BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA. amely a következő dokumentumot kíséri

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, SWD(2014) 159 final BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri A nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásának és CO2-kibocsátásának csökkentésére irányuló stratégia {COM(2014) 285 final} {SWD(2014) 160 final} HU HU

2 1. A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA A probléma jellege: Az üvegházhatású gázok kibocsátása a közúti szállítási ágazatban 29 %-kal nőtt az 1990 és 2007 közötti időszakban, azóta azonban csökkenésnek indult a magas olajárak, a személygépjárművek fokozódó hatékonysága és a mobilitás lassuló növekedése következtében. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának bizottsági ütemterve 1 és a közlekedési fehér könyv 2 szerint a közlekedési ágazatban 2050-re az 1990-es szinthez képest 60 %-kal kell csökkenteni a CO 2 -kibocsátást. A nehéz gépjárművek kibocsátására, amely a közúti közlekedési ágazat CO 2 -kibocsátásának mintegy negyedét teszi ki 3, a személy- és tehergépjárművekkel ellentétben jelenleg nincs érvényben szabályozás. Tekintettel a növekvő uniós szállítási volumenre, a gazdasági válság időszakát kivéve a járművek üzemanyag-fogyasztási és CO 2 -kibocsátási teljesítményének bizonyos mértékű javulása ellenére növekedett a kibocsátás és 2010 között a nehéz tehergépjárművek CO 2 -kibocsátása becslések szerint mintegy 36 %-kal nőtt 4. Intézkedések hiányában a CO 2 -kibocsátás 2050-ben várhatóan az 1990-es szintnél mintegy 35 %-kal lesz magasabb. Tendenciája és relatív részaránya tekintetében meg kell oldani és vissza kell szorítani a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátását. A nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátását jelenleg nem mérik szabványos módon. E tekintetben hiányzik a piac átláthatósága és ez szűk keresztmetszetet okoz, amelyre megoldást kell találni. Továbbá Japán, az Egyesült Államok és Kanada már rendelkezik jogi szabályozással a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátásának mérésére és visszaszorítására, Kína pedig jelenleg előkészületeket tesz a jogi szabályozásra. A Tanács 2007 júniusában felszólította a Bizottságot, hogy szakpolitikai eszközöket és intézkedéseket dolgozzon ki és hajtson végre az ezen gépjárművek által kibocsátott, üvegházhatást okozó gázok mennyiségének csökkentésére 5 A Bizottság áprilisi Európai stratégia a tiszta és energiatakarékos járművekről című közleményében 6 bejelentette, hogy a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásával és CO 2 -kibocsátásával foglalkozó stratégiára tesz javaslatot. Hogyan alakulna a helyzet az Unió fellépése nélkül? A nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátásának fő tényezői i. a szállítás összkereslete, amely a gazdasági tevékenységhez kapcsolódik, ii. a közlekedés módok részesedésének a közúti, a vasúti, a légi és a vízi szállítás közötti megoszlása, iii. a járművek teljesítményét befolyásoló 1 COM(2011)0112 végleges 2 Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé, COM(2011) 0144 végleges. 3 Ezt az üvegházhatású gázok teljes uniós kibocsátásának 26,6 %-ára becsüli az AEA-Ricardo által készített, a nehéz gépjárművek üvegházhatású gázkibocsátásainak csökkentéséről és vizsgálatáról szóló Lot1 jelentés február, 170. oldal. Elektronikus formátumban: 4 Forrás: Odyssee-Mure adatbázis, amely az alábbi címen érhető el: COM(2010) 186 végleges, 6. o., 2

3 technológia módosítások megismerése, iv. az üzemanyagok széntartalma és v. a nehézgépjármű-flották működtetése. A Bizottság PRIMES-TREMOVE modelljének szabályozás nélküli alapforgatókönyve keretében, amely a szakpolitikát változatlanul hagyó feltételezéseken alapul, az összes közlekedési tevékenység a következő 40 év folyamán tovább növekszik 7. Az alapmodell eredményeiben és GDP-tendenciáiban azonban bizonyos fokú szétválás tapasztalható, mivel a közúti szállítás lassabb ütemben növekszik. Annak ellenére, hogy az uniós politika előnyben részesíti az alacsonyabb szén-dioxid-kibocsátású módokat, mint például a vasúti szállítást, a közúti szállítás az Unióban várhatóan megőrzi domináns szerepét mind a személy- mind pedig a teherszállításban, a közúti szállítástól a vasúti szállítás irányába történő viszonylag mérsékelt eltolódás mellett. A nehéz gépjárművek tekintetében azt követően, hogy az uniós jogszabályoknak való megfelelés érdekében két évtizedet szenteltek a szennyezőanyagkibocsátás csökkentésének, a nehéz gépjárművek gyártói várhatóan az üzemanyag-fogyasztás és a CO 2 -kibocsátás csökkentésére összpontosítják erőfeszítéseiket. Ennek eredményeként a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása a közötti időszakban nagyjából állandó szinten marad. Szubszidiaritás Uniós fellépésre van szükség a gépjárműiparban az egységes piac működését gátló akadályok kialakulásának elkerülése érdekében, valamint az éghajlatváltozás transznacionális jellege miatt. Az európai szintű fellépés hiánya a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátását csökkentő számos nemzeti rendszerből, majd a piac fragmentáltságából és a méretgazdaságosság elvesztéséből adódhat. A nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátását csökkentő potenciál Az AEA-Ricardo 8 és a TIAX 9 által készített tanulmányok azonosították a nehéz gépjárművek lehetséges üzemanyag- és CO 2 -takarékos műszaki újításait. A TIAX-tanulmány szerint, amely nagyrészt egyetértett az AEA-Ricardo eredményeivel, 2014-től kezdődően az új járművek esetében %-os üzemanyag-megtakarítás és CO 2 -kibocsátáscsökkenés lehetséges, amely 2030-ig a nehézgépjármű-flotta kibocsátásának mintegy 28 %-os csökkenését eredményezi. Főleg a TIAX becslései alapján, a CE Delft egy tanulmányában megrajzolták a kibocsátáscsökkentés határköltség-görbéit 10 és azonosították a költséghatékony technológiák magas potenciálját, amelyek az új nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásának és CO 2 - kibocsátásának 35 %-os csökkenését eredményezik. A nehéz gépjárművek üzemanyag-megtakarító és költséghatékony technológiáinak megismerését gátló piaci korlátok Az üzemanyag-csökkentés még hatékonyabb műszaki újításainak megismerését gátló piaci korlátokat nehéz felbecsülni a gépjárműgyártók, a karosszéria- és pótkocsigyártók, a nehéz gépjárművek üzemeltetői, valamint a pénzügyi és lízingtársaságok különféle vállalkozási modelljei közötti kölcsönhatások következtében. A CE Delft egyik tanulmányában 11 ezzel a A 2010-es referencia-forgatókönyvet 2012 elején lezárták

4 kérdéssel foglalkozott, és azonosította a legüzemanyag-hatékonyabb műszaki újítások megismerését gátló legalapvetőbb piaci korlátot, vagyis hogy a szállítási ágazat üzemeltetőinek nem áll módjában felmérni az üzemanyag-megtakarító és CO 2 -csökkentő hatásokat, és e téren nem tudják összehasonlítani a nehéz gépjárművek előállítóinak különböző ajánlatait. Speciális szituációkban egyéb korlátok is adódnak. Egyes országokban például a pénzügyi eszközökhöz való korlátozott hozzájutás megnehezíti a flották modernizálását. Egyes esetekben a technológia megvásárlása és a hatékonysággal kapcsolatos technológia üzemanyag-megtakarításból adódó előnyei elkülönülnek egymástól (pl. eltérő érdekek). 2. CÉLKITŰZÉSEK A nehéz gépjárművek szállítási ágazatában általános cél az éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseknek a CO 2 -kibocsátás csökkentése útján való teljesítése. A konkrét célkitűzések az alábbiakat tartalmazzák: Eredményesség: az üzemanyag-felhasználás és a CO 2 -kibocsátás csökkentéséhez való eredményes hozzájárulás az Unióban, tekintettel arra az általános célra, hogy a közlekedési ágazatban 2050-re (az 1990-es szinthez képest) 60 %-kal csökkenjen az üvegházhatású gázok kibocsátása; valamint a gazdaság egészében a CO 2 -kibocsátás csökkentéséhez való hozzájárulás, ami a nehéz gépjárművek ágazatán túlmutató eszközök mint például az ETS figyelembe vételével válik relevánssá. Hatékonyság: a hatékonyság költséghatékony és arányos módon járul hozzá az Unióban a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásához és CO 2 -kibocsátáscsökkentéséhez. Kiszámíthatóság: az uniós iparágak, a szállítási ágazat üzemeltetői, a közszféra és a fogyasztók számára egyértelmű és koherens képet ad a politikai keretről és a szabályozás várható változásairól a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása tekintetében, ezzel elősegítve a döntéshozatalt és a beruházások tervezését. Az operatív célok az alábbiakat tartalmazzák: Az új gépjárművek CO 2 -kibocsátásának Unió-szerte történő nyomon követése, jelentése és ellenőrzése; A nehéz gépjárművekkel végzett szállítás CO 2 -kibocsátásának korlátozása a kibocsátáscsökkentés érdekében. 3. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK Alapforgatókönyv: a szakpolitika változatlanul hagyása Ez a forgatókönyv számos elfogadott vagy javasolt fejlesztést tartalmaz, beleértve a módosított energiaadó-irányelvet 12. Az alapforgatókönyv feltételezi a közúti járművek közbeszerzéséről, az úthasználati díjakról és az alternatív üzemanyagok használatának ösztönzéséről szóló, a közelmúltban hozott jogszabály végrehajtását. 12 COM(2011) 168/3. 4

5 1. lehetőség: a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása ismeretének, összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása A Bizottság két lehetőséget vizsgál, vagyis i. kizárólag a nehéz gépjárművek motorja üzemanyag-fogyasztásának és CO 2 -kibocsátásának tanúsítását és jelentését az Euro VI rendelet hatályba lépésének megfelelően; vagy ii. az egész nehéz gépjármű üzemanyagfogyasztásának és CO 2 -kibocsátásának tanúsítását és jelentését az újonnan regisztrált járművek esetében. Az utóbbi megköveteli a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátásának szimulációs eszközének, a jelenleg fejlesztés alatt álló VECTO-nak a működésbe lépését. 2. lehetőség: a közúti szállítás CO 2 -kibocsátásának az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe (ETS) való bevonása Az ETS kiterjesztésre kerülne az egész közúti szállítási ágazatra. A bevonás alsóbb szinten történne, az ETS-ben részt vevőként meghatározott üzemanyag-szállítók szintjén. 3. lehetőség: a nehéz gépjárművek kötelező érvényű CO 2 -kibocsátási plafonját meghatározó jogszabály meghozatala Az 1. lehetőséggel összhangban, amely előfeltétele a 3. lehetőségnek, ilyen plafon bevezethető: vagy i. kizárólag a motor kibocsátására; vagy ii. az egész jármű kibocsátására vonatkozóan. E lehetőség célja a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátásának jelentős csökkenését eredményező technológiák elterjedésének felgyorsítása. 5

6 A nehéz gépjárművek CO 2 kibocsátásának kezelése Az értékelt új szakpolitikai lehetőségek: 1. A kibocsátásmérés és -jelentés feloldja az ismerethiányt rövid és középtáv Alaptendencia: A növekvő forgalom, 2. Az ETS-nek a valamint a költség- a közúti szállításra hatékony technológiák való kiterjesztése megismerését gátló segíti a CO 2-összkipiaci korlátok miatt 3. Az új járművek bocsátás csökkentését a jelenlegi szint kibocsátási határ- közép- és hosszú táv fenntartására való törekvés a járműteljesítmény bizonyos mértékű javulása ellenére értékeinek megadása, hogy elháruljanak a járműteljesítményt javító költséghatékony technológiák akadályai közép- és hosszú táv Operatív Politikai célok: célok: Probléma: 1. A CO 2-kibocsátás A CO 2-kibocsátás az alaphelyzet nem eredményes csökkentése nyomon követése, egyeztethető össze 2. Arányos és költség- jelentése, tanúsítása a közlekedési fehér hatékony módon könyv céljaival (hatékonyság) A CO 2-kibocsátás 3 Kiszámíthatóság mennyiségi kolátaibiztosítása az nak meghatározása érintetteknek Mutatók 4. A HATÁSOK VIZSGÁLATA Alapforgatókönyv: a szakpolitika változatlanul hagyása A szakpolitikát változatlanul hagyó alapforgatókönyv értékelésére a Bizottság RIMES- TREMOVE modelljének segítségével került sor. A következtetések szerint a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása további intézkedések hiányában hosszú távon ( ) állandó szinten marad, vagyis jelentősen 1990-es szintje felett (körülbelül +35 %-kal), ami nem egyeztethető össze a közlekedési fehér könyv azon céljával, hogy az 1990-es szinthez képest 60 %-kal kell visszaszorítani a szállítási ágazat összkibocsátását. 6

7 1. lehetőség: a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása ismeretének, összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása Az 1. lehetőség i., vagyis kizárólag a motor kibocsátásának tanúsítása és jelentése noha hatékony, mivel korlátozott mértékű intézkedést igényel és alacsony költséggel jár, nem várható, hogy eredményesen megoldja és visszaszorítja a nehéz gépjárművek CO 2 - kibocsátását. Az 1. lehetőség ii., vagyis az egész jármű üzemanyag-fogyasztásának és CO 2 - kibocsátásának tanúsítása és jelentése kizárólag a jelenleg fejlesztés alatt álló VECTO szimulációs eszköz elkészültét követően valósítható meg. Ez az 1. i. lehetőségnél sokkal eredményesebb lenne, mivel átfogó ismereteket adna az új járművek CO 2 -kibocsátásáról, ami elősegítené a legenergiahatékonyabb járművek a piaci elterjedését. Összességében a várható alacsony költségre tekintettel az utóbbi allehetőség teljesítené a hatékonyság célját is. Miközben mindkét lehetőség hozzájárul az ismeretek és az átláthatóság javításához, önmagában egyik sem elegendő ahhoz, hogy az érintettek számára hosszú távú útmutatást és kiszámíthatóságot biztosítson a szabályozási kerettel kapcsolatban. A gazdasági és szociális környezetre gyakorolt hatás mindkét esetben vagy elhanyagolható vagy pedig nagyon korlátozott. 2. lehetőség: a közúti szállítás CO 2 -kibocsátásának az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerbe való bevonása A nehéz gépjárművek kibocsátásának a más közúti szállítás kibocsátásával együtt az ETS-be való bevonása Unió-szerte hozzájárulna az üvegházhatású gázok kibocsátáscsökkentéséhez, mivel a rendszer által lefedett összes ágazat kibocsátása minden bizonnyal eredményesen a felső határon belül marad. A szén relatív árára és az üzemanyagok jövedéki adójára való tekintettel azonban a nehéz gépjárművek kibocsátásának az ETS-be való bevonása nem eredményezné az üzemanyag-hatékonyság jelentős javulását. A kibocsátás csökkentésére irányuló törekvéseknek az ETS ágazataiba a leghatékonyabb költségstruktúrák mentén való bevonása biztosítja ezen eszköz magas szintű költséghatékonyságát és hatékonyságát. A kiszámíthatóságot tekintettel a kibocsátás általános mennyiségi felső határára az ETS mechanizmusa az árbizonytalanság terhére biztosítaná. A gazdasági hatások nagymértékben kapcsolódnak a szén árának alakulásához. Az általános szociális hatások várhatóan mérsékeltek lesznek. A környezeti hatások az általános CO 2 -célok teljesítésén túl azokhoz az ágazatokhoz kapcsolódnának, ahol csökkenés mutatkozik. 3. lehetőség: a nehéz gépjárművek kötelező érvényű CO 2 -kibocsátási plafonját meghatározó jogszabály meghozatala A 3. i. lehetőség kizárólag a nehéz gépjárművek motorja CO 2 -kibocsátási határértékének meghatározása eredményesen hozzájárulna az üzemanyag-fogyasztás és a CO 2 -kibocsátás visszaszorításához, viszont kibocsátás-csökkentési lehetőségeket hagyna kiaknázatlanul. A 3. ii. lehetőség, amely az egész jármű kibocsátására határozna meg határértéket (az újonnan regisztrált járművek esetében), sokkal kielégítőbb módon ad megoldást kibocsátáscsökkentés teljes potenciáljára, ezáltal magasabb eredményességet képvisel. Ennek következtében jobban hozzájárulna a közlekedési fehér könyv hosszú távú céljainak teljesítéséhez. Mindkét lehetőség korlátozottan igényel eszközöket céljai elérése érdekében. Feltételezve azt, hogy a szabványokat oly módon határozták meg, hogy a járművek újításába befektetett költségek a nehéz gépjárművek magasabb árait eredményezik, amelyeket a végfelhasználók az üzemanyag-fogyasztás csökkenése által visszanyernek, a 3. lehetőség a hatékonyság 7

8 szempontjából általánosan jól teljesít. Mindkét lehetőség hozzájárulna a szabályozási környezet nagyobb mértékű kiszámíthatóságához. A gazdasági és szociális hatások indikatív mennyiségi elemzése azt mutatja, hogy a nehéz gépjárműveket előállító iparág járművei hozzáadott értékének következtében, valamint a nehéz gépjárművek üzemeltetői az alacsonyabb üzemanyag-fogyasztás következtében várhatóan jelentős előnyökre számíthatnak. Ehhez hasonlóan a környezeti teljesítmény tekintetében az alacsonyabb üzemanyag-fogyasztás az egyéb szennyező anyagok kibocsátásának csökkenését eredményezi. 5. A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA TEKINTETTEL A FŐ CÉLOKRA Lehetőségek Célkitűzések Alap 1. lehetőség: A nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátása ismeretének, összehasonlíthatóságának és elszámolhatóságának javítása 2. lehetőség: a közúti szállítás CO 2 -kibocsátásának az EU ETS-be való bevonása 3. lehetőség: Az újonnan regisztrált járművek kötelező érvényű CO 2 - kibocsátási határértékeinek meghatározása Az üzemanyagfogyasztás és a CO 2 -kibocsátás csökkentésének eredményessége - (alacsony) + A nehéz gépjárművek kibocsátásának mérsékelt csökkenése + valószínűleg (alacsony) a nehéz gépjárművek esetében, viszont potenciálisan magas (+++) a gazdaság többi részének azon ágazataiban, ahol alacsonyabb a kibocsátáscsökkenés határköltsége i. kizárólag a motor kibocsátási plafonja: ++ (közepes) ii. az egész jármű kibocsátási plafonja +++ (magas) Hatékonyság = + Mérsékelt költségek + A jelenlegi üzemanyag-adóztatási infrastruktúrát használhatja, i. kizárólag a motor kibocsátási plafonja: +++ ii. az egész jármű kibocsátási plafonja ++ A szabályozási környezet kiszámíthatósága Jelenleg nincs egyértelmű perspektíva + néhány részleges, további tisztázást igénylő javítás ++ a kibocsátási szintek területén (felső határa meghatározva) - a költségek területén a szén áralakulásának bizonytalansága következtében i. kizárólag a motor kibocsátási plafonja: + ii. az egész jármű kibocsátási plafonja ++ 8

9 6. KÖVETKEZTETÉS Ez a hatásvizsgálat támogatja a Bizottságnak a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztását és CO 2 -kibocsátását csökkentő uniós stratégiáját. Minden ezt követő jogalkotási javaslat részletesebb hatásvizsgálat tárgyát képezi. az 1. i. lehetőséget, a kizárólag a motor kibocsátásának nyilvántartását és az ezt követő 3.i. lehetőséget, a kizárólag a motor kibocsátásához kapcsolódó határértékek meghatározását csak akkor lehetne figyelembe venni, ha a VECTO szimulációs eszköz alkalmazhatósága nem igazolódna áprilisában a Közös Kutatóközpont jelentést adott ki a VECTO szimulációs megközelítés igazoló vizsgálatáról, amely bizonyította, hogy az pontos és megbízható becslést tud adni a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztásáról és CO 2 -kibocsátásáról, és hogy a CO 2 -kibocsátás jövőbeli tanúsítási rendszere e szimulációs eszközön alapulhat. Ezen utóbbi pozitív fejleményre tekintettel az 1. i. és a 3. i. lehetőségeket a jövőben már nem kell figyelembe venni. A VECTO eszköz sikeres elterjedése és az 1. ii. lehetőségnek a tanúsítás és a jelentéstétel esetében való alkalmazása várhatóan orvosolja e helyzetet. A közép- és hosszú távú ambiciózus lépések kilátásba helyezését megelőzően szükséges fontos rövid- és középtávú lépések a következők: vagy a nehéz gépjárművek CO 2 -kibocsátásának visszaszorítása 3. ii. lehetőség: kibocsátási határértékek meghatározása; és/vagy a nehéz gépjárművekkel végzett szállításnak a közúti szállítással együtt az ETS-be való bevonása, ahogy azt a 2. lehetőség javasolja. Mindkét lehetőség a jövőbeli hatáselemzések keretében végzendő további mélyreható elemzést tesz szükségessé. 7. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A VECTO szimulációs eszköz elkészítése és az 1. lehetőség alkalmazása mellett a Bizottság nyomon követi a nehéz gépjárművek üzemanyag-fogyasztását és CO 2 -kibocsátását, valamint az alkalmazás költségeit. A Bizottság a piaci és technológia folyamatokat is nyomon követi. Ezek a nyomonkövetési tevékenységek lehetővé teszik a kezdeményezés későbbi értékelését. 9