Az európai uniós koordináció

Átírás

1 Az európai uniós koordináció Gerencsér Balázs Szabolcs Láncos Petra Lea Pedryc Dorottya április Az uniós koordináció fogalma Az európai unió és a tagállamok közötti együttműködés alapfeltétele hogy a tagállami közigazgatások alkalmasak legyenek az európai uniós döntéshozatalban való közreműködésre. Mint azt korábban láttuk, az európai uniós döntéshozatal ágazati politikákra koncentrál, amelyből az következik, hogy a tagállam feladata az ágazatközi (inter-szektorális) együttműködés megteremtése. A tagállam számára az Európai Unió egységes koordinációs kötelezettséget nem ír elő, azt azonban minden tagállamtól elvárja, hogy megfelelő és átlátható rendje legyen az uniós döntéshozatalban való tagállami részvételnek. Ez az egyeztetési (érdek-összehangolási) tevékenység minden tagállamban szükségszerűen létezik, hiszen az uniós tagságból fakadó tagállami feladatok kormányzati koordinációja biztosítja az uniós hatáskörbe tartozó feladatok egységes tagállami kezelését. Mivel az uniós döntéshozatal jellemzően ágazati jellegű, ezért a koordináció legfontosabb feladata az egységes tagállami álláspont megteremtése (single voice). Európai szervek felé különösen a Tanács eljárásában a tagállami véleményezés során az egyes, gyakran egymásnak ellentmondó tárca-véleményeket a tagállamnak kell egységes állásponttá szerkesztenie. Ezáltal az Európai Tanács, illetve a COREPER már minden tagállamból csak egy álláspontot kap meg, így a tagállamon belüli viták a rendezése a koordinációval valósul meg. Az európai uniós koordináció tehát az adott tagállam uniós hatáskörbe tartozó ügyeinek belső rendjét jelenti, ennek is szervezeti, hatásköri és eljárási szabályozását tartalmazza. Az európai uniós koordinációra nincs egységes uniós modell. A tagállamok koordinációs megoldásai jelentősen eltérnek egymástól minden intézményi mind eljárási tekintetben. A tagállami különbségek egyrészt abban gyökerezhetnek, hogy tagállamok eltérő kormányzati berendezkedése és prioritásai miatt eltérő koordinációs modellt alkalmazhatnak, másrészt pedig egységes modell létrehozását az is megakadályozza, hogy a tagállam nem köteles állandó koordinációs megoldást alkalmazni, hanem akár időről időre megváltoztathatja eszköztárát, amely kellő rugalmasságot jelent a hatékony feladatellátásban. Egyes tagállamok megoldásait vizsgálva egyes típusjegyek alapján tudunk modell-csoportokat felállítani: A külügyi koordináció során az uniós ügyek a külügyminiszter hatáskörébe tartoznak elsősorban. Ő irányítja és hangolja össze a tagállamot érintő Uniós döntéshozatalból származó feladatokat. Legtöbb esetben a csatlakozások során használt koordinációs eszköz különösen azért előnyös, mert a tagállam külpolitikai, diplomáciai érdekeit hatékonyabban tudja érvényesíteni. Az igazságügyi koordináció esetén a koordinációs ügyek többsége a tagállam igazságügyi miniszterének hatáskörébe tartozik. Ilyen esetben különösen az irányelvek átvételével kapcsolatos, illetve a közösségi jog harmonizációjával kapcsolatos hatáskörök hangsúlyosak, valamint az egységes tagállami álláspont kialakítása és az EU bírósági eljárásaiban való tagállami képviselet kap kiemelt szerepet. A gazdasági koordináció esetén a tagállam gazdasági minisztere látja el az európai uniós koordinációt, amely különösen a belső piaci együttműködés lenyomatát viseli magán. A sui generis koordináció pedig azt jelenti, hogy az európai uniós koordinációt kifejezetten erre a célra létrehozott állami szerv látja el. 1

2 A miniszterelnöki vagy központi, kormányzati koordináció esetén a miniszterelnök központi hivatali szerve látja el a szaktárcák közötti koordinációt és készíti el az egységes tagállami álláspontot. Bár, mint említettük, nincs egységes koordinációs modell az Európai Unióban mégis vannak olyan koordinációs elvek és követelmények amelyeket az egyes tagállamoknak meg kell tartaniuk: A miniszteriális felelősség elve: az EU-s koordinációban fontos szerepet kap az egyes ágazatokat vezető miniszter feladat és hatáskörében való (szakmai és politikai) felelőssége. Mivel a koordináció az ágazatok közötti összhang megteremtését és biztosítását hivatott szolgálni, a szakmai érdekek egymásnak feszülése esetén a koordináció különösen a közös értékeket és