az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6

Átírás

1 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 AZ ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOZÁS JOGPOLITIKAI KÉRDÉSEI 2015 Nyilvános változat, utolsó módosítás dec. 7. A jogpolitika tartalmát úgy határoztuk meg, hogy az az alkotmányos és törvényes kereteken belül keresi az optimális megoldásokat, és ezt az optimumot a politikai célszerűség és a jog működőképessége, hatásossága alapján keresi. Ez utóbbiak lényeges eleme a jogbiztonság követelménye is. Lehetséges-e ezen az alapon az alkotmányozás jogpolitikai kérdéseiről beszélni? Ez föltételezi, hogy az alkotmányozásnak is vannak bizonyos jogi vagy legalábbis jogilag értelmezhető korlátai, és akkor az alkotmányozás nem tisztán politikai célszerűségi kérdés. Az alkotmányozás folyamatának ilyen korlátai a következők lehetnek: a) a még hatályos alkotmányba foglalt eljárási szabályok mint jogi korlát, ennek különböző formái, változatai b) a szupranacionális jogból (nemzetközi jog, európai uniós jog) fakadó jogi korlátok c) a működőképesség igényéből fakadó jogi korlátok d) az alkotmányozó hatalom jellegéből és a politikai erőviszonyokból adódó korlátok e) a legitimitás igényből fakadó politikai korlátok Ezek közül az a) c) jogi, a d)-e) politikai korlátot jelentenek. Ezek a kötöttségek az alkotmányozás számára a törvényhozáshoz képest jóval szélesebb mozgásteret engednek meg, de ma már nem lehet eltekinteni attól, hogy ilyen kötöttségek léteznek. Ez a tágabb mozgástér azzal jár, hogy az alkotmányozás esetén a politikai és a jogpolitika elemek sokkal inkább összefonódnak. A korábbi történeti időszakokhoz képest a b) jelent gyökeresen újat. Az a) a hagyományos jogpozitivista álláspont számára is természetes volt, azok megsértése esetén nincs jogállami értelemben vett alkotmány, csak önkény, legföljebb ún. oktrojált alkotmány. A c), d) és e) pontokban jelzett korlátok kérdését is el lehetett intézni azzal, hogy azokat az alkotmányozók saját jól fölfogott érdekükben figyelembe veszik, Pufendorfot parafrazálva őrültnek kell lennie annak az alkotmányozónak, aki ezeket figyelmen kívül hagyja. Ez a magyarázat ugyan erősen erőltetett vagy fikciós jellegű volt, de még elment. A döntő változást a globalizációs és integrációs folyamatok kibontakozása hozta magával és ma már tarthatatlan a korábbi szuverenitás-doktrinának az a tétele, hogy az állam teljesen önállóan, szabad belátása szerint hozza meg alkotmányát. A részletekbe bocsátkozás nélkül itt most csak arra utalnék, hogy Magyarország Alaptörvényét több bírálat is érte az Európa Tanács és az Európai Unió részéről és ezek következtében Magyarország az Alaptörvény módosítására kényszerült (Bíróságok igazgatása kérdésében) Ami itt jogpolitikai - alkotmánypolitikai kérdésként fontos lehet az 1.) Az alkotmányozó hatalom alanya 2: mi kerüljön az alkotmányba.

