezeket 7 Az egyes levegőminőségi határértékek átültetésére megszabott határidő be nem tartása miatt az EU által indított eljárást a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelettel, valamint a január 14-én megjelent két miniszteri rendelet kiadásával teljesítette. A 2008/101/EK irányelv a 2003/87/EK irányelvnek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének a légi közlekedésre történő kiterjesztése céljából történő módosításáról. Magyarország az előírást a légiközlekedési tevékenységből származó üvegházhatású gázok kibocsátásáról szóló 18/2011. (II. 28.) Korm. rendelettel teljesítette. A hazai jogrendbe ültetésről hazánk a Bizottságot tájékoztatta. 8 A 1002/2011. (I. 14.) Korm. határozat Magyarország Megújuló Energia Hasznosítási Cselekvési Tervével összefüggő egyes feladatokról. 9 Az EU által előírt határidő március 31. volt. 10 Az éghajlatvédelmi kerettörvény előkészítéséről szóló 60/2009. (VI. 24.) OGY határozat szerinti benyújtási határidő február 28. volt. 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK komplexen összefogó légszennyezési stratégia nem készült el. A stratégiák, valamint a programok 11 céljai és a végrehajtásukra kidolgozott fejlesztési tervekben foglaltak közötti összhang, továbbá az elért eredmények értékelését, az eltérő kezdési időpontok, valamint időtartamok korlátozzák. A programok alapján hozott intézkedések hatásának értékeléséhez elengedhetetlen a konkrét indikátorok, célértékek meghatározása, célkitűzésekhez kapcsolása. Ezeket alintézkedés szintre lebontva a programok és a végrehajtásukra kidolgozott tervek (NFT, ÚMFT) hiányosan tartalmazták. Az épületek energiahatékonyságának növelését 12 célzó támogatási rendszerek a ZBR és az ÚMFT GOP 13 kivételével nem követelték meg a pályázóktól a vállalt kibocsátás csökkentés bemutatását, így ezek eredményessége sem összegezhető. Az indikátorok részleges hiánya következtében a levegő szennyezettségének és a kibocsátott káros anyagok mennyiségének csökkentését célzó intézkedések hatása teljes körűen nem értékelhető. Az NFT és az ÚMFT a célokat meghatározta, de csak Operatív programjainak (KIOP 14, KEOP, KÖZOP) egyegy prioritása jelölt ki számszerűsített, mérhető kibocsátási célértékeket. Az NFT KIOP fizikai mutatókat (MW, km) rögzített nem hatás indikátorokat (t/év kibocsátás csökkenés). Az ÜHG kibocsátásának csökkentésére létrehozott Zöld Beruházási Rendszer (ZBR) a források tervezésének bizonytalansága miatt négy alprogramjának egyike sem jelölt meg célállapot mutatót. A szén-dioxid megkötése szempontjából fontos erdőterület növelési célkitűzés három programba is beépült, de csak kettő jelölt meg számszerű indikátort 15. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP) is tartalmaz a légszennyezés csökkentését és a klímavédelmet célzó intézkedéseket, de a metán kibocsátásának csökkentéséhez számszerűsített mutatót nem rendelt. A levegő általános állapota a mérési adatok, jelentések alapján értékelhető. A levegő minőségét a manuális mérőhálózat adatai alapján a szélső értékek változása jellemezte. Nőtt a kiváló, illetve a jó levegő minőségű települések aránya 67%-ról 74%-ra, ugyanakkor nőtt, tehát romlott a szennyezett levegőjű települések aránya 7,5%-ről 17%-ra. Az NKP II beszámolója szerint 2007-re a szennyezett levegőjű területek aránya célkitűzés (5-8%) teljesült (5%). Nem teljesült viszont a légszennyezés által érintett lakosság aránya mutató, ami a célkitűzésben rögzített 20-25% helyett 34% lett. A légszennyező anyagok kibocsátása körében az előzetes adatok alapján, a évre elérendő határértékek betartása teljesült. Az egyes káros anyag kibocsátásokon belül a szálló por szinten maradt, a többi összetevő (pl. kéndioxid, szén-dioxid) kedvezően alakult. Az EU által előírt, 2010-re teljesítendő 11 Pl. a magyarországi megújuló energiaforrások felhasználásának növelését célzó stratégia ( ), a Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terv ( ), a Nemzeti Környezetvédelmi Programok II. ( ); III ( ). 12 Az ÜHG kibocsátás 30%-a a lakóépületek energiafelhasználásából származik. 13 Új Magyarország Fejlesztési Terv, Gazdaságfejlesztési Operatív program. 14 A Nemzeti Fejlesztési Terv, Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív programja. 15 A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (NVT), az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP), és a Nemzeti Erdőprogram. Az utóbbi nem jelölt ki indikátort. 18