a nemzeti érdeket kell szem előtt tartsa, és így kell az eltérő véleményeket közös nevezőre hozza. A miniszter (és az által vezetett szaktárca) tehát egyszerre kell figyelembe vegye az ágazati szakmai érdekeket és az (össz-)nemzeti érdeket. Az egyközpontú koordináció elve: a tagállamban minden esetben jól lokalizálható központból történik az EU-s koordináció. Az ezt végző szervnek jellemzően szakfőhatósági (miniszteriális) szinten kell lennie tekintettel arra, hogy miniszteri szintű döntéshozatalban kell az összhangot megteremtenie, amelyet alsóbb szintről nem tudna elérni. Az egységes nemzeti álláspont elve: a koordinációt végző szerv felelős azért, hogy az ún. single voice létrejöjjön, tehát a tagállami szervek között az esetleges ellentétek egységes álláspontra jussanak és így minden tagállamból csak egy álláspont jusson az Európai Uniós döntéshozatal elé. A zavartól mentes, konzisztens álláspont kialakítása teszi lehetővé megfelelő az uniós döntéshozatal megvalósítását is. A bevonás elve: az Európai uniós ügyek koordinálása nem lehet egy elkülönült sziget Tagállami közigazgatás. Hanem ahhoz szorosan kapcsolódnia kell. Az uniós koordinációt nem lehet izolálni a kormányzati működésben sem. Ez azonban nem jelenti hogy ne lehetne A kormányzati általános döntéshozataltól eltérő eljárási rendet alkotni annak érdekében hogy a leghatékonyabb módon Ugyan megfelelni a tagállam az együttműködési kötelezettségének. 2. A magyar uniós koordináció egyes szakaszai Első szakasz: Magyarországon a csatlakozási folyamat kezdetétől szükséges volt az EU-s koordináció. Az első szakaszt a külügyi koordináció jellemezte, amelynek legfontosabb feladata a jogharmonizációra való összpontosítás, valamint a gazdasági együttműködés és támogatáspolitika uniós szerkezetébe való illeszkedés megteremtése volt. A misztériumon belül jelentős szerepet kapott az Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság. A tárcaközi koordinációt az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság látta el. Második szakasz: Magyarország május 1-jén csatlakozott az Európai Unióhoz. Ekkor megváltozott az Uniós koordinációnk is és a külügyi modellt felváltotta a sui generis típusú koordináció. A kormány egy speciális tagja, az európai integrációs ügyek koordinációjaáért felelős tárca nélküli miniszter kapta a feladatokat. A miniszter önálló szaktárcát nem vezetett, csak titkárság állt a közvetlen vezetése alatt, azonban irányítása alá került az Európai Ügyek Hivatala valamint a Nemzeti Fejlesztési Hivatal a döntéshozatali koordinációt és a fejlesztéspolitikát tehát egy kézből irányította. Az Európai Uniós koordináció a kormányzati döntéshozatal szerves részét képezte, így a kormány ügyrendjéhez is igazodott. Az európai együttműködésben megjelenő ügyek a közigazgatási államtitkári értekezleten, valamint az európai ügyek kormány-kabinetjében is megjelentek, amely utóbbinak egyben a tárca nélküli miniszter volt a vezetője. Harmadik szakasz: Az uniós együttműködés újra külügyi koordinációra alakult át a harmadik szakaszban. Ekkor megszűntek a korábban létrejött hivatalok, továbbá a tárca nélküli miniszteri pozíció is megszűnt az új kormányzati struktúrában. A koordinációs és a fejlesztési feladatok szétváltak, és a előbbi visszakerült a külügyminiszterhez, aki egy erre szakosított szakállamtitkárt bízott meg az uniós tagságból fakadó kormányzati feladatok összehangolásával. Az első szakasztól működő tárcaközi bizottság továbbra is fenn 2

3 állt, amelynek vezetője az uniós szakállamtitkár volt. A szakállamtitkár feladatait 2010-től államtitkár vette át. A fejlesztési feladatokkal a kormány a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget bízta meg, 1 amely szerv 2014-ig látta el feladatait. Negyedik szakasz: 2014-től A 2014-től kezdődő kormányzati ciklus újra közös irányítás alá helyezi az uniós koordinációt is a fejlesztéspolitikát. A kormány felelős szerve a miniszterelnökséget vezető miniszter, aki e feladatkörökkel önálló államtitkárokat bízott meg. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség feladatkörét a Miniszterelnökségen belüli központi koordináló szerv látja el. 3. A pilóta-szerv tevékenysége Az uniós koordinációt ellátó miniszter megnevezése az uniós szakzsargonban "pilóta". Megnevezés arra utal, hogy ellátja az uniós és kormányzati szervek közötti napi operatív kapcsolattartást, ő viszi a nemzeti álláspontot az uniós döntéshozatalhoz. Legfontosabb feladata az egységes tagállami álláspont, a single voice létrehozása, valamint az uniós döntéshozatallal (Tanács, COREPER) való kapcsolattartás. A kormány tagjainak feladat és hatásköréről szóló 152/2014 (VI. 6.) Korm. rendelet az európai uniós ügyek koordinációját a miniszterelnökséget vezető miniszterre bízza. Ugyanígy az európai uniós források felhasználásáért ő felel. A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolásáért való felelőssége keretében érvényesíti az európai unió döntéshozatali tevékenysége során az összkormányzati szempontokat, ennek érdekében szervezi és működteti a döntés-előkészítés és a végrehajtás egységes folyamatát, szükség esetén kezdeményezi a kormány tagjának vagy a kormánynak az intézkedését. Ugyanígy, a Miniszterelnökséget vezető miniszter jelöli ki a kormány képviseletéért felelős minisztert az Európai Unió tanácsában. Miniszterelnökséget vezető miniszter további koordinációs feladatai: előkészíti a koordinációhoz kapcsolódó jogszabályokat; felel a kormányzati feladatok tárcaközi összehangolásáért, ennek keretében: a) koordinálja a Kormánynak az európai uniós intézmények kormányzati részvétellel működő döntéshozó, döntés-előkészítő eljárásaiban képviselendő tárgyalási álláspontjait, biztosítja a tárgyalási álláspontok tartalmi összhangját, részt vesz azok kialakításában és közreműködik a magyar érdekek érvényesítésében, valamint b) összehangolja az európai uniós tagságból fakadó kötelezettségek teljesítését és részt vesz azok végrehajtásának ellenőrzésében, illetve c) képviseli a Kormányt az Európai Unió Általános Ügyek Tanácsának ülésein a külgazdasági és külügyminiszter elsőhelyi felelősségébe tartozó kérdések kivételével, részt vesz az Európai Unió európaügyi minisztereinek találkozóin, közreműködik az Európai Tanács munkájában és ellátja üléseinek előkészítését, valamint a külgazdasági és külügyminiszter elsőhelyi felelőssége mellett képviselőt jelöl a Külügyek Tanácsának ülésein résztvevő delegációba; képviselőt jelöl a tanácsi formációk ülésein résztvevő delegációkba; a jogharmonizációs feladatok kivételével (mert az az igazságügyi miniszter feladata) összehangolja a minisztériumok és a központi államigazgatási szervek uniós politikákhoz kapcsolódó tevékenységét és az uniós politikák végrehajtásához szükséges hazai intézkedéseket; gondoskodik az európai uniós tagsághoz kapcsolódó kormányzati koordinációs rendszer működtetéséről (lásd alább: EKTB); részt vesz az uniós tagságból fakadó kötelezettségek végrehajtásának ellenőrzésében; összehangolja a Kormány és az Országgyűlés európai uniós ügyekkel kapcsolatos együttműködésével összefüggő kormányzati feladatokat; 1 130/2006 (VI. 15.) Korm.r. 3

4 egyetértési jogkört gyakorol a Magyarország Európai Unió melletti Állandó Képviselete működésére vonatkozó szabályok meghatározása tekintetében, és ellátja az Állandó Képviselet szakmai irányítását. Az Állandó Képviselettel kapcsolatban még javaslatot tesz vezetőjének és az ott működő nagykövetek kinevezésére és felmentésére, valamint más személyügyi hatáskörei is vannak. 4. Az igazságügy-miniszter uniós feladatai Az igazságügy-miniszter feladatai egyrészt szaktárcai minőségéhez, másrészt az uniós koordinációban speciálisan a jogalkotás uniós harmonizációjához kapcsolódnak. Az előbbi, igazságügyi szaktárcai minőségében keretében ellátja az Európai Unió keretében megvalósuló igazságügyi együttműködéssel kapcsolatos feladatokat. Emellett az Európai Unió Bírósága előtti eljáráshoz kapcsolódóan ellátja a Kormány képviseletét az Európai Unió Bírósága előtti eljárásokban, koordinálja a képviselet ellátásához szükséges iratok előkészítését, valamint elkészíti a beadványokat, figyelemmel kíséri az eljárásokat és gondoskodik az ezekből esetlegesen következő jogalkotási feladatok meghatározásáról, programozásáról és teljesítésének ellenőrzéséről. Az IM a jogalkotási koordinációs tevékenysége körében összehangolja az Európai Unió jogának való megfelelés céljából folytatott jogharmonizációs tevékenységet, ennek keretében: gondoskodik a jogharmonizációs tevékenység elvi, módszertani és terminológiai egységességéről, kidolgozza a jogharmonizáció programozásának rendjét, figyelemmel kíséri és előmozdítja a jogharmonizációs feladatok teljesítését, és intézkedik a lejárt határidejű jogharmonizációs feladatok teljesítése iránt, jogharmonizációs adatbázist vezet, jogszabály megalkotására irányuló előterjesztéshez kapcsolódóan nyilatkozik arról, hogy a tervezet összeegyeztethető-e az Európai Unió jogával, ellátja a kereskedelem, illetve az áruk szabad áramlása akadályaival kapcsolatban jogszabályban meghatározott értesítési és bejelentési eljárásokban az egyes nemzetközi szervezetek, az Európai Unió intézményei és tagállamai felé megteendő, illetve az ezektől érkező értesítések és bejelentések továbbításával összefüggő feladatokat, ellátja az Európai Unió egységes belső piacának hatékony működéséhez szükséges belső piaci koordinációval kapcsolatos feladatokat, működteti a belső piaci problémamegoldó központot (SOLVIT), valamint a belső piaci információs rendszert és a Szolgáltatási Notifikációs Központot, a Kormány eljárás tárgya szerint felelős tagjával együttműködve, a Miniszterelnökséget vezető miniszter tájékoztatása mellett, ellátja a Kormány képviseletét az Európai Unió jogának megsértése miatt indult eljárásoknak az Európai Unió Bírósága előtti eljárást megelőző szakaszaiban (ideértve a kötelezettségszegési eljárás megindítása előtti szakaszban az Európai Bizottsággal történő egyeztetést is), koordinálja a képviselet ellátásához szükséges iratok előkészítését, valamint elkészíti és benyújtja a beadványokat. 4. Egyes (szak-)miniszterek uniós feladatai A miniszterek az Európai Unió intézményeinél, a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján és a statútumrendeletben meghatározottak szerint képviselik a Kormányt. 2 A miniszterek gondoskodnak az európai integrációból eredő feladatok végrehajtásáról. E hatáskör minden tárcát a saját feladatkörében érinti, tehát például a vidékfejlesztési minisztert az agár tárgyú uniós együttműködésekben, a belügyminisztert a rendészeti, vízügyi, stb. együttműködésekben, a külgazdasági és külügyminisztert az európai uniós külkapcsolatok kidolgozásában és megvalósításában, stb. Ezen kívül az egyes miniszterek közreműködnek az európai uniós források felhasználásában is, amelynek koordinációját - mint említettük - jelenleg a miniszterelnökséget vezető miniszter látja el /2014. (VI. 6.) Korm. rendelet a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről 4

5 5. A kormányzati uniós koordináció tárcaközi szervei Az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzati részvétel összehangolása tárcaközi (interminiszteriális) koordinációt igényel. Ezt a feladatot gyakorlatilag a csatlakozási folyamat kezdetétől elsősorban egy tárcaközi bizottság látja el, azonban más kormányzati szervek is gyakorolnak hatásköröket. A kormányzati EU-s koodinációban részt vevő szervek az alábbiak: 3 a Kormány a Miniszterelnökséget vezető miniszter a Miniszterelnökséget vezető miniszter által vezetett, európai uniós ügyekkel összefüggő tárcaközi értekezlet a közigazgatási államtitkári értekezlet (mint a kormány dontéselőkészítő, véleményező szerve - lásd a kormány ügyrendjét) az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB), valamint az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértői csoportjai. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság általános feladata az európai uniós ügyek kormányzati koordinációja, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok szakmai előkészítésének, végrehajtásának koordinálása és ellenőrzése, továbbá a képviselendő tárgyalási álláspontok előkészítése és összehangolása. Ezen belül az EKTB legfontosabb feladatai különösen: az Európai Unió intézményeinek beterjesztett uniós (új, módosított vagy vitás) tervezetekre vonatkozó induló tárgyalási álláspont-javaslat (alapmandátum) meghatározása, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok üléseinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása, a COREPER és az EU más intézményeinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok (single voice) meghatározása, az Országgyűlés által folytatott egyeztetési eljárásban benyújtandó tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása, a tagállami kötelezettségekkel összefüggő feladatok végrehajtásának ellenőrzése, a kormány ügyrendje szerinti eljárásban a kormánydöntést megelőzően az európai uniós politikával kapcsolatos, az uniós tagságból fakadó feladatokkal összefüggő kormány-előterjesztések tervezeteinek előzetes megtárgyalása, az európai uniós döntéshozatali eljárásokban felmerülő magyar érdekek beazonosítása, folyamatos figyelemmel kísérése és javaslattétel azok hatékony képviseletére. A magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy a Kormány általános integrációs politikája szempontjából meghatározó fontosságú kérdésekben, valamint az EKTB vitás kérdéseiben a Miniszterelnökséget vezető miniszter és az érintett miniszter együttes előterjesztésére a Kormány dönt. Az EKTB elnöke a Miniszterelnökség államtitkára, akinek a helyettese egyben az EKTB titkára a Miniszterelnökség feladatkör szerint hatáskörrel rendelkező helyettes államtitkára. Az EKTB tagjai a Miniszterelnökség és a minisztériumok a szervezeti és működési szabályzat szerint az európai uniós tagsággal összefüggő kérdésekben feladat- és hatáskörrel rendelkező helyettes államtitkárai. Az EKTB-n tanácskozási joggal állandó meghívott a szakértői munkacsoport működtetéséért felelős egyéb központi államigazgatási szerv vezető beosztású kormánytisztviselője. A feladat- és hatáskörébe tartozó területeket érintő napirendi pontok esetében az EKTB ülésének meghívottja az adott /2014. (XII. 15.) Korm. határozat az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzati részvétel összehangolásáról és az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról 5

6 tárgykörért felelős szakértői csoportban tagsággal rendelkező központi államigazgatási szerv vezetője, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnöke. Az EKTB ülésére az EKTB elnöke más személyt is meghívhat. Az EKTB - hasonlóan a kormány ügyrendje szerinti közigazgatási államtitkári értekezlethez és a kormányüléshez - heti rendszerességgel ülésezik, indokolt esetben rendkívüli ülést tart. Az EKTB ülését elnöke hívja össze. Az EKTB döntési javaslatait a Miniszterelnökséget vezető miniszter a Kormány ügyrendje szerint az előterjesztés véleményezésére vonatkozó szabályok mellőzésével benyújtja a Kormány részére. Az uniós koordináció így egyszerre lesz része a hazai kormányzati döntési mechanizmusnak (bevonás elve), ugyanakkor a döntéshozatal gyorsítása és hatékonyság érdekében egyszerűsített, sajátos eljárási szabályokat is alkalmaz. A Kormány európai uniós politikája, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésére és az uniós döntéshozatali eljárások során képviselendő tárgyalási álláspontok kialakítására, az uniós politikák alakulásának nyomon követésére és a szükséges kormányzati intézkedések koordinálására szakértői csoportok működnek. A szakértői csoport minden, a feladatkörébe tartozó, az uniós döntéshozatali eljárásban napirenden szereplő kérdéssel kapcsolatban írásbeli tárgyalási álláspontot készít. A tagállami egységes tárgyalási álláspont, a single voice kialakítása tehát itt, a szakértői csoportokban kezdődik, majd azt terjesztik az EKTB elé, amely szükség esetén kormányzati döntést kezdeményez. A szakértői csoport vezetője a tárgykör szerint feladat- és hatáskör szerint első helyen felelős miniszter vagy központi államigazgatási szerv vezetője által kijelölt állami vezető. Tagjai a szakértői csoport feladatkörében feladat- és hatáskör szerint más érintett minisztérium, illetve központi államigazgatási szerv képviselője, valamint minden esetben a Miniszterelnökség, az Igazságügyi Minisztérium és a Nemzetgazdasági Minisztérium kijelölt kormánytisztviselője, továbbá az Állandó Képviselet kijelölt diplomatája. A tárgyalási álláspont (single voice) tartalmazza: az uniós tervezet rövid leírását és a tárgyalások menetének összefoglalását, beleértve annak soros uniós elnökségi tervezését, az uniós tervezettel kapcsolatos magyar érdekek beazonosítását, vagy annak hiányát, illetve utóbbi esetben esetleges kereszttámogatások lehetőségét, az ismert és a magyar érdekek érvényesítése szempontjából irányadónak tekinthető tagállami álláspontokat, az uniós tervezet kapcsolódását a magyar szakpolitikákhoz, valamint a tervezetből következő hazai jogalkotási, intézményfejlesztési feladatok rövid bemutatását, az uniós tervezet elfogadása esetén várható gazdasági, költségvetési és társadalmi hatást és ha az a tervezet tartalmát tekintve lényeges a környezeti, egészségügyi és egyéb hatást bemutató hatástanulmányt, kiemelt hatástanulmány szükségességét, valamint javaslatot az elkészítésével kapcsolatos kérdésekre, az adott ülés célját és fentiek alapján a tárgyalások során érvényesíteni kívánt célokat és érdekeket, a tervezetre, illetve szükség szerint annak egyes rendelkezéseire vonatkozó álláspontot és fentiekre figyelemmel annak rövid indokolását. Az egyeztetési eljárást tekintve az Európai Unió intézményeitől érkező dokumentumokat a Miniszterelnökség közvetlenül küldi meg az érintett minisztériumnak, illetve központi államigazgatási szervnek. Amennyiben az EU intézményeitől az uniós tagsággal, különösen az uniós tagságból fakadó kötelezettségekkel összefüggő bármilyen dokumentum, megkeresés érkezik közvetlenül valamelyik minisztériumhoz, vagy központi államigazgatási szervhez, azt a címzett szerv továbbítja a Miniszterelnökségnek. A szakértői csoport által előkészített álláspontot az EKTB elé terjeszti, a pilóta szerv pedig gondoskodik az álláspont megfelelő képviseltetéséről az EU döntéshozatalában. Az EU Tanácsának ülésén a Kormányt, a miniszter vagy államtitkár távolléte vagy akadályoztatása esetén az Állandó Képviselet vezetője, illetve az Állandó Képviselet vezetőjének helyettese képviselheti. A 6

7 COREPER ülésén a Kormányt, az elfogadott tárgyalási álláspontban foglaltaknak megfelelően az Állandó Képviselő, illetve a Helyettes Állandó Képviselő képviseli. 6. Az Országgyűlés szerepe az EU-s koordinációban Az Országgyűlés a Kormány tevékenységét az Európai Unióban kétféleképpen ellenőrizheti. Egyrészről az úgynevezett egyeztetési eljárás keretében, amelynek célja, hogy az Országgyűlés is állást foglalhasson arról, hogy a magyar álláspont milyen tartalommal jelenjen meg az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában. A végrehajtó hatalom uniós tevékenységének másik ellenőrzési formája a Kormány tájékoztatási kötelezettsége az Országgyűlés, és ezáltal a nyilvánosság irányába. A Kormány és az Országgyűlés közötti egyeztetési eljárás jogszabályi hátterét az Alaptörvény 19. cikke, az Országgyűlésről szóló évi XXXVI. törvény (a továbbiakban Ogytv.) a, valamint az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat a határozzák meg. A Kormány tájékoztatási kötelezettségéről az Ogytv. 2. (2) bekezdés d) pontja és ai rendelkeznek Egyeztetési eljárás az Országgyűlés és a Kormány között Az eljárás célja, hogy a Kormány és az Országgyűlés együttesen alakítson ki egy olyan álláspontot, amelyet a Kormány a későbbi tanácsi döntéshozatali eljárásában képviselhet. Az eljárás szereplői a Kormány és az Országgyűlés. Az Országgyűlés az ellenőrzési jogokat országgyűlési bizottságok útján is gyakorolhatja. Az Országgyűlés állandó bizottságai közül kiemelendő az európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottság (a továbbiakban: EÜB). Az EÜB feladatköre az uniós integráció előrehaladásával folyamatosan bővült, változott. Jelenleg az EÜB fő feladata, hogy az egyeztetési eljárás folyamán az Országgyűlés nevében állásfoglalást fogadjon el arra nézve, hogy a Kormány milyen álláspontot képviseljen az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatala folyamán. Az EÜB tehát ügydöntő hatáskörrel rendelkezik. Az egyeztetési eljárásban további más állandó bizottságok is részt vehetnek, és véleményt nyilváníthatnak. Az egyeztetési eljárás tárgya az európai uniós tervezet, ez minden olyan jogi aktus-tervezetet, dokumentumot, javaslatot magába foglal, amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel. A Kormány kötelezettsége biztosítani a hozzáférést ezekhez az tervezetekhez. A Kormány megjelöli azokat a tervezeteket, amelyek álláspontja szerint az Országgyűlés feladat- és hatáskörét érintik, különösképpen azokban az esetekben, amikor a tervezet egy sarkalatos törvénnyel kapcsolatos, illetve ha egyéb már létező törvénynek ellentmond. Az egyeztetési eljárásban a fentiekkel összhangban az EÜB-nek különösen fontos szerepe van. A bizottság kijelölheti, hogy mely európai uniós tervezetekkel kapcsolatban folytassanak egyeztetési eljárást. A kiválasztás folyamán az EÜB olyan