Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról*

Átírás

1 Fodor László Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról* Az intézkedések következetes elégtelensége és az eljárás elhúzódása egyaránt megalapozza az állam felelősségét Hivatalos hivatkozás: Deés v. Hungary, no. 2345/06, 9 November Tárgyszavak: a magán- és családi élet, illetve a lakás tiszteletben tartásához való jog a tisztességes tárgyaláshoz való jog az ésszerű idő követelménye hatósági intézkedések közúti közlekedés zajterhelés Értelmezett jogszabályhelyek: EJEE 6. és 8. cikk 1. Tények 2. Pertörténet 3. A döntés jogi érvrendszere 3.1 A 8. cikk megsértése 3.2 A 6. cikk megsértése 4. A konkrét rendelkezés és a ratio decidendi 5. A jogi érvelés kritikája 5.1 A 8. cikk megsértése tárgyában 5.2 A 6. cikk megsértése tárgyában 6. Az ítélet jelentősége 2. Pertörténet A panaszos február 23-án kártérítési keresetet nyújtott be a Pest Megyei Állami Közútkezelő Kht. ellen, amelyet a Fővárosi Bíróság április 6-án elutasított. A Legfelsőbb Bíróság január 30-án a felperes fellebbezése nyomán hatályon kívül helyezte az elsőfokú ítéletet, és az elsőfokú bíróságot új * Szakmai lektor: Sonnevend Pál. 1. Tények 1997-ben az M5-ös autópályát kezelő koncessziós társaság autópályadíjat vezetett be,2 amelyet a fuvarozók nem kívántak megfizetni. Ezt csak úgy tehették meg, ha nem is használták az érintett útszakaszt. A díj bevezetését követően ezért jelentősen megnövekedett a tehergépjárművek átmenő forgalma azokon a településeken, amelyeken az autópálya alternatíváját jelentő 5-ös főút áthalad. A környékbeli települések lakói tiltakoztak a forgalomnövekedés és az azzal járó ártalmak, többek közt a zaj, a rezgés és a légszennyezettség miatt. A Pest Megyei Állami Közútkezelő Közhasznú Társaság3 Alsónémedi (s több más település) védelmében számos forgalomszabályozó intézkedést vezetett be tól 40 kilométer per órára korlátozták a maximális sebességet az éjszakai órákban, több közlekedési lámpát szereltek fel, körforgalmú csomópontokat építettek ki,4 majd 2001-ben megtiltották a 6 tonnánál nagyobb össztömegű tehergépjárművek áthajtását. Teljes tilalom bevezetésére (több fuvarozó cég közeli telephelyére tekintettel) nem került sor.5 A hatósági intézkedések érvényesítése érdekében növelték a rendőri jelenlétet. Deés György panaszos, alsónémedi lakos 1997 körül repedéseket figyelt meg lakóháza falában. Az épület közvetlenül az átmenő forgalommal terhelt úttest mellett áll. A panaszos által megbízott szakértő véleménye szerint ezek a károk a teherforgalommal együtt járó rezgések következményei. 1 A november 9-én kelt ítélet február 11-én vált véglegessé. Magyar nyelvű változatát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium május 19-én tette közzé; 2 A díj nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedően magasnak számított. Ez nem az állami autópálya-kezelő cég, hanem a koncessziós társaság döntése volt, amelyet az állam hosszas tárgyalások során igyekezett megváltoztatni. E tényeket azért is érdemes felidézni, mert az EJEB az autópályát magántulajdonban levőnek tekintette. Ez a körülmény az állami felelősség mibenlétének a meghatározása körében játszott szerepet. Az M5-ös autópályára egyébként csak 2004-ben (a társaság részvényeinek 40%-os állami megvásárlása mellett) terjesztették ki az egységes díjszabást a magas díjakra visszavezethető általános elégedetlenség miatt; wiki/m5ös_autópálya_(magyarország). 3 Ez a szerv minősült az 5-ös főút kezelőjének. Az akkor hatályos 12/1983. (V.12.) Mt. rend. 14. (1) bek. szerint a közút üzemeltetője tartozott megtenni a határérték feletti zajterhelést okozó meglévő út esetében a megfelelő forgalomszervezési és egyéb intézkedéseket. 4 Az ítélet eredeti szövege és a minisztérium által közölt változat szerint is három elkerülő utat építettek ( three bypass roads were built ). A valóságban azonban csupán három körforgalmú csomópont épült (ezt a Google Earth segítségével bárki ellenőrizheti), amelyek a forgalom lassítását szolgálják. Elkerülő útból elég lett volna egy is a helyzet radikális javítására. 5 Utóbbi körülményhez lásd az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének április 28-án kelt jelentését az OBH 267/1999. sz. ügyben, amely egy az útdíjasítással érintett másik településen vizsgálta az Alk. 70/D. -ában biztosított, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jog érintettségét; 86 Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról

2 JeMa 2011/3 strasbourgi joggyakorlat eljárásra utasította. A megismételt eljárásban a bíróság bizonyítást folytatott le, szakértőként rendelve ki a BME Útépítési Tanszékét. A január 20-án benyújtott, majd szeptember 17-én kiegészített szakértői vélemény bemutatta, hogy a felperes lakóháza előtt a zajszint (hangnyomásszint) minden mérés során magasabbnak bizonyult a jogszabályban megengedettnél. Az eltérés meghaladta a 10%-ot [60 db(a) helyett 69, illetve 67,1 db(a) volt], ennek ellenére nem idézhette elő a lakóházban bekövetkezett anyagi károkat. A bíróság így a közútkezelő (hatóság) intézkedései és a bekövetkezett kár közötti okozati összefüggést nem látta bizonyítottnak. Úgy ítélte meg továbbá a bíróság az alperes magatartását, hogy az kiterjedt az adott körülmények között ésszerűen elvárható minden intézkedésre, amely Alsónémedit (illetve a felperest) megkímélhette az erős gépjárműforgalomtól. (Az intézkedések költsége mintegy egymilliárd forint volt.) Az alperesnek egymással versengő érdekeket kellett kiegyensúlyoznia, ezért a forgalmat nagyobb mértékben korlátozó (például a tehergépjárműveket a településről kitiltó) intézkedést nem tehetett, hiszen az az úthasználók (fuvarozók) számára aránytalan sérelemmel járt volna február 17-én ezért elutasító ítélet született. Az újabb fellebbezést immár a Fővárosi Ítélőtábla bírálta el, november 15-én ugyancsak elutasítva azt január 6-án a panaszos az EJEB-hez fordult, kérve az EJEE 8. és 6., valamint a 13. és 14. cikke megsértésének a megállapítását, valamint euró összegű kártérítést a 8. cikk és euró összegűt a 6. cikk megsértése miatt. Arra hivatkozott, hogy az utcájában zajló teherforgalom okozta terhelések, úgymint a zajok, rezgések, légszennyezés és szaghatás miatt a háza csaknem lakhatatlanná vált, sértve ezzel a magánélet és a lakás tiszteletben tartásához fűződő jogot (EJEE 8. cikk), továbbá hogy az általa a nemzeti bíróságok előtt kezdeményezett eljárás elhúzódása nem felel meg az ésszerű idő követelményének, s ezzel sérült a tisztességes tárgyaláshoz való joga (EJEE 6. cikk). Kifogásolta végül, hogy perének tárgyalása nem volt tisztességes, többek között azért, mert a bíróság részlehajló módon elutasította a másik szakértői vélemény beszerzésére vonatkozó indítványát. A panasz elfogadhatósága (és ezzel az ügy érdemének vizsgálata) tárgyában az EJEB második kamarája április 14-én hozott részítéletet, amelyben a panaszt részben elfogadhatatlannak nyilvánította. Nyilvánvalóan alaptalannak ítélte a 13. és 14. cikk (a hatékony jogorvoslathoz való jog és a diszkrimináció tilalma) megsértésére való hivatkozást, valamint a második szakértő igénybevételének elutasítására alapozott panaszt, míg vizsgálandónak ítélte a 6. és a 8. cikk megsértésével kapcsolatos kérelmeket. Az ügy (fennmaradó) érdemében november 9-én született ítélet, amely a befogadhatóság kérdésére bevált fordulattal élve csupán annak rögzítése erejéig tér ki, hogy a panasz nem tartozott a nyilvánvalóan alaptalan beadványok közé, s az elfogadhatóság tekintetében egyéb kétely sem merült fel. 3. A döntés jogi érvrendszere Az EJEB ítélete megállapította az EJEE 8. és a 6. cikkének a megsértését is. A 8. cikk (1) bekezdése kimondja: mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák. A 6. cikk (1) bekezdése pedig mindenki számára garantálja többek közt azt a jogot, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja; hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában vagy az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően. A döntés alátámasztását szolgáló érveket (az ítélet szerkezetét követve, a két rendelkezésnek megfelelően) külön-külön tekintjük át. 3.1 A 8. cikk megsértése (I) A bíróság a BME szakértői véleményére is figyelemmel, amely az alapeljárásban készült tényként fogadta el, hogy a panaszos, legalábbis 1997 és 2003 között, biztosan olyan zajhatásnak volt kitéve, amely jelentősen meghaladta a határértéket. E hatás annak ellenére súlyos sérelemmel járt, hogy a ház falában keletkezett repedéseknek nem lehetett az oka. Azt, hogy az M5 autópálya útdíjának bevezetését követően problematikus helyzet állt elő, a Magyar Kormány sem vitatta, csupán azt állította, hogy a megtett intézkedések olyan mértékben javítottak a helyzeten, hogy az okozott sérelem szintje már nem érte el a 8. cikk által biztosított védelmi szint minimumát, azaz immár nem alkalmas a 8. cikk megsértésére. A védelmi szint tekintetében a bíróság azonban emlékeztetett arra, hogy a lakás tiszteletben tartásához való jog nem merül ki a fizikai területhez való jogban, hanem e terület észszerű korlátok közötti békés élvezetére is kiterjed, megsértése pedig nem merül ki a nyilvánvaló esetekben, mint amilyen az engedély nélküli belépés, hanem az olyan diffúz6 hatások is e jog sérelméhez vezethetnek, mint a zajok vagy a légszennyezés és a bűz. A lakás funkciója ugyanis, hogy lehetővé tegye a magán- és családi élet kibontakozását. Az egyezményben biztosított jog szempontjából a lényeges kérdés ezért az mint azt a Moreno Gómez v. Spain ügyben hozott ítélet7 is megfogalmazta, hogy vajon a panaszost az adott körülmények megakadályozták-e az otthon nyújtotta örömök élvezetében. A bíróság vélekedése szerint a jelen ügyben a jelentős közlekedési 6 A minisztérium által közölt fordítás a diffuse jelzőre is kiterjedt, noha ez az angol és a magyar nyelvben (diffúz) egyaránt használatos. Eszerint szétterjedő hatásokról van szó. Ennek ellenére a diffúz kifejezést használjuk inkább, amely a szétterjedőhöz képest kicsit többet és mást is jelent, ti. részben a terhelés véletlenszerű, kevésbé megfogható eloszlására (általában e jelentése miatt használja a szót az EJEB) és (a környezetvédelemben elsősorban ez dominál) nem pontszerű (hanem területileg vagy vonal mentén megoszló forrásokból származó) jellegére vonatkozik, mint amilyenek éppen a közúti gépjármű-közlekedés hatásai. Láng István (szerk.): Környezet- és természetvédelmi lexikon I. (Budapest: Akadémiai 2002) Moreno Gómez v. Spain, no. 4143/02, ECHR 2004-X. Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról 87

