A tagállamok uniós jogsértésével szembeni eljárások - Különös tekintettel a Magyarországgal szembeni kötelezettségszegési eljárásokra

Átírás

1 Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Európajogi és Nemzetközi Magánjogi Tanszék A tagállamok uniós jogsértésével szembeni eljárások - Különös tekintettel a Magyarországgal szembeni kötelezettségszegési eljárásokra Szakdolgozat Készítette: Zámbó Eszter Konzulens: Dr. Angyal Zoltán Miskolc,

2 University of Miskolc Faculty of Law Department of European Law and International Private Law Procedures against member states infringement of EU law with special regard to infringement procedures against Hungary Thesis Author: Eszter Zámbó Consultant: Dr. Zoltán Angyal Miskolc,

3 Tartalomjegyzék Bevezetés Az uniós jog érvényesülése Mit jelent a tagállamok uniós jogsértése? A jogsértés objektív jellege, az objektív eljárás A tagállamok jogsértéseinek típusai Az elsődleges és másodlagos uniós jog megsértése Az együttműködési kötelezettség megszegése A nemzetközi szerződések megszegése Az általános elv megsértése Jogalkotással vagy annak elmulasztásával elkövetett jogsértés Tagállamok által kötött nemzetközi megállapodással történő jogsértés Közigazgatási gyakorlattal elkövetett jogsértések Általános és tartós jogsértések Tagállami jogsértések egyéb formái Az irányelv-átültetési kötelezettség megszegése A kötelezettségszegési eljárás Az EU-PILOT eljárás A pert megelőző eljárás Bírósági eljárás A tagállamok közötti eljárás Az ítélet végrehajtásának kikényszerítése, pénzügyi szankciók kiszabása Az irányelvek átültetésének elmulasztása esetén alkalmazandó szankciók A tagállamok által elkövetett jogsértések Magyarország által elkövetett jogsértések A Cafeteria- ügy A személyes használatra előállított pálinka ügye A három felszólító levél A C-286/12.sz. Bizottság kontra Magyarország ügy A C- 288/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy EU-pilot eljárások, a patikák kisajátítása és a felsőoktatási törvény módosítása A C-364/10. sz. Magyarország kontra Szlovák Köztársaság ügy...52 Összegzés...55 Felhasznált irodalom...57 Felhasznált napi-, heti-, havi lapok, folyóiratok...58 Internet címek...58 Felhasznált jogesetek...61 Jogszabályjegyzék...62 Függelék

4 Bevezetés Az Európai Uniót tagállamok hozták létre, mely nemzetközi szerződéseken alapul és erre épül az egész jogrendszere. 1 Magyarország május 1-jén csatlakozott az Európai Unióhoz. E napra visszaemlékezve, kíváncsian vártam, milyen hatással lesz hazánkra? Elősegíti, vagy éppen hátráltatja az ország fejlődését? A számos előny és lehetőség mellett a tagállamokra és köztük Magyarországra is kötelezettségek hárultak. Kötelezettségek, melyeket, ha a tagállamok nem tartanak be, vagy megszegnek, felelősséggel tartoznak. A tagállamok a szabályok betartásáért felelnek és kötelezettséggel tartoznak, így az Unió működése és működtetése nagymértékben függ a tagállamok magatartásától. A jogsértő magatartások nemcsak az integráció egészét veszélyeztethetik, hanem sérthetik az egyén uniós jogszabályokon alapuló jogait. 2 Szakdolgozatom témája azért keltette fel érdeklődésemet, hogy megismerhessem az eljárás menetét, az országok által elkövetett jogsértéseket, azok orvoslásait és a bennünket is érintő következményeket. Dolgozatom középpontjában a tagállamok által elkövetett uniós jogsértésekkel szembeni eljárások állnak, megvizsgálva, hogy mi minősül jogsértésnek, kik indíthatják a kötelezettségszegési eljárást és hogyan lehet az elkövetett kötelezettségszegés hatására megállapított ítélet végrehajtását kikényszeríteni? Az általános részt követve arra keresem a választ, hogy az Európai Unió tagállamai milyen jogokat sértenek meg és a jogsértések, milyen szakpolitikákat érintenek, továbbá, hogy mely tagállamok állnak a jogsértési lista élén? Dolgozatomban azonkívül, hogy bemutatom a kötelezettségszegést megalapozó jogsértéseket, az eljárás megindítását, a pert megelőző eljárást, a bírósági eljárást, valamint az ítélet végrehajtásának kikényszerítését, úgy gondoltam elengedhetetlen, hogy ne térjek ki Magyarország által elkövetett esetekre. Először szemügyre veszem, hogy összességében milyen típusú jogsértéseket követett el országunk- elvégre mindannyian érezzük hatásait-, majd a folyamatban lévő ügyeket érintően több felvetődő kérdésre keresek választ, így: a bírák nyugdíjazását érintően valóban megvalósult-e diszkrimináció, milyen hátrányokkal járt volna a jogszabály hatályban 1 Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban, 424.o. 2 Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban, 424.o. 4

5 maradása, a felsőoktatási törvény módosításával milyen jogok sérülhetnek, korlátozva vannak-e a felsőoktatási intézmények hallgatói a szabad munkahely választásában, valamint a személyes használatra előállított pálinka jövedéki adómentessége és az új cafeteria rendszer diszkriminatív-e és milyen jogszabályokat sértenek? 1. Az uniós jog érvényesülése Az Európai Bizottság az EUSz. 17. cikk alapján biztosítja a Szerződések, illetve az intézmények által elfogadott intézkedések alkalmazását, az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett pedig az uniós jog betartását felügyeli. A feladatai közé tartozik, de mégsem egyedüli eszköz, a kötelezettségszegési eljárás (EUMSz. 258.cikk) megindítására, lefolytatására vonatkozó hatáskör, melynek keretében végső soron az Európai Bizottság kérheti az Európai Unió Bíróságától annak megállapítását, hogy egy tagállam eleget tett- e a Szerződésekből, vagy valamely uniós jogi aktusból eredő kötelezettségeinek. 3 Ugyancsak az uniós jog érvényesülését szolgálja a tagállami jogsértések feltárásának és orvoslásának hatékony eszköze, az előzetes döntéshozatali eljárás, melyet az EUMSz cikk alapján kezdeményezhetnek a nemzeti bíróságok. Az eljárás tárgya az uniós jogi rendelkezés érvényessége és értelmezése, tehát formálisan nem a tagállami jogszabályok és az uniós jog rendelkezéseinek összhangja. Ennek ellenére a gyakorlat azt mutatja, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásokban gyakran merül fel közvetve az uniós jognak való megfelelés kérdése, és a kapott választ a nemzeti bíróságok bátran alkalmazzák, így eltekinthetnek az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától. A tagállami kötelezettségszegés megállapítására és az uniós jog tiszteletben tartásának kikényszerítésére szolgál az EUMSz cikkben szabályozott kötelezettségszegési eljárás, azzal a különbséggel, hogy nem a Bizottság, hanem valamely másik tagállam fordulhat a Bírósághoz egy másik tagállam valós vagy vélt jogsértése miatt. 4 A Bizottság számára az EUMSz cikk mellett egyéb, Szerződés vagy másodlagos jogforrások által létrehozott eljárás áll rendelkezésre, azért hogy a különböző tagállami jogsértések megszüntetését, vagyis az uniós jog érvényesülését az uniós jog egy adott speciális területén kikényszeríthesse. Ilyen terület az EUMSz Osztovits András: EU-jog, 268.o. 5

6 cikk által szabályozott túlzott költségvetési hiány esetén indítható eljárás, az EUMSz. 108.cikk szerinti eljárás, mely alapján a Bizottság anélkül fordulhat a Bírósághozkérve, valamely tagállammal szemben az állami támogatásokra vonatkozó határozat végrehajtása elmulasztásának megállapítását-, hogy ezt megelőzően a kötelezettségszegési eljárás pert megelőző szakaszait kellene lefolytatni, továbbá ilyen az EUMSz cikk által szabályozott eljárás, mely alapján a Bizottság, illetve bármely másik tagállam szintén közvetlenül fordulhat a Bírósághoz, amennyiben úgy foglal állást, hogy a tagállam visszaélt azzal a hatáskörével, hogy a cikk értelmében valamely harmonizációs intézkedéstől eltérő nemzeti rendelkezést tartson fenn vagy fogadjon el. Továbbá említést érdemel a 2679/98/EK tanácsi rendelet szerinti eljárás, mely alapján a Bizottság úgy ítéli, hogy ha egy tagállamban az áruk szabad mozgását gátló akadály jelentkezett, értesíti az adott tagállamot azokról az okokról, melyek miatt ilyen következtetésre jutott és egyúttal felkéri a tagállamot arra, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket az akadály megszüntetéséhez. Ez az eljárás azonban nem zárja ki az EUMSz cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás megindítását sem. 5 Annak érdekében, hogy a polgárok, vállalkozások hatékony és késedelem nélkül részesüljenek az uniós jog által nyújtott előnyökből, a jogszabályi rendelkezések betartása lényeges fontosságú valamennyi tagállamban. Az Európai Unió új jogrendszert jelent, mely a nemzetközi jogtól és az államok belső jogrendjétől is különbözik. A Bizottság funkciója a jogérvényesítés mellett a jogszerűség védelme is. A Lisszaboni Szerződés az Európai Unió Bíróságának adja az uniós jog alkalmazásának lehetőségét. Az uniós jog tagállami végrehajtása hasonló a hagyományos tagállami végrehajtáshoz, azzal a különbséggel, hogy az uniós jog alkalmazásának esetében a nemzeti törvényhozó szerv végrehajtó szervként szerepelhet. A tagállamok és a Bizottság viszonya az intézményi egyensúly és harmónia elvén alapul. Hiszen a Bizottságnak jogában áll, hogy az uniós jogból származó kötelezettség megszegése esetén eljárást kezdeményezzen bármely tagállammal szemben az Európai Unió Bírósága előtt, a tagállamok pedig kérhetik a Bizottság valamely aktusának megsemmisítését. 6 4 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata o. 5 Osztovits András: EU-jog, 269.old. 6 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata o. 6

7 2. Mit jelent a tagállamok uniós jogsértése? Az uniós jog végrehajtása és az uniós politikák működtetése nehéz és politikailag is érzékeny feladat. A nehézség keletkezhet abból az okból, hogy a tagállami hatóságoknak nem minden esetben áll érdekükben, hogy a jogsértések felszínre kerüljenek, mely nehezíti a tudomásszerzést. A Bizottság ellenőrzésének a célja, hogy az uniós jog tagállami megsértése megszüntetésre kerüljön, valamint a jogsértés bekövetkezésének megakadályozása. A jogsértés történhet nemzeti jogszabály által, vagy valamely nemzeti hatóság egyedi döntésének alapján. Az uniós jog megsértésén alapuló ügyek több okból is bekövetkezhetnek. Előállhat olyan eset, hogy a tagállamok nem szentelnek megfelelő figyelmet a jog helyes értelmezésére és alkalmazására, vagy késedelmesen hajtják végre, illetve nem jelentik be a nemzeti átültető intézkedéseket. Az értelmezésbeli különbségek és nehézségek regionális és helyi szinten is előfordulhatnak. Az uniós jog megsértésének megelőzését célzó tevékenységet több formában is kifejtheti a Bizottság, így informális tárgyalásokat tart a tagállamokkal és az uniós jog követésére biztatva, véleményeket, ajánlásokat, valamint jogilag kötő erővel bíró határozatokat, rendeleteket is kibocsáthat. 7 A természetes és jogi személyek a jogsértés orvoslását nemcsak az előzetes döntéshozatali eljárás keretében, illetve a Bizottsághoz nyújtott panasz révén indítványozhatják, hanem az EUMSz cikk alapján lehetőség van panasz alapján érvényt szerezni, melyet a Bizottsághoz kell benyújtani. Az EUMSz cikk értelmében petícióval lehet fordulni az Európai Parlamenthez, mely megvizsgálja, hogy kötelezettségszegési eljárást indítson-e az adott tagállam ellen, ezt adott esetben továbbítja a Bizottsághoz is. Az uniós jog hatékony érvényesülését segíti elő a SOLVIT,- mely az uniós polgárok és vállalkozások számára áll rendelkezésre,- vitarendezési fórum. Ezáltal lehetőség nyílik az uniós jog megfelelő alkalmazásával kapcsolatos vitás kérdések gyorsabb, rugalmasabb kezelésére, tagállami hatóságok közvetlen bevonásával. A magánszemélyek, vállalkozások kérhetik, hogy a saját tagállamuk vegye fel a kapcsolatot egy másik tagállam SOLVIT- központjával, így utóbbinak 10 hét áll majd 7 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata o. 7

8 rendelkezésére, hogy a belső piaci szabályoknak megfelelő megoldást javasoljon a problémára. A vitarendezési fórum igénybevétele illetékmentes. 8 Tehát elmondható, hogy minden esetben két SOLVIT- központ áll egymással kapcsolatban. Az eljárás szakaszára nem térek ki, de megállapítható, hogy a rendszer júliusi indulása óta folyamatosan emelkedett az ügyek száma, a magyar központot mind magyar vonatkozású ügyben, mind illetékesként megkeresték és járt el. 9 A tagállamok feladata, hogy jogrendszerükben biztosítsák az uniós jog végrehajtását, érvényesülését, vagyis az irányelvek határidőn belüli átültetését, az uniós jogszabályok megfelelő és pontos alkalmazását. Az Európai Bizottság felel az uniós jog helyes alkalmazásának biztosításáért, tehát ha egy tagállam nem tartja be az uniós jogszabályokat, a Bizottság jogában áll a jogsértések megszüntetése érdekében lépéseket tenni, továbbá bizonyos esetekben kötelezettségszegéssel kapcsolatos bírósági eljárás iránti keresetet nyújthat be a Bírósághoz. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 258. cikk így szól: 10 Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat. 11 A kötelezettségszegési eljárás az egyik legfontosabb eljárás, melyet a Bizottság kezdeményez. A Bizottság feladata a tagállami kötelezettségszegések bizonyítása. A Szerződések alapján viszont lehetőség van arra is, hogy ne csak a Bizottság, hanem a tagállamok egymás ellen is kezdeményezhessék az eljárást hasonló okokból. Az eljárás ebben az esetben nem azonnal a Bíróságon kezdődik, ezt megelőzi egy szakasz, mely a tagállam és a Bizottság között zajlik és ennek eredménytelensége esetén fordul a Bizottság a Bírósághoz. 12 Az EUMSz 258. cikk alapján az eljárás célja a tagállami kötelezettségszegés megállapításán kívül az alperes tagállam részéről a jogsértés megszüntetésének 8 Osztovits András: EU-jog, old. 9 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, o Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 128.o. 8

9 kikényszerítése, melynek érvényesítésében a Bizottság részére rendelkezésre áll az EUMSz cikke az alábbiak szerint: 13 (1) Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. (2) Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság- miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére- az Európai Unió Bíróságához fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletben foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. Ez az eljárás nem érinti a 259. cikket. (3) Ha a Bizottság a 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot- a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű- átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé. 14 Ezáltal megállapításra kerül, hogy a kötelezettségszegés miatt elmarasztalt tagállamnak meg kell tenni mind azt, amit a Bíróság által meghatározott ítélet tartalmaz, másrészt pedig felhatalmazza a Bizottságot, hogy egy újabb bírósági eljárás keretében a Bíróságtól átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását kérje. A tagállami kötelezettségszegést megállapító ítélet emellett alapja lehet a fennálló tagállami 13 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o

10 kártérítési felelősségnek, a tagállammal szemben természetes vagy jogi személyek által indított kártérítési perekben. A Bíróság a kötelezettségszegési eljárások keretében kizárólag a Bizottság által felvetett kötelezettségszegés fennállását vagy fenn nem állását vizsgálja A jogsértés objektív jellege, az objektív eljárás A kereset természete objektív, a fő kérdés, hogy a tagállam elkövette-e az uniós jog megsértését vagy sem. Az EUMSz cikk szerinti eljárások esetében a kereset elfogadhatósága a jogsértés objektív megállapításától függ. 16 A kötelezettségszegés megállapítása objektív körülmény. Nem számítanak az alperes tagállam érdekkörében felvetődő szubjektív tényezők. Nincs jelentősége ilyen szempontból a jogsértés szándékosságának, véletlenségének, sem annak, hogy a megállapított kötelezettségszegés egyszeri vagy ismétlődő jellegű, csekélyebb súlyú vagy kirívó. A Bizottságnak nem kell további bizonyítást szolgáltatni, hogy milyen megfontolásból indította meg az eljárást, milyen okból nyújtotta be a keresetet. A keresetindításhoz fűződő érdekét nem kell bizonyítania. 17 Tehát nem függ semmiféle igazolástól vagy az illető tagállam ellentmondásától, csupán az számít, hogy a tagállam megszegte-e a kötelezettségét. Hajdanán az Európai Unió Bírósága még azon az állásponton volt, hogy a felelősség megállapítása kapcsán a jogsértés teljes körű, teljes mértékű vizsgálatára kiterjed hatásköre. Vagyis akármilyen tagállami védekezést megvizsgálhat és meg is kell vizsgálnia. Későbbiekben megfigyelhető, hogy a Bíróság már következetesen tartotta magát az objektív felfogáshoz. Az eljárás objektív természete viszont nem arra utal, hogy az Európai Unió Bírósága ne vizsgálná a tagállam magatartását jogi és ténybeli oldalról. A jogsértés megállapításának elsődleges célja, hogy az uniós jogot ténylegesen alkalmazzák és a jogsértést egyúttal szüntesse meg a tagállam. A megállapítás ugyanakkor a kikényszerítés útjához is megnyitja kapuit. A Frankovich- eset óta az 15 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o. 16 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 45.o. 17 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2929.o. 10

11 Európai Unió Bíróság véleménye szerint az uniós jogot megsértő tagállam kártérítési felelősséggel tartozik a magánszemélynek okozott károkért. A kötelezettségszegési eljárás ugyanakkor azt a célt is szolgálja, hogy értelmezési probléma esetén pontosan rögzítse a tagállamok uniós jogbeli kötelezettségét. Amennyiben a tagállam a tisztázást követően megsérti azt, elegendő alapként szolgál a szerződésen kívüli károkozással összefüggésben, az úgynevezett kellően súlyos jogsértés megállapításához A tagállamok jogsértéseinek típusai A tagállami kötelezettség kiterjed az elsődleges uniós jog rendelkezéseire, az uniós intézmények által elfogadott kötelező jogi aktusok, nemzetközi szerződések, a Bíróság által ilyenként elismert általános jogelvek tiszteletben tartására. A Bizottság a kötelezettségszegések fennállását alapozhatja a Bíróság korábbi ítéletében hozott értelmezésre. Ilyen esetben a kötelezettségszegés az uniós jogi rendelkezéseknek meg nem felelésen alapul, az ilyen jogsértés megállapítható a Bíróság ítéletének való megfelelés elmulasztásának Az elsődleges és másodlagos uniós jog megsértése A tagállamok megsérthetik mind az elsődleges, mind a másodlagos uniós jogot is. Az elsődleges uniós jog körébe tartoznak az eredeti alapító szerződések, melyek ma az Európai Unióról szóló és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződések címet viselik. Az elsődleges joganyagok közé tartoznak az alapító szerződéseket módosító vagy kiegészítő szerződések, az egyes csatlakozási szerződések, melyek hatályban lévő rendelkezései, nem az alapító szerződések módosítását jelentették. Az elsődleges jog megsértése akkor következik be, amikor a Szerződések hatálya alá tartozó jogterületen nincs olyan másodlagos, a szerződések megállapításai alapján az uniós intézmények által alkotott jogszabályi rendelkezés, melynek megsértése közvetlenül felróható volna. Utóbbi esetben is fennáll az elsődleges jog megsértése, hiszen a másodlagos jog 18 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, o. 19 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2931.o 11

12 tiszteletben tartásának kötelezettsége a Szerződéseken alapul, ugyanakkor a Bizottság által kifogásolt tagállami jogszabályi rendelkezés, mulasztás vagy közigazgatási gyakorlat egy másodlagos uniós jogi aktus rendelkezéseivel ellentétes, ez esetben a kötelezettségszegési eljárás vizsgálat tárgyát nem az elsődleges jog rendelkezéseinek, hanem a másodlagos jogi aktus rendelkezéseinek való megfelelés képezheti. 20 A másodlagos uniós jog jogi aktusok megsértése is kötelezettségszegést okozhat, melyek a tagállamok tekintetében kötelezőek. Ilyen jogi aktus a rendelet, az irányelv, a tagállamoknak címzett határozat, de olyan jogi aktusból is származhat, mely nincs kötelező aktusként nevesítve. 21 A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtt a korábbi pilléres szerkezetben az Unió II. és III. pillérének hatálya alatt elfogadott másodlagos jogi aktusok esetében a Bizottságnak nem állt rendelkezésére a kötelezettségszegési eljárás az uniós jognak való megfelelés kikényszerítésére. A Bíróság és a Bizottság hatásköre továbbra is korlátozott a kül- és biztonságpolitika terén, míg a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés terén elfogadott jogi aktusok tekintetében az átmeneti rendelkezésekről szóló (36.) jegyzőkönyv állapít meg szabályokat. Ennek értelmében a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően elfogadott jogi aktusok esetében a Bizottság 258. cikk szerinti hatáskörei a Lisszaboni szerződés hatálybalépésétől számított 5 évig nem alkalmazandóak, az átmeneti rendelkezéssel érintett hatásköröket a módosított jogi aktus tekintetében alkalmazni kell az érintett tagállamokra, vagyis a jogi aktusoknak való megfelelés kikényszeríthetővé válik a Bizottság és a Bíróság részéről Az együttműködési kötelezettség megszegése Az elsődleges és a másodlagos uniós jog rendelkezéseinek megsértése mellett a tagállamok az őket terhelő együttműködési kötelezettségek mulasztásával is jogsértést követnek el. 23 Az együttműködési kötelezettség megsértése önmagában, de akár más uniós jogi rendelkezések megsértésével együtt is járhat. 20 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., o 21 Osztovits András: EU-jog, 271.o. 22 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2932.o 12

13 Amennyiben az érintett tagállam nem ad kellően világos és pontos tájékoztatást egy adott irányelv átültetéséről, jogsértést követ el. A gyakorlatban a C-456/03. sz. Bizottság kontra Olaszország ügy szolgál példaként A nemzetközi szerződések megszegése A jogsértéseket elkövethetik a tagállamok az Unió által, illetve az Unió és a tagállamok által harmadik országokkal kötött nemzetközi szerződések megsértése esetén is. Az Unió által kötött megállapodások egyaránt kötelezőek az Unió intézményeire és a tagállamokra, ebből következik, hogy a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indíthat, azon tagállamokkal szemben, amelyek megsértik az Unió által kizárólagos hatáskörben kötött nemzetközi szerződéseket. A 61/94 sz. Bizottság kontra Németország ügy és a C-239/03. sz. Bizottság kontra Franciaország ügy is ezen jogsértés típust tükrözik Az általános elv megsértése A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az uniós jog általános elvei azonos értékűek az elsődleges uniós joggal, így nincs akadálya annak, hogy a Bizottság kötelezettségszegési eljárás keretében hivatkozzon arra, hogy egy tagállam az uniós jog általános elveinek megsértése révén elmulasztotta az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeit. 26 Annak érdekében, hogy a tagállami jog az uniós jog általános elveinek tükrében vizsgálható legyen, szükséges az is, hogy a vizsgált tagállami rendelkezés az uniós jog hatálya alá essen. Az uniós jog általános elvei közé tartozó alapvető emberi jogokkal kapcsolatban is hasonló helyzet állt elő. A Bíróság elsősorban olyan esetekre terjesztette ki emberi jogi szempontú felülvizsgálatát a tagállami jogszabályokat érintően, amikor az emberi jogi követelménynek valamely uniós jogi rendelkezés végrehajtása vagy átültetése során kell érvényesülniük a tagállami jogban. 23 Az együttműködési kötelezettség az ún. lojális együttműködés elve, korábbi elnevezése a közösségi hűség elve 24 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., o. 25 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2933.o 26 Osztovits András: EU-jog 273.o. 13

14 A Bíróság olyan esetekre is kiterjesztette emberi jogi szempontú felülvizsgálatát, amikor egy tagállam nem az uniós jog végrehajtása végett fogadott el jogszabályt, hanem az uniós jogtól a Szerződésekben biztosított lehetőséggel élve eltér Jogalkotással vagy annak elmulasztásával elkövetett jogsértés A tagállami jogsértés alapját képezheti a tagállami jogalkotás vagy annak elmulasztása is. A jogsértésnek ezt a típusát a tagállamok abban az esetben követik el, amikor a tagállam az uniós joggal ellentétes belső jogi rendelkezést fogad el vagy tart hatályban. 28 A kötelezettségszegést elkövetheti abban az esetben is a tagállam,- elsősorban irányelvekkel kapcsolatban-, mikor nem megfelelően, nem határidőben ülteti át vagy az átültetésre vonatkozó tájékoztatás megküldését elmulasztotta. Továbbá, mulasztást okozhat a Bizottság nem megfelelő tájékoztatása is a kötelezettségszegési eljárás során. Ez figyelhető meg a 240/86. sz. Bizottság kontra Görögország és C-82/03. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyek kapcsán Tagállamok által kötött nemzetközi megállapodással történő jogsértés A tagállam által kötött, uniós joggal ellentétes nemzetközi megállapodásokkal is el lehet követni a jogsértéseket. A kötelezettségszegést megalapozhatja az uniós joggal ellentétes, a tagállam által harmadik országokkal kötött vagy fenntartott nemzetközi szerződés. Ez bekövetkezhet oly módon, hogy a tagállam az Unió kizárólagos területén köt nemzetközi szerződést, ezzel megsértve az Unió külső hatáskörét vagy amennyiben ilyen körben csak szerződés megkötésére irányuló tárgyalásokat folytathat, valamint abban az esetekben is, amikor korábban harmadik állammal kétoldalú nemzetközi szerződést kötött és korlátozhatja az uniós jog alapján fennálló, vagy akár csak a későbbiekben felvetődő kötelezettségek végrehajtását. Az említett jogsértést a gyakorlatban a C-205/06 sz. Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügyön keresztül lehet szemléltetni Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., o. 28 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2934.o. 29 Osztovits András: EU-jog, 273.o.. 30 Osztovits András: EU-jog, 274.o. 14

15 4.7 Közigazgatási gyakorlattal elkövetett jogsértések A tagállam uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlata szintén jogsértések alapját képezheti, így nemcsak a jogalkotási hatáskörök gyakorlása vagy gyakorlásuk elmaradása, hanem az uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlat is alapként szolgálhat a kötelezettségszegés megállapításához. A Bíróság álláspontja szerint ugyanakkor szükséges, hogy a kifogásolt közigazgatási gyakorlat bizonyos mértékű tartósságot és általánosságot tükrözzön. Az említett jogsértési típus a C-287/03 sz. Bizottság kontra Belgium ügy alapját képezi. Az sem kizárt, hogy a Bizottság egyedi jogsértéssel szemben lépjen fel. 31 A kötelezettségszegést akkor is megalapozhatja a tagállam a közigazgatási gyakorlat jogsértő voltával, ha egyébként az alkalmazandó nemzeti jogszabályok az uniós joggal összhangban vannak. Ez történt a C-212/99 sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben esetében. Ugyancsak a tagállam uniós jog alapján fennálló kötelezettségeinek megszegését jelentheti az a tény is, ha ugyan a közigazgatási gyakorlat összhangban van az uniós joggal, de a hatályban lévő bár a közigazgatási hatóságok által nem alkalmazottnemzeti jogszabályok ellentétesek azzal. Az önmagában nem jelenti az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeknek való megfelelést, ha egy hatályban lévő nemzeti jogszabályt nem alkalmaznak, az ilyen jogszabályok bizonytalanságban tarthatják a jogalanyokat, az uniós jog alapján őket megillető jogok gyakorlása és érvényesítése tekintetében. Hasonló eset állhat elő, ha egy tagállam a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi aktus tartalmával egyező nemzeti jogszabályt fogad el és azt alkalmazza, ezzel ugyanis feledteti az uniós jogszabályok uniós jogi eredetét, és akadályozhatja, hogy az uniós jogi rendelkezések értelmezésére, érvényességére vonatkozóan a tagállamok nemzeti bíróságai előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezzenek a Bíróság előtt Osztovits András: EU-jog, 274.o. 32 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2935.o. 15

16 4.8 Általános és tartós jogsértések A Bizottság több esetben olyan mulasztást rótt a tagállamokra, amely az uniós rendelkezés nem megfelelő átültetése vagy alkalmazása folytán egyedi jogsértésekben testesült meg, ugyanakkor az egyedi jogsértések arra mutattak rá, hogy az uniós jog alkalmazásának a konkrét esetekben hiányosságai állnak fenn. A Bíróság a Bizottság érvelését elfogadta, mely alapján a konkrét esetekből a jogsértés általános és tartós jellegére enged következtetni. 33 A C-494/01 sz. Bizottság kontra Írország ügyben április 26-án hozott ítélet tárgyát képezte a jogsértési típus. 4.9 Tagállami jogsértések egyéb formái A tagállami kötelezettségszegés akkor is megállapítható, ha nem a központi kormányzat sérti meg az uniós jogot, hanem valamely független intézmény vagy szerv. Így a tagállamok nemzeti bíróságai által hozott ítélkezési gyakorlat is a kötelezettségszegés megállapítását okozhatja, abban az esetben, ha az ítélkezési gyakorlat nem konzisztens és bizonyos esetekben az uniós joggal ellentétes ítéletekkel jár, ez a Bíróság szerint megalapozza azt, hogy az alkalmazandó nemzeti jogszabályok nem egyértelműek, így nem is biztosítják az uniós jognak megfelelő jogalkalmazást. Példaként szolgál a C-129/00sz. Bizottság kontra Olaszország ügy december 09- én hozott ítélete. 34 Továbbá, Dr. Marten Breuer is foglalkozott ezen üggyel, hiszen tanulmányában a tagállami bírósági ítélet érvényesíthetőségét vizsgálta a kötelezettségszegési eljárás keretében. 35 Tagállami kötelezettségszegést alapozhat meg a területi vagy helyi önkormányzatok, valamint föderális államokban a szövetségi állam vagy tartomány uniós jogsértése. Valamint a tagállamok kötelezettségszegéséhez vezet, ha a jogsértést olyan magánvállalkozások vagy magánszervezetek követik el, melyek állami befolyás alatt állnak Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2935.o. 34 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2936.o

17 A tagállami kötelezettségek a tagállamokon belül, elsősorban a tagállam kormányát, a közigazgatást és a végrehajtó hatalmát terhelik. Az alábbi felsorolásokból arra lehet következtetni, hogy a tagállamok feladata tehát, hogy saját jogrendszerükön belül átültessék, alkalmazzák és végrehajtsák az uniós jogszabályokat. A szerződések alapján az Európai Bizottság felel az uniós jog helyes alkalmazásának biztosításáért. A kötelezettségszegés megnyilvánulhat aktív módon, illetve mulasztás formájában is. 37 A Bizottság szabadon mérlegelhet, hogy indít-e hivatalos jogsértési eljárást, az Európai Bíróság elé terjeszti-e az ügyet és mikor teszi meg ezeket a lépéseket. 38 A jogsértés megállapítása egyszerűbb lehet, ha a tagállam jogszabálya az uniós jogba ütközik, mintha a közigazgatási gyakorlat jogsértő Az irányelv-átültetési kötelezettség megszegése A jogharmonizációs kötelezettség teljesítése a tagállamok feladata, az uniós jog viszont nem határozza meg a teljesítés módját. 40 A Bizottság az EUMSz cikk alapján keresetet nyújthat be az Európai Unió Bíróságához, ha a tagállam nem tett eleget valamely jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére vonatkozó bejelentésére vonatkozó kötelezettségének. Amennyiben a Bizottság megfelelőnek ítéli, átalányösszeget vagy a kényszerítő bírság mértékét megállapíthatja. Ha az Európai Unió Bírósága is megállapítja a jogsértést, a tagállamot a szankció megfizetésére kötelezhetik. 41 Az irányelvek átültetésével kapcsolatban a tagállamok számos nehézségekre hivatkoznak, a bíróság viszont nem fogadja el a felhozott védekezéseket. Így történt a C-45/91.sz. Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletben, amikor a Bíróság nem fogadta el a nehézségeket a jogsértés mentségeként. Szokatlan eset volt, amikor a Bizottság a C-222/94 Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben elismerte, hogy az Egyesült Királyságnak nehézségei merülhetnek fel 36 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2936.o Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó:EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 53.o Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai o. 17

18 az irányelvi rendelkezés alkalmazásakor. Ha a tagállamok nehézséggel küzdenek, kötelesek ezt a Bizottsággal tudatni. A Bíróság tehát nem állítja, hogy a nehézség kimentési ok lenne, de mégis valamiféle modus vivendi keresése felé invitálja a tagállamokat. 42 Az irányelvek átvételével kapcsolatos kötelezettségek megszegése során, gyakran védekeznek azzal a tagállamok, hogy a jogsértés részükről nem rosszhiszemű, nem szándékos vagy gondatlan eljárás eredménye, hanem belső nehézségekkel függnek össze, melyeket nem tudtak időben leküzdeni. Ezek a kifogások azonban nem mentesítik a tagállamokat a kötelezettségeik alól A kötelezettségszegési eljárás A Bizottság feladata, hogy az EUSz.17. cikke alapján gondoskodjon az elsődleges és másodlagos uniós jog alkalmazásáról és egyben felügyelje az uniós jog alkalmazását az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett. 44 A kötelezettségszegési eljárásról elmondható, hogy az egyik legfontosabb eljárás, amit a Bizottság indít, amennyiben valamely tagállam nem teljesítette a Szerződések alapján fennálló bizonyos kötelezettségeit. 45 A jogvédelem áttételes eszközeként, a közvetlen keresetek egyik fajtájaként szolgál. 46 A tagállamok Szerződésből eredő kötelezettségeinek megsértése jogsértésnek minősül. A kötelezettségszegés megnyilvánulhat a tagállam valamely szervének aktusa formájában, valamint a tagállam mulasztásában is. 47 A kötelezettségszegési eljárást szokták szerződésszegési és kikényszerítése eljárásnak is nevezni. Az eljárás kezdeményezésére, ahogy korábban már említettem a Bizottság és a tagállamok egyaránt jogosultak. Ilyen eljárást természetes vagy jogi személyek közvetlenül nem indíthatnak, ugyanakkor előfordulhat, hogy olyan bejelentések alapján kerül sor az eljárás megindítására, ami magánfelektől 42 Várnay Ernő- Papp Mónika-Varju Márton-Bartha Ildikó: EU-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, o. 43 Kecskés László:EU-jog és jogharmonizáció 608.o. 44 Osztovits András: Az Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről szóló szerződések magyarázata 3., 2927.o 45 Horváth Zoltán:Kézikönyv az Európai Unióról,128.old. 46 Gombos Katalin: Bírói jogvédelem az Európai Unióban- Lisszabon után 176.o. 47 Várnay Ernő-Papp Mónika-Varjú Márton-Bartha Ildikó: Eu-jog a tárgyalóteremben, A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, 45.o. 18

19 eredeztethető. Az eljárás fő sémája a Bizottság által kezdeményezett kötelezettségszegési eljárás. A lojalitási klauzulát a pacta sunt servanda elv uniós jogi megnyilvánulásáért szokták szóba hozni, így eszerint az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a feladatok végrehajtásában. 48 A kötelezettségszegési eljárás két egymástól elkülönített, de egymást feltételező szakaszból áll: a pert megelőző és a Bíróság előtti szakaszból, eljárásból. A Bizottság állásfoglalása szerint, ha egy tagállam kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indoklással ellátott véleményt ad, a felszólító levél megküldését követően és miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. A pert megelőző eljárás több lépcsőből áll (a felszólító levél kibocsátása, tagállami válasz, kiegészítő hivatalos felszólítás, indokolással ellátott vélemény, további tagállami válasz), melyek közül az EUMSz cikkében nevesített indoklással ellátott vélemény a keresetlevél benyújtását megelőző végső állomás. Ezt követi a bírósági eljárás, mint következő szakasz, melyre részletesebben később térek ki. Az eljárás megindítására többféle módon van lehetőség. A Bizottság bírhat hivatalos tudomással, valamint nyilvántartásai, ellenőrzései, tájékozódása nyomán is tudomást szerezhet a szóban forgó jogsértésről, de akár jogi- vagy természetes személy, uniós intézmény, szerv, vagy előfordulhat, bár ritkább esetben, hogy egy másik tagállam hívja fel a figyelmet. A természetes és jogi személy panasszal fordulhat a Bizottsághoz, olyan esetekben, amikor valamely tagállam részéről uniós jog megsértését észleli. Az érdekeltségét nem kell formálisan igazolnia a kötelezettségszegési eljárásban, illetve azt sem, hogy személyét érinti, viszont az írásbeliség követelmény, melyre segítségként szolgál a Bizottság által Hivatalos Lapban közzétett és interneten is elérhető formanyomtatvány. A Bizottság Főtitkársága iktatja a beérkező panaszt és a beérkezést követő 15 napon belül átvételi elismervényt állít ki. Amennyiben a Bizottság kötelezettségszegési eljárás mellett dönt, felveszi a kapcsolatot a jogsértéssel érintett tagállam hatóságaival. A Bizottság törekszik arra, hogy a panasz beérkezését követő 12 hónapon belül döntés szülessen az ügyben, vagyis döntést 48 Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai: 149.o. 19

20 hozzon arról, hogy megindítja-e a kötelezettségszegési eljárást vagy az ügyet egyéb intézkedés megtétele nélkül befejezi. Előfordulhat olyan eset is, hogy a panaszos nem ért egyet a Bizottsággal és úgy ítéli meg, hogy panaszát nem vizsgálták megfelelő körültekintéssel, ilyen esetben az európai ombudsmanhoz fordulhat. A kötelezettségszegési eljárás formális megindítását megelőzően a Bizottság informálisan tájékozódik annak érdekében, hogy megfelelő tájékoztatást kapjon a felmerült jogsértéssel érintett jogszabályok, gyakorlatok, intézkedések tartalmáról. Ez az informális tájékozódás lehetőséget nyújt, hogy a panaszos által felvetett jogsértés körülményei vagy a Bizottság saját nyilvántartásai, ellenőrzései tisztázhatóvá váljanak. Ez a tájékozódás a Bizottság valamely főigazgatóságának vagy szolgálatának a tagállam valamely szervéhez címzett megkeresés formájában történik. 49 (1. ábra) 6.1 Az EU-Pilot eljárás A Bizottság által 2008-ban megszületett az EU-Pilot projekt. Célja, hogy a Bizottság és a tagállam között az uniós jog megsértése esetén- a kötelezettségszegési eljárás megindítása nélkül, a leghatékonyabb információcserével tisztázható legyen a ténybeli és a jogi helyzet. A Bizottság tervei alapján az EU-Pilot a kötelezettségszegési eljárást megelőző informális tájékozódás eddigi rendszerét követné, így megalkotva, hogy a felmerült jogsértések ténybeli és jogi hátterének tisztázására egy egységesebb és hatékonyabb eljárásrend valósuljon meg. 50 Tehát az EU-Pilot projektet azzal a céllal dolgozták ki, hogy a bizottsági szolgálatok és a tagállamok hatóságai között javítsa, - feltehetően korai szakaszban- a kommunikációt és a problémamegoldást az uniós jog megfelelő alkalmazásával, valamint nemzeti jog uniós jognak való összhangjával kapcsolatos kérdésekben. 51 A Bizottság 2010-ben készített jelentésében pozitívan ítélte meg az EU-Pilot működését, a legtöbb ügy kezelésének módját. 52 A tagállamok fokozatosan kerültek bevonásra az EU-Pilot használatában, év végéig 25 tagállam regisztrált Osztovits András: EU-jog, o. 50 Osztovits András: EU-jog, 277.o