tervezetek egyeztetésére fókuszál, amelyek Magyarország számára gazdasági, társadalmi és politikai szempontból is rendkívüli jelentőséggel bírnak. Egyeztetési eljárást kezdeményezhet rendes ülésszakonként legfeljebb négy alkalommal az EÜB elnöke, valamint tagjainak legalább kétötöde olyan európai tervezetekkel kapcsolatban, amelyről a Kormány álláspontjavaslatot alakított ki. Emellett az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatosan kikérheti a Kormány álláspontjavaslatát, továbbá a Kormány bármely álláspontjavaslatát megküldheti az Országgyűlésnek egyeztetési eljárást kezdeményezve. A Kormánynak az álláspontjavaslatot olyan időben kell megküldenie az Országgyűlésnek egyeztetési eljárás lefolytatása érdekében, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel még érdemi egyeztetést lehessen lefolytatni. A Kormány álláspontjavaslatának tartalmára vonatkozó minimumkritériumokat a törvény pontosan meghatározza. Ezek alapján az álláspontjavaslatnak tartalmaznia kell: az európai uniós tervezet tartalmának összefoglalását, az európai uniós döntéshozatal során alkalmazandó döntéshozatali eljárás megjelölését, az európai uniós tervezet elfogadásának várható uniós menetrendjét és lehetőség szerint a tervezet tanácsi tárgyalásának kezdő időpontját, 7

8 a Kormány európai uniós tervezettel kapcsolatos álláspontját, az Európai Unió döntéshozatali eljárásában elérni kívánt célokat és azok indokait, valamint az európai uniós tervezetből esetlegesen következő jogalkotási feladatok bemutatását. Bizonyos esetekben az Országgyűlés/EÜB elnöke bővített álláspontjavaslatot kérhet a Kormánytól, amely az előzőekben felsoroltakon kívül még a következő elemeket kell tartalmazza: az európai uniós tervezet tárgykörére vonatkozó, hatályos magyar és európai uniós szabályozását tartalmazó jogszabályok megjelölését, az európai uniós tervezet Magyarországra vonatkozó várható gazdasági, költségvetési és társadalmi hatásainak rövid bemutatását, az európai uniós tervezettel kapcsolatban az európai uniós intézményeknek és tagállamoknak a Kormány számára az álláspontjavaslat elkészítésekor ismert véleményét. Az egyeztetési eljárás megindítását követően a Házelnök felkéri a tervezettel kapcsolatosan feladatkörrel rendelkező országgyűlési bizottságokat, hogy alakítsanak ki véleményt a tervezetről, majd e vélemények ismeretében alakítja ki az Országgyűlés az állásfoglalását. Az Országgyűlés az állásfoglalásában megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. Az Országgyűlés a Tanács döntéshozatali eljárása előtt még meghallgathatja az európai uniós tervezet tárgya szerint feladatkörrel rendelkező minisztert vagy államtitkárt. A Kormány az Országgyűlés állásfoglalását alapul véve kialakítja a Tanácsban képviselendő álláspontját. Ha európai uniós tervezet olyan tárgykörrel kapcsolatos, amelyben az Országgyűlés minősített többségű döntése lenne szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el. Amennyiben a Kormány álláspont-javaslatával kapcsolatban az Országgyűlés a Tanács napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában is képviseli a magyar érdekeket és dönt a képviselendő álláspontról. A Kormány írásban tájékoztatja az Országgyűlést az Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntéséről. (1. ábra. Forrás: A Kormány tájékoztatási kötelezettsége az európai uniós tevékenységéről A Kormánynak kötelezettsége az Európai Tanács üléseiről, illetve a stratégiai jelentőségű európai uniós eseményekről rendszeresen tájékoztatni az Országgyűlést. Az Európai Tanács ülését, valamint a stratégiai jelentőségű uniós eseményeket megelőzi az Országgyűlés Európai Uniós Konzultációs Testületének (a továbbiakban: Testület) az összehívása. A Testület, mint legmagasabb politikai szintű egyeztető fórum lehetőséget teremt az Országgyűlés és az Kormány közötti párbeszédre. A Testület fő feladata az Európai Tanács napirendi pontjainak megtárgyalása, valamint a képviselendő magyar álláspont megvitatása. A Testület ülésén a Házelnök, a képviselőcsoportok vezetői, az EÜB elnöke és alelnöke, az alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottság elnöke, a 8

9 külügyekkel foglalkozó állandó bizottság elnöke, valamint a Házelnök által meghívott más személyek vehetnek részt. (Figyeljünk arra, hogy ne keverjük össze az Európai Uniós Konzultációs Testületben történő álláspont kialakítását, valamint a napirendi pontok megtárgyalását az egyeztetési eljárással, és ügyeljünk arra is, hogy ne tévesszük össze Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságot (EKTB) az Európai Uniós Konzultációs Testülettel!) A miniszterelnök az Európai Tanács ülését követően, az ülés kimeneteléről szóban tájékoztatja az Országgyűlést napirend előtti felszólalás keretében. Ezen felül a Kormány köteles évente tájékoztatni az Országgyűlést Magyarország európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről. Az Európai Bizottság, a Bíróság, a Törvényszék, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank igazgatótanácsa magyar tagjainak személyére a Kormány tesz javaslatot. A Kormány a személyi javaslat megtételét megelőzően a javasolni kívánt személyről tájékoztatja az Országgyűlést. Az Országgyűlés a Kormány által javasolt személyt a javaslat megtételét megelőzően meghallgathatja Az uniós jogalkotás ellenőrzése az Országgyűlés által A szubszidiaritás elve az EUSz. 5. cikkének (3) bekezdése szerint a következőket jelenti: "azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók." Annak érdekében, hogy a szubszidiaritás elve megvalósuljon, az Unió egy kontroll mechanizmust épített be a Lisszaboni szerződés 2. sz. Jegyzőkönyvének 6-8. cikkébe. Ezek alapján a tagállamok parlamentjeinek lehetőségük van a szubszidiaritás ex-ante, valamint ex-post vizsgálatára. Ex-ante vizsgálat alatt azt értjük, hogy a tagállamok parlamentje, jelen esetben az Országgyűlés megvizsgálhatja az Unió jogalkotási aktus-tervezetét, hogy az megfelel-e a szubszidiaritás (valamint az arányosság) követelményének. A nemzeti parlamenteknek, tehát az Országgyűlésnek is összesen 8 hét áll erre rendelkezésére. Az úgynevezett sárgalapos eljárás lényege, hogy amennyiben a tagállami parlamentek egyharmada indokolt véleményt fogalmaz meg arról, hogy a tervezet nem áll összhangban a szubszidiaritás elvével, a kibocsátó intézmény újratárgyalhatja a tervezetet. Ha a tagállami parlamentek többsége indokolt véleményt fogad el, ebben az esetben nem áll módjában a kibocsátó intézmények a tervezetet újratárgyalni. Az ex-ante vizsgálat keretén belül először az EÜB az, amely jelentést küldhet az indokolt vélemény feltételeinek fennállásáról az Országgyűlésnek. Az Országgyűlésnek 15 napos határidő áll rendelkezésére a jelentés megtárgyalására. Amennyiben az Országgyűlés elfogadja az indokolt véleménnyel kapcsolatos jelentést, azt a Házelnök haladéktalanul továbbítja az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság elnökének, és erről egyidejűleg a Kormányt is tájékoztatja. A Lisszaboni szerződés hatálybalépése óta a magyar Országgyűlés egyetlen esetben fogadott el indokolt véleményt, méghozzá az Európai Ügyészségről szóló tanácsi rendelettervezettel kapcsolatban. Ezzel összefüggésben egyéb nemzeti parlamentektől is érkeztek indokolt vélemények, így az Európai Bizottság felülvizsgálta a jogalkotási aktus tervezetét és a sárgalapos eljárás alapján úgy határozott, hogy fenntartja a javaslatot. Az ex-post vizsgálat alatt azt értjük, amikor a nemzeti parlament egy már elfogadott európai uniós jogi aktussal kapcsolatosan vizsgálja meg a szubszidiaritás elvének érvényesülését. Az erre vonatkozó szabályokat a Lisszaboni szerződés 2. sz. Jegyzőkönyvének 8. cikke tartalmazza. Ezek alapján a szubszidiaritás elvének megsértése esetén a tagállami parlamentek az EUMSz cikke szerint keresetet nyújthatnak be az Európai Bírósághoz a jogi aktus kihirdetését követő 2 hónapon belül. A magyar szabályozás kimondja, hogy az EÜB az uniós jogi aktus kihirdetését követően egy hónapon belül kezdeményezheti, hogy a Kormány az EUMsz cikke alapján a szubszidiaritás megsértésének címén nyújtson be keresetet az Európai Bírósághoz. A kezdeményezéssel egyidejűleg az EÜB elnöke tájékoztatja a Házelnököt is. A Kormány ez alapján keresetet nyújthat az Európai Unió Bíróságához, azonban el is utasíthatja a keresetet benyújtását, ebben az esetben döntését köteles részletesen indokolni. A Kormány a kereset benyújtását megelőzően a kezdeményezésben foglaltakról egyeztetést kezdeményezhet, ilyenkor az egyeztetés a Kormány és az EÜB között zajlik. 9