3 zajjal járó helyzet közvetlen és súlyos zavaró hatása pontosan ehhez vezetett, s ily módon a lakás tiszteletben tartásához való jog megsértését eredményezhette. (II) A jog tiszteletben tartása körében az állam nem csupán az önkényes hatósági intézkedésektől való tartózkodásra (ami a jog eredeti rendeltetése), hanem a jog biztosítását célzó intézkedések megtételére is köteles az egyének (ti. az ártalmak okozói és elszenvedői) egymás közti viszonyában. A Magyar Kormány érvelése szerint különböző intézkedéseket tett annak érdekében, hogy az adott település lakosságát megvédje az olyan szintű környezeti ártalmaktól, amelyeket az EJEB-nek a 8. cikkel kapcsolatos esetjoga tilalmaz, vagyis az EJEE 8. cikkéből eredő pozitív kötelezettségeinek eleget tett. A bíróság ezen intézkedések körében értékelte az útdíjak csökkentésére, valamint a közlekedésbiztonság javítására és a környezeti ártalmak csökkentésére a forgalomszabályozás körében tett lépéseket. Megjegyezte, hogy a 8. cikk érvényesítését célzó intézkedések kiválasztása tekintetében az állam bizonyos mértékű mérlegelési jogkörrel bír, amelynek révén a konkrét esetben az úthasználóknak és a környező területek lakosainak a különböző érdekeit kellett kiegyensúlyoznia. Elismerte továbbá, hogy az ehhez szükséges lépések jelentős időés erőforrásigénnyel járnak. Mindazonáltal a bíróság úgy ítélte meg, hogy a magyar hatóságok által tett intézkedések legalábbis az említett időszakban következetesen elégtelennek bizonyultak ( consistently proved to be insufficient ), ugyanis a panaszos azok ellenére is aránytalan zajterhelésnek volt kitéve. A bíróság korábbi gyakorlatából több (az egészen friss, Oluić v. Croatia,8 és a már említett Gómez v. Spain) ítéletére utalt, amelyek szerint a jogszabályban megállapított szintet jelentősen meghaladó zajterhelés, ha nem párosul megfelelő állami intézkedéssel, önmagában is a 8. cikk megsértésének minősülhet. Ellenpéldaként hozta fel ugyanakkor a bíróság a Fägerskiöld v. Sweden ügyet,9 amelyben a panaszos nem tudta állítását megfelelően alátámasztani, részben azért, mert a kifogásolt zaj mértéke nem érte el a nemzeti jogszabályban rögzített határértéket. 3.2 A 6. cikk megsértése (III) Ami a tisztességes tárgyaláshoz való jogot illeti, a jelen ügyben e jog tartalmi összetevői közül az eljárás ésszerű időben való befejezésének követelménye sérült, mégpedig azzal, hogy a jogkereső polgár ügyében két szinten hat év és kilenc hónap alatt született végleges döntés. (A figyelembe vehető időszak február november 15.) Az EJEB magától értetődőnek vette, azaz indokolás nélkül rögzítette az értékelést, mely szerint az ilyen időtartamú igazságszolgáltatási eljárás túlzottan hosszú. Megállapította, hogy ezzel szembeállítható érvet vagy tényt a Magyar Kormány nem tudott felhozni. Megjegyezte továbbá, hogy az ügyben felmerülőkhöz hasonló kérdések a Frydlender v. France ügyben hozott ítéletében fogalmazódtak meg.10 (IV) A bíróság nem követve a kérelemben foglaltakat a kártérítési összeget nem bontotta ketté s nem rendelte hozzá külön-külön a jogcímekhez, hanem valamennyi jogcím tekintetében egy összegben állapította meg. Az ítélet érdemi része mindössze annyit rögzít a megítélt kártérítéssel összefüggésben, hogy az egyrészt nem vagyoni, másrészt hogy annak megítélése méltányossági alapon történt. A kártérítés jogi alapjaként az EJEE 41. cikkére hivatkozott, amely ún. igazságos kártérítés megítélésére ad módot az EJEB-nek, amennyiben a nemzeti jog csak részleges jóvátételt tesz lehetővé,11 és azt a testület szükségesnek látja. 4. A konkrét rendelkezés és a ratio decidendi Az EJEB egyhangú határozattal megállapította az EJEE 8. és 6. cikkének megsértését és erre tekintettel, méltányossági alapon, 6000 eurónak megfelelő összegű nem vagyoni kártérítés megfizetésére kötelezte az alperes Magyar Államot. A panaszos további (sem az ítéletben, sem az azt megelőző részítéletben nem ismertetett) igényeit, amelyek az igazságos elégtételre irányultak, elutasította. Az eljárási költségekről ilyen irányú kérelem hiányában nem rendelkezett. 1. A döntés hátterében álló (az ítélet szövegében nem minden esetben nevesített, de ennek ellenére érvényesített) jogelvek a korábbi ítélkezési gyakorlatban kristályosodtak ki.12 Ilyen, a környezet védelmével összefüggő elv az, hogy (a) a magánés családi élet, valamint a lakás tiszteletben tartásához való jog magában foglalja az otthoni örömök élvezetének tiszteletben tartásához való jogot; (b) a környezet károsodása nem jelenti szükségszerűen a 8. cikk megsértését, mivel az EJEE nem biztosít kifejezett jogot a megfelelő környezethez (illetve a környezetvédelemhez); (c) a 8. cikk megsértésének a megállapításához szükséges, hogy a panaszolt környezeti hatások közvetlen módon és jelentős mértékben befolyásolják a magán- és családi életet, illetve az otthont, azaz a káros hatásoknak el kell érniük egy minimális szintet, amelynek a meghatározása azonban mindig a konkrét eset körülményeitől (a hatás intenzitásától, időtartamától, fizikai vagy pszichikai jellegétől, a környezeti háttértől) függ; (d) a 8. cikk alapján az állam adott esetben pozitív intézkedések megtételére köteles, akkor is, ha a környezeti kárt közvetlenül nem maga az állam, hanem a magánszektor valamely szereplője okozza, s ilyenkor az állam kötelezettsége 8 Oluić v. Croatia, no /08, 20 May Fägerskiöld v. Sweden, no /04, ECHR Frydlender v. France [GC], no /96, ECHR 2000-VII. 11 Az EJEB a bírósági jogkörben okozott kár megtérítésére vonatkozó hazai lehetőséget nem tekinti hatékony jogorvoslatnak az eljárás elhúzódása esetén. Ebből is következik, hogy kimerítését nem kezeli az általa biztosított igazságos kártérítés feltételeként. Ezzel a hazai igazságügyi kormányzat is tisztában van lásd a bírósági eljárás elhúzódása miatti kifogás jogintézményének bevezetéséhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló T/18630 sz. törvényjavaslat általános indokolását; irom37/18630/18630.pdf. 12 Tájékoztató az emberi jogok és a környezetvédelem kapcsolatáról, kiadta az Európa Tanács, é. n., h. n. [2005], 8 9; homme/cddh/1._publications/hungary manual on environment.pdf. 88 Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról

4 JeMa 2011/3 strasbourgi joggyakorlat az intézkedések végrehajtásának az ellenőrzésére is kiterjed; (e) mivel a környezeti kérdések társadalmi és műszaki megítélése nehéz, az illetékes hatóságok vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy gondos (minden versengő érdekre kiterjedő) mérlegeléssel biztosítsák a különböző érdekek egyensúlyát. A szóban forgó ügyben az említett általános elvek a következő szabállyá konkretizálódtak: a lakás tiszteletben tartásához való jog megsértését eredményezi a jelentős időtartamú és túlzott (a határértéket jelentősen meghaladó) mértékű zajártalomnak való kitettség, amennyiben az annak csökkentésére tett intézkedések következetesen elégtelennek (consistently insufficient) bizonyulnak. 2. A tisztességes tárgyalással, valamint az ésszerű idő követelményével összefüggésben az ítéletnek a következő pontban kifejtett elnagyoltsága miatt nehezen bontható ki akár általános, akár az adott esetre felállított szabály. Legfontosabb megállapításként talán azt rögzíthetjük, hogy egy hat évig és kilenc hónapig tartó peres eljárás általában túl hosszúnak vélelmezhető, kivéve, ha az állam az adott eset sajátos körülményeire hivatkozással meggyőzően érvel ezzel szemben. 5. A jogi érvelés kritikája 5.1 A 8. cikk megsértése tárgyában 1. Mint láttuk, a 8. cikk megsértésével kapcsolatban az EJEB alapvetően két körülményt vizsgált: egyrészt azt, hogy a panaszos ki volt-e téve az 5-ös főút forgalmával összefüggésben olyan szintű zajhatásnak, amely a magán- és a családi élet, valamint a lakás tiszteletben tartásához való jogot sérti. Másrészt azt, hogy az állam elmulasztotta-e megtenni azokat az intézkedéseket a forgalom csillapítására, amelyek az egyezmény 8. cikkében rögzített jog biztosítása érdekében megfelelők (lettek volna). A jog megsértésének a megállapításához ugyanis a korábbi ítéletekben kidolgozott jogelvnek megfelelően nem elegendő a környezet állapotának romlása, hanem a megfelelő állami intézkedések elmaradása is szükséges, tehát a két körülmény együttes fennállása, valamint a köztük fennálló (közvetett) ok-okozati összefüggés. 2. Az ítélet szövegében egyébként a vizsgált körülmények értékelését nem választotta határozottan két részre az EJEB. Ilyen értelemben az érvelés diffúznak tűnik (18 24.), de ez az érvelés logikáját, alaposságát nem kérdőjelezi meg. A könnyebb áttekintés érdekében a bemutatást, illetve értékelést két részben tartjuk indokoltnak. 3. Az EJEB helyesen állapította meg, hogy a panaszolt zajhatások súlyosságuknál, tartósságuknál fogva alkalmasak voltak a lakás élvezetének a megakadályozására, hiszen a bemutatott körülmények között egy lakás az intimitást, a pihenéshez szükséges nyugalmat, fizikai védelmet nem biztosítja. A panasz nem csupán a zajhatásra vonatkozó állításokat tartalmazott, hanem kiterjedt a forgalomnövekedéssel járó egyéb terhelésekre, különösen a légszennyezettségre, szaghatásokra is. A bíróság azonban az utóbbiakkal nem foglalkozott, aminek az oka nyilvánvalóan az, hogy az (alapügyben bizonyított) zajhatások önmagukban is elégséges körülménynek bizonyultak az ítélet megalapozásához. (A légszennyezés csak annyiban jelent meg az érvelésben, amennyiben az EJEB általánosságban azt is megemlítette példaként a korábbi környezetvédelmi vonatkozású ügyek tényei közül mint ugyancsak diffúz hatást.) A zaj zavaró hatása mellett viszont a zajterhelés okozta anyagi kárra vonatkozó állítás már megjelent az ítéletben, az ügy körülményei között is, majd az érvelés során is. Ezt ugyanis az EJEB viszonyítási alapként használta fel, amennyiben megkülönböztette egymástól azt a zajszintet, amely anyagi kárt is okozhat, attól, amely ezt ugyan nem éri el, de a határértéket jelentősen meghaladja és zavaró lehet. Mint láttuk azonban, az EJEB (pusztán) a határértéket jelentősen meghaladó zajterhelésben találta meg a közvetlen és súlyos zavaró tényezőt, amely a 8. cikk sérelméhez vezetett. Ebből a szempontból pedig az anyagi kár kérdése már irreleváns, ezért az ítéletnek az arra vonatkozó részei felesleges kitérőnek tekinthetők. E kitérő jobb megvilágításához segítségül hívhatjuk az idézett elveket is [lásd a 4. pontban a (c) elvet amelyet egyébként maga a bíróság nem hivatkozott], amennyiben azok szerint az anyagi (fizikai) kár akár a zavaró hatás szintjének az értékelésében is szerepet játszhatott volna. A sérelmet megalapozó minimális szint eléréséhez azonban a pszichés hatás is elegendő lehet. Az EJEB mentségére legyen mondva, hogy az anyagi kár kérdéseit részleteiben nem vizsgálta; mint ahogyan az sem merült fel az ügyben kérdésként, hogy vajon a nemzeti bíróság ítélete (a rezgések és az anyagi kár közti okozati összefüggés hiánya tekintetében) helytálló volt-e. 4. A bíróság azt is helyesen állapította meg, hogy a Magyar Állam nem tett meg mindent a forgalomnövekedéssel összefüggő környezeti problémák orvoslására. A nemzeti hatóságok intézkedéseinek az értékeléséhez (ti. hogy azok megfelelők voltak-e) értékelési szempontokat állított fel. Ezek között helyesen utalt arra, hogy az államnak mérlegelési jogköre van az intézkedések kiválasztása tekintetében. Ez következik egyrészt a szubszidiaritás elvéből (hiszen a helyi viszonyok, lehetőségek kiaknázása így lehetséges a legnagyobb mértékben), másrészt abból az elvből is, hogy az államnak különböző érdekek egyidejű kiegyenlítésével szükséges őriznie a társadalmi békét. Azt is helyesen vette észre, hogy a szóban forgó kiegyenlítés nem pusztán jogi lépéseket, hanem gyakran igen költséges beruházásokat igényel az állam részéről. Az államnak azonban az emberi jogok védelme körében nem pusztán a költséges és a kevésbé költséges megoldások közötti választást kell mérlegelnie, ennek megfelelően az állami (környezetvédelmi) intézkedéseket sem a költségigényük alapján kell megítélni. Végeredményben azonban e relatív szempontok helyett objektív mércét alkalmazott az EJEB, mégpedig aligha vitatható módon éppen a magyar állam alkotta magyar jogszabályt (ti. a zajterhelésre vonatkozó nemzeti határértéket), annak a jelentős mértékű, huzamos ideig való túllépésében látva a megfelelőség hiányát. Más szóval: az EJEE 8. cikke alapján fennálló pozitív kötelezettségre utalt, amely objektív jelleggel sérül akkor, ha a nemzeti jogszabályban meghatározott határérté- Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról 89

5 ket nem tartják be. Az állam első intézkedési, illetve mérlegelési kötelezettsége pedig e szerint nem a forgalomkorlátozásban, hanem a megfelelő védelmet biztosító nemzeti határértékek meghatározásában állapítható meg.13 Figyelemre méltó végül e körben, hogy nem az (egyébként szintén relatív) elvárhatóságot ( az adott körülmények között ésszerűen elvárható magatartást ) kérte számon, amely a nemzeti bíróságnak a kártérítési ügyben hozott ítéletében a felelősség hiányának a megállapításához vezethetett. Ha az EJEB az elvárhatóság mércéjére építette volna érvelését, akkor abban minden bizonnyal nagyobb súllyal esett volna latba az intézkedések költségigénye, sokrétűsége. 5. Helyesen állapította meg a bíróság a következetesen elégtelen (részben harmadik személyek magatartására irányuló, részben az állami közszolgáltatás körébe tartozó) intézkedések és a túlzott mértékű zajártalomnak való kitettség közötti (közvetett) okozati összefüggést is. A contrario: ha például kitiltotta volna a teherforgalom egészét és ezt az intézkedést egy elkerülő út megépítésével és a forgalom arra átterelésével egészítette volna ki, akkor bizonyosan az előírt szint alá csökkent volna a zajterhelés, s ily módon megszűnt volna a probléma. Az EJEB ítélkezési gyakorlatának ugyanakkor megfelel az, hogy kiegészítve egyúttal az iménti gondolatsort a megfelelő, hatékony (esetleg: elvárható) intézkedések mibenlétére utalást sem tett, illetve hogy a sérelemmel érintett múltbeli időszakot gondosan lehatárolta. Ezzel elejét vette az ítéletére alapozó spekulációknak, amelyek az esetleges további panaszok kimenetelére vonatkoznak. A sérelemmel érintett időszakot követően ugyanis további állami intézkedésekre került sor (mint különösen az országosan alkalmazott matricás díjfizetési rendszer kiterjesztése az M5-ös autópályára 2004-ben). Sajtóértesülések szerint azonban az alsónémedi lakosok továbbra is panaszkodnak a közlekedési zajra. 5.2 A 6. cikk megsértése tárgyában 6. A bíróság helyesen, illetve ítélkezési gyakorlatának megfelelően állapította meg, hogy a hat év és kilenc hónap terjedelmű polgári peres eljárás nem felel meg az ésszerű idő követelményének. Az eljárás időtartamának túlzott voltára vonatkozó érvelés azonban nehezen követhető nyomon. Ennek oka, hogy az nagyjából megfelel az utóbbi években14 követett gyakorlatnak, amelynek lényege, hogy a bíróság már nem is bocsátkozik érdemi érvelésbe. Nyilvánvalóan azért, mert az EJEB elé kerülő ügyek túlnyomó többségében éppen az ésszerű idő követelményének a megsértése merül fel panaszként. A bíróság érvrendszere tehát, mondhatni, közismert az érintett államok előtt. Az újabb ügyekben ezért az EJEB (az EJEE rendelkezésének felidézését követően) általában csak megnevezi a szóba jövő szempontokat, de anélkül, hogy azok alapján értékelné is az elbírálandó tényeket (ti. a kifogásolt időtartamot), és hivatkozik a Frydlender-ítéletre, mint amelyből megismerhető az érvrendszer. Ebben az ügyben azonban még ennyit sem tett (erre utal fent a nagyjából kitétel), hiszen az egyezmény cikkére utalt csupán, de nem hivatkozta annak releváns rendelkezését. Az indokolás körében pedig elegendőnek ítélte meg a bíróság az arra való hivatkozást, hogy hasonló kérdések már számos korábbi ügyben felmerültek, de ilyen kérdéseket még a példa szintjén sem nevezett meg. Arra vonatkozóan, hogy egyébként milyen szempontok jöhetnének szóba az időtartam ésszerűségének a megítélése körében mint például az ügy bonyolultsága, a kérelmező15 és a releváns hatóságok magatartása, a bírósági eljárások szintjeinek száma (a megismételt eljárásokra tekintet nélkül), az ügy tétje a kérelmező számára stb., csak a korábbi ítéletekben kutakodva találhatunk választ. 7. Az ítélet a megítélt kártérítés összegszerűsége tekintetében ugyancsak nem tartalmaz valódi érvelést. Méltányosságra hivatkozik, ami (noha arra vonatkozó rendelkezés az EJEE 41. cikkében nem található) nem vagyoni kártérítés megítélése esetén állandó, konzisztens gyakorlat.16 E szerint a (41. cikk szövegében az igazságos jelzővel illetett) kártérítés megítélését az EJEB nem támasztja alá jogi érveléssel, hanem helyette a méltányosságot alkalmazza jogalapként, mint ami természeténél fogva általában nem igényel érdemi indokolást. 6. Az ítélet jelentősége 1. A döntés hazai sajtóvisszhangja jelentősnek mondható, gyakorlatilag nincs olyan releváns fórum, amelyik ne tudósított volna róla. Jelentőségét az adja, hogy két komoly problémára irányítja rá egyidejűleg a figyelmet: egyrészt Magyarországon még mindig gyakran húzódnak el időben a peres eljárások, másrészt a környezetvédelmi szempontok sokszor háttérbe szorulnak, azok szabályozására (is) jellemző a hatékonyság csekély foka. A magyar jogászok számára elsősorban abban áll az ítélet újdonsága, hogy ez az első környezetvédelmi vonatkozású 13 Feltéve persze, hogy a határérték (a védelmi szint) nem közvetlenül az EU-jogból eredeztethető. A vizsgált ügyben azonban az uniós jog (még) nem merülhetett fel viszonyítási alapként. 14 Az összegszerűség tekintetében, pl. a Börcsök Bodor v. Hungary ügyben október 3-án hozott ítélet (no /03.) hozható fel viszonyításként, amelyben az alapügy ugyancsak polgári bíróság előtt zajlott, kártérítés tárgyában, mintegy hét évig. Akkor az EJEB pusztán az eljárás elhúzódása alapján ítélt meg, méltányossági alapon, nem vagyoni kártérítést, eurónak megfelelő mértékben. Azt sem indokolta részletesen. 15 Itt jegyezzük meg, hogy az eljárás elhúzódása miatti kifogás intézményét (a bírósági eljárás elhúzódása miatti kifogás jogintézményének bevezetéséhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló évi XIX. tv.-nyel) csak az EJEB előtti eljárás kezdeményezését követően, április 1-jei hatálylyal vezették be. A később beadott panaszok esetében az EJEB már (amenynyiben azt hatékony eljárásgyorsító eszköznek ismeri el) értékelheti, hogy a panaszos élt-e vele. 16 A tisztességes tárgyaláshoz való joggal összefüggésben benyújtott panaszok alapján pl. a már említett Börcsök Bodor v. Hungary ügyben (14. lj.) vagy a Kalmár and Lorencz v. Hungary (no /06, 7 October 2008) ügyben is így járt el a bíróság. 90 Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról

6 JeMa 2011/3 strasbourgi joggyakorlat ügy, amelyben a Magyar Köztársaság az EJEB előtt szerepelt. 2. Az ítéletben az EJEB a környezetvédelmi ügyekben már korábban kimunkált szempontokat érvényesítette. Az EJEE, mint láttuk, nem tartalmaz kifejezett rendelkezést a környezethez, illetve a környezetvédelemhez való jog érvényesítésére. Az EJEB immár három évtizedes következetes ítélkezési gyakorlata ugyanakkor elismeri, hogy a környezet állapotának romlása az egyezmény bizonyos rendelkezéseinek a sérelmét eredményezheti. Az eddigi ítéletek alapján az egyezménynek elsősorban a jelen ügyben is érintett rendelkezéseit mindenekelőtt a magánélet és a lakás tiszteletben tartásához és kisebb részben a tisztességes tárgyaláshoz való jog, valamint az élethez, a tulajdonhoz, a véleménynyilvánítás szabadságához és a megfelelő jogorvoslathoz való jogot nem lehet a környezetvédelem figyelmen kívül hagyásával biztosítani, és az EJEE-nek az ezeket deklaráló cikkei hívhatók segítségül a környezetvédelemmel kapcsolatos ügyekben.17 A bírói gyakorlat ennek alapján jogfejlesztő hatású, szemléletében előremutatónak tekinthető. Ez a jogalkalmazói attitűd (vagyis a jogok és szabadságok dinamikus, gyakorlatias, a jogok tényleges érvényesülésére irányuló értelmezése) egyébként is jellemző az EJEB-re.18 Maga a joghelyzet ugyanakkor meglehetősen körülményes, hiszen megnehezíti a bizonyítást, továbbá a környezet védelmét mindig csak az adott (megsértett) jog sajátos védelmi szintjének megfelelő mértékben (vagyis a környezethez való jog kifejezett elismeréséhez képest alacsonyabb szinten) biztosítja.19 A kevésbé egyértelmű jogsértések (például jövőbeli kockázatok) esetében, vagy ha csupán csoportérdek sérelméről van szó, bizonyosan nem nyújt védelmet, vagyis környezetvédelmi szempontból csak az esetek csekély hányadában alkalmazható.20 Ez nyilvánvalóan nem elégíti ki a gyakorlat igényeit, s nem véletlen, hogy az egyezményben foglalt jogoknak az egészséges, élhető környezethez való joggal történő kiegészítése már hosszú ideje napirenden van.21 Az eddigi kodifikációs elképzelések azonban (elsősorban a jog tartalmának határozatlansága, vitatott volta miatt22) mindig elakadtak, s az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ezért inkább a bírói gyakorlat által már kifejlesztett megoldások széles körű megismertetését igyekszik elősegíteni Azt is többször kiemelte az EJEB, hogy a magánélet és a lakás tiszteletben tartásához való jog az állam részéről nemcsak tartózkodást, hanem cselekvő fellépést is megkövetelhet, amennyiben például környezeti ártalmak akadályozzák meg polgárait (adott esetben más magánszemélyek tevékenysége következtében) lakásuk (környezetük) élvezetében. Ez a jogi szabályozásban nem merülhet ki. A környezetvédelmi ügyek többségében, amelyekben az EJEB megállapította a 8. cikk megsértését, a jogsértés nem is a jogszabályok hiánya miatt következett be, hanem azért, mert a hatóságok (gyakran egyáltalán) nem tettek intézkedéseket a jogellenes állapot felszámolására.24 A jogi szabályozást illetően ugyanis az az EJEB-nek az az álláspontja, hogy ebben a körben (vagyis az eszközválasztásban) az államoknak széles mérlegelési mozgásterük van. A jelen ügy tényei mindenekelőtt abban térnek el a környezetvédelmi vonatkozású korábbi ügyek többségétől, hogy a Magyar Állam számos (saját jogrendjének megfelelő) intézkedést tett a környezeti ártalmakkal járó forgalom szabályozására, korlátozására, illetve azok érvényesítésére. Az EJEB az egyezmény 8. cikkének megsértését tehát nem az intézkedések elmaradásában, a szabályozás (formális) működőképességének hiányában, hanem a hatósági intézkedések hatékonyságának a hiányában látta.25 Ez viszont közvetve a jogi szabályozás nem megfelelő voltára is következtetni enged. 4. Az eset további újdonsága, hogy a panaszhoz vezető környezeti probléma a közúti közlekedés, illetve annak zaj-, rezgés- és légszennyezőanyag-terhelése. A korábbi ügyekben voltak ugyan ehhez hasonló tényállások, amikor például repülőtér, a repülőtér és az ahhoz vezető autópálya együttes zaja, szórakozóhely vagy szélkerekek zajterhelése miatt merült fel panasz. Maga a legelső környezetvédelmi tárgyú ügy is,26 amelyben a 8. cikkre való hivatkozás szempontjait kidolgozta az EJEB, egy repülőtérnek és az ahhoz vezető autópálya-szakasznak a lakókörnyezetre gyakorolt zajhatásával volt kapcsolatos. A közúti közlekedés és annak zajterhelése azonban sajátosan sokrétű fellépést igényel az állam részéről. Ennek oka, hogy nem egy-egy (konkrét) létesítményhez, hanem az országhatárokon 17 Erika Elisabeth Orth: Ein Grundrecht auf Umweltschutz in Europa? Eine rechtsdogmatische Einordnung des Art. 37 GRC (Frankfurt am Main: Peter Lang 2007) Roman Schmidt-Radefeldt: Ökologische Menschenrechte. Ökologische Menschenrechtsinterpretation der EMRK und ihre Bedeutung für die umweltschützenden Grundrechte des Grundgesetzes (Baden-Baden: Nomos 1999) Erre vonatkozó (a magyar Alk. értelmezése körében kifejtett) álláspontunkat bővebben lásd Fodor László: Környezetvédelem az Alkotmányban (Budapest: Gondolat Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar 2006) Bándi Gyula: Környezetjog (Budapest: Szent István Társulat 2011) Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése pl. immár 21 éve javasolja az EJEE ilyen értelmű kiegészítését óta számos ilyen tárgyú ajánlás, sőt tervezet is született, a legutóbbi szeptember 30-án. Lásd a Parlamenti Közgyűlés sz. ajánlását; 22 Schmidt-Radefeldt (18. lj.) Ezt célozza a Tájékoztató az emberi jogok és a környezetvédelem kapcsolatáról (12. lj.). 24 Lásd kül. López Ostra v. Spain, judgment of 9 December 1994, Series A no. 303-C, Guerra and Others v. Italy, judgment of 19 February 1998, Reports 1998-I. és Öneryildiz v. Turkey [GC], no /99, ECHR 2004-XII. 25 Voltak ugyan eddig is ügyek, amelyekben a végrehajtás hatékonyságát kifogásolták, de azokban bírósági hat.-ok végre nem hajtásáról volt szó, amit az EJEB a megfelelő jogorvoslathoz való jog megsértéseként értékelt. Tájékoztató az emberi jogok és a környezetvédelem kapcsolatáról (12. lj.) Az Arrondelle v. the United Kingdom (no. 7889/77, Commission decision of 15 July 1980, Decisions and Reports [DR] 19) ügyben a londoni Gatwick repülőtér és az ahhoz vezető autópálya-szakasz együttes zajterhelését kifogásolták. Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról 91

7 is átívelő létesítményhálózathoz kapcsolódnak a problémák. Az utólagos intézkedések (mint a zajvédő fal vagy elkerülő út építése) ezen a területen meglehetősen drágák, és nem hoznak végleges megoldást(mint például a szakaszos sebességkorlátozás). Ma Magyarországon a nem kielégítő közszolgáltatás (ti. az országos közlekedési hálózat) és jogi szabályozás, valamint az elmaradó, vagy az egyes esetekben alkalmazott, de gyakran nem megfelelő intézkedések miatt az élethez, az egészséghez, a környezethez és a tulajdonhoz való joggal összefüggésben nagyszámú állampolgárt ér sérelem folyamatosan.27 Különösen az éjszakai órákban jelentkező zajoknak való tartós kitettség jár alattomos következményekkel az emberi egészségre. Becslések szerint hazánk lakosságának mintegy egyötöde, az uniós polgároknak pedig egyharmada érintett; az elsődleges forrás a részben átgondolatlan közhatalmi intézkedéseknek köszönhetően növekvő forgalmú közúti közlekedés ben az EU irányelvet fogadott el, s annak nyomán hazánkban is újraszabályozták a kérdéskört.28 Ennek ellenére a közúti közlekedésből származó zajterheléssel szembeni megfelelő fellépés lehetősége ma sem biztosított, ezért további, igen komoly lépésekre van szükség a jogi szabályozásban, a közlekedés-, terület- és településfejlesztés, illetve a zaj- (és rezgés-) védelmi műszaki intézkedések terén.29 A jövőbeli szabályozásnak pedig elsősorban a megelőzésre kell törekednie. A Deés-ügy e törekvésnek kétségtelenül megfelelő hivatkozási alapja lehet. 5. Figyelemre méltó, hogy az EJEB előtt a hazánkkal szemben indult eljárások (ahogyan a valamennyi állam ellen benyújtott összes panasz) legnagyobb csoportját azok az ügyek teszik ki, amelyekben az eljárások elhúzódását, az ésszerű idő követelményének a megsértését kifogásolják a panaszosok többnyire sikerrel.30 (Csak 2010 végén 46 ilyen folyamatban lévő ügy volt, s ugyanebben évben mintegy 83 millió forint kártérítést fizetett ki a Magyar Állam csak az e tárgyban hozott ítéletek alapján.31) Ahhoz képest, hogy a többi ügyben gyakran tíz évnél is hosszabb eljárásokat kifogásolnak a magyar állampolgárok, a Deés-ügy a maga hat év kilenc hónapjával nem emelkedik ki. A döntés illeszkedik azon elmarasztaló ítéletek sorába, amelyek felhívják a figyelmet a perek gyors, határozott tárgyalásának igényére, az igazságszolgáltatás hatékonyságának (további) javítására. Fodor László egyetemi tanár Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Agrárjogi, Környezetjogi és Munkajogi Tanszék fodor. laszlo@law.unideb.hu 27 A környezethez való joggal (Alk. 18. ) összefüggésben erre a problémára az állampolgári jogok országgyűlési biztosának helyettese már korábban rámutatott, nemegyszer a Deés-ügyben felmerültekkel gyakorlatilag azonos tények alapján: OBH 267/1999; OBH 4848/1998; OBH 2886/1999; OBH 1507/2000; OBH 6163/1998; OBH 5417/1998; OBH 8533/1997; OBH 2511/ Az alapügy elbírálásakor a 12/1983. (V. 12.) MT rend. volt hatályban; 2008 óta a 284/2007. (X. 29.) Korm. rend. alkalmazandó. 29 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2011 májusában hozta nyilvánosságra a zajvédelem újraszabályozásával kapcsolatos állásfoglalása tervezetét, amelynek legtöbb megállapítását osztjuk és alapul vesszük; jno.hu/hu/af/jno _zajos-af-tervezet.pdf. 30 Kiss Daisy: Felelőtlen felelősök. A bírósági eljárások elhúzódása miatti kifogás új jogintézménye a polgári perekben Fundamentum 2004/1, Az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt folyamatban lévő a magyar bíróságok eljárásával kapcsolatos állampolgári kérelmek intézéséről, aktuális fejleményeiről (2010. második félév; XX-NBSKFO/1149-2/2011 sz. irat), KIM Tájékoztató az OIT részére, február 24, 7; hu/files/ejb.pdf. 92 Fodor László: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a zajterhelés csökkentésére tett intézkedésekről és a bírósági eljárás időtartamáról