2 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 1. Az alkotmányozó hatalom alanya valamint az alkotmányozó hatalom és az alkotmánymódosító hatalom viszonya. Az alkotmányozó hatalom államelméleti kérdéseire, vonatkozásairól Szilágyi Péter Az alkotmányozás és az alkotmányozó hatalom államelméleti kérdései és annak tanulságai In: alkotmányozás Magyarországon II. Szerk.: Drinóczi Tímea és Jakab András Pázmány Press Budapest-Pécs old.; Petrétei József Az alkotmányozó hatalomról JURA 2008/1: ; Samu Mihály: Alkotmányozás alkotmány alkotmányosság. Budapest: Korona Kiadó, Az alkotmányozó hatalom kialakulása mint a polgári forradalmak vívmánya; ez azt is jelenti, hogy az alkotmányozó hatalom a modern állam jellemzője, az föltételezi a kartális alkotmányt és fordítva. Kitérő: kartális alkotmányról lehetetlen visszatérni egy nem írott, ún. történeti alkotmányra, az erre vonatkozó törekvések szimbólikusak maradnak, ami nem jelenti azt, hogy ne lenne politikai jelentőségük, de a korábbi történeti alkotmány nem válhat a kartális alkotmány részévé. Az ún. kötelező értelmezés kérdése: az értelmezést mint gondolkodási folyamatot nem lehet kötelezően előírni, csak egy értelmezési eredményt, az ún. normapropozíciót, és az értelmezés orientálására törekvő rendelkezéseket is értelmezni kell. Egy amerikai főbíró: az alkotmány köti ugyan a Supreme Courtot, de hogy mi az alkotmány, azt mi mondjuk meg. Ez nem jelenti azt, hogy egy kartális alkotmány ne lazulhatna föl (Ausztria), vagy ne alakulhatna ki jelentős alkotmányos szokásjog, de sem a korábbi történeti alkotmány nem támadhat föl és a hatályos alkotmány kartális jellege sem szűnhet meg. Az alkotmányozó hatalom alanyát és annak eljárását rendszerint az ún. forradalmi alkotmányozás kivételével kötik a korábbi, még hatályos alkotmány megfelelő rendelkezései. Ez a kötöttség azonban véleményem szerint a szigorúbb alkotmányozást nem tiltja. Tehát az pl. országgyűlés mint alkotmányozó hatalom nagyobb többséghez kötheti az alkotmány elfogadását (ez történt nálunk ben) illetőleg előírhatja a népszavazással vagy e célra választott alkotmányozó gyűléssel való megerősítést is. Ez egyrészt jogi kérdés a hatályos /korábbi alkotmány rendelkezéseire tekintettel, az adott időpontot tekintve (és ez a döntő), másrészt politikai (eredményességi és legitimációs) kérdés, aztán mivel a jövőre nézve az alkotmányozás /módosítás szabályai megváltoztathatóak, a jövőt illetően annyiban jogpolitikai kérdés is, hogy az alkotmányozó hatalom kérdésében való döntésnek kifejezetten jogpolitika következményei vannak, mindenekelőtt az alkotmány stabilitása és a minősített törvények tekintetében. Az alkotmány mibenléte: önálló jogforrási forma vagy kiemelkedő fontosságú törvény. Az uralkodó fölfogás változása ebben a kérdésben, az Alaptörvény teljesen egyértelmű, még az alkotmánymódosításokat is teljesen külön kezeli. Ezzel én a magam részéről egyetértek. Carl Schmitt megkülönböztette az alkotmányt és az alkotmánytörvényt és ennek megfelelően az alapvető kérdéseket eldöntő alkotmányozó hatalmat és az alkotmánytörvényt megszövegező hatalmat. Schmitt elméletének történeti háttere. Ezen megkülönböztetés alapján lehetséges alkotmányellenes alkotmánymódosítás. Az alkotmányozó hatalom szükségszerű elkülönülése a (hatalommegosztó) jogállamban. Kriele: a hatalommegosztó jogállamban nincs szervszuverenitás értelmében vett szuverén, csak az alkotmányozó hatalom.

3 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 A hatalommegosztás és a népszuverenitás elveinek viszonya. A hatalommegosztás és az elválasztás különbsége. Az alkotmányozó hatalom elkülönülésének formái, gyönge és erős elkülönülés. Következménykérdés: az alkotmányellenes alkotmánymódosítás kérdése. A Weimari Köztársaság államtudományában Walter Jellinek (Grenzen der Verfassungsgesetzgebung, 1931) nyomán kikristályosodott az az álláspont, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosításnak három esetköre lehet: a) az alkotmányellenes alkotmánymódosításra előírt eljárási szabályok megsértése; b) érthetetlenül vagy értelmezhetetlenül ellentmondásos vagy zavaros rendelkezést tartalmazó alkotmánymódosítás; c) az alkotmány alapvető rendelkezéseivel ellentétes alkotmánymódosítás. (Ennek eseteit és a vonatkozó tilalmat kifejezetten tartalmazza a német Grundgesetz Schmitt elméletének hatására, bárhogy is tagadják ezt egyesek.) Az a) eset a legszigorúbb jogpozitivizmus számára is elfogadható, legföljebb az az értelmezési kérdés lehet vita tárgya, hogy mikor beszélhetünk az eljárási szabályok megsértéséről. Ez jogdogmatika kérdés. Jogpolitika probléma lehet, viszont hogy jelentéktelen, nem kívánatos következményekkel nem vagy alig járó alkotmányellenesnek látszó alkotmánymódosítás esetén a jogászi pedantéria nem jár-e több hátránnyal (de minimis non curat praetor elve). Ezt a kérdést a magyar Alkotmánybíróság több döntése is érintette, így többek között a később bővebben ismertetett 45/2012. (XII. 29.) AB határozat is: Az Alkotmánybíróság - irányadó gyakorlatának megfelelően - a jelen ügyben is mérlegelte a közjogi érvénytelenség jogkövetkezményének a meghatározása során az eljárási szabályszegés súlyát. A következmények mérlegelése kifejezetten jogpolitika kérdés. A határozatnak az irányadó gyakorlatra való utalásban igaza van, de a dolog nem ilyen egyszerű, a jogpolitikai probléma az alkotmánybíráskodás jellegéből fakad: ellentét van a jogkövetkezmény differenciálatlansága (megsemmisít vagy hatályában fönntart) és a jogsértések súly és következmény szerinti differencáltsága között, ami filozófialig szemlélve a kontinuus és diszkrét mennyiségek, minőségek viszonyának a problémája.

