KÖZPÉNZÜGYEK AZ ALKOTMÁNYBAN - AZ ADÓSSÁGFÉK

Átírás

1 Várnay Ernő 1 KÖZPÉNZÜGYEK AZ ALKOTMÁNYBAN - AZ ADÓSSÁGFÉK április 25-én az Országgyűlés elfogadta Magyarország Alaptörvényét. Az ország január 1-én hatályba lépő új alkotmánya egyik újdonsága, hogy külön fejezet foglalkozik a közpénzügyekkel. A pénzügyi alkotmány legfontosabb rendelkezéseit tartalmazó fejezet igazi újítása a költségvetési törvény elfogadását és végrehajtását számszerű korláthoz az államadósság GDP-hez viszonyított arányában meghatározott kötő úgynevezett adósságfék beiktatása. Jelen írás célja mindenekelőtt az adósságfékre vonatkozó alkotmányi rendelkezések bemutatása, illetve első kritikai észrevételek, javaslatok megfogalmazása. 1. Közpénzügyi vonatkozású rendelkezések a hatályos alkotmányjogban A jelenleg hatályos alkotmány, az 1949.évi XX. törvény több közpénzügyekkel kapcsolatos rendelkezést tartalmaz. Az Alkotmány a parlamenti költségvetési jog 1868 óta töretlen hagyományának megfelelően az Országgyűlés hatáskörébe utalja az államháztartás mérlegének megállapítását, az állami költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) jóváhagyását. 2 A közpénzügyek állomány dimenziójáról, az állami vagyonról szólva rögzíti, hogy a magyar állam tulajdona nemzeti vagyon, 3 s hogy az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelősséggel önállóan gazdálkodnak. 4 Az államháztartás vitelére vonatkozó demokratikus elveket és eljárási szabályokat, az uniós közpénzügyi rendszerbe illesztést az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény tartalmazza. 5 Ezt a törvényt az Országgyűlés egyszerű többséggel fogadta el, és számtalanszor módosította. Megítélésünk szerint a törvény egyes rendelkezései alkotmányba, míg részletszabályokat tartalmazó rendelkezéseinek jelentős része rendeletbe kívánkoznak. Az Alkotmány tartalmazza az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank feladataira és jogállására vonatkozó alapvető rendelkezéseket. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerveként konstituálódik. Alkotmányban meghatározott feladatai rendkívül széleskörűek: ellenőrzi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások törvényességét, és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés 1 egyetemi tanár Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar A jelen írás a Magyar Tudományos Akadémia Gazdaság- és Jogtudományok Osztályának a évi közgyűléshez kapcsolódó, május 11-én Az adósságcsapda kikerülésének gazdaságpolitikai és közpénzügy-szabályozási eszközei című konferencián elhangzott előadás szerkesztett változata. 2 Alkotmány 19. (3) d) pont 3 Alkotmány 10. (1) bekezdés 4 Alkotmány A törvény preambuluma szól a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhet ő gazdálkodás garanciáinak megteremtésérő l, a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság alapelveinek érvényesítésérő l, az államháztartás kívánatos egyensúlyáról. A III. fejezetben 28 -tól 53/B -ig találjuk az eljárási szabályokat.

2 2 hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket, előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenő rzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését. 6 Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerű ségi és eredményességi szempontok szerint végzi. 7 Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseirő l jelentésben tájékoztatja az Országgyű lést, amelyet nyilvánosságra kell hozni. A zárszámadás ellenőrzéséről szóló jelentést az Állami Számvevő szék elnöke a zárszámadással terjeszti az Országgyűlés elé. Az Állami Számvevő szék valójában jogilag független, önálló alkotmányos szerv, amelyet az Országgyűlés csak ellenő rzés végrehajtására utasíthat. A függetlenség pénzügyi, személyi biztosítékait az Alkotmány felhatalmazása alapján alkotott sarkalatos törvény tartalmazza. 8 A Számvevő szék független a végrehajtó 9 hatalomtól, és nem tartozik politikai felelősséggel az Országgyűlésnek sem. Az Állami Számvevőszék az alkotmányban megjelölt egyes feladatait sohasem látta el. Így nem gyakorolta a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó ellenjegyzést, és nem vizsgálta előzetesen a költségvetés felhasználásának törvényességét sem. 10 A Magyar Nemzeti Bankról az alkotmány a lehető legszűkszavúbban rendelkezik. Rögzíti, hogy a bank az ország központi bankja, és törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. 11 A bank személyi függetlensége garanciájaként arról rendelkezik, hogy a bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. 12 Az elnök a bank tevékenységéről bármilyen konzekvencia nélkül évente beszámol az Országgyűlésnek. 13 A Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény a bankot a Központi Bankok Európai Rendszere tagbankjaként határozza meg. 14 Ennek megfelelően a Magyar Nemzeti Bank elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. 15 A törvény az uniós jogi 6 32/C (1) bekezdés 7 32/C (2) bekezdés 8 Az Alkotmány 32/C (4) bekezdés értelmében az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Jelenleg ez a törvény az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény. 9 Paczolay Péter, Az Állami Számvevőszék helye a hatalmi ágak rendszerében. Pénzügyi Szemle, 2009/4. szám pp Az Állami Számvevőszékről szóló törvényben eredetileg szereplő feladatot, amely szerint az Állami Számvevőszék ellenőrzi, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra a törvény 2004-es módosítása során kiiktatták. 11 Alkotmány 32/D (1) bekezdés 12 Alkotmány 32/D (2) bekezdés 13 Alkotmány 32/D (3) bekezdés évi LVIII. törvény a Magyar Nemzeti Bankról évi LVIII. törvény 3. (1) bekezdés

3 3 kötelezettségnek megfelelően 16 tartalmazza a Magyar Nemzeti Bank függetlenségének intézményi, személyi és pénzügyi garanciáit. A hatályos alkotmány 70/I -a a közteherviselés demokratikus elvét így fogalmazza: A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Ez a formula az adóztatás számára nyilvánvalóan nem teremt kellő alapot. Az alkotmányjogi alapokat az államháztartási törvény rakta le. 17 A közpénzügyek önkormányzati dimenzióját az alkotmány az önkormányzatiság keretében helyezi el. A helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. A helyi képviselőtestület feladatai ellátáshoz megfelelő saját bevételre jogosult, e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét A közpénzek az Alaptörvényben A pénzügyi alkotmány az állam gazdálkodására vonatkozó alapelvek, a gazdasági döntéshozatalra, különösen az adóztatásra és a költségvetésre vonatkozó hatásköri és eljárási szabályok, esetleg az államháztartási egyensúlyra vonatkozó garanciális szabályok - számos eleme hiányzik a hatályos alkotmányból Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 130. cikke szerint A Szerződések és a KBER és a EKB alapokmánya által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása, valamint az ilyen feladatok és kötelezettségek végrehajtása során sem az Európai Központi Bank, sem a nemzeti központi bankok, sem döntéshozó szerveik valamely tagja nem kérhet vagy fogadhat el utasítást az Uniós intézményektől, szervektől vagy hivataloktól, a tagállamok kormányaitól vagy bármely egyéb szervtől. Az uniós intézmények, szervek és hivatalok, valamint a tagállamok kormányai kötelezettséget vállalnak arra, hogy tiszteletben tartják ezt az elvet, és nem kísérlik meg az Európai Központi Bank vagy a nemzeti központi bankok döntéshozó szervei tagjainak befolyásolását feladataik ellátása során. A 131. cikk értelmében Valamennyi tagállam biztosítja, hogy nemzeti jogszabályai nemzeti központi bankjának statútumát is beleértve összeegyeztethetők legyenek a Szerződésekkel és a KBER és az EKB alapokmányával. 17 Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 10. (1) bekezdése : A Magyar Köztársaság területén működ ő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkez ő jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkez ő szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkez ő belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhet ő arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseibő l ellátandó feladatokhoz. (2) A fizetési kötelezettség első sorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható el ő. (3) Fizetési kötelezettséget elő írni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá elő legfizetési kötelezettséget megállapítani - a díj és a bírság kivételével - csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. (4) Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt - az országgyű lési képviselő k általános választásának évében legalább negyven - napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti /A. (1) b), c), d) pontok

4 4 Megjegyzendő ugyanakkor, hogy amint arra fentebb is utaltunk hazánkban az államháztartás alkotmányos elveit, és az azoknak megfelelő eljárásokat törvények tartalmazzák, s ezeket az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata számos vonatkozásban megerősítette, érvényesülésüket elősegítette ben az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő eseti bizottsága így fogalmazott (A) koncepció a jelenlegi Alkotmány régi mulasztását kívánja orvosolni a közpénzügyekre vonatkozó alapvet ő szabályoknak és a költségvetési jog alapelveinek alkotmányba emelésével. 21 Ezt a mulasztást már az 1996-os, új alkotmány megalkotására irányuló munkálatok pótolni kívánták. 22 Kétségtelen, hogy számos alkotmány így az Európai Unió tagállamai túlnyomó többsége is tartalmaz a költségvetési eljárásra, az adóztatásra, a számvevőszékre, a központi bankra vonatkozó különálló részt, gyakran pénzügyek elnevezés alatt. 23 Önmagában ez a tény megítélésünk szerint nem elegendő indok arra, hogy a közpénzügyek az alkotmányban külön fejezetet kapjanak. Inkább úgy tartjuk, hogy a társadalom tagjai és az államuk között az élet megannyi területét alapvetően befolyásoló államháztartás (közjavak rendelkezésre bocsátása illetve finanszírozása, a társadalmi kohézió védelme, az öregség, betegség esetére kialakított kényszerszolidaritás) tekintetében szükséges közmegegyezés alapjainak rendeltetés, alapelvek, eljárások szisztematikus, tartós rögzítéséhez van szükség a modern demokratikus jogállam követelményeinek megfelelő alkotmányba foglalásra. Az alkotmányba-foglalás olyan program, olyan deklaráció, amely egyúttal a jog útján történő érvényesülés alapjául szolgál április 25-én az Országgyűlés elfogadta Magyarország Alaptörvényét. Az ország új alkotmánya január 1-én lép hatályba. 25 Az új alkotmány elején a nemzeti hitvallást találjuk, ezt követi az Alapvetés (A-tól T cikkek), majd a Szabadság és felelősség című rész (I-től XXXI-ig számozott cikkek), végül az Állam (1-től 54. cikkek).elnevezésű rész. 19 Szente Zoltán-Jakab András-Patyi András-Sulyok Gábor, Az Országgyűlés hatáskörei in Jakab András (szerkesztette), Az Alkotmány kommentárja I. Századvég Kiadó, Budapest, 2009., p A kommentár idézi Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok (Budapest, Pécs: Dialóg Campus 2007) című munkájának 49-49, oldalait, és a Földes Gábor (szerkesztette): Pénzügyi jog (Budapest: Osiris 2001) című könyv 37. oldalát. 20 Szente Zoltán-Jakab András-Patyi András-Sulyok Gábor, Az Országgyűlés hatáskörei In Jakab András (szerkesztette), Az Alkotmány kommentárja I. Századvég Kiadó, Budapest, 2009., pp , az Állami Számvevőszékkel kapcsolatban lásd Paczolay Péter 9. lábjegyzetben hivatkozott tanulmányát. A közteherviseléssel (adózással) adózással kapcsolatos alapelvekhez lásd a jelen írás pontját. 21 Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről szóló H/2057 országgyűlési határozat indoklása 22 A Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről szóló 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat 23 Borsa Dominika az Unió 27 tagállamának alkotmányait átvizsgálva 14-ben talált pénzügyi fejezetet, további két tagállamban alfejezet foglalkozik közpénzügyekkel. Borsa Dominika, Önálló közpénzügyi fejezet létjogosultsága a hatályos magyar alkotmányban. Közjogi Szemle, 2008/2. szám pp , p Az új alkotmány közpénzügyi fejezetére vonatkozó részletes javaslatot publikált Hetei Tibor András. Hetei Tibor András, Javaslatok a közpénzügyek alkotmányos szabályozásának megújításához. Pénzügyi Szemle, 2011/1. szám, pp Magyar Közlöny április 25-i, 43. szám pp , p

5 5 Az Alaptörvény közpénzügyekkel kapcsolatos rendelkezéseit áttekintve mondhatjuk, hogy a hiányolt közpénzügyi alkotmány immár szerepel az alkotmányban. Az Alapvetés N) cikke értelmében (1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. (2) Az (1) bekezdés szerinti elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. (3) Az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek faladataik ellátása során az (1) bekezdés szerinti elvet kötelesek tiszteletben tartani. A kiegyensúlyozott és fenntartható gazdálkodás elvének a jogrendszer lehető legmagasabb szintjén történt rögzítését üdvözölnünk kell. A modern parlamenti demokráciákban az is magától értetődőnek vehető, hogy az elv(ek) betartása a költségvetési gazdálkodás terén érdemi döntési joggal felruházott parlament és kormány felelőssége. Az önkormányzatok és az állami szervek általában vett kötelezettsége is érthető. Távolról sem ilyen magától értetődő, hogy milyen tartalmú kötelezettséget ró az új alkotmány az Alkotmánybíróságra és a bíróságokra. Mélységes cinizmussal mondhatnánk, hogy akinek nincs rá pénze, ne akarjon demokratikus jogállamiságot, hiszen az Alkotmánybíróság feladata az alkotmány védelme, a bíróságok feladata az igazságszolgáltatás. alkotmányvédelemre, a jogértelmezésre és jogalkalmazásra hivatott szervekre költségvetési gazdálkodással kapcsolatos, nehezen értelmezhető többletterhet róni meglehetősen aggályosnak tűnik. A közteherviselésre az Alapvetés O) cikke - Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. mellett a Szabadság és felelősség XXX. cikk (1) bekezdése is szól: Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. Az Állam című részben külön fejezetet ( cikkek) találunk A közpénzek címmel. Ebben a fejezetben kaptak helyet az államháztartás gazdálkodására vonatkozó alapelvek éves költségvetés elve, átláthatóság elve, részletesség elve -, a gazdálkodás célszerűsége, törvényessége és eredményessége követelményeit -, megtaláljuk továbbá a parlamenti költségvetési jog alapjait, az állami és az önkormányzati vagyonra vonatkozó alapvető rendelkezéseket, a közteherviseléssel kapcsolatos alapvető szabályok jogforrási besorolását, az úgynevezett költségvetési féket, az Állami Számvevőszékre, a Magyar Nemzeti Bankra és a Költségvetési Tanácsra vonatkozó alapvető rendelkezéseket. 26 Az Alaptörvény sarkalatos törvénybe utalja a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szervre vonatkozó szabályok meghatározását. 27 Az államháztartás alapelvei körében örömmel üdvözölhetjük az átláthatóság elvét, és erős csalódást érezhetünk a teljesség elvének kifelejtése miatt. Az átláthatóság elvének érvényesülését támogatja az alaptörvényi rendelkezés, amelynek értelmében A központi költségvetésről és annak végrehajtásáról szóló 26 Megjegyezzük, hogy a központi bankra és a pénzügyi közvetítőrendszer prudenciális felügyeletére vonatkozó rendelkezéseket miközben a pénzügyi jogi tárgya körébe soroljuk nem tartjuk a közpénzek, vagy akár a közpénzügyek körébe sorolandóknak. 27 Alaptörvény 42. cikk

6 6 törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket. 28 A teljesség elve szerepel az államháztartási törvény preambulumában. Ennek az elvnek az alkotmány közpénzügyi fejezetébe foglalását az Állami Számvevőszék elnöke kifejezetten az Alkotmányelőkészítő bizottság figyelmébe ajánlotta. 29 Az elv következetes érvényesülése az átláthatóságot is növelné. 30 A parlamenti költségvetési jog alapjaiként megtaláljuk, hogy az Országgyűlés minden évre törvényben állapítja meg a kormány törvényjavaslata alapján a központi költségvetést, amely törvénnyel felhatalmazza a kormányt a költségvetést megillető bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére (indemnitás), illetve, hogy az Országgyűlés ugyancsak törvényt alkot a központi költségvetés végrehajtásáról (zárszámadási törvény). Ha a naptári év kezdetéig a költségvetési törvényt nem fogadták el, a kormány az előző évi költségvetés keretei között teljesíthet kiadást (ex lex). Hiányzik az átmeneti gazdálkodásról szóló törvény elfogadásának lehetősége. Ezzel a régi költségvetési jogunkból felelevenített jogintézménnyel 31 a gyakorlat nem élt. Az Alaptörvény 41. cikke a Magyar Nemzeti Bankról is a lehető legszűkszavúbban szól. (1) A Magyar Nemzeti Bank Magyarország központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank sarkalatos törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. (2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét és alelnökeit a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. (3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a Magyar Nemzeti Bank tevé (4) kenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Sajnálatos, hogy bár a Magyar Nemzeti Bank elnöke javasolta az Alkotmányelőkészítő bizottságnak 32 az Alaptörvénybe nem került be a bank függetlensége, és elsődleges céljaként az árstabilitás elérése és fenntartása. Ezek rögzítését az (1) bekezdésben jelzett sarkalatos törvénytől várhatjuk. 28 Alaptörvény 36. cikk (2) bekezdés 29 A költségvetés az államot a tárgyidőszakban megillető bevétel, továbbá az államot terhelő kiadás és pénzügyi kötelezettségvállalás. Ezeket egységes rendszerben, teljes körűen (ide értve a bevételek elengedését is) részletesen kell számba venni. Az Állami Számvevőszék elnökének Dr. Salamon Lászlóhoz, az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő eseti bizottsága elnökéhez szeptemberben intézett levele. IV. 1.) b) pont (Letöltve május 29.) 30 Romhányi Balázs írja: Felvethető akár egy költségvetési vállalatok nevű alrendszer bevezetése azokra az állami tulajdonban lévő társaságokra, amelyek állami forrásból állami feladatokat látnak el és amelyekért különféle okokból az állam (legalább implicit módon) mindenképpen helytállni köteles...az államháztartási törvényben ma definiált államháztartási kör közgazdasági értelemben nem elemezhető, mivel ezen vállaltok adatait nem tartalmazza. Romhányi Balázs, Szempontok és javaslatok a magyar fiskális szabály- és intézményrendszer reformjához. Pénzügyi Szemle, 2007/2. szám pp Az államháztartási törvény 44. -a értelmében: Ha az Országgyű lés a költségvetési törvényt azon év január 1-jéig, melyre szól, nem alkotta meg, a Kormány köteles haladéktalanul az átmeneti gazdálkodásról törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjeszteni. 32 Simor András szeptember 23-i levele Dr. Salamon Lászlónak, az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő eseti bizottsága elnökének. (Letöltve 2011.május 28.)

7 7 Az Állami Számvevőszék jogállását és feladatait az Alaptörvény így határozza meg: Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve. Az Állami Számvevőszék törvényben meghatározott feladatkörében ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését. Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. 33 Helyeselhetjük, hogy kimaradtak azok a feladatok, amelyeket az Állami Számvevőszék nem gyakorolt, amelyek nem illeszkedtek ellenőrzési filozófiájába. A költségvetési javaslat megalapozottságának ellenőrzése feladat kihagyása a később tárgyalandó Költségvetési Tanács feladatai fényében nehezen érthető. Az Állami Számvevőszék eddigi alkotmányos státusán a szöveg alapján nem érzékelünk változást. Az új alkotmány több ponton új megoldással él. Újdonság, hogy amennyiben az Országgyűlés az adott évre vonatkozó költségvetést március 31-ig nem fogadja el, a köztársasági elnök a választások egyidejű kitűzésével feloszlathatja az Országgyűlést. 34 Újszerű a közpénzek fejezet rendelkezése a közterhekről: A közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg. 35 Amennyiben ez a rendelkezés az adótörvények gyakori módosításainak kívánja elejét venni, erősíteni a jogbiztonságot, a vállalkozások, a háztartások gazdasági kalkulációinak megbízhatóságát, csak üdvözölhetjük Ha netán azt célozná, hogy az adótörvényeket csak minősített gyenge kétharmados törvényben lehet elfogadni és módosítani, úgy aggódnunk kell, hiszen könnyen pénzügyi-alkotmányos válságba sodródhat az állam. Új rendelkezés, amely szerint Nemzeti vagyont csak törvényben meghatározott célból lehet átruházni, törvényben meghatározott kivételekkel az értékarányosság követelményének figyelembevétele mellett Az adósságfék A hatályos törvényi szabályozás január 1. óta tartalmaz adósságféket. A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló törvény értelmében a költségvetési törvényben a tárgyévet követő második évre az elsődleges egyenlegcélt úgy kell meghatározni, hogy az államadósság reálértéke a tárgyévet követő második év végén ne haladja meg az államadósságnak a tárgyévet követő év végére várható értékét, valamint az államadósság reálértéke a tárgyévet 33 Alaptörvény 43. cikk (1) bekezdés 34 Alaptörvény 3. cikk (3) bekezdés b) pont 35 Alaptörvény 40. cikk. Az Alaptörvény T) cikkének (4) bekezdése értelmében a sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 36 Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdés

8 8 követő második év végén várhatóan ne haladja meg az államadósságnak a tárgyévet megelőző második év végi értékét. 37 Az új alkotmány tárgyunk szempontjából legradikálisabb újítása az államadósságfék eltérő konstrukcióját foglalja magában. Az Alaptörvény 36. cikke - az Országgyűlés költségvetési jogát számottevően korlátozva a következőképpen rendelkezik: (4) Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék 38 felét. (5) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság(sic!) a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. A cikk (6) bekezdése az úgynevezett mentesítési záradékot (jogi nyelven: kivételeket) tartalmazza: A (4) és (5) bekezdésben foglaltak alól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni. Annak érdekében, hogy az államadósság csökkenjen, illetve ne haladja meg a rögzített arányt, az Alaptörvény 37. cikke nemcsak a költségvetési törvény elfogadását szigorítja, hanem a kormánynak a költségvetés végrehajtása során végrehajtott gazdasági akcióit is: A központi költségvetés végrehajtása során a 36. cikk (6) bekezdésében meghatározott kivételekkel nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a teljes hazai össztermék felét. Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja a 36. cikk (6) bekezdésében meghatározott kivételekkel a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne. Észre kell vennünk, hogy a fenti rendelkezések hallgatnak az éves költségvetés hiánya/többlete kérdéséről, és a kívánatos államadósság-szint elérésének üteméről Az adósságfék működését elősegítő rendelkezések az Alaptörvényben Az Alaptörvényben találunk olyan rendelkezéseket, amelyek ha úgy tetszik elősegítik, hogy az adósságfék támasztotta követelményeknek könnyebben meg lehessen felelni, olyanokat, amelyek a megfelelés előfeltételeként tekinthetők, és olyanokat, amelyek az adósságfék tényleges működésének kikényszerítését szolgálják A Költségvetési Tanács új szerepben évi LXXV.törvény a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről Oblath Gábor mutatott rá, hogy ilyen elnevezésű gazdasági-pénzügyi mutató nem létezik. Amint az a Kormány 2011-es konvergencia programjából kitűnik, az alkotmányozó minden bizonnyal a bruttó hazai termékre (Gross Domestic Product. GDP) gondolt.

9 9 Legközvetlenebbül az alkotmányba most bekerült Költségvetési Tanács rendeltetett az adósságfék hatékony működésének biztosítására: A 44. cikk szerint: (1) A Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogató szerv, amely a központi költségvetés megalapozottságát vizsgálja. (2) A Költségvetési Tanács törvényben meghatározott módon közreműködik a központi költségvetésről szóló törvény előkészítésében. (3) A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához a 36. cikk (4) és (5) bekezdésében foglaltak érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges Az Alkotmánybíróság törvény-megsemmisítési joga Az elfogadást követően az Alkotmánybíróság is fékezhet, hiszen az Alkotmánybíróság a központi költségvetésről szóló törvényt is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek Az Alkotmánybíróság jogkörének korlátozása az adósságfék hatékony működésének eszköze? Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése értelmében Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. E bekezdésnek lehet egy olyan olvasata, amely szerint erre a rendelkezésre azért lenne szükség, hogy az Alkotmánybíróság a legalapvetőbb alapvető jogokon 39 Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés második mondat. A megsemmisítést a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti. (Alaptörvény 24. cikk) Az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés i) pontja alapján arra is van lehetőség, hogy a köztársasági elnök az elfogadott, 40 Az Alkotmány 32/A. (2) bekezdése: (2) A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot. de ki nem hirdetett törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára megküldje az Alkotmánybíróságnak.

10 10 kívüli alapjogok védelmében ne vihessen súrlódást az adósságcsökkentést, az adósság meghatározott szinten tartását szolgáló mindenekelőtt adókötelezettséget előíró - törvények meghozatalába. Ismeretes, hogy az Alkotmány jelenleg hatályos szövegében is megtaláljuk az Alkotmánybíróság jogkörének a közpénzügyekkel kapcsolatos ilyen korlátozását. 40 Sajnos ennek a rendelkezésnek rovott múltja van. Az Országgyűlés azt követően foglalta bele az alkotmányba, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette az úgynevezett 98 %-os adótörvény egyes, alkotmányba ütköző rendelkezéseit. 41 A törvény egyes, a társadalom igazságérzetét sértő, állami alkalmazottaknak kifizetett összegek 98 %-ának adókénti megfizetését írta elő. Az Alkotmánybíróság az adóztatásról Ha futó pillantást vetünk az Alkotmánybíróság adóztatással kapcsolatos álláspontját kifejező határozataira, nyomban szemünkbe tűnik, hogy az Alaptörvény korlátozása nagyrészt alaptalan félelmekre épül. Az Alkotmánybíróság az adóztatás rendeltetését illetően kifejezetten megengedő álláspontot foglal el: az adó elsődleges rendeltetése, hogy az adófizetés révén a természetes és jogi személyek az Alkotmány 70/I. -a szerint jövedelmi és vagyoni viszonyaiknak megfelelően hozzájáruljanak a közterhekhez, azaz megteremtsék a pénzügyi fedezetet az állami szervek fenntartásához, illetőleg az állami újraelosztás révén a különböző közérdekű feladatok ellátásához. Emellett azonban az adó bár másodlagosan, de egyáltalán nem elhanyagolhatóan az állami gazdaságpolitikának is fontos eszköze E tekintetben a törvényalkotó»alkotmányos mozgástere«rendkívül széles, mint ahogyan arra az Alkotmánybíróság több határozata is utal. 42 Az adó alapjának meghatározását illetően az Alkotmánybíróság a bizonytalan összeg előírását kifogásolta, mint amely jogbizonytalanságot előidézve sérti a jogállamiság elvét. Az Alkotmánybíróság már 1992-ben kimondta, hogy az adó mértékének meghatározását csak akkor tekinti alkotmányossági kérdésnek, ha a szabályozás diszkriminatív, vagy olyan nagyságot ér el, amely nyilvánvalóan eltúlzott mértékű, indokolatlan, aránytalan. 43 Az Alkotmánybíróság azt is megköveteli az adóztató államtól, hogy adjon időt és lehetőséget a megismerésre és felkészülésre a hátrányos következményekhez történő alkalmazkodásra. 44 Az Alkotmánybíróság adókötelezettség visszamenőleges hatályú megállapítását alkotmányellenesnek nyilvánította /2010. (X.28.) AB határozat 42 Idézi a 1747/B/2010. AB határozat indokolásának III pontja, visszautalva korábbi [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 246; 658/B/1994. AB határozat, ABH 2001, 766, 768.] határozataira /B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506. Lásd ebben az értelemben 1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707, /2010. (I.28.) AB határozat, és az ott hivatkozott határozatok /B/1990. AB határozat, ABH 1990, 250, 251.

11 11 Az adóalapot és az adó mértékét nem lehet önkényesen megállapítani, és az is alkotmányellenes (jogállamiságot sértő), ha az egyedi adókötelezettséget tartalmazó adóhatósági határozat ellen nincs valódi jogorvoslati és érdemi bírósági felülvizsgálati lehetőség. 46 A mentességek és kedvezmények kapcsán az Alkotmánybíróság kijelentette:...noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik. A jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, s az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi pl. gazdaságpolitikai szempontú felülbírálatára. 47 Az Alkotmánybíróság az adóztatás további korlátját is rögzítette:..az emberi méltóság védelme megköveteli azt is, hogy az állam tartózkodjon olyan intézkedések törvénybe foglalásától, amelyek alkalmazása a jogszabályi környezetből felismerhetően súlyosan veszélyezteti a magánszemély és a vele együtt elő közeli hozzátartozók megélhetését. 48 Szinte a napokban született határozatában az Alkotmánybíróság kimondta: Állami beavatkozást megvalósító törvénynek egyensúlyt kell teremtenie a személyek jogmentes magánszféráját védő alapvető jogok és a törvényben megcélzott társadalmi, politikai, gazdasági érdekek között. Ezek egyoldalú, kizárólagos és differenciálatlan érvényesülésekor alapos okkal lehet hivatkozni az alapvető jogok, végső soron az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmére. 49 Összegezve megállapíthatjuk, hogy az Alkotmánybíróságtól csak akkor kellene félteni az adóztató törvényalkotót, ha az adótörvény visszaható hatályú, nem hagy időt a megismerésre és felkészülésre, diszkriminatív, az adó alapja bizonytalan, mértéke eltúlzott mértékű, adott esetben annyira, hogy súlyosan veszélyezteti a magánszemély és a vele együtt élők megélhetését, az adóhatósági határozattal szemben nincs lehetőség éremi jogorvoslatra, illetve ha a közérdek egyoldalú, kizárólagos, differenciálatlan követése sérti az emberi méltóságot. Úgy gondoljuk, hogy ezek a korlátok nem béklyózhatják a meggondolt, ésszerű, fair adóztatást. 50 Attól, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozása most az adósságfék olajozottabb működését elősegítendő tűnik fel, a demokratikus jogállamiságnak okozott súlyos kár bekövetkezik. Egyetértünk Sólyom László /2008. (XII.17.) AB határozat 47 61/1992. (XI.20.) AB határozat, ABH 1992, 280, /B/2010. AB határozat Indoklás pontja, visszautalva a korábbi [73/2009. (VII.10.) AB határozat, ABH 2009, 735, 741.] határozatra /B/2010. AB határozat III Jakab András szerint nem ismeretes olyan alkotmánybírósági döntés, amely veszélyeztette volna egy költségvetést. Jakab András, PPKE január 10. A Magyar köztársaság Alkotmánya. Magántervezet szakmai álláspont kialakítása céljából. p. 43 Sólyom László úgy látja, hogy a kormány szinte minden fontos gazdasági célját meg lehetett volna valósítani alkotmányosan is, ha kellő időt és szaktudást szentelnek neki. Sólyom László az alkotmányosság távlatairól Heti Válasz, április 21., p. 40

12 12 jogász professzorral, az Alkotmánybíróság első elnökével, volt köztársasági elnökkel, aki súlyos visszalépésnek látja az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását, mely szerinte tettre váltotta a politikában pártfüggetlenül meglévő, a politikát a jog fölé helyező felfogást. Fájdalmas cinizmus, ahogy ezt a védhetetlen korlátozást megörökítették az alkotmányban, egy látszólagos, a mi nemzedékünk számára sohanapján teljesülő feloldással" A Számvevőszék ellenőrzése Az Állami Számvevőszéknek az új alkotmányba foglalt feladatai megfelelő alapot nyújthatnak az államháztartási gazdálkodás ideértve a költségvetési- és vagyongazdálkodást - utólagos ellenőrzése számára, ideértve az államadóssággal kapcsolatos alkotmányi (és törvényi) előírások betartását. Ezeknek a feladatoknak feltétlenül helyet kell kapniuk az Állami Számvevőszékről szóló sarkalatos törvényben. Azt azonban nem téveszthetjük szem elől, hogy az Állami Számvevőszék nem hatóság, megállapításai, javaslatai nem kötelezőek Az Országgyűlés ellenőrzése a zárszámadás A költségvetésről szóló törvényben foglalt kiadások és bevételek voltaképpen előirányzatok. A bevételi oldalon szereplő összegek tulajdonképpen becslések. A kiadási előirányzatok a tényleges kiadások számára jó esetben csak felső korlátot jelentenek. Éppen ezért volna nagy jelentősége a költségvetés kormány általi végrehajtásáról, a kormány költségvetési gazdálkodásáról szóló beszámoló (zárszámadás) érdemi felülvizsgálatának, az utólagos parlamenti ellenőrzésnek. Az Alaptörvényben megtaláljuk a parlamenti költségvetési jog klasszikus jogintézményét; az Országgyűlés törvényben hagyja jóvá a központi költségvetés végrehajtását. Az erre vonatkozó törvényjavaslatot a kormány köteles előterjeszteni. A parlamenti ellenőrzés gyakorlása egyik alapfeltételét is rögzíti az új alkotmány, amikor arról rendelkezik, hogy a zárszámadási törvényjavaslat a költségvetési törvénnyel azonos szerkezetben készítendő. 52 Az Alaptörvény a hatályos Alkotmánnyal egyezően semmilyen konzekvenciát nem fűz a zárszámadás jóváhagyásának megtagadásához, tehát ha az Országgyűlés nem szavazza meg a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot. Jól tudjuk, hogy ennek gyakorlati eshetősége elhanyagolható. Az alkotmány azonban nemcsak a gyakorlati eshetőségek direkt jogba írásának eszköze; megnyilvánít értékeket, jelez politikai irányultságot. 53 Ha már az alkotmányozó a zárszámadás jóváhagyása megtagadásához fűződő jogi konzekvencia beiktatására nem volt elszánva, legalább azt megtehette volna, hogy a zárszámadás politikai jellegét rögzíti; hogy a zárszámadás elfogadásával az Országgyűlés felmenti a kormányt a költségvetés végrehajtásért viselt felelőssége 51 Sólyom László az alkotmányosság távlatairól Heti Válasz, április 21., p Így értelmezzük az Alaptörvény 36. cikk (2) bekezdését, amely a költségvetési törvényjavaslat és a zárszámadási törvényjavaslat azonos szerkezetéről szól. A zárszámadásnak az elfogadott költségvetési törvénnyel és nem a költségvetési törvényjavaslattal - azonos szerkezetűnek kell lennie. 53 Megemlítjük, hogy az Állami Számvevőszék által 2007-ben publikált dokumentum A közpénzügyek szabályozásának elvei szerint A zárszámadás el nem fogadásához a kormányváltás időszakát kivéve megfontolandó jogkövetkezményeket rendelni. Pénzügyi Szemle, 2007/2. szám, , p Ezzel ellentétesen: Hetei Tibor András, Javaslatok a közpénzügyek alkotmányos szabályozásának megújításához. Pénzügyi Szemle, 2011/1 szám pp. 5-15, p. 11

13 13 alól. Ezt a kitételt az Állami Számvevőszék is kívánatosnak tartotta volna, 54 és szerepelt a 2010-es Alkotmány szabályozási elvekben is Az önkormányzatok eladósodásának korlátozása Bár az önkormányzatok lévén saját vagyonuk, saját bevételeik, jogi személyiségük a saját nevükben adósodnak el, adósságuk az uniós államadósságszámítás szerint az államadósság része. Az Alaptörvény kívánatosnak tartotta rögzíteni, hogy Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. 55 Azt az alkotmányos felhatalmazást az önkormányzatok minden bizonnyal az önkormányzatiság csorbításának fogják tekinteni Az országos népszavazás tilalma A képviseleti demokrácia elsődlegességére épülő alkotmányos berendezkedésünk eddig is korlátozta a közvetlen demokratikus akaratnyilvánítás befolyását a törvényalkotásra. Az Alaptörvény a hatályos Alkotmánnyal egyezően értelmében nem lehet népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról A nyilvánosság kontrollja Az Alaptörvény N cikkében megfogalmazott kiegyensúlyozott és átlátható költségvetési gazdálkodás elve egyik garanciájaként is felfoghatjuk az Alaptörvény 39. cikkébe foglalt új rendelkezéseket, miszerint (1) A központi költségvetésből csak olyan szervezet részére nyújtható támogatás, vagy teljesíthető szerződés alapján kifizetés, amelynek tulajdonosi szerkezete, felépítése, valamint a támogatás felhasználására irányuló tevékenysége átlátható. (2) A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozógazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. 57 Ez a rendelkezés a nyilvánosság jog-kikényszerítő erejének kifejtéséhez nyújthat megfelelő alkotmányos alapot. 6. Miért került be az adósságfék az Alaptörvénybe? 6.1. Szakmai megfontolások? 54 Állami Számvevőszék, A közpénzügyek szabályozásának elvei Pénzügyi Szemle, 2007/2 szám, , pp Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdés 56 A hatályos Alkotmány 28/C (5) bekezdés a) pont, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése 57 Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.

14 14 A közpénzügyi szakirodalomban jó ideje elfogadott, hogy a fenntartható költségvetési gazdálkodás számára előnyös lehet költségvetési felelősségi keretrendszer életbe léptetése. Ennek egyik eleme a szabályalapú költségvetési tervezés-végrehajtás. A szabályalapú költségvetési gazdálkodás (fiskális szabályok) azt jelenti, hogy valamely átfogó költségvetési mutató például hiány, adósság, kiadások alakulására állandó követelményeket rögzítenek. 58 Ezeknek a szabályoknak a jogba foglalása ha egyáltalán sor kerül rá történhet az alkotmányban, 59 de más magas szintű, vagy rendes törvényben. Közös céljuk, hogy a költségvetési törvény végrehajtásának várható eredményét korlátok közé szorítsák. A fogalmuknál fogva tartós érvényesülést kívánó költségvetési szabályok betartására akkor van komoly esély, ha az éves költségvetések legalább középtávú költségvetési tervbe illeszkednek, hiszen az éves költségvetések erős determinációval bírnak, illetve egy-egy évben átmeneti hatású megszorító intézkedésekkel elért hiánycél utóbb tarthatatlanná válhat. Ezeknek a szabályoknak a betartását elősegítheti egy független szerv ( költségvetési tanács ) felállítása (megbízása) amely megítéli a költségvetési tervezet megalapozottságát, nyomon követi a költségvetés végrehajtását. A feladatok között helyet kaphat költségvetési előrejelzések készítése is. Egy ilyen szervnek világos feladat- és hatáskör- meghatározással kell rendelkeznie, amelyeket szilárd jogi rendelkezésekbe kell foglalni. Biztosítani kell a költségvetési tanács pénzügyi és funkcionális függetlenségét. A rábízott feladatok az ellátásához biztosítani kell hozzáférését a statisztikai hivatalok, minisztériumok és más kormányszervek adataihoz. A költségvetési tanács számára lehetőséget kell biztosítani a költségvetési tervezet elkészítése során konzultációra a kormánnyal. Jól szolgálhatja a költségvetési szabályba foglalt korlátok tiszteletben tartását, ha a költségvetési tanács számára rendszeres meghallgatásokat tartanak a parlamenti költségvetési eljárás során. 60 Kopits György 2007-ben e tárgyban közölt írásában a Magyarország számára levonható egyik tanulságként említi, hogy fel kell állítani egy független felügyeleti hatóságot, amely folyamatosan ellenőrzi a kfk (költségvetési felelősségi keretrendszer) valamennyi elemének betartását, ezen belül is különösen az elsődleges többletre és az elsődleges kiadásra vonatkozó szabályok, a hároméves költségvetési terv, a fiskális előrejelzések, valamint az ezekre vonatkozó átláthatósági szabványok betartását. Ez az intézmény javasolna korrekciós 58 Kopits, G. - Symansky, S. (1998), Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Papers, No.162. Hivatkozza Romhányi Balázs 30. lábjegyzetben i.m. p Ilyen korlátozást tartalmaz például a lengyel alkotmány 216. cikk (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a GDP 60 százalékát nem haladhatja meg az adósság: Nem megengedett kölcsön felvétele vagy garanciák és kezességek vállalása, ha a nemzeti adósság ennek eredményeként az évi bruttó hazai össztermék három ötödét túllépné. (A kapcsolódó törvények ezen felül egy háromfokozatú eljárást írnak elő,azokra az esetekre, ha a hiány 50, 55, illetve 60 százalék fölé megy). Az alkotmány itt csak egyszámszerű célt ír elő, és semmit nem mond arról, hogyan, milyen elveket, procedúrát követve is kellene ezt elérni. Vagyis nincsenek alkotmányos procedurális elvek, szabályok lefektetve a mindenkori kormányzat számára. A 60 százalékos szabály valóban szilárd korlátot jelent (és adott esetben a lengyel alkotmánybíróság elvileg a költségvetési törvényt is megsemmisítheti, ha ennek ellentmond). Jakab András, Alkotmánytervezete 50. lábjegyzetben, p European Commission, Public Finances in EMU European Economy 4/2010, p Lásd továbbá Jánossy Dániel, A költségvetési fegyelem biztosítása külföldön és itthon. Pénzügyi Szemle, 2008/2. szám pp

15 15 lépéseket és szankciókat a kfk be nem tartása esetén, valamint meghatározná a reform kulcsfontosságú területeit annak érdekében, hogy a fiskális keretrendszerek hosszabb távon is életképesek legyenek. A jelenlegi politikai polarizáció miatt nehéz elképzelni, hogy a parlamenten belül alakítsanak ki egy ilyen pártatlan hivatalt; ehelyett az lenne logikus, ha megerősítenék az Állami Számvevőszék szerepét és felhatalmaznák ilyen magasabb szintű felügyeleti tevékenység ellátására. 61 Az Állami Számvevőszék 2007-ben közzétett Téziseiben a költségvetési egyensúly, mint a fenntartható fejlődés egyik alapkövetelménye kapcsán olvashatjuk, hogy..megfelelő politikai szándék esetén az úgynevezett szabályalapú költségvetés bevezetése és/vagy a független intézmények közreműködése eredményes megoldás lehet Uniós kötelezettség megalapozása? A magyarországi politikai közbeszédből jószerivel hiányzik az ország uniós tagságból fakadó kötelezettsége, amelynek értelmében a tagállamok kerülik a túlzott költségvetési hiányt, és az államadósságnak is határt kell szabniuk. A túlzott hiányra vonatkozó referencia értékek: a tervezett vagy tényleges költségvetési hiány a bruttó hazai termék 3 %-a, az államadósság a piaci árakon számított bruttó hazai termék 60 %-a. 63 Mivel a költségvetési hiány eltért ettől az értéktől, Magyarország július 5. óta úgynevezett túlzott hiány eljárás alatt áll. 64 A kormányzati szektor adóssága az MNB adatai alapján 2010 végén a GDP 80,2 %-a volt. 65 Az Európai Unió Tanácsa magyar elnöksége alatt a Tanács márciusában irányelv-tervezetet fogadott el a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről. 66 Az irányelv-tervezet a tagállamok számára kötelezővé tenné a középtávú költségvetési keretrendszer meghatározását, amely legalább hároméves költségvetés-tervezési időhorizont alkalmazását írja elő, biztosítva, hogy a tagállami költségvetési tervezés többéves költségvetés-tervezési megközelítést kövessen. A középtávú költségvetési keretrendszernek tartalmazniuk kell a többéves költségvetési célokat az államháztartási hiányra, az államadósságra vonatkozóan, előrejelzéseket az államháztartás minden egyes főbb kiadási és bevételi tételére 61 Kopits György, A költségvetési felelősség keretrendszere Nemzetközi tapasztalatok és magyarországi tanulságok. Pénzügyi Szemle 2007/2. szám pp , p Állami Számvevőszék, A közpénzügyek szabályozásának tézisei. Pénzügyi Szemle, 2007/2. szám, pp , p Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikke, és az Alapszerződésekhez csatolt12. jegyzőkönyv A túlzott hiány esetén követendő eljárásról Az Európai Unió Hivatalos Lapja , C 83., 279. o. 64 A Tanács határozata (2004.július 5.) a Magyarországon fennálló túlzott hiányról (2004/918/EK) az Európai Unió Hivatalos Lapja L 389., 27.o. 65 A kormányzati szektor "maastrichti" hiánya 2010-ben a nemzeti számlák előzetes adatai alapján milliárd Ft volt, a GDP 4,2%-a. kormányzati szektor adóssága - az MNB adatai alapján végén milliárd Ft volt, a GDP 80,2%-a. Központi Statisztikai Hivatal Jelentés a kormányzati szektor hiányáról és adósságáról április _pageid=37, &_dad=portal&_schema=portal (Letöltve május 29.) 66 Tervezet A Tanács irányelve a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről. (Letöltve: május 24.)

16 16 vonatkozóan, a tervezett középtávú szakpolitikák leírását, bemutatva, hogyan valósítható meg a középtávú költségvetési célkitűzésekhez való közelítést segítő kiigazítás. Az előrejelzéseknek reális makrogazdasági és költségvetési előrejelzéseken kell alapulniuk. 67 Az irányelv-tervezet számszerű költségvetési szabályok bevezetését tenné kötelezővé a tagállamok számára: A tagállamok olyan számszerű költségvetési szabályokat léptetnek életbe, amelyek hatékonyan elősegítik, hogy az államháztartás egésze megfeleljen a Szerződésből eredő kötelezettségeinek a költségvetési politika terén. Az említett szabályoknak különösen a következőket kell elősegíteniük: a) a Szerződéssel összhangban a hiányra és az adósságra vonatkozóan megállapított referenciaértéknek való megfelelés; b) többéves költségvetési időhorizont alkalmazása, ideértve a középtávú költségvetési célkitűzések tiszteletben tartását is. 68 (1) Az Unió költségvetési felügyeleti keretére vonatkozó, a Szerződésben foglalt rendelkezések sérelme nélkül a számszerű költségvetési szabályoknak pontosan meg kell határozniuk a következőket: a) a szabályok célja és hatálya, b) a szabályoknak való megfelelés hatékony és időben történő nyomon követése, c) a szabályok be nem tartásának következményei (2) Ha a számszerű költségvetési szabályok mentesítési záradékot tartalmaznak, akkor a záradékban rögzíteni kell azokat a korlátozott számú különleges körülményeket vagy szigorúan szabályozott eljárásokat, amelyek esetén megengedett a szabályoktól való eltérés. 69 Megjegyezzük továbbá, hogy az Európai Tanács március i ülésén elfogadott Euró Plusz Paktum rögzíti, hogy a tagállamok vállalják a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott uniós költségvetési szabályoknak a nemzeti jogba való átültetését. (A tagállamoknak) gondoskodniuk kell arról, hogy a választott eszköz kellően kötelező erővel bírjon, és tartós legyen (azaz pl. az alkotmány vagy kerettörvény [framework law] részét képezze). A szabály pontos megfogalmazásáról egyénileg döntenek a tagállamok (pl. megfogalmazhatják ún. adósságfék formájában, az elsődleges egyenlegre vonatkozó, avagy kiadási szabályként), de annak mind nemzeti, mind annál alacsonyabb szinten biztosítani kell a költségvetési fegyelmet. 70 Bár ismeretes, hogy a magyar kormány döntése alapján Magyarország nem csatlakozik a Paktumhoz, annak céljait elfogadja. Úgy tűnik, hogy a szakmai álláspontokat messzemenően tükröző irányelvi szabályozás tervezete miközben annak tartalma minden bizonnyal ismert lehetett nem gyakorolt érdemi hatást az alkotmányozóra. Sem az Országgyűlés költségvetéssel kapcsolatos kötelezettségei, sem az Állami Számvevőszék feladatai, sem a Költségvetési Tanács feladatai nem látszanak konzekvens, átgondolt alapot nyújtani a többéves költségvetési keretrendszer számára. Összességében elmondható, hogy az Alaptörvény minden bizonnyal nem az uniós tagságból fakadó kötelezettségek teljesítése érdekében tartalmazza az adósságféket Politikai meggondolás? 67 Az irányelv-tervezet 8. cikke 68 Az irányelv-tervezet 1. cikke 69 Az irányelv-tervezet 6. cikke 70 Következtetések március I. Melléklet Euró Plusz Paktum Fokozottabb gazdaságpolitikai koordináció a versenyképesség és a konvergencia érdekében. p. 19.

17 17 A kormány gazdaságstratégiáját felvázoló Széll Kálmán terv okfejtése nyilvánvalóan inkább tekinthető a politikai szimpátia elnyerésére-megőrzésére szolgáló fordulatnak, mint érdemi érvelésnek: Az is tény, hogy a jelenleg érvényben lévő, átmeneti alkotmány nem tudta megvédeni Magyarországot attól, hogy a hatalommal visszaélő vezetők eladósítsák azt. Ezért kell az új alkotmánynak megvédenie az országot a hatalommal való visszaéléstől. Ez is feltétele annak, hogy legyőzzük az adósságot. A kormány Európai Bizottságnak megküldött legújabb konvergencia-programja 71 az új alkotmányban megjelenő közpénzügyi javaslatokról kissé árnyaltabb képet fest: A javaslat önálló közpénzügyi fejezettel rendelkezik, amelynek keretében azért, hogy az aktuális szükségletek vagy érdekek túlzott előtérbe helyezése ne róhasson elviselhetetlen terhet a jövendő generációkra, szigorú követelményt állít a költségvetési gazdálkodás elé. Az államadósság tartós és tendenciaszerű csökkentését tartja kívánatosnak, ennek megfelelően az államadósság azon szintjét, amely felelős gazdálkodás mellett tolerálható a bruttó hazai termék felében az európai uniós követelményekből fakadó értéknél kisebb összegben határozza meg. Mivel az államadósság jelenlegi szintje a Javaslatban előirányzott 50 %-os szintnél jóval magasabb, ezért a Javaslat e célszint elérésig az államadósság csökkentését írja elő az (sic!) költségvetési törvény megalkotására jogosult Országgyűlés és a költségvetés végrehajtásáért első helyen felelős Kormány számára. Úgy gondoljuk, hogy adósságfék alkotmányba-foglalására minden bizonnyal a kormány azon politikai meggyőződése adott indítást, amely szerint az államadósság olyan szintet ért el, amelynek adósságszolgálata súlyos terhet ró az államháztartási gazdálkodásra, messzemenően korlátozza a kormány gazdasági-politikai mozgásterét. Az adósságfék alkotmányba foglalásától a kormány minden bizonnyal a közvélekedésben feléje megnyilvánuló bizalom növekedését is várta. 7. Kritikai megjegyzések de lege ferenda javaslatok az adósságfék kapcsán Az első kritikai megjegyzés arra vonatkozik, hogy az Alaptörvényből hiányzik a többéves pénzügyi tervezés, illetve független többéves pénzügyi előrejelzés készítésének joga, illetve kötelezettsége. Ha az éves költségvetés nem illeszkedik egy középtávú költségvetési tervbe, illetve ha nem készül többéves költségvetési előrejelzés, akkor adott esetben nem látható be, nem ítélhető meg az a pálya, amelyen haladva a költségvetési gazdálkodás valóban fenntartható, az államadósság relatív csökkenése megalapozottan várható. Ilyen terv illetve ilyen előrejelzések nélkül