ÁLLAMIGAZGATÁS KÖZSZOLGÁI

Átírás

1 ÁLLAMIGAZGATÁS KÖZSZOLGÁI A KÖZÉP-DUNÁNTÚLI RÉGIÓBAN (Közszolgálatról készült elemzés) Közép-dunántúli Regionális Államigazgatási Kollégium Értékelő- elemző Bizottsága 29

2 TARTALOMJEGYZÉK I. PARADIGMAVÁLTÁS A KÖZSZOLGÁLATBAN 3 1. New Public management 3 2. Paradigmaváltás a magyar közszolgálatban 5 II. A TERÜLETI KÖZSZOLGÁLAT SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYA ÉS A REFORMOK Közszolgálat, közmenedzsment, személyi kör 8 2. Létszámváltozás, fluktuáció 13 3.Demográfiai adatok Nemek szerinti megoszlás Kor szerinti megoszlás Sajátos pozícióban lévő közszolgálatot ellátók szerinti megoszlás Képesítésre vonatkozó adatok Munkavédelem, munkaegészségügy Béren kívüli juttatások helyzete 3 III. AZ ÁLLOMÁNY KÖRÉBEN VÉGZETT INTERJÚ 35 Senioritás: szolgálati idő, szakmai tapasztalat 35 IV. JÖVŐKÉP HELYETT ÖSSZEFOGLALÓ 56 2

3 I. Paradigmaváltás a közszolgálatban 1. New Public management A közintézmények menedzseri szemléletű reformja - a múlt század 8-as 9-es éveitől kezdve valamilyen mértékben minden európai és modern államban tetten érhető. Az okokat azokban az átfogó gazdasági, társadalmi és politikai kihívásokban kereshetjük, amelyek ezeket az intézményeket érték. A térség dinamikus társadalmi, gazdasági és politikai változásai hatására a közigazgatás a piaci követelmények nyomása alá került. Ezek megkérdőjelezték a klasszikus Wéberi alapokon nyugvó közigazgatás fenntarthatóságát, és szükségessé tették a vezetési, irányítási folyamatok alapvető reformját. Az irányítási folyamatok arra felelnek, hogy hol helyezkedik el a döntési hatalom. Száz évvel ezelőtt a bürokratikus szervezetek kiépülésénél a teoretikus válasz a hatalommegosztás elvei szerint egyszerű volt. (Bár ez a munkamegosztási folyamat már akkor is idealisztikus volt.) A hagyományos hatalommegosztási séma a következőképpen jellemezhető: - Az állampolgárok szavazataik útján hatalommal ruházzák fel a politikusokat. - A politikusok a központi helyzetű közintézmények felső szintjén a felelős vezetésű bürokráciával együtt döntenek. - Majd ezután a hatalom maradéka hierarchikus közvetítéssel kerül a közvetlen végrehajtás szintjére. Ez a hatalom intézménystruktúrán belüli megosztásának felülről lefelé modellje. Ebben a politikusok a lehető legnagyobb hatalom megtartására törekedtek és ez érvényesült a közigazgatási szintek között is. A felsőbb szintű szervek vonakodnak attól, hogy bármely döntési kompetenciát alsóbb, végrehajtási szintre tegyenek. Ezzel a folyamattal a végrehajtást végző szervek kilátástalan helyzetbe kerülnek. A közügyek dinamikus változása a velük közvetlenül érintkező szintektől rugalmas alkalmazkodást, innovációt, és kreativitást igényel, melyeknek azok nem képesek eleget tenni, mert személyzeti előírások, költségvetési korlátok, közbeszerzési szabályok (központi elvárások) állják el útjukat. Döntési szabadság nélkül nem tehetnek mást, mint hogy ragaszkodnak a szabályokhoz, mert feletteseik ezek alapján értékelik őket. Mégis az erősödő külső - elsősorban gazdasági - nyomás hatására, a végrehajtó hatalom központi bürokráciája, és a döntéshozó politika képviselői egyaránt változást kezdtek sürgetni: A bürokrácia korlátozott (végrehajtó) döntési szerepéből igyekezett kitörni, nem utolsó sorban azért, mert a társadalom nem csak a megvalósítás fogyatékosságaiért, hanem a döntések tartalmáért is őket tette rendre felelőssé, hiszen a lakosság csak a fogyatékosságot érzékeli, 3

4 azzal pedig már egyáltalán nem törődik, hogy mi húzódik meg annak hátterében: megvalósítási vagy döntési hibák. Így alakult ki aztán az a modell, melyben a felső szintű szakképzett politikusok és szakképzett bürokraták együtt döntenek. Miközben a gazdasági versenyképesség növelése érdekében a gazdaság infrastrukturális hátterének biztosítása stratégiai fontosságú erőforrássá lett, a politikusok is sürgetni kezdték a közigazgatás reformját, mert a hiányosságok a modern demokrácia legitimációját veszélyeztetik. A demokrácia működése végső alapját képző polgároktól ugyanis nem várható el a közügyek iránti érdeklődés, lojalitás és aktív támogató részvétel, ha nem látják át az intézmények működési folyamatait, ha a döntések tőlük távol és nem az ő érdekükben születnek. Egyidejűleg megkérdőjeleződik a gyenge állam elképzelés is, mert a dinamikus változások a közügyekben csak állami beavatkozással tarthatók célirányos mederben. E nélkül a szabályozottság mellett is elszabadul a káosz. A külső gazdasági, társadalmi és politikai nyomás a közigazgatásban mindig növeli a teljesítmény színvonalát, és változtatja az adminisztratív rendszer természetét. A közigazgatás sohasem magától, hanem az igazgatott közügyek változásának hatására alakul át. Más minőségű és mennyiségű közügy más célokat tűz ki, ebből más feladatok adódnak, melyet új szervezettel, valamint a személyi állomány elé állított, új típusú követelményrendszerrel, és finanszírozással oldanak meg. A reformfolyamat, mely NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) néven vált ismertté, az alapvető sajátosságok egyezősége mellett jelentős eltéréssel valósult meg az egyes országok viszonylatában. Ami közös, az a három fejlődési fokozat, mely az elmúlt 2 év reformfolyamatait jellemezte. Ezek a következők: 1. Klasszikus weberiánus pozíció és bürokrácia (kiindulás). 2. A minimalizálás, piacosítás, modernizálás hatására új közintézményi rendszer alakul, melyet háromtípusú mechanizmusegyüttes alapoz meg. Ezek a hierarchikus, piaci, és koordinatív mechanizmusok (második szakasz). 3. A teljesítmény-indikátorok szabályozó, ellenőrző, ösztönző funkciójára összpontosítanak (harmadik szakasz). Az Európai Unió nem ad kötelező előírásokat a közigazgatásra, de alapelvei már jóval a 24. évi csatlakozás előtt közismertté váltak. Közülük a legismertebbek: a decentralizáció, polgár-közeliség, szubszidiaritás, transzparencia. Mivel bennünket nem a közigazgatás egésze, csak a közszolgálat érdekel, ezért nem szükséges a NPM mozgalom teljes ismertetése, elég annak hangsúlyozása, hogy ez a rendszer a piacot tekinti ideálnak, ezért képviselői úgy vélekednek, hogy a közigazgatásnak át kellene venni a magánigazgatás módszereit. A magán és közigazgatás egymással ellentétes két imázsából egyértelműen a közigazgatásnak jut a negatív szerep. Eszerint a magánszférát a kihívás, az érdekesség, újdonság, változatosság kulcsszavaival jellemezhetjük. Ez lehetőséget ad a kreativitásra, önállóságra, tiszteli és jutalmazza a teljesítményt, lehetővé teszi a gyors kiugrást. Vele szemben a közigazgatást a biztonság, állandóság, stabilitás, kiszámíthatóság, 4

5 megbízhatóság, fegyelem jellemzi. A benne dolgozók csavarként működnek egy gépezetben, amely elutasítja a kezdeményezést, és nem értékeli az egyéni teljesítményt. Továbbá egyre általánosabbá válik az a vélemény, mely szerint, aki a magánszférában dolgozik az ( hangyaszorgalommal!) részt vesz azoknak a javaknak a termelésében, melyeket a közszféra felhasznál ( elpazarol!). A zárójelben a sokszor ki nem mondott, de sulykolt véleményeket tettük. Az új modell (a közmenedzsment) megértése úgy lehetséges, ha nem egy merőben új elméleti alapokon nyugvó koncepciót keresünk, hanem a meglévő mellé, annak ellentétét állítjuk. 1 Az új közmenedzsment hatására csökken a közszolgálati rendszerek zártsága, akár úgy, hogy csökken a közszolgálati jogviszony hatálya alá tartozó feladat-ellátók száma, akár úgy, hogy maga a jogviszony tartalma változik azáltal, hogy csökkennek a köz- és magánigazgatás személyzeti rendszerében lévő különbségek. Mindez persze problémákat is felvet, így különösen: a közszolgálatot ellátó személyi állomány átpolitizálódását, és/vagy a szakértelem csökkenését, és/vagy a korrupciót és ezeken keresztül a szolgáltatás színvonalának csökkenését, mind a mellett, hogy a feladat végső finanszírozója továbbra is az állam. 2. Paradigmaváltás a magyar közszolgálatban A 9-es rendszerváltás zászlós hajója az önkormányzati típusú, azaz decentrális közigazgatási rendszer bevezetése volt. A rendszert több - elsősorban a központi igazgatás részéről megfogalmazott - kritika érte. A széles felelősségi alapon feladatot kapott önkormányzatok felett az állam - szervi és személyi függőségek híján - gyenge hatásfokú ellenőrzési jogot gyakorolt. A központi igazgatás az érdeklődésére számot tartó ügyekben a hatásköri szabályokkal, a finanszírozással, és az általunk vizsgált, személyi állományra vonatkozó szabályozással igyekezett befolyást gyakorolni. A teljesség igénye nélkül ennek csak néhány elemét emeljük ki, mégpedig: A központi érdeklődésre számot tartó önkormányzati feladat ellátásában a nagyfokú végrehajtási szabadságot fokozatosan felváltják a végrehajtási kötelezettséget előíró hatásköri szabályok, egyre több helyben termelődő pénzeszköz kerül a központba és onnan újra elosztásra, címzett vagy céltámogatások formájában, évben a korábban egységes munkajogi szabályozás helyébe a közszolgálatról új típusú szabályozás születik. Ez külön rendezi a közhatalmat gyakorló köztisztviselők, a hatalommal nem rendelkező, közfeladatot ellátó közalkalmazottak, és az egyedi elbírálást igénylő hivatásos 1 IV fejezet II. Tábla 5

6 (fegyveres és rendvédelmi tevékenységet ellátó) alkalmazottak munkajogi helyzetét. A közmenedzsmentre vonatkozó szabályokat sok kritika éri, de elemeiben mégis alkalmas volt az akkori vezetői szubjektivitás, ezen keresztül az akkor erőre kapó s a szakmaiságot veszélyeztető politikai zsákmányrendszer túlkapásainak megakadályozására. A szabályozás, bár sokak által vitatottan, de mégis zárt rendszerű volt, mert alapvetően képesítéshez kötötte és pályázati síkra helyezte a kiválasztást. A kibúvók mellett kötött bér és karrier rendszert valósított meg. Bevezette a teljesítmény-értékelést, és új alapokra helyezte a minősítést. Végül, ugyan nem akadályozta meg, de nehezítette és ellenőrizhetővé tette az egyoldalú munkáltatói jogviszony megszüntetést. A mindenkori kormányzó erő a törvény többszöri módosításával elképzeléseinek megfelelően folyamatosan alakította bár lényegében meg nem változtatta a közszolgálat szabályait. A köztisztviselők rendszer-ismereti belső képzését kötelezővé tette (alap- és szakvizsga), melyet központilag irányítottan maga a bürokrácia végzett. Az uniós csatlakozást követő ország-fejlesztés feladatainak végrehajtását az állami munka modernizálásának jegyében, a New Public Managementnek megfelelően - minimalizált, de centralizált állami, tervezetten felügyelt önkormányzati, és piacosított, azaz magántevékenység útján kívánta megoldani a kormány. Az államháztartás a konvergencia követelményeknek is megfelelő - egyensúlyi helyzetének megalapozásához szükséges rövid, és hosszabb távú intézkedések keretében, a közfeladat-ellátás hatékony szervezeti kereteinek kialakítása érdekében a Kormány a 2118/26 (VI.3) számú, az állam hatékony működését elősegítő szervezeti változásokról, és azokat megalapozó kormányzati intézkedésekről szóló kormányhatározatot hozta. A határozat a teljes állami tevékenység rövid határidejű átszabását tűzte ki célul. Ez a teljes állami feladatellátás szervezeti kereteit érintette, de ehelyütt elsősorban a közigazgatásról teszünk említést, annál is inkább, mert a legteljesebb átalakításokra itt, azon belül is az államigazgatásban került sor. Az átszervezés a központi igazgatás átalakításával kezdődött, majd a területi- és helyi szintű közigazgatás térségesítésével (régió, kistérség) folytatódott. Az uniós csatlakozás feltételrendszere tette szükségessé a belső piacok felszabadítását a külső tőke előtt, mely a szolgáltatások engedélyezését végző eljárási rend megújítását, és elektronizálását követelte meg (Ket. módosítás, elektronikus kapcsolattartás stb.). A kormány a közmenedzsment irányítására egy országos központ létrehozását határozta el, amikor az ágazatokat a következőkre utasította: A humánerőforrás-menedzsment feladatoknak a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központba (KSzK) történő átcsoportosítása tekintetében, készítsen beszámolót az átcsoportosítás helyzetéről, intézkedési tervet a további feladatokról 6

7 Valósítsák meg a humánerőforrás-menedzsment feladatok intézkedési tervnek megfelelő átcsoportosítását a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központba (KSzK). A közszolgálati jogszabályok módosítása, így különösen: a köztisztviselők kiválasztásánál alkalmazott, központilag végrehajtott versenyvizsga, a teljesítmény elvűség hangsúlyossá tétele, a szakmai tudás mellett a kompetenciák kiemelése a korábbi zárt rendszert a piaci megoldások irányába tolta, s a politikai megrendelők felé nyitotta. A nagy lendületű végrehajtást ez évre a gazdasági világválság nyomán megnyilvánult hazai gazdasági- és kormányválság lelassította, és elbizonytalanította. Látható, hogy a hazai viszonyok között a közigazgatás, s benne a személyi állomány a nyugatiakhoz hasonlóan a gazdaság, sőt egyenesen a piac erőteljes befolyása alá került, mely a közigazgatás teljes személyi állományán keresztül a régiót is érintette. A Kollégium Értékelő és Elemző Bizottsága az elmúlt két évben a reformok kapcsán - más elemzésekkel - áttekintést adott a szervezeti átalakulásokról, a hatósági- és ügyfélszolgálati tevékenységekről. Ebben az évben a személyi állomány helyzetének vizsgálatára vállalkozott. Dolgozatunk ennek jegyében született. Munkánk során országos adattárak (KÖZIGTAD, KSH, Kincstár) mellett elsősorban saját körünkből gyűjtött adatokat használtunk fel. A statisztikai adatokra alapozott megállapítások mellett fontosnak tartottuk a személyi állomány véleményének megjelenítését is, melyet széles körben (4 fő megkeresésével) készített interjú kérdések alapján mutatunk be. 7

8 II. A területi közszolgálat személyi állománya és a reformok Tanulmányunk azt mutatja be, hogy a változások (reformok) a közszolgálat ellátásában milyen új (szakmai, szervezeti szintű) környezetet teremtenek, s milyen erről az állomány (az emberek) élményanyaga. Az Értékelő - Elemző Bizottság olyan összehasonlításokat szeretett volna végezni, amely alkalmasak arra, hogy bemutassák a közszolgálatból a közmenedzsment irányába való átmenetet. Ez a 26. és 29. közötti időintervallumot érinti. A kezdő évet abból a szempontból tartjuk fontosnak, hogy ez volt az utolsó év a reformfolyamatok előtt, és ekkor nagyarányú létszámcsökkentés került végrehajtásra. A 27. évet tekintjük a szervezetet és a személyzetet érintő reform induló évének. 28. az első reform utáni teljes év. 29. pedig, a társadalmi, gazdasági válság működésre és a személyi állomány helyzetére gyakorolt hatásának szempontjából figyelemre méltó év. A közszolgálat személyi állományára vonatkozó elemzés készítése előtt mi is, mint valamennyi e témával foglalkozó - arra a következtetésre jutottunk, hogy a közszolgálat fogalmi körének néhány aspektusát tisztázni kell. Először is szükségesnek látszik az általánosan használt közszolgálat fogalomkörének meghatározása, illetve ennek az újabban előkerült közmenedzsment fogalomhoz való viszonyának tisztázása. 1. Közszolgálat, közmenedzsment, személyi kör A közszolgálat esetében gyakran beszélnek széles és szűk értelemben felfogott közszolgálatról. Széles értelemben beletartoznak mindazok, akiket az állam közvetlenül alkalmaz az állami intézményekben, közüzemekben, és az államhatalmi szervekben. Ebben a tág körben a közhatalmat gyakorló köztisztviselők mellett helyet kapnak az ilyen felhatalmazással nem rendelkező közalkalmazottak, a rendvédelmi és fegyveres testületek hivatásos állományú tagjai, az igazságszolgáltatás és az ügyészség tagjai, és az egyéb bérrendszerbe (munkajog) tartozó állami alkalmazottak. Ők valamennyien közszolgálatot végeznek. Szűkebb értelemben csak a közhatalmat gyakorló köztisztviselőket soroljuk ide. A hagyományos weberiánus bürokrácia tevékenysége értendő alatta. A közmenedzsment fogalom némiképpen eltér a közszolgálattól. A közmenedzsment az üzleti megoldások alkalmazása a közfeladatok ellátásának biztosítása során. A hagyományos kormányzati feladatok egy része áthelyeződik a magán és a közhasznú szerveződések tevékenységi körébe. A megmaradó, amúgy továbbra sem csekély állami szerepek ezzel a folyamattal összhangban jelentős mértékben átalakulnak a New Public managementről korábban írtak szerint. 8

9 A Kollégium tagjai és állandó meghívottjai között köztisztviselők, közalkalmazottak, hivatásos állományba tartozók, munkavállalókat is foglalkoztató tagok vannak. A reformfolyamatok a közmenedzsment létrehozása jegyében indultak, ezért igyekszünk a széles értelemben használt fogalom mentén haladni. A kör, melyet dolgozatunkban érintünk elsősorban a Kollégium munkájában résztvevő területi államigazgatási szervek csoportja. Sajnálatos módon nincs olyan regionális nyilvántartás, amely tanulmányozásra alkalmas, megbízható adattal szolgálhatna, ezért az arányok érzékeltetése érdekében - részben a tagok segítségével, központi, és egyéb forrásból (országos adat) dolgoztunk. 1. ábra 14% 2% Közszférában dolgozók különböző csoportjainak aránya 25. évi országos adat 12% % 4% Közalkalmazott köztisztviselő igazságügyi alkalmazott fegyveres testület tagja választott tisztség 68% egyéb Az ábrán a 25. évi országos adat látható 2. Nézetünk szerint a 29. évi területi adatok nem, vagy csak elhanyagolható változást mutathatnak. Az adatok szerint a legnagyobb csoportot a különböző közszolgáltatásokat nyújtó közalkalmazottak adják (68 %). Ide tartoznak az oktatásban, a szociális- és egészségügyben dolgozók mellett például a katasztrófa védelem munkatársai is. A közszféra második legnagyobb csoportja, a jóval szerényebb méretű köztisztviselők csoportja (14%). Ennek megközelítően a felét az önkormányzatok, másik felét az államigazgatás alkalmazottai teszik ki. A következő csoport, a rendészeti és fegyveres szolgálatot ellátók közé tartoznak a rendőrök, tűzoltók, vámtisztek hivatásos állományú tagjai. Az ő munkaviszonyukra eltérő szabályok vonatkoznak, mellyel a jogalkotó, a nekik biztosított kiemelt közhatalmat és felelősséget preferálja. A többi résztvevő jelentéktelen létszámú, amely alig tesz ki 5%-ot. 2 Forrás: Gajdusek: Közszolgálat 9

10 A kollégium munkájában résztvevő (tag és meghívott) területi állami szervek által szolgáltatott adatok alapján állítottuk össze a 2. ábra adatsorát. Látható, hogy döntően állami közhatalommal felruházott köztisztviselők dolgoznak középszinten. A maradék kisebb része közalkalmazott: a KVM, az IRM és az ÖM keretében látnak el feladatot. A kicsivel nagyobb létszámú hivatásos állományba tartozók, az ÖM és az IRM keretébe tartoznak. 2. ábra Állami közszolgálatban dolgozók létszáma, közszolgálati típusonként 29. január 1. Hivatásos állományban állók 917 fő 17% Egyéb 217 fő 4% Köztisztviselő 3841 fő 69% Közalkalmazott 574 fő 1% Az egyes állomány fajtákon belül a vezető-beosztotti, illetve a különböző besorolási fokozatú csoportok tanulmányozása a következő eredményt hozta. 3. ábra 14 Állami közszolgálatban dolgozók létszáma közszolgálati típusonként 29. január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Köztisztviselő Közalkalmazott Hivatásos Egyéb A legnagyobb létszámú köztisztviselőt a pénzügyi ágazat foglakoztatja, és itt van a legtöbb vezető is. A többséget kitevő középmezőny mellett, az 1

11 OKM, MEH, KHEM, NFGM és az ÖM a kis létszámú munkahelyek közé tartoznak. 3/a. ábra Köztisztviselők létszáma 29. január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Vezető I. Besorolású II. Besorolású Ügykezelő, technikai alkalmazott Átlagosan 1/3-al több az I. besorolású köztisztviselő, mint a II. Az ügykezelők és technikai alkalmazottak száma az EüM, FVM, PM és az ÖM ágazaton kívül elenyésző, ezeket a feladatokat többnyire az ügyintézők végzik. 3/b. ábra 6 Hivatásos állomány tagjainak létszáma 29. január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Vezető I. Besorolású II. Besorolású A hivatásos állomány esetében a II. besorolásúak jóval többen vannak, mint az I. besorolás szerintiek. 11

12 3/c. ábra Közalkalmazottak létszáma besorolás szerint 29. január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM A B C D E F G H I J A területi államigazgatási szerveknél három ágazat foglakoztat közalkalmazottakat. Közülük kettő egyenruhás és egy civil szervezet. A közalkalmazottakból az IRM foglakoztat a legtöbbet, kiugróan magas a D fizetési fokozatban (szakképesítést, és középfokú végzettséget igénylő munkakör) lévők száma. A KVM alkalmazottaiból legtöbben a B és C (alap-és középfokú végzettséget igénylő) fizetési fokozatba, míg az ÖM alkalmazottak legtöbbje a D és F (közép- és felsőfokú szakképesítést igénylő) fizetési fokozatba tartozik. A közszolgálatot ellátók között sajátos helyzetben és jelentősen eltérő szabályozási környezetben vannak a fegyveres és rendvédelmi tevékenységet folytató alkalmazottak. A rájuk vonatkozó szabályok változtatása nincs napirenden, ezért helyzetüket külön tárgyaljuk. 12

13 2. Létszámváltozás, fluktuáció A területi államigazgatást érintő reform egyik nem titkolt célja, hogy kevesebb létszámmal hatékonyabb működést lehessen megvalósítani. A tapasztalatok szerint, egy működő rendszerben a változások (feladat, hatáskör, szervezet, személyi állomány, finanszírozás) gyakori következménye a létszám csökkenést követő növekedés és fluktuáció. A vizsgált időszak létszámadatai alapján, a következő állapotot találjuk: I. táblázat Ügyintézők száma (fő) Január változás iránya EÜM n.a FVM IRM KVM NFGM n.a ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Összesen Az I. táblázat összesen adatai, illetve a 3/d ábra alapján, 1% körüli létszám-növekedés tapasztalható (27-29 viszonylatában). A többlet létszámok a kormány programja szerinti kiemelt feladatot ellátó szervezeteknél találhatók, akik a szociális feszültségek enyhítésével, állami bevételek behajtásával és fejlesztési feladatok ellátásával, ilyen támogatások elosztásával kapcsolatos tevékenységet végeznek. 3/d. ábra Ügyintézők számának alakulása január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM 13

14 A tendencia a vezetők számában ugyanígy követhető. Összességében a vezetők száma a vizsgált időszakban csökkent, az utolsó évben nőtt. A növekedés elsősorban a pénzügyi ágazatban történt. 3/e. ábra Vezetők számának alakulása január 1. (fő) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Szervezet-szociológiából ismeretes, hogy a szervezet több egységét érintő jelentős fluktuáció problémát okozhat a működésben és az eredményekben. Nem mindegy azonban, milyen munkatársi körből kerülnek ki a távozók. Minél összetettebb munkát végez valaki, minél "speciálisabb" ismeretei vannak, annál nehezebb az utánpótlás biztosítása. Számítások szerint egy ilyen munkatárs pótlása éves alapbérének 15-2 százalékát is kiteheti: ebben többek között benne van a termeléskiesés, a kilépési, a kiválasztási és a betanítási költség. Ezzel együtt vannak olyan időszakok, amikor nem feltétlenül rossz a fluktuáció. Ez akkor áll elő, ha jelentős és elkerülhetetlen változásokra van szükség a szervnél, kiváltképp, ha évek óta nincs mozgás, a munkatársak szemléletmódja megmerevedik. Ilyenkor, a sok éve a szervezetnél dolgozó, jól képzett szakemberek a folyamatban visszahúzó erővé válnak, az új alkalmazottak pedig új lendületet hoznak. A nagyméretű létszámcsere kevesebb kockázattal jár, hiszen az alapjaiban megújult rendszerben a helyzetismeretnek, és tapasztalatnak ugyan van értéke, de kisebb, mint a megszakítás nélküli állandó folyamatban. A következőkben azt vizsgáltuk, hogy a feladat-, hatáskör- és szervezetváltozás járt-e ilyen munkaerő-mozgással, milyen mértékben, és ez hogy érintette a szervezet működését. A 4. számú ábra a területi államigazgatási szervek összességére vonatkozó adatot tartalmaz. Ez alapján a szervezetek 2%-ban volt ugyan fluktuáció, de nem befolyásolta a működést, a másik oldalról 8% úgy érzi, hogy ez a működésüket szinte ellehetetlenítette. A többiek jelentős és közepes hatásról beszélnek nagyjából fele-fele arányban. A hatások persze lehettek pozitív és negatív irányúak is. 14

15 4. ábra Vélemény a fluktuáció szervezet működésére gyakorolt hatásáról Nem befolyásolta 8% 2% Közepesen érintette 32% Jelentős hatással volt 4% Egyes területeket ellehetetlenített A reform, kevés kivétellel, valamennyi ágazatban éreztette hatását. A kivételek között volt az igazságügyi ágazat, melyben szervezeti változásokra nem került sor. Ugyan megyei szerv maradhatott az FVM ágazat szerv csoportja is, de itt jelentős integrációkra került sor. Többen térszerkezeti és integrációs változáson mentek keresztül (EüM, NFGM, PM). A régiósítással jelentős centralizációt éltek meg a többiek. Ez nem csak szervi, hanem hatásköri és személyi változásokat is hozott. Az eseménnyel összefüggésben, a területi szervek fluktuációról számolnak be, mely hatását a tapasztalatok és a változás mértékének tükrében az 5. számú ábra mutatja. 1% 8% 6% 4% 2% 5. ábra Vélemény a fluktuáció szervezet működésére gyakorolt hatásáról % EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Nem befolyásolta Közepesen érintette Jelentős hatással volt Egyes területeket ellehetetlenített Öt ágazat, egyöntetű véleményt fogalmazott meg: NFGM, PM, SZMM, MEH, OKM. Az eltérő vélemények mögött eltérő helyzetek állnak. Voltak, akiket a változások nem érintettek. Voltak, akik jelentősen átalakultak, de vagy létszám többletet kaptak, vagy jobb státuszuk lett. Voltak olyanok is, akiknél ugyanez a változás létszám csökkenéssel, vagy státuszvesztéssel járt. A vegyes képet mutató ágazatokban az egyes szerveket ért hatások is vegyesek. A két szélsőség egyik tagja a PM ágazat, aki regionális átalakítást, és szervezeti integrációt is átélt, de ezt jelentős 15

16 létszám- és szervezetfejlesztésként élte meg, ezért a fluktuáció a működést nem befolyásolta. Vele szemben az EüM ágazat áll, ahol egyes területek ellehetetlenültek, mert a többiektől eltérő és jelentős térszerkezeti átszervezésen és létszámcsökkenésen estek át Nemek szerinti megoszlás 3.Demográfiai adatok A nemek szerinti megosztást elsősorban abból a közismert szempontból tartottuk fontosnak, hogy a nők arányának növekedése egy-egy szakmán belül soha sem a jó karrierlehetőségek jele. A férfiak szervezeten belüli csökkenő aránya egyik oldalról a munka végrehajtó típusú bürokratikus jellegének erősségére, másrészt annak presztízsére is utal 3. A vizsgálatban két időpontot hasonlítottunk össze: a reform időszak előtti utolsó évet, és a jelenlegit. Ezzel arra voltunk kíváncsiak, hogy a reform mennyire tette vonzóbbá a pályát. Az alábbiakban két diagramot készítettünk a 6. az IRM ágazaton belüli fegyveres testület létszámát nem tartalmazza, a 6/a pedig igen. 6. ábra Nemek szerinti megoszlás / Férfiak aránya a teljes létszám százalékában (január 1.) ,37 34,82 29 A 6. számú diagram a férfiak arányának változását jelzi. E szerint a vizsgált időszakban, a területi államigazgatásban a férfiak aránya több mint egyharmad. Ez az érték az időszak végére fél százalékponttal csökkent. 3 A tapasztalatok szerint, a romló presztízsű munkából a férfiak kivonulnak 16

17 6/a. ábra Nemek szerinti megoszlás / Férfiak aránya a teljes létszám százalékában (január 1.) ,61 35, A nagyszámú fegyveres testülethez tartozó hozzáadásával, a nemek aránya nem változott. 7. ábra 1 IV/2. Nemek szerinti megoszlás / Férfiak aránya a teljes létszám százalékában (január 1.) EÜM FVM IRM KVM ÖM SZMM PM MeH OKM KHEM A férfiak aránya két ágazat esetében (KHEM, KVM,) meghaladja az átlagot, és eléri az 5%-ot. A többinél alacsonyabb értéket mutat. A 29. évre bekövetkezett csekély számú csökkenés eloszlik az ágazatok között. Egyedül a KHEM, PM és az OKM esetében tapasztalható enyhe növekedés. 17

18 8. ábra Nők aránya a különféle közigazgatási pozíciókban 26. január 1. (%) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Beosztott Középvezető Felső vezető A nők a reform előtt 26. évben zömében beosztottak voltak, ha vezetői posztot kaptak az inkább (kivétel: IRM, PM, OKM, KHEM) felső vezetői volt. 8/a. ábra Nők aránya a különféle közigazgatási pozíciókban 29. január 1. (%) EÜM FVM IRM KVM NFGM ÖM PM SZMM MeH OKM KHEM Beosztott Középvezető Felső vezető 29. évben is elsősorban beosztotti feladatokat látnak el, a vezetői helyek három ágazat kivételével zömmel középvezetőivé válnak. A már említett, kormány programja szerinti stratégiai ágazatok esetében (PM, KHEM, SZMM, IRM) esetében a felső vezetők között nem kapnak helyet, egy esetben (NFGM) csak beosztotti feladatokat kapnak. A vizsgált adatok igazolják ezeknek az ágazatoknak adott időszak szerinti - kiemelt szerepét, egyben megerősítik azt a feltételezésünket, hogy egy tevékenységi kör státuszának erősségét a férfi munkaerő helyzete jól jelzi. 18

19 3.2.Kor szerinti megoszlás A magyar köztisztviselők átlagos életkora 26 évben 43 4 év volt. Ez nagyjából megegyezik a 29. évi régiós adatokkal. Sok korösszetétel vizsgálat jelzi, hogy a közép generáció hiányzik. Ez a generáció azért játszik fontos szerepet a szervezetben, mert egyesíti mindkét szélső korcsoport jó tulajdonságát (tapasztalat, és mozgékonyság, megfontoltság, döntésképesség) és nélkülözik a negatívokat. Reform értékű változásoknál, a megfontolt haladás és a stabil működés biztosítéka ennek a korosztálynak az arányos jelenléte. 9. ábra Egyes korcsoportok létszáma (fő) 29. január Más tapasztalatokkal ellentétben, a mi területi államigazgatásunkban, az aktív korosztály (3-39) létszáma nem csekély. Az Ő számuk, a létszám görbe legmagasabb pontja. Mellettük a 4-49 és 5-59 korosztály csökkenő számban a nyugdíj előtti korosztály (6-) pedig alig van jelen. Ha ezt az ideális adatsort az IRM-hez tartozó állomány nélkül készítjük el, akkor a következő képet kapjuk: 4 Országos adat. 19

20 9/a. ábra Egyes korcsoportok létszáma (fő) 29. január 1. IRM ágazat nélkül Az egyenruhás állomány kivételét a reform időszak alatt végrehajtott, egyszeri, nagyszámú alkalmazottat érintő, szolgálati nyugdíjazási esemény indokolja. Ez rendkívüli módon megfiatalította az állományt. Az ő adataik figyelmen kívül hagyásával, az un. civil közszolgálatról a következők állapíthatók meg. Az évek múlásával folyamatosan emelkedő életkor csúcsán, az 5-59 év közöttiek állnak, mint legnagyobb létszámban jelen lévő korosztály. Ez az eredmény az eddig hatályos közszolgálati rendszer zártságára utal. A zárt rendszer nem annyira a kezdőnek, mint inkább a hosszabb életpályát maga mögött tudóknak kedvez (kötött bérezési rendszer). A szakirodalom szerint problémát jelent, hogy napjainkra kevésbé jelent vonzó alternatívát a pályakezdő fiatal munkaerőnek a közszolgálat. Ráadásul csökkent az álláshelyek száma. A 9. ábra diagramja ezzel szemben a fiatalok arányos területi szintű jelenlétéről győz meg bennünket. Legfeljebb az elvándorlásuk nagyobb arányú, mint más korosztályé. Az új közmenedzsment térnyerésével, a Ktv. folyamatos módosításával, valamint a gazdasági megszorítások miatt egyre csökken az a korábbi előny, mely a közszolgálatban dolgozókat kiemelte a többi munkavállaló közül. Másrészt bizonytalanná váltak, értékében pedig gyengülőben vannak a hosszabb ideje a rendszerben dolgozók (törzsgárda) jutalmazását ellátó juttatások. Érdemes még egy pillantást vetni az ágazati alapon tagolt korösszetételre a 1. ábrán. 2