4 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 A b) eset körébe esett (volna) az Alkotmány 57. (4) bekezdésének az Országgyűlés december 17-i ülésnapján Gyurcsány Ferenc előterjesztésére 318 igen, 5 nem szavazattal 20 tartózkodás mellett elfogadott és a évi CLXVII. törvénnyel kihirdetett módosítása. A törvény az Alkotmány hivatkozott bekezdését a következő szövegre módosította: Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy a határozatok kölcsönös elismerése elvének érvényesülése céljából az Európai Unió aktusai által meghatározott körben, az alapvető jogok lényeges tartalmát nem korlátozva a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásában közreműködő más állam joga szerint nem volt bűncselekmény. A módosítás célja az volt, hogy a Lisszaboni Szerződésben rögzített büntetőjogi együttműködés keretében további feltételek megléte esetén olyan cselekmények miatt is lehetővé tegye büntetőjogi jogkövetkezmények alkalmazását, amelyek az elkövetés idején a magyar jog szerint nem voltak bűncselekmények. A probléma az, hogy az újonnan elfogadott alkotmányszöveg nem ezt jelenti, hanem azt, hogy bárkit csak olyan cselekmény miatt lehet bűnösnek nyilvánítani, amely az elkövetés idején a magyar jog és más együttműködő állam joga is szerint bűncselekmény volt. Az alkotmánymódosítás a célzott vagylagos büntethetőségi feltételek helyett konjunktív, együttes föltételeket fogalmazott meg. Az esetleges alkotmányellenesség tehát arra alapozható, hogy az alkotmánymódosítás deklarált célja és eredeménye között olyan ellentmondás van, ami miatt az értelmezhetetlenné vált. Ez az elvi kérdés egyébként a konkrét eset megítélésétől függetleníthető. (Az Alkotmány kommentárja Szerk. Jakab András Századvég kiadó 2009, Második, javított, bővített kiadásában Hollán Miklós erről a oldalon a következőt írja: Mivel ez az alkotmánymódosítás (...) a lisszaboni szerződés hatálybalépésével (tehát bizonytalan időpontban lép hatályba) ( ) elemzését mellőzzük. Ezt a problematikus szöveget (némileg módosítva, de érdemét tekintve változatlanul) sajnálatos módon az Alaptörvény XXVIII.cikk (4) bekezdése is átvette. Az esetet hozzám hasonlóan ítéli meg Szomora Zsolt Büntetőjogi garanciák az Alkotmányban és az Alaptörvényben In: Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon, (1) Budapest: Pázmány Press, old; és Karsai-Ligeti Magyar Jog 2008/6; némileg eltérően Chronowski Nóra Nullum crimen sine EU? Belügyi Szemle 2008/4. Az itt tárgyalt elvi kérdés egyébként a konkrét eset megítélésétől függetleníthető. Két jogpolitikai probléma húzódik meg mögötte: közvetlenül az előbb említett de minimis non curat praetor elve; illetőleg közvetve az a kérdés, hogy célszerű-e olyan jogszabályokat alkotni, amelyek érvényesülésének csekély a valószínűsége. A c) eset váltja ki a legtöbb vitát, mivel itt rendszerint politikailag jelentős kérdésekről van szó. Ehhez a kérdéshez kapcsolódik az 45/2012. (XII. 29.) AB határozat Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről. A probléma vitatottságát a különvélemények és párhuzamos indokolások nagy száma is jelzi. A határozat elemzésére nem térhetünk ki, annyit jegyzek itt csak meg, hogy jog- és állam elméleti valamint jogpolitikai szempontból annak különösen III. és V. fejezete jelentős. Az AB korábbi gyakorlatától eltérően arra az álláspontra helyezkedett, hogy bizonyos esetekben van hatásköre az alkotmánymódosítások fölülbírálására is.

5 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 Ezzel a magam részéről a jelzett elméleti álláspont alapján egyetértek. Az AB indokolásában az előbb jelzett eseteket kombinálta, illetőleg azokat kiegészítette a nem alkotmányba való rendelkezések alkotmányellenességével. Erre még visszatérek. 2. Mi kerüljön bele az alkotmányba: államszervezeti minimum és jogforrási minimum. Alapjogok nélkül is lehetséges alkotmány, de jogállami alkotmány nem. Lényegében itt négy, egymással összefüggő jogpolitikai kérdés: mennyire legyen részletező a szabályozás ( minősített törvények); mennyire tartalmazzon nem normatív, azaz szimbólikus vagy deklaratív szövegeket; mennyiben legyen ún. társadalomalkotmány, mennyiben tartalmazhat nem alkotmányos jelentőségű szabályokat. Az ezekre adott válaszokból különösen három következményprobléma: az egyik a nem normatív szövegek szerepe, ez tisztán jogelméleti kérdés, részleteit mellőzőm, ehhez röviden: Normatív csak az a szabályozás, amelyik jogalanyok részére jogokat és kötelezettségeket állapít meg. (vö. Laband anyagi értelemben vett tv és annak vitatása másoknál.) Nem jogalany sem a nemzet, sem a dolgozó nép. Ehhez még: csak retorikai diszkontinuitás, dogmatikai kontinuitás. (Jakab András Sonnevend Pál: Kontinuitás hiányosságokkal: Az új magyar Alaptörvény In: Állam és jog kodifikációs kihívások napjainkban. Szerkesztette Fejes Zsuzsanna Kovács Endre Miklós Paczolay Péter Tóth J. Zoltán. Magyar Jog- és Államtudományi Társaság Gondolat Szeged Budapest, 2013.) A második következményprobléma a nem alkotmányos jelentőségű szabályok kérdése. A 45/2012. AB határozat: Az alkotmányozó hatalom ugyanakkor kizárólag az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyakat emelhet be az Alaptörvénybe. Az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe. Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben. Vö. még alkotmányszerűség. Az AB-nak ez a megállapítása véleményem szerint vitatható. A koherenciára vonatkozó megállapítás maradéktalanul helyes, az alkotmányos jelentőségű szabályok követelményével az AB egy jogpolitikai kérdést jogdogmatikai kérdéssé alakított át, nézetem szerint tévesen. Ez a követelmény ugyanis a jogdogmatika követelményeinek megfelelő pontossággal nem fogalmazható meg, többek között azért sem, mert az erősen szituatív, kiinduló szempontjai is igen különbözőképpen értelmezhetőek. Mint jogpolitikai követelmény helytálló, egyrészt a bebetonozás másrészt a fölhígulás (Schmitt) és az abból adódó ellentmondások miatt. Ennek a követelménynek a figyelmen kívül hagyása azonban az alkotmányozás politikai jellege miatt nem kerülhető el teljesen, részben a kompromisszumok szükségessége miatt, ebből fakad a fölhígulás veszélye; részben pedig az alkotmányozó többség hatalmi törekvései miatt, ebből fakad a bebetonozás veszélye. Ezen jogpolitikai követelmény mellőzését a politikai erőviszonyok és a politikai nyilvánosság korlátozhatja.

6 az alkotmány és alkotmányozás jogpolitikai kérdései /6 A harmadik következményprobléma az alkotmányos szabályozás szintjeinek a kérdése. Az ide tartozó részkérdések: Minősített törvények illetőleg differenciálás az alkotmányon belül, indokoltságuk, és az önálló jogforrási szint kérdése. Erről a kötelező irodalomban részletesen szó van. A kérdéshez még a 45/ AB határozat: az alkotmányozó beépíthet a jogforrási rendszerbe alaptörvény-erejű törvényt, mint új jogforrást, de ezt is csak magában az Alaptörvényben teheti meg, megjelölve egyúttal az új jogforrás jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét. Ez mint követelmény helytálló, azonban a lex superior elvéből fakadóan azok de facto nevesítés nélkül i önálló jogforrási szintet képeznek. A minősített törvények a Fidesz gyakorlatában, a minősített törvények és a politikaijogi kultúra, a lex superior mint kulturális-etikai jogelv, az a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme.