A magyar kereskedelem és fejlesztéspolitika intézményrendszere

Átírás

1 A magyar kereskedelem és fejlesztéspolitika intézményrendszere Hunyadi Réka, Scheiring Gábor Budapest, augusztus

2 Az igazságosság, nem pedig a jótékonyság az, amiből többre van szüksége e világnak! /Mary Wollstonecraft/ 1 1 Mary Wollstonecraft (1792): A Vindication of the Rights of Women (idézi: Sen and Sudhir 1994: 1) 1

3 Tartalom TARTALOM BEVEZETÉS KERESKEDELEM ÉS FEJLESZTÉS: A KOHERENCIA SZÜKSÉGESSÉGE5 2.1 A politika és morál nyelvén A számok nyelvén A MAGYAR KORMÁNYZATI RENDSZER EU ILLESZKEDÉSE Jogszabályi és intézményi környezet Intézményi környezet az EU-ban MAGYAR KERESKEDELEMPOLITIKA Magyar kereskedelempolitika jogszabályi környezete Magyar kereskedelempolitika intézményi környezete Magyar kereskedelempolitikai koncepció MAGYAR FEJLESZTÉSPOLITIKA Magyar fejlesztéspolitika jogszabályi környezete A magyar fejlesztéspolitika intézményi környezete Intézményi kapcsolódások az EU-szintű politikához Szakpolitikai koncepció NEFE-politikánk koncepciója A támogatásra jogosult célországok NEFE-politikánk értékszempontjai Társadalmi részvétel a NEFE politikában KÖVETKEZTETÉSEK ÉS TOVÁBBI KUTATÁSI FELADATOK FÜGGELÉK: RÖVIDÍTÉSEK IRODALOM

4 1 Bevezetés A kereskedelem, a fejlődés és a fenntarthatóság összefüggéseinek, egymásra gyakorolt hatásainak témája jelentős nemzetközi irodalommal rendelkezik, ugyanakkor Magyarországon, de talán hozzá tehetjük, a poszt-szocialista országokban gyakorlatilag ismeretlen témáról van szó. Az átmenet támasztotta feladatok lekötötték a társadalomtudósók, politikusok és civil szervezetek kapacitásait így nem maradt erő erre a fontos kérdésre. Ugyanakkor az új demokrácia kereteinek kialakulásával, a piacgazdaság intézményrendszerének megszilárdulásával nem halogatható tovább a kereskedelem fenntartható fejlődésre 2 gyakorolt hatásának felmérése. Hogy mennyire aktuális és nagy jelentőségű kérdésről van szó, azt jól mutatja, hogy az Európai Bizottság egy több éves kutatási és konzultációs folyamat részeként értékeli a Kereskedelmi Világszervezet dohai fordulóját a fenntarthatóság szempontjából (Kirkpatrick, George, and Scrieciu 2006). Ebben az értékelési folyamatban nem csak hagyományos kutatóintézetek vesznek részt, hanem többek között civil szervezetek is, melyek az elmúlt harminc-negyven évben komoly tudás-kapacitásokat építettek ki maguknak a politikai profil mellé, így megkerülhetetlen szereplőivé váltak a kereskedelempolitikának. A kereskedelem-fejlődés a globalizációról zajló nagy jelentőségű vitának is egyik fő témája, ami szintén fontosságát húzza alá. A neoliberalizmus a kilencvenes években élte világszerte virágkorát, a mögötte álló liberális koalíció az ezredforduló környékén fölbomlott, a politikai liberálisok (akiket időnkét institucionalistáknak is neveznek) elkezdtek kritikailag viszonyulni a gazdasági liberálisokhoz, amit jól jelez Amartya Sen, Joseph Stiglitz, James Wolfensohn, Dani Rodrik, vagy a közgazdaságtanon túlról Soros György, David Held vagy Ulrich Beck munkássága, akik a szabadság fő értékére támaszkodva fejtik ki a neoliberalizmus minimális bírálatát (Kalb 2000;2004b;2004a). A washingtoni konszenzus világszerte háttérbe szorult, helyébe a jó kormányzás, az intézményi környezet megteremtése, a megfelelő időzítés és fokozatosság, az alapvető jogok biztosítása és a minőségi közszolgáltatások hangsúlyozása került, mint a gazdasági fejlődés követelményei (Rodrik 2006;Stiglitz 2001). A növekedés ökológiai kritikái a vitáknak csak mellékszálát képezték, képezik, a fejlődés diskurzust továbbra is uralja a gyenge fenntarthatóság koncepciója. A viták a mai napig tartanak, változó súlypontokkal, változó politikai háttér előtt. Magyarországon ez a párbeszéd lényegében elmaradt, a poszt-washingtoni konszenzus irányába való elmozdulás, a politikai liberalizmus reneszánsza a gazdasági libertarianizmus kritikájának formájában sajátos történelmi helyzetünk, útfüggőségeink eredményeként még várat magára. Ahogy a Magyar Köztársaság elnöke, Sólyom László nyilatkozta egy interjúban, a magyar külpolitika koncepciótlan, követő jellegű és a gazdaságdiplomácia által dominált (Figyelő 2006 augusztus 3: 14). Jelen sorok szerzőinek ugyanakkor határozott véleménye, hogy a 21. század elején koherens (ökológiai, emberi jogi és gazdasági értékek mentén megfogalmazott) külpolitikai, külgazdasági és fenntarthatósági stratégia nélkül irányítani egy országot megengedhetetlen. Emellett a hazánk által alkalmazott kereskedelempolitika hatásainak, mint a globalizáció helyi folyamatának egyik legfontosabb alakítójának, integrált értékelése szintén elmaradt eddig. Természetesen egyes részszektorokra készültek igen komoly önálló tanulmányok 3, de ezek a koherencia hiánya miatt 2 A fenntartható fejlődés alatt mi az ökolgógiai fenntarthatósággal kiegészített humán fejlődést értjük, ahogy később kifejtjük, nem gazdasági növekedést. 3 Ezek közül kiemelkednek: A Magyar Tudományos Akadémia Magyarország az ezredfordulón. Stratégiai kutatások című programjának néhány eredménye (Kerekes and Kiss 2004;Kulcsár 1997); a Humán Fejlődési 3

5 nem festenek egy általános helyzetképet, vagy mára némileg elavultnak számítanak. Arról nem is beszélve, hogy ezen felmérések többségének homlokterében elsősorban a gazdasági folyamatok álltak, a társadalmi, környezeti, kulturális folyamatok elhanyagolása mellett, melyek alól talán a SAPRI jelentés a legimpozánsabb kivétel (SAPRI 2001). A nemzetközi kereskedelem és a hozzá kapcsolódó nemzetközi kereskedelempolitikák a legerősebb eszközök a globális igazságosság, a globális egyenlőtlenségek alakítására, az életesélyek elosztásának alakítására. Ez igaz mind a hagyományos elosztási dimenzióból, mind az ökológiai elosztás szempontjából vizsgálva. Ezért a mai világban nem létezhet nemzeti és nemzetközi fejlesztéspolitika kereskedelempolitika nélkül. A kereskedelem és fejlesztéspolitikák közötti koherencia nem megkerülhető szempont. Nincs értelme olyan nemzetközi fejlesztéspolitikának, mely a kereskedelempolitika által okozott károk részleges orvoslására törekszik. A 21. század fejlesztéspolitikája a koherenciát és a fenntarthatóságot kell, hogy a centrumába állítsa. Ezért a tanulmányunk együtt, integráltan kezeli a kereskedelem és fejlesztéspolitikát. Ahogy a téma tudományos és közpolitikai szintű irodalma hiányos régiónkban, úgy hiányzik szinte teljes egészében a nemzetközi kereskedelem átpolitizáltsága (a szó nemes értelmében, a civil társadalom öntudatra ébredését értve alatta), hiányoznak azok a társadalmi mozgalmak és civil szervezetek, melyek a nemzetközi kereskedelem, nemzetközi fejlesztés és a környezetügy témáját tűzték volna zászlajukra. E tanulmány egy hosszú távú kutatási program része, melynek célja e hiány felismeréséből fakad: megteremteni annak az alapjait, hogy a kereskedelem fejlődés környezet témával szélesebb társadalmi körök foglalkozzanak, hogy a döntés-előkészítésben elinduljon a fenntartható humán fejlődés szempontjainak figyelembevétele. E két cél megvalósítása egyben egymást is elősegíti: a témával foglalkozó társadalmi mozgalmak politikai momentumot kölcsönözhetnek a témának, ami elősegíti az alaposabb közpolitika-előkészítést; illetve megfordítva, a téma alaposabb feldolgozása lehetővé teszi problémák percepcióját és tematizálását, ezáltal a rejtett konfliktusok felszínre kerülését. Jelen tanulmányunk a kutatási program első lépéseként a magyar kereskedelem és fejlesztéspolitikai rendszer átvilágításával foglalkozik. Részletesen bemutatjuk a két közpolitikai rendszer szervezeti felépítését, jogszabályi környezetét, és európai illeszkedését. Kísérletet teszünk a két politikát vezérlő értékek bemutatására is, bár alapvető információk és kidolgozott külpolitikai, kereskedelmi koncepció hiányában ezen erőfeszítésünk csak korlátozott eredményre vezetett. A kutatás eredményeit értékelve megfogalmazzuk az előttünk álló következő kutatási feladatokat is. Jelentés magyarországi változata (Fóti et al. 2003); illetve egy példaértékű, ugyanakkor kevésbé ismert, a Világbank strukturális átalakítási programjairól civil szervezetek nyomására és részvételével készített átfogó értékelés (SAPRI 2001). Sajnos e tanulmányok sem tárgyalják a kereskedelem és fenntartható fejlődés témakörét önállóan, bár a SAPRI jelentés a Világbank és az IMF politikáin keresztül több ponton is érinti a kérdést. 4

6 2 Kereskedelem és fejlesztés: a koherencia szükségessége 2.1 A politika és morál nyelvén A nemzetközi kereskedelem és a hozzá kapcsolódó nemzetközi kereskedelempolitikák a legerősebb eszközök a globális igazságosság, a globális egyenlőtlenségek, az életesélyek elosztásának alakítására. Ez igaz mind a hagyományos elosztási dimenzióból, mind az ökológiai elosztás szempontjából vizsgálva. A fejlett országok aránytalanul nagy terhet rónak a Föld ökoszisztémáira, aránytalanul nagy részt sajátítanak ki a rendelkezésre álló ökoszisztéma szolgáltatásokból. A harmadik világ országainak fenntartható humán fejlődése elképzelhetetlen anélkül, hogy Észak ne csökkentse ökológiai lábnyomát (Sachs 2003;Woodward and Simms 2006). Talán ez a legnagyobb feladat, amit a jól-lét globális előmozdítása érdekében az iparosodott országok megtehetnek. Nincs értelme fejlesztéspolitikának globális ökológiai és társadalmi igazságosság nélkül! A mai világban nem építhetünk olyan nemzeti és nemzetközi fejlesztéspolitikákat, melyek nincsenek összhangban kereskedelempolitikákkal, és fordítva, melyekkel nincsenek összhangban a kereskedelempolitikák. A kereskedelem és fejlesztéspolitikák közötti koherencia nem megkerülhető szempont. Nincs értelme olyan nemzetközi fejlesztéspolitikának, mely a kereskedelempolitika által okozott károk részleges orvoslására törekszik. A 21. század fejlesztéspolitikája a koherenciát és a fenntarthatóságot kell, hogy a centrumába állítsa. Így válik igazán érthetővé a 19. századi liberalizmus és a feminizmus egyik legnagyobb alakjának, Mary Wollstonecraftnak a felkiáltása, melyet tanulmányunk mottójául választottunk: Az igazságosság, nem pedig a jótékonyság az, amiből többre van szüksége e világnak. A közpolitikai koherencia, élén a kereskedelem és fejlesztéspolitikák közötti koherenciával (tágabb környezetben persze nem feledkezhetünk meg a globális pénzügyi és befektetési rezsim fejlesztéspolitikai célokra gyakorolt hatásáról sem), nem csak a morális kérdésekre fogékony mozgalmárok vesszőparipája. Sőt. Az UNCTAD 2004-es Trade and Development Reportjának fő témája a globális gazdasági rezsim elemei közötti koherencia a fejlődésért, megkérdőjelezve a rapid liberalizáció sikerességét (UNCTAD 2004). A kifejezés maga az OECD Fejlesztési Segély Bizottságának (OECD DAC) a kreálmánya még 1991-ből. A szervezet meghatározásában: A közpolitikai koherencia a fejlődésért (policy coherence for development) azt jelenti, hogy figyelembe kell venni a fejlődő országok szükségleteit és érdekeit a globális gazdaság alakításában. Egymást kölcsönösen előmozdító, minisztériumokat és kormányzati hivatalokat keresztülmetsző közpolitikai tevékenységek előmozdítását jelenti, ezáltal megteremtve a kitűzött fejlesztési célok eléréshez szükséges szinergiákat. (OECD 2003: 2) A közpolitikai koherencia szükségességét az ENSZ tagállamok megerősítették a 2000-ben elfogadott Millenniumi Nyilatkozatban (8. pont, globális partnerség a fejlődésért), majd a 2002-ben Monterreyben megtartott fejlesztési csúcson is. De hazánknak van e dokumentumokból eredőnél erősebb kötelezettsége is: Az uniós alapszerződés 3-as cikkelye kimondja: az Unió biztosítja a külpolitikai tevékenységei közötti, valamint a külpolitika és más politikák közötti konzisztenciát. A ratifikálásra váró EU alkotmány a 316-as cikkelye a 5

7 kötelezettséget tovább specifikálja a fejlesztéspolitikára vonatkozóan: Az Unió figyelembe veszi a fejlesztési együttműködés céljait a közpolitikáiban, melyek érinthetik a fejlődő országokat (Európai Bizottság 2005: 3). Természetesen a gyakorlat nem ilyen rózsás, de legalább van mit számon kérni 2.2 A számok nyelvén Lássuk a számok nyelvén, miért is olyan fontos a kereskedelempolitika a fejlesztéspolitika szempontjából. A kereskedelempolitika, a kereskedelmi rezsim a nemzetközi méltányosságra és igazságosságra épülő globális kormányzási rendszer egyik legfontosabb, ha nem a legfontosabb eleme. Sokkal jelentősebb, számszerűsíthető jóléti hatásokkal jár, mint a nemzetközi fejlesztéspolitikák fő eszköze, a segélyezés. A legszegényebb országok foglalkoztatottságában a mezőgazdaság a mai napig első helyen szerepel, a szegények akiknek a legnagyobb szükségük lenne jövedelmük növekedésére három negyede a mezőgazdasági szektorban dolgozik a fejlődő országokban. Az iparosodott országok kereskedelemkorlátozó intézkedései csak a mezőgazdaság terén évente 20 milliárd dollárnyi jóléti veszteséggel járnak a fejlődő országoknak konzervatív számítások szerint, ami majdnem fele az összes segélyáramnak! Az Unió és az Egyesült Államok által fenntartott protekcionista és agrárdömpinget eredményező mezőgazdasági rendszerek tehát óriási veszteséget jelentenek a déli mezőgazdasági termelőknek. A szolgáltatásliberalizációért cserébe a legtöbb fejlődő ország ezért a mezőgazdasági termékeinek piacra jutását követelné, erre azonban eddig sem az USA, sem az EU nem volt hajlandó. Pedig e mezőgazdasági rendszerek nem csak a fejlődő országok termelőit teszik tönkre a termelési költség töredékét kitevő dömpingárak révén, hanem ökológiailag fenntarthatatlan rendszert támogatnak, hisz a szubvenciók döntő hányada a termelés mennyiségéhez kapcsolódik, így a tömegtermelést, az ipari jellegű agrobizniszt támogatja a kisléptékű, fenntartható mezőgazdaság helyett. Dél számára a másik nagy jelentőségű terület, ahol a legfejlettebb államok szintén komoly protekcionista eszközrendszert vetnek be, a munkaintenzív feldolgozott termékek, mindenek ellőtt a ruházat és a textilipar terén. A ruházat és a textilipari vámok és támogatások eredményeként a fejlődő országok termelői további 30 milliárd dollárnyi bevételtől esnek el. A két területen elszenvedett éves veszteség meghaladja a harmadik világnak folyósított segélyek összegét. (Watkins and Fowler 2002: 97). *** Amit a fejlesztéspolitikát nagylelkűen adnak, azt a kereskedelempolitikák kétszeresen veszik vissza, és akkor a globális birodalmi építkezés (Afganisztántól Irakig) emberi és ökológiai költségeiről, a globális együttműködés és nemzetközi jogkövetés moráljára gyakorolt hatásáról még nem is beszéltünk. Azt tehát leszögezhetjük, hogy nem lehet a fejlesztéspolitikát egy újabb ágazatként kezelni, melynek teendőit két konferenciával, néhány publikációval és egy kevés segéllyel le lehet tudni. Bár fontos a segélyezés, és fontosak az ökológiailag és szociálisan fenntartható konkrét fejlesztési projektek, de ennél sokkal fontosabb, hogy olyan gazdasági környezetet, olyan globális rezsimet, szabályrendszert alkossunk, melyek lehetővé teszik a legszegényebb országok fenntartható humán fejlődését: Az igazságosság, nem pedig a jótékonyság az, amiből többre van szüksége e világnak. 6

8 3 A magyar kormányzati rendszer EU illeszkedése Mielőtt rátérnénk a magyar kereskedelem- és fejlesztéspolitika vizsgálatára, röviden át kell tekintenünk az intézményes magyar integráció szerkezetét, valamint annak kapcsolódási pontjait az EU intézményrendszeréhez, tekintve, hogy a kutatásunk tárgyául szolgáló mindkét területet erősen befolyásolja európai uniós tagságunk. Kereskedelempolitika tekintetében szinte minden téren a Közösség kereskedelempolitikája irányadó, míg fejlesztéspolitika esetében, bár tagállami fejlesztéspolitikánknak vannak sajátosságai, a távlati cél a tagállami és uniós fejlesztéspolitikák egymáshoz való közelítése. Át kell tehát tekintenünk, hogy a magyar kormány milyen intézményi keretek között csatornázhatja be érdekei képviseletét az Unió intézményrendszerébe, hogyan befolyásolhatja tagállamként a hazánkra is kötelező érvényű jogszabályok, rendeletek meghozatalát (3.1), valamint, hogy milyen az uniós döntéshozatal intézményi rendszere, a struktúrába illeszkedő magyar képviselet áttekintésével (3.2). Ezt követően térünk rá a kereskedelempolitika (4) és a fejlesztéspolitika (5)tanulmányozására, kitérve az általános mellett releváns jogi (4.1, 5.1) és intézményi háttér (4.2, 5.2) speciális jogszabályaira, testületeire, posztjaira, majd területenként bemutatjuk a szakpolitikai koncepciót (4.3, 5.3) és a közpolitikai folyamatban érvényesülő értékszempontokat (4.3.1, 5.3.1). A fejezet végén szót ejtünk végül a társadalmi részvétel már létező csatornáiról (4.3.5, 5.4.5). 3.1 Jogszabályi és intézményi környezet A csatlakozást megelőzően az unióhoz kapcsolódó ügyekért, az unió és hazánk politikájának koordinációjáért az 1996-tól a Külügyminisztériumban működő Integrációs Államtitkárság volt a felelős, mely 2002-től Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság (IKÁ) néven folytatta működését az Európai Ügyek Hivatalának (EÜH) létrehozataláig. Az IKÁ az uniós felkészülés tárcaközi koordinációjával foglalkozott, az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság működtetésével, szakmailag és szervezetileg támogatta a Tárgyaló Delegációt, valamint előkészítette az Integrációs Kabinet üléseit. Csatlakozásunkkor rengeteg jogszabályt hatályon kívül kellett helyezni, illetve újakat kellett hozni az Unióval való jogharmonizációnk érdekében és le kellett fektetni az Unió és a Magyar Köztársaság közötti együttműködés alapjait, 4 mely különböző intézmények és posztok létrehozatalát, illetve ezek hatás- és feladatkörének megjelölését jelentette. Az az általános gyakorlat, mely az egyes részterületeket az első helyi felelős szaktárca, a kiemelkedő jelentőségű ügyeket pedig a kormány hatáskörébe vonta, már a csatlakozási tárgyalások során kialakult (EÜH 2006a). Még csatlakozásunk előtt, 2003-ban megalakult az európai integrációs ügyek tárca nélküli miniszteri posztja. Ez aztán 2004-ben az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter posztjára változott, akinek irányításával január 1-én létrejött a Külügyminisztérium bázisán, de a Miniszterelnöki Hivatal szervezetében működő Európai Ügyek Hivatala (EÜH). Az EU-koordináció központi közigazgatási egységeként funkcionáló Hivatalra 4 A Közösség döntéshozatali tevékenységében való részvételt és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációt szabályozó az 1007/2004. (II. 12.) Kormányhatározat, az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködését a évi LIII. Törvény határozza meg. 7

9 vonatkozó szabályokat és feladatokat az Európai Ügyek Hivataláról szóló 356/2004. (XII. 23.) Kormányrendelet szabályozza, míg a Hivatal vezetésével megbízott európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatáskörét a 334/2004. (XII. 15.) Kormányrendelet rögzíti. A miniszter hidat alkot az unió és a magyar kormány között: javaslatot tesz az unióval kapcsolatos kormányzati politikára és a miniszterekkel, valamint az országos hatáskörű szervekkel együttműködve összehangolja, előkészíti, végrehajtja és ellenőrzi a közösségi politikákból eredő kormányzati feladatokat, valamint szétosztja a közigazgatás intézményeiben az uniós tagsággal összefüggő információkat. Szakmailag irányítja az Állandó Képviseletet (ld. alább), felelős az Állandó Képviselők Bizottságába, a tanácsülésekre és az egyéb tanácsi formációkra megküldendő magyar álláspont elkészítéséért. E tevékenységekhez kapcsolódó tárcaközi egyeztető fórum a miniszter elnökletével működő Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság, melynek összes szakértői csoportjában az EÜH is képviselteti magát. A 2006-ban aktuális európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter Dr. Baráth Etele, az EÜH elnöke Dr. Gottfried Péter. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB) szakértő csoportjai - melyek megfelelnek a közösségi politikáknak, számuk 2005 elején 49 volt (euvonal 2006b) - készítik elő a kormányzati integrációs politikát, melynek tagjai az Európai Ügyek Hivatala, a Pénzügyminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium és az érintett tárcák képviselői, a titkársági feladatokat pedig az EÜH EU Koordinációs Főosztálya látja el. Az EKTB tagjait és szakértői csoportjainak vezetőit a miniszterek jelölik ki, feladatuk, hogy a nemzeti és az uniós ügyek ne különüljenek el egymástól. A testület felel meg tulajdonképpen az unió tanácsi munkacsoportjainak, de kompetenciája nagyobb, mert az unióban képviselendő magyar álláspont alapos előkészítésén - beleértve ebbe a hatások elemzését, a szükséges tárcaközi és szélesebb társadalmi egyeztetések lefolytatását - túl feladata az uniós döntések implementálása a hazai kapcsolódó intézményrendszerbe. Az EKTB elnöke az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter, helyettes vezetője az EÜH elnöke, a szakértői csoportok találkozóinak vezetője pedig mindig az aktuális tárgy szerinti tárca. Az EKTB hetente ülésezik és készíti elő a COREPER és a Tanács (ld.: alább) ülésein képviselendő magyar álláspontot kivéve kiemelkedő jelentőségű kérdések 5 esetében, amikor az Európai Ügyek Kabinetje, illetve a Kormány határoz erről. Sor kerülhet arra is, hogy halaszthatatlan és fontos kérdésben vita alakul ki az EKTB szintjén, melyet nem sikerül rendezni ekkor a szükséges álláspontot, a kompetens miniszter(ek) és a miniszterelnök bevonását követően a tárca nélküli miniszter alakítja ki. Az Európai Ügyek Kabinetje (EÜH) az EKTB és a Kormány közötti szerv, mely a tagságból adódó stratégiai kérdéseket és rendkívüli jelentőségű uniós tervezeteket, valamint az ezekből fakadó hazai feladatokat vitatja meg. Vezetője a tárca nélküli miniszter, helyettes vezetője a külügyminiszter, titkársági feladatait az EÜH látja el. Az uniós tagságunkból fakadó kormányzati feladatok még hatékonyabb elvégzése és a Kormány Európa politikájának még naprakészebb meghatározása érdekében az EKTB 5 Az euvonal információi szerint ide sorolandók a politikai, gazdasági, költségvetési, vagy társadalmi jelentőségénél fogva kiemelkedő jelentőségű kérdések (euvonal 2006a) 8

10 ülésekről készült jelentések és a tagsággal összefüggő aktuálisan legfontosabb kérdések megjelennek a Kormány és a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet ülésein 6 is. Fontos kérdés, hogy az Országgyűlés mennyire tudja befolyásolni és ellenőrizni az ország unióbeli reprezentációját. A törvényben foglalt jogköreivel 7 a Parlament bizottságai útján - a Parlamentben tizenhat állandó Bizottságnak van Európai integrációs albizottsága (euvonal 2006b), illetve az ún. Európai Ügyek Bizottságán [European Affairs Committee] 8 és az Európa osztályon [EU Department] keresztül tud élni. Az Országgyűlés hagyományos eszközein (interpellációk, kérdések, határozatok) túl a törvényi előírásból adódóan hozzájut az összes uniós jogszabálytervezethez, javaslathoz és dokumentumhoz, illetve bármely uniós tervezetről és ügyről kérhet tárgyalási álláspontot, illetve alakíthatja ki saját állásfoglalását, melyet a Kormánynak, képviselendő álláspontjának kialakításakor alapul kell vennie 9 elfogadnia viszont nem kell. Amennyiben a végső állásfoglalás eltér a Tisztelt Ház által javasolttól, a Kormánynak csupán szóbeli indoklást kötelező adnia. A törvény ennek ellenére igyekszik hangsúlyozni a Kormány tájékoztatási kötelezettségét: a Házelnök kezdeményezésére a miniszterelnöknek tájékoztatnia kell a konzultációs bizottság tagjait a Tanács ülései és az unió stratégiai döntései előtt, majd a Tanács üléseit követő plenárison azokról be kell számolnia. Mindemellett a Kormány évi jelentésben (minden év márciusáig) tájékoztatót ad ki uniós tagságunk aktuális kérdéseiről és meghallgatja a Kormány által javasolt tisztviselőket. 10 Az uniós kérdések hazai intézményrendszerbe való integrálódásáért felelős itthoni testületek után térjünk most át az azzal párhuzamosan működő brüsszeli bázissal rendelkező Állandó Képviselet (ÁK) (korábbi nevén, a csatlakozásunkkal megszűnő misszió ) intézményére, mely fő feladata a Magyar Köztársaság Kormányának képviselete. E testület felel a magyar érdekek és a kormányzati álláspont érvényesítéséért az unió megfelelő szervénél, valamint hozzájárul Magyaroroszág uniós politikájának alakításához. E horizontális feladatkörrel ellátott képviseletet névlegesen a külügyminiszter irányítja, valójában viszont a testület a külügyminiszter, a tárca nélküli miniszter és a szakminiszterek összehangolt együttműködése révén működik. Munkatársai egyszerre vannak jelen Brüsszelben és itthon (állandó tagjai a tárcaközi szakértői csoportoknak), tagjai nélkül nem készülhet magyar álláspont. A kormányzati szervekkel való kapcsolatuk folyamatos, a minisztériumok delegáltjaiból álló tagok esetenként óránkénti kapcsolatban vannak anyaintézményükkel (az adott minisztériumok EU koordinációs főosztályával), illetve más érintett kormányzati szervvel és az EÜH-vel. Mindemellett az ÁK tagja az EKTB-nek is, hozzájárul az ülések előkészítéséhez, valamint részt vesz a döntéshozatalban. Tekintve, hogy képviselői jelen vannak Brüsszelben is, a brüsszeli információk ismeretében, exkluzív helyzetét kihasználva kérhet álláspont-módosításokat, illetve kezdeményezheti kivételes eljárás indítását. 6 A Kormányülést a tárca nélküli miniszter, illetve tárgykörtől függően - a külügyminiszter, a közigazgatási államtitkári értekezletet az EÜH elnöke tájékoztatja szóban az aktuális kérdésekről. 7 Ld.: évi LIII. törvény az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről, mely szól az uniós kormányzati részvétel parlamenti ellenőrzéséről, az ügyek parlamenti egyeztetéséről és azok tájékoztatásáról as európai uniós, nemzeti parlamentekkel való kapcsolattartást feltérképező dokumentum szerint, az Európai Ügyek Bizottságának elnöke Eörsi Mátyás, az EU osztály feje Horváth Zoltán. A Magyar Országgyűlés Hivatalának brüsszeli Állandó Irodáján Sinka László és Bárány Péter, a brüsszeli Állandó Képviseletben Kiss Tibor és Tőszegi Barbara vannak jelen. Ld.: euvonal 2006b. 9 Minősített többséget igénylő ügy esetében a Parlament által hozott állásfoglalástól a Kormány csak indokolt esetben térhet el (euvonal 2006a) 10 Nevezetesen itt az Európai Bizottság, az Európai Bíróság, az Európai Elsőfokú Bíróság, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank igazgató bizottságának magyar tagjairól van szó. 9

11 Ugyancsak az országon kívül folytatják uniós politikai tevékenységüket az Európai Parlament magyar képviselői. E közvetlen választások útján megválasztott képviselőkkel a tárca nélküli miniszter pedig félévenként (a Tanács féléves elnökségi ciklusa elején) konzultál a ciklus programjáról, prioritásairól, valamint a Kormány célkitűzéseiről és tervezett álláspontjairól. Az EP képviselők emellett a szaktárcák Európai Parlamenti Kapcsolattartójától kérhetnek szakmai tájékoztatást a kérdéses ügyekben és amennyiben nem születik álláspont, az EKTB az Állandó Képviselet és az érintett tárcák bevonásával hoz döntést. Emellett szólnunk kell még a Magyar Országgyűlés Hivatalának brüsszeli Állandó Irodájáról, mely a magyar országgyűlés kinti képviseleteként működik. Mint föntebb láthattuk, a szakmai kérdések, a döntés-előkészítések, az álláspontmegfogalmazások előkészítése a minisztériumok által delegált szakértők körében dől el. A kereskedelem- és fejlesztéspolitikák releváns minisztériumainak idetartozó szerveit majd a kereskedelem (4.2) és fejlesztéspolitika (5.2) tárgyalásakor tekintjük át. 3.2 Intézményi környezet az EU-ban Az unió döntéshozatali- és működési mechanizmusait lényegében négy intézmény végzi: a közösségi jog betartásáért felelős Bíróságon kívül, a tagállami érdekeket képviselő Tanács, a közösségi érdekeket képviselő Bizottság, és az unió állampolgárainak érdekeit képviselő Európai Parlament. Alább az utóbbi három intézményt és azok magyar képviseleteit tekintjük át röviden, különös figyelmet szentelve az intézmények munkájában közreműködő magyar tisztviselők szerepének és hatáskörének, tekintve, hogy a tanulmány tárgyát képező kereskedelempolitika egy immáron teljesen közösségi hatáskörbe utalt, ún. szupranacionális eleme az uniós politikának - tehát az országnak nincs saját, az uniótól független kereskedelempolitikája. A fejlesztéspolitikát érintő kutatásunk tárgyában pedig azért releváns e terület, mert uniós kötelezettségeink és szerepvállalásaink vannak. Mindemellett érdekünk és feladatunk, hogy a tagállami fejlesztéspolitikánkban megfogalmazódó irányelvek megjelenjenek az uniós fejlesztéspolitikában is, mert a kettőnek harmonizálnia kell egymással, illetve ki kell, hogy egészítse egymást. Az unió kormányaként is emlegetett Bizottság [European Commission], a Közösségek döntés-előkészítő, véleményező, ellenőrző és olykor végrehajtói feladatokat is ellátó szerve. A Bizottság jelölheti az intézmény vezető politikai testületét, a biztosok [Commissioner] kollégiumát, mely tagjai 11 adott szakterületekért (24) felelősek 12, illetve utalhat az intézmény egészére, a tagok felelős szakterületei alá tartozó hivatali apparátussal, főigazgatóságokkal [Directorate General DG] és egyéb hivatali egységekkel 13 kibővített Bizottságra. A szűk értelemben vett Bizottságnak egy elnöke, változó számú alelnöke és minden államból egy tagja van, akiket öt évente választanak újra. Minthogy a tagállamok egy tárca megszerzésén keresztül jelentősen befolyásolhatják a bizottság munkáját (ámbár adott szerepkörükben nem a tagállamok küldöttjeiként működnek), a részrehajlást elkerülendőn a tárcák fölosztására a Bizottság elnöke (jelenleg José Manuel Barroso) jogosult. 11 A Nizzai szerződés óta már minden állam csak egy tagot jelöl, aki általában a kormányzó párt egy vezető személyisége. 12 A kereskedelem jelenleg Peter Mandelson, a humanitárius segélyek és fejlesztési együttműködés pedig Louis Michel feladatkörébe tartozik. 13 Jelenleg 37 szervezeti egység van a Tanácson belül, a szervezeti egységek egyenlőtlenül oszlanak meg a biztosok között. Kereskedelempolitikával a Peter Mandelson vezette Kereskedelmi Főigazgatóság foglalkozik, fejlesztéspolitikával pedig a Fejlesztési Főigazgatóság foglalkozik. 10

12 A szakmai szempontból történő döntés-előkészítésért a biztosok munkáját támogató biztosi kabinetek és a főigazgatóságok, valamint a többi hivatali egység alá tartozó igazgatóságok és osztályok felelősek. A Bizottság számunkra itt leglényegesebb feladata a Közösség külső képviselete, mely tárgyalási joggal bír a Közösségek hatáskörébe tartozó, elsősorban kereskedelmi jellegű kérdésekről szóló megállapodásokat ( ) illetően (Horváth 2005:127). Emellett a Bizottság képviseli az uniót az egyes nemzetközi szervezetekkel, mint a WTO, OECD folytatandó multilaterális tárgyalásokon. A kereskedelem tárgyköre alá tartozó kérdésekben a Kereskedelmi Főigazgatóság [DG Trade] a legkompetensebb, ő alakítja ki az EU tárgyalási pozícióját. Az unió Bizottságának hat magyar tagja van (euvonal 2006d), kereskedelempolitikai és fejlesztéspolitikai tárgyú kutatásunkban azonban ebből csak kettő, azok is csak bizonyos mértékben relevánsak: Kovács László az Adó- és vámpolitikáért felelős biztosi és Szűcs Tamás, az adó- és vámügyi biztos kabinetjének vezetői posztja. A nemzeti érdekek keresztülvitelének legfőbb fóruma az unión belül az Európai Unió Tanácsa [Council of the European Union], avagy Miniszterek Tanácsa [Council of Ministers], mely a Közösségek döntéshozó, jogalkotó szerve üléseit apparátusa, a Főtitkárság készíti elő, mely élén a Főtitkár [Secretary General] áll. A Tanács ülésein a tagállamok az ülés tárgyában általában kompetens miniszterei vesznek részt. A jelen levő szakminiszterek területei alapján szervezett ülések szerint kilenc különböző tanácsi formáció (Horváth 2005:129) jön létre, melyek egyik legjelentősebbje az érzékenyebb kérdésekkel foglalkozó, külügyminisztereket tömörítő Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa [General Affairs and External Relations Council] (ÁÜKT). E Tanács két eltérő területen tart üléseket. Egyrészt előkészíti az Európai Tanács üléseit és az Unió általános, horizontális ügyeivel foglalkozik, másrészt a külkapcsolatok keretében az ÁÜKT kompetenciájába tartozik a közös kül- és biztonságpolitika, a biztonság- és védelempolitika, a külkereskedelem, a fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítség ügyei. Az ÁÜKT havonta ülésezik, a tagállamok kormányai az ülés tárgyától függően delegálják minisztereiket vagy államtitkáraikat. Amennyiben az ülés a külkapcsolatokat tárgyalja, az a külügyminiszter hatáskörébe tartozik. Magyarországról az ÁÜKT és a Tanács általános ügyeket érintő napirendjeinek előkészítéséért az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter és az általa elnökölt hivatal, az Európai Ügyek Hivatala a felelős. Jelenleg a tárca nélküli miniszter Dr. Baráth Etele, az EÜH elnöke Dr. Gottfried Péter, címzetes államtitkár. Az ügyek folyamatosságának és a Tanács üléseinek megfelelő előkészítése végett létrehozták a COREPERt az Állandó Képviselők Bizottságát [Comité des Représentants Permanents], mely a tagállamok brüsszeli állandó képviseleteinek vezetőiből, azaz nagyköveteiből, illetve az alájuk rendelt diplomatákból és a tagállamok szakminisztériumainak szakértőiből felállított testületekből áll. Ez az a szakértői szint, ahol a tagállamok saját szempontjaikat érvényesítve próbálják meg álláspontjaikat közelíteni, előkészítve ezáltal az ügyeket a Tanács politikai döntéshozatalára, koordinálva közben a tagállamok és az unió intézményei közötti kapcsolattartást is. A hetente ülésező COREPER-nek két szintje van: az inkább politikai jellegű kérdésekkel foglalkozó, az állandó képviseleteket [Permanent Representations] magába tömörítő COREPER II és a szakmai, technikai jellegű kérdéseket megvitató, az állandó képviselők helyetteseiből álló COREPER I. Számunkra itt a COREPER II jelentősebb, mert a gyakorlat szerint ez a bizottság felelős többek között - az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa üléseinek előkészítéséért (Horváth 2005:131). Kutatásunk szempontjából továbbá elsőrendű jelentősséggel bír a kizárólag kereskedelempolitikai 11

13 döntések kidolgozásával foglalkozó 133. cikk szerinti bizottság [Article 133 Committee] 14, mely a COREPER feladatát látja el kereskedelempolitikai kérdésekben, bár a Tanács elé terjesztendő napirendi és döntési tervezeteket formálisan a COREPER-nek kell jóváhagynia. Mind a Tanács, mind a COREPER üléseit további előkészítő munka előzi meg, melyet a témák szerinti állandó 15, illetve ad-hoc jelleggel felállított tanácsi munkacsoportok [Council working groups] végzik. Ezekben a munkacsoportokban a hazai kormányhivatalok, többnyire minisztériumok adott témakörben szakértőnek számító munkatársai és, többnyire, az állandó képviselet illetékesei vesznek részt. Az Európai Unió Tanácsában magyar részről a főtitkárságán Szabó Sándor, a COREPER IIben a magyar Állandó Képviselet vezetője Kiss Tibor nagykövet és helyettese, Dr. Dienes Oehm Egon, rendkívüli és meghatalmazott nagykövet a COREPER I-ben van jelen. Ennek tükrében a strasbourgi hivatalos székhellyel rendelkező (egyre többször azonban Brüsszelben ülésező) Európai Parlamentben (EP) Magyarországot Európai Parlamenti Képviselők (EPK) képviselik, akiket öt évente közvetlen választás útján választ az ország. A magyar EP képviselők a magyar pártstruktúrát tükröző arányokban vannak jelen az EP-ben és vagy nagy európai pártokba tömörülve (Európai Néppárt, Európai Szocialisták Pártja, stb.), vagy független képviselőkként alakítanak politikai csoportokat [political groups], azaz frakciókat, melyek többek között az elnököt és alelnököket választják meg, valamint határoznak a bizottságok vezetőiről és tagjairól. Csak úgy, mint a magyar parlamentben, a szakmai viták itt is szakbizottságokban - melyekből jelenleg, a júniusi választások óta, az EU hatásköreihez illeszkedően húsz van a Parlamentben - folynak, a plenáris csak a politika vita és döntéshozatal színhelye, melyet a házelnök az alelnökök segítségével irányít. Az EP munkáját alapvetően két testület határozza meg, a házelnökből és a politikai csoportok vezetőiből álló Elnökök Konferenciája [Conference of Presidents] és az elnököt, valamint a tizennégy alelnököt magába tömörítő, főleg szervezeti, pénzügyi és adminisztrációs ügyekkel foglalkozó Büro [Bureau]. Kutatásunk szempontjából az Elnökök Konferenciája lényegesebb, amely dönt a politikai bizottságok összetételéről, előkészíti az ülésszakok napirendjét és kapcsolatot tart a közösségi intézményekkel, valamint a nemzeti parlamentekkel. Az EP képviselők a gyakorlat szerint legalább egy Bizottságban teljes jogú tagok, és minimum egy másikban helyettesek, mandátumuk a bizottságokban két és fél évre szólnak. 16 Üléseik általában Brüsszelben vannak, de sokszor találkoznak a tagállamokban vagy Strasbourgban is. 14 A 133-as bizottság a kereskedelempolitikát definiáló EK Szerződés 133. cikkéről kapta a nevét. 15 Ilyen például a Kereskedelempolitikai csoport, de ide tartozik az általánosabb munkát végző, COREPER II üléseit előkészítő Antici-, vagy a COREPER I üléseit előkészítő Mertens-csoport. 16 Ezen kívül beszélhetünk még albizottságokról, ideiglenes bizottságokról, vizsgálóbizottságokról és vegyesbizottságokról is, de ezek jelen kutatásunk szempontjából nem relevánsak. 12

14 4 Magyar kereskedelempolitika 4.1 Magyar kereskedelempolitika jogszabályi környezete május 1-ei csatlakozásunkkal a külkereskedelmet szabályozó magyar jogszabályokat hatályon kívül kellett helyezni. 17 Uniós csatlakozásunkból kifolyólag a külkereskedelmi jogszabályok csoportját szét kellett választani harmonizált és nem harmonizált területekre és új jogszabályokat kellett hozni, amelyek harmonizálnak az uniós előírásokkal. 18 Ebből kifolyólag a előtti jogszabályokat egyrészt fölváltotta az unió alapszerződésének, a Római Szerződésnek idevonatkozó, az unió közös kereskedelempolitikájáról szóló 133. cikke, mely minden tagállamra kötelező elveket határoz meg a harmonizált területekről, melyek a következők: a vámtarifák módosítása, a vámtarifa- és kereskedelmi egyezmények megkötése, a liberalizációs intézkedések egységesítése, az exportpolitika, valamint az olyan kereskedelempolitikai védintézkedések, mint a dömping vagy a szubvenció esetén meghozandó intézkedések. Ezek esetében az unió testületei döntenek, a tagállamok csak részt vesznek a döntéshozatalban (a fönt látott módon, a különböző testületek tagjaiként, ld.: COREPER, 133-as bizottság), de hatáskörük nincs, a született döntések minden tagállamra kötelező érvényűek. A 2004-ben hatályon kívül helyezett külkereskedelemről szóló jogszabályok helyébe lépett jogszabályok másik csoportja a nem harmonizált területekre vonatkozik. Az EU alapszerződés II. fejezetének 36. cikke nemzeti hatáskörbe utalja a behozatalra, a kivitelre vagy a tranzitárukra vonatkozó, olyan tilalmakat vagy korlátozásokat, amelyeket a közerkölcs, a közrend, a közbiztonság, az emberek, az állatok és növények egészségének és életének védelme, a művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek védelme vagy az ipari és kereskedelmi tulajdon védelme indokol (euvonal 1957). Ez esetben tehát a külkereskedelemi forgalomkorlátozását magyar kormány- és miniszteri rendeletek írhatják elő 17 A csatlakozási feltételekkel ellentétes, részben elavult vagy fölöslegessé ált jogszabályok a következők: a külkereskedelemről szóló évi III. törvény, 1053/1974. (X.17.) MT-határozat, 7/1974. (X.17.) KkMrendelet; az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozataláról szóló 112/1990. (XII.23.) Korm. rendelet és a végrehajtására vonatkozó 6/1990. (XII.27.) NGKM-rendelet, valamint a külön (tevékenységi) engedélyezésről szóló 41/1999. (VII.16.) GM-rendelet; a piacvédelmi intézkedésekről szóló 113/1990. (XII.23.) Korm. rendelet, a dömpingellenes és az értékkiegyenlítő vámokra vonatkozó szabályokról szóló 69/1994 (V.4.) Korm. rendelet; a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivataláról szóló 12/1999. (II.1.) Korm. rendelet; a haditechnikai eszközök és szolgáltatások kiviteléről, behozataláról és reexportjáról szóló 48/1999. (III.27.) Korm. rendelet; az egyes nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák forgalmának engedélyezéséről szóló 61/1990. (X.1.) Korm. rendelet. Ld.: GKM Csatlakozásunk következtében hozott, itt releváns új jogszabályok a következők: a csatlakozásról szóló évi XXX. törvény; az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló évi XXIX. törvény, különösen annak a; a 110/2004. (IV.28.) Korm. rendelet az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok országhatárt, illetve vámhatárt átlépő kereskedelméről; a 67/2004. (IV.28.) GKMrendelet az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok országhatárt, illetve vámhatárt átlépő kereskedelméről szóló 110/2004. (IV.28.) Korm. rendelet végrehajtásáról; a 16/2004. (II.6.) Korm. rendelet a haditechnikai eszközök és szolgáltatások kivitelének, behozatalának, transzferjének és tranzitjának engedélyezéséről; az 50/2004. (III.23.) Korm. rendelet a kettős felhasználású termékek és technológiák külkereskedelmi forgalmának engedélyezéséről; a 36/2004. (III.12.) Korm. rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalról; a 37/2004. (III.12.) Korm. rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal hatósági jogköreivel összefüggő egyes rendeletek módosításáról. Ld.: GKM

15 a közösségi alapszerződésen alapuló évi XXIX. törvény 140. cikke értelmében. A más jogszabályon - beleértve ebbe a harmonizált területekre vonatkozó uniós jogszabályokat és a magánforgalmú exportot és importot is - nem alapuló és a Kereskedelemi Engedélyezési Hivatal 19 engedélyéhez kötött kereskedelmi forgalomban alkalmazható korlátozásokat, mind a tagországok, mind a harmadik országok felé a 110/2004.(IV.28.) Korm. rendelet határozza meg, melynek részletes kifejtése nem célja a jelen kutatásnak. 4.2 Magyar kereskedelempolitika intézményi környezete Ebben a fejezetben a kereskedelempolitikai ügyekben való uniós döntéshozatal intézményi környezetének áttekintésével foglalkozunk. Az Unió kereskedelmét szabályozó politikáról a Bizottság a Tanács által erre a feladatra kijelölt különbizottsággal, a 133-as Bizottsággal konzultálva ajánlásokat tesz, az ügyeket, olykor a Tanács által kiadott irányelvek figyelembevételével megvitatja, s ennek alapján hozza meg döntését a Tanács. Az árukra, szolgáltatásokra és szellemi tulajdonra vonatkozó kereskedelemről a Tanács minősített többséggel dönt, 20 a kulturális és audiovizuális szolgáltatások kereskedelmére (amennyiben fennáll a veszélye annak, hogy azok korlátozzák az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét), valamint a szociális, oktatási és egészségügyi szolgáltatások kereskedelmére (amennyiben azok komoly zavarokat okoznak az ilyen szolgáltatások nemzeti megszervezésében, illetve korlátozzák a tagállamok ezek biztosítására vonatkozó hatáskörét) vonatkozó megállapodásokhoz viszont a Tanács egyhangú döntése szükséges. 21 Mivel az Európai Parlament a döntéshozatalba nem szól bele (kizárólag jóváhagyja a jelentősebb, nem kizárólag kereskedelempolitikára vonatkozó egyezmények ratifikációját), a Bizottság kizárólag informálja a tárgyalások menetéről, e területnek nem szánunk itt különösebben nagy figyelmet. A magyar részről küldött huszonnégy EP képviselőből számunkra itt releváns személyeket ezért itt csak fölsoroljuk: Dr. Fazekas Szabolcs (MSZP, PES 22 ), a Bizottsági Elnökök értekezletének tagja, Glattfelder Béla (Fidesz-MPSZ, EPP-ED 23 ) a Nemzetközi Kereskedelemi Bizottság tagja és Dr. Szent-Iványi István Csaba (SzDSz, ALDE 24 ), a Nemzetközi Kereskedelemi Bizottság póttagja képviseli hazánkat kereskedelempolitikai kérdésekben az Európai Parlamentben. A Tanács és a Bizottság munkájára visszatérve, a Bizottsággal ugyancsak nem foglalkozunk itt bővebben, tekintve, hogy a Bizottság Kereskedelmi Főigazgatóságán nincs magyar tag, és a nemzeti érdekek becsatornázására itt nincs lehetőség. Kereskedelempolitikában a munka oroszlánrészét a Tanács berkein belül működő 133-as Bizottság végzi, mely egyúttal platformja a tagállami preferenciák érvényesítésének is. Jelen fejezetben először áttekintjük tehát a 133-as Bizottságban, valamint a COREPER-ben jelen 19 A Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal engedélyezi mind a harmonizált (az unió által felhatalmazott nemzeti hatóságként), mind a nem harmonizált termékekre vonatkozó export- és import tevékenységet. Ld.: MKEH Ld.: 2001-ben elfogadott és 2003-tól hatályos az EU alapszerződését módosító Nizzai Szerződés 21 Az unió alkotmányában a közös kereskedelempolitikájáról szóló III. fejezet ös cikke (EU Alkotmány 2006). 22 PES [Socialist Group in the European Parliament]: Európai Parlamen Szocialista Képviselőcsoportja 23 EPP-ED [Group of the European People s Party and European Democrats]: Európai Néppárt és Európai Demokraták Képviselőcsoportja 24 ALDE [Group of the Alliance of Liberals and Democrats for Europe]: Liberálisok és Demokraták Szövetsége Európáért Képviselőcsoport 14

16 lévő magyar tisztviselőket, majd bemutatjuk azt a hazai intézményi hátteret, mely e testületekben résztvevő tagokat delegálja, illetve diplomaták, államtitkárok esetében őket szakmailag segíti, valamint biztosítja uniós kereskedelempolitikai álláspontunk harmonizációját a hazai gyakorlattal és egyúttal gondoskodik a közösségi jogszabályok, kötelezettségek betartásáról. Az unió kereskedelempolitikáját tárgyaló COREPER II-ben, a Tanács kereskedelempolitikai csoportjában csoportvezető és tanácsos minőségben találjuk Szelekovszky Sándort, aki az átfogó kereskedelempolitikai ügyekben és a 133-as Bizottságban tevékenykedik, azaz fővárosi, helyettesi, szolgáltatási, textil és acél formációk, valamint a Transz-atlanti kereskedelmi kapcsolatok szakértője. Szitó Mária tanácsos a segélyezéssel [AD = Aid Development], a piacrajutási kérdésekkel és Ázsia, a Földközi-tengeri és a közel-keleti országokkal folytatott kereskedelemmel, valamint a kereskedelemi vonatkozású fejlesztéssel és vámügyekkel foglalkozik. Orosz Szabolcs, III. titkár kompetenciájába az általános vámpreferenciák [GSP General System of Preferences] és alaptermékek kérdései, valamint az agrárkereskedelem tartozik. Ő felelős továbbá a Balkán és mediterrán térséggel, az Öbölországokkal és a közel-keleti térséggel folytatott kapcsolatokat érintő külgazdasági ügyekért. Várkoly Edina attasé feladatkörébe tartoznak az EFTA 25, FÁK, TRIPS 26, Latin-Amerika, kereskedelem és környezetvédelem és a kereskedelmi vonatkozású EP-ügyek (Hunrep 2006). A COREPER-ben és a 133-as Bizottságban képviselendő magyar álláspont előkészítése, illetve kidolgozása, mint azt a 3.1 fejezetben láthattuk, többnyire az EKTB szakértői csoportjainak ülésein dől el. Kereskedelempolitikai szempontból a következő, tárcánként más-más kompetenciába tartozó szakértői csoportok és az azokban benne lévő EKTB tagok relevánsak: az EÜH-höz tartozó Szolgáltatások szabad áramlása szakértői csoport, melynek Dr. Gottfried Péter a tagja, a GKM-hez tartozó Áruk szabad áramlásával, piacfelügyelettel, valamint a Különleges és kizárólagos jogokkal (liberalizációval) foglalkozó csoportban Zsolnay Tamás, valamint a PM alá tartozó Tőke szabad áramlása, illetve a Vámunió, vámjog, vámegyüttműködés témaköröket tárgyaló szakértői csoport, melyben Vargha Ágnest találjuk (EKTB tagok 2005). Mint azt ugyancsak föntebb 27 láthattuk, az érdemi munka a szakbizottságokban folyik (legyen szó akár a Tanácsról, akár a Bizottságról, akár az Európai Parlamentről), melynek hátterében mindig az adott tagállam adott minisztériuma áll. Kereskedelempolitikában a Magyarországon kompetens tárca a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, melynek két főosztálya tartja a kapcsolatot az Unióval: az EU Koordinációs Főosztály és a Nemzetközi Kereskedelempolitikai Titkárság. Az EU Koordinációs Főosztályról itt csak röviden szólunk, ugyanis nem tartozik kompetenciájába a kereskedelempolitika, ellenben feladata a GKM képviselete közösségi szinten. E főosztály képviseli a magyar államot az Unióban a különböző gazdasági kérdésekben. Az EU Koordinációs főosztály szervezi tehát a GKM számára releváns ügyekben a kapcsolattartást az unió testületeivel, az EP és a hazai képviselőkkel, valamint az ide vonatkozó kérdésekben szakmailag irányítja az Állandó Képviselet (kivéve 25 EFTA = European Free Trade Association: Európai Szabadkereskedelmi Társulás 26 TRIPS = Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights: Szellemi Tulajdonok Kereskedelemi Vonzatairól szoló Megállapodás 27 Ld.: 3.1fejezetben látható volt, hogy az ügyek érdemi megvitatása, politikai döntésre való előkészítése a szakbizottságokban zajlik, ahol az államtitkárok, diplomaták, miniszterek helyett a szakminisztérium által delegált, a témában kompetens szakértők vannak jelen. 15

17 kereskedelempolitikai ügyekben) és az EKTB állásfoglalását. Mindemellett a főosztály felelős a Tanács tárcát érintő ügyeinek koordinálásáért, az előirányzatok kezeléséért és a Tanács, illetve a Bizottság munkacsoportjaiban résztvevők európai uniós továbbképzéséért (GKM 2005b.) A Főosztály jelenlegi vezetője Zsolnay Tamás. A GKM-en belül a Nemzetközi Kereskedelempolitikai Titkárság foglalkozik a kereskedelempolitikával. A testület célja, hogy a közösségi szabályrendszer a lehető legjobban szolgálja a magyar exportőrök piacra jutását, illetve, hogy a hazai gazdálkodóknak kellő védelmet biztosítson az importverseny túlkapásaiban. A főosztály e cél keresztülvitele érdekében tagja az EKTB szakértői csoportjának, a minisztériumi és a tárcaközi egyeztetés alapján képviseli a magyar álláspontot az EU Tanácsi és Bizottsági munkaszerveinek ülésén, folyamatosan elemzi a közösségpolitikát és az azzal összefüggő feladatok ellátását. Felelős továbbá a kereskedelempolitika uniós követelményeinek becsatornázásáért a kormányzati döntés-előkészítésbe, irányítja a nemzetközi szervezetek tevékenységében (WTO, OECD, stb.) való magyar részvételt (mely, mint láthattuk, a Bizottság hatáskörébe tartozik uniós szinten), szervezi a magyar álláspont kidolgozását, képviseli a magyar külgazdasági érdekeket és biztosítja azok összhangját a EU közös kereskedelempolitikájával. Javaslatot tesz továbbá a nemzetközi találkozókon született döntések végrehajtására és részt vesz az EU külkapcsolati munkaszerveiben képviselendő magyar álláspont kidolgozásában a kereskedelempolitika tárgykörében. Értékeli a kötelezettségek betartását, informálódik az áru- és szolgáltatásexport akadályozásának mikéntjéről és az e célból működtetett KATI 28 keretében lehetőséget teremt annak kiküszöbölésére. A Titkárság továbbá az EU kereskedelmi védelmi eszközök alkalmazásával kapcsolatos (antidömping, szubvenció-ellenes és piacvédelmi intézkedések) nemzeti álláspont kialakításáért és képviseletéért felelős, valamint a vámpolitikára, vámtarifára és azok érvényesítésére vonatkozó közösségi javaslatok, jogszabályok véleményezéséért. Mindemellett a főosztály koordinálja a vámunióval, vámjoggal kapcsolatos tagállami feladatokat minisztériumi szinten és értékeli az EU-n kívüli országok, regionális együttműködések kereskedelempolitikáját. A főosztály vezetője Várkonyi László, az irányítást Dr. Major István végzi. 4.3 Magyar kereskedelempolitikai koncepció Kereskedelempolitikánk koncepciójának vizsgálatakor a nemzeti érdekek előtérbe helyezésén túl az Európai Unió és az OECD (ld. lejjebb) irányelveit kell elsősorban figyelembe venni. Hazánk kereskedelempolitikájának középpontjában az ország gazdasági modernizációjának kulcsát jelentő külföldi befektető-tőke idevonzása áll (GKM 2005d). A GKM honlapján közölt magyar külkereskedelem-politikát felvázoló dokumentum továbbá az exportban látja az ország gazdasági növekedésének előfeltételét, mely politikánknak még csak távlati célja hazánk modernizációs deficitjének következményeképpen. 29 Ezzel együtt elmondható, hogy a Magyar Köztársaság kivitelét tekintve mára gazdaságilag is az Unió részévé vált: exportunk több, mint 75 %-a az EU-ba irányul, behozatalunk 68 %-a pedig onnan származik (GKM 2005d). A hazánkat kereskedelmi szempontból képviselő, dr. Major István irányítása alatt működő Nemzetközi Kereskedelempolitikai Titkárság által képviselt kereskedelempolitikánk célja, hogy a nemzetközi szabályrendszert úgy alakítsa, hogy az a legjobban szolgálja a magyar 28 Ld. lentebb: Kereskedelmi Akadályok Tájékoztató Irodája, Magyarország a többi közép-európai országhoz hasonlóan a rendszerváltásból kifolyólag még mindig több terméket importál, mint exportál. Ld.: GKM 2005d 16

18 exportőrök piacra jutását, illetve, hogy az unió jogszabályainak alkalmazásával megfelelő védelmet nyújtson a hazai gazdálkodóknak a tisztességtelen importversenyben (GKM 2005e). Magyarország a Közösségen belül szorgalmazza továbbá a fejlődő országok gondjainak megoldását, a legszegényebb országok vámmentes piacra jutását (GKM 2005f), illeszkedve ezáltal az Unió kereskedelempolitikai törekvéseihez is. Tekintve, hogy kereskedelempolitikánk további pontokban is megegyezik az Unió kereskedelempolitikájával, tekintsük át röviden az Unió kereskedelempolitikájának sarkalatos célkitűzéseit. Az EU célja, hogy vámuniójával hozzájáruljon a világkereskedelem harmonikus fejlődéséhez, a nemzetközi kereskedelemre és a külföldi közvetlen befektetésekre vonatkozó korlátozások fokozatos megszüntetéséhez és a vám- és egyéb akadályok csökkentéséhez. 30 Más szóval az unió alapvető feladatának érzi a világkereskedelem liberalizációját, érdekében áll a harmadik világ piacainak megnyitása 31, mely immár nem csupán áruk, de szolgáltatások, sőt szellemi tulajdonjogok kereskedelmének szabályozására is kiterjed. Ezzel párhuzamosan fut a fejlődő világok felzárkóztatását céljául kitűző kereskedelempolitikai irányelv, mely az ipari termékek, szolgáltatáskereskedelem és mezőgazdaság területén irányoz elő olyan kötelezettségvállalásokat, melyek megkönnyítik a fejlődő országok piacra jutását. A világkereskedelmet alapvetően befolyásoló döntések a WTO ülésein dőlnek el, ahol Magyarország nevében - mint ahogy a többi tagállam nevében is - az Európai Unió tárgyal. Az 1995-ben megalakult Kereskedelmi Világszervezet (WTO) [World Trade Organisation] 32 a külkereskedelem még teljesebb körű liberalizációja mellett kötelezte el magát, anélkül, hogy bizonyítható elköteleződést mutatna a fejlődő országok helyzetének javítása irányába. Föntebb már szóltunk az OECD irányelveiről, melyek, tekintve, hogy Magyarország, mint az Unió legtöbb országa is, tagja a Gazdasági Együttműködési és Fejlődési Szervezetnek (OECD 33 ) [Organisation for Economic Co-Operation and Development], sokszor az EU szabályozásainak alapját jelentik. Az uniós kereskedelempolitika fő alapelveinek leírásakor fontos tehát szót ejtenünk ezekről a szankciókkal ki nem kényszeríthető, de erkölcsileg a tagállamokra nyomást gyakorló elvekről. Az OECD legfontosabb irányelve, hogy hozzájáruljon a világkereskedelem és a nemzetközi gazdasági kapcsolatok fejlődéséhez és tagállamaiban támogassa a gyors ütemű gazdasági növekedést, a magas szintű foglalkoztatottságot, az életszínvonal emelkedését és a pénzügyi stabilitást (GKM 2006). A testület célkitűzéseinek középpontjában áll a multinacionális vállalatok előtti mindennemű akadály lebontása tekintve, hogy e vállalatok a világkereskedelem és a fejlődés motorjai, továbbá több országban hozzájárulnak a gazdaság stabilizációjához is. Az OECD továbbá törekszik arra, hogy az OECD-tagsággal nem rendelkező országok multinacionális vállalataira, illetve az OECD-tagsággal bíró, nem OECD-országban működő multinacionális vállalatra is alkalmazhatóak legyen a testület irányelvei. Magyarországon az OECD irányelveinek hazai becsatornázásáért és a GKM berkein belül működő Magyar Nemzeti Kapcsolattartó Pont (NKP) a felelős. 30 Az EU hatályos alkotmány III. fejezetének 314. cikke 31 Ld.: a Kereskedelem akadályairól szóló rendelet (KAR): 3286/94/EK tanácsi rendelet, ld.: GKM 2005g. 32 Az árukereskedelem fokozatos liberalizációját célul kitűző GATT, az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény ig tartó Uruguay-i Fordulóján állapodtak meg utóda, a WTO létrehozataláról 33 Az Európai Gazdasági Együttműködés Szervezetének jogutódjaként 1961-től működő EOCD-nek jelenleg 30 teljes jogú tagja van, Argentína, Brazília, Chile megfigyelői státuszban vannak. 17

19 A magyar kereskedelempolitikát bemutató, a GKM honlapján közölt dokumentumokban nem találtunk a kereskedelempolitikában szem előtt tartott olyan értékszempontokat, mint méltányosság, átláthatóság, társadalmi legitimáció. Civilekkel (kivéve gazdasági szervezeteket, ld.: KATI) folytatott konzultáció nem jellemző a minisztériumra, civil szervezetekkel való kapcsolatfelvételről nem számol be a minisztérium honlapja. Kereskedelempolitikánk célkitűzései között nem szerepel a fenntarthatóság, bár a fejlődő országok problémáinak megoldását szem előtt tartó irányelvével (ld. föntebb) egyfajta igazságosabb kereskedelempolitikát igyekszik propagálni az Unióban. 4.4 Civil társadalom és kereskedelempolitika Tekintve, hogy csatlakozásunkat követően az Unió kereskedelempolitikája Magyarországra is irányadóvá vált, illetve, hogy tagságunkból kifolyólag hazánk hatékonyabban képviselheti érdekeit harmadik országokkal szemben, a gazdálkodók, ágazatok vagy azok szövetségesei bizonyos esetekben közvetlenül is fordulhatnak az Unióhoz érdekeik érvényesítése érdekében, ún. KAR-eljárás esetén. 34 E célból a magyar kormány létrehozott egy magyar információs pontot, a Kereskedelmi Akadályok Tájékoztató Irodáját (KATI), mely a fönti aktorok panaszait továbbítja az Európai Unió Tanácsához - segítve ezáltal a kiigazodást az uniós eljárások bonyolult rendszerében -, illetve a panaszok orvoslásában próbál segítséget nyújtani A KATI-n kívül hazánk nem biztosít fórumot a civileknek, de az Unió igyekszik bevonni a civil társadalmat is a kereskedelempolitikai diskurzusba. A GKM ajánlja honlapján az Európai Bizottság civilek számára létrehozott találkozóit és a lehetőségek fölsorolásával bátorítja a honlapra látogatót a Bizottság civil társadalommal folytatott kereskedelmi témájú eszmecseréiben való részvételre (Trade 2006). A Bizottság Kereskedelmi Főigazgatóságának e célból szervezett aktuális találkozója szeptemberében Budapesten lesz, ahol cseh, lengyel, szlovák és magyar civil szervezetek képviselőit várják. 34 A KAR-eljárás a Tanács kereskedelem akadályairól szóló 3286/94/EK tanácsi rendeletében (KAR) körülhatárolt területekre vonatkozik, sajátossága, hogy a többi kereskedelempolitikai eszköztől (pl. dömpingvagy szubvenció-ellenes eszközök) eltérően itt az egyéni gazdasági társaságok is benyújthatnak panaszt egy harmadik ország által fölállított akadály ellen a Tanácshoz míg a többi eszköz esetében a panasztevő az uniós iparág többségét kell, hogy képviselje. Ld.: GKM 2005h. 18

20 5 Magyar fejlesztéspolitika 5.1 Magyar fejlesztéspolitika jogszabályi környezete Az 1991-től OECD-tagsággal rendelkező Magyarország külkapcsolatainak részévé váltak az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottságának (DAC) [Development Assistance Committee] 35 alapelvei. A 2004-es Uniós csatlakozásunkkal továbbá elfogadtuk az EU teljes joganyagát, így az acquis communautaire 36 fejlesztési együttműködésre vonatkozó részeit is, melyeket az EK Szerződés cikkei szabályoznak. Az Unió fejlesztési együttműködését és a humanitárius segélynyújtását szabályozó fejezete szerint az Unió fejlesztés- és segélypolitikáját a közösségi költségvetésből, illetve a tagállamok önkéntes hozzájárulásából összetevődő Európai Fejlesztési Alapból fedezi. Ez utóbbi összeg az ACP (afrikai, karibi és csendes-óceániai) országokba és térségekbe 37, míg az előbbi az ACP-országokon és térségeken kívüli területekre irányuló fejlesztési együttműködést finanszírozza. A rendszerváltás előtti segélypolitikánkat az ENSZ, az EU és az OECD normáihoz igazodó új magyar fejlesztéspolitika kellett, hogy fölváltsa. Ennek értelmében dolgozta ki a külügyi, gazdasági és pénzügyi tárca a Magyar Köztársaság nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) koncepcióját tartalmazó 2319/1999. (XII.7.) Kormányhatározatot, melyet a kormány júliusában fogadott el. A NEFE kormányzati koordinációját és végrehajtását a 82/2003. (VI.7.) Kormányrendelet a Külügyminiszter hatáskörébe vonta, majd a 2121/2003. (VI.6.) Kormányrendelettel létrehozta a külügyminiszter elnökletével működő NEFE Tárcaközi Bizottságot. A korábbi támogatási politikánkat fölváltó politikánk a nemzetközi fejlesztés mellett humanitárius segélyezéssel is foglalkozik. Erről a NEFE TB 2/2004. határozata rendelkezik, mely létrehozta a humanitárius tevékenységhez fűződő feladatok koordinálására a Humanitárius Segélykoordinációs Szakértői Munkacsoportot (HUMSEKO). A segélyezést finanszírozó Külügyi Segélyezési Keretben rendelkezésre bocsátott összeg elégtelensége folytán itt igény merült föl a szabályozás átalakítására. Jelenleg egy ad hoc bizottság végzi az egyeztető munkákat, a sürgősségi segítségnyújtási eljárási rendet magába foglaló új jogszabály elfogadására a 2005-ös TB beszámoló szerint 2006-ban kerülhet sor. Az Unióban megjelenő magyar álláspont képviseletéről az 1007/2004. (II. 12.) Kormány Határozat által létrehozott 29. nemzetközi fejlesztési együttműködési szakértői csoport gondoskodik, mely egyúttal felelős a fejlesztéspolitika-vonatkozású irányelvek hazai becsatornázásáért, valamint az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációért. Magyarország uniós tagságából fakadóan szükség van továbbá az OECD DAC statisztikai nyilvántartásának megfelelő magyar adatszolgáltatási rendszer kidolgozására is, melyről a TB 2/2004. számú határozata rendelkezik. A jogszabály a Pénzügyminisztériumot és a Külügyminisztériumot bízza meg a módszertan kidolgozásával, míg a nem kormányzati állami szervektől megszerzendő szükséges adatokat a Külügyminisztériumnak, az önkormányzatoktól a Belügyminisztériumnak, a szaktárcák alá tartozó intézményektől a felügyelő szaktárcának kell begyűjtenie. 35 Az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottsága dolgozza ki a fejlesztési irányelveket, és a tagállamok fejlesztési politikáit figyelemmel kísérve készít országjelentéseket. 36 Acquis communautarie (közösségi vívmányok): az EU teljes joganyaga, az a jogi kötelezettségi halmaz, amely minden tagállam számára kötelező, beleértve ebbe az alapító szerződést és annak minden módsításait. 37 Az ACP-országokba és térségekbe irányuló fejlesztési együttműködésről a 2000-ben aláírt, 2003-ban életbe lépett Cotonou-i Egyezmény rendelkezik, mely szabadkereskedelemi övezetet hoz létre az EU és az ACPországok között és egyúttal fenntartható gazdasági fejlődést és szegénységcsökkentő programokat ígér az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni térségnek. Ld.: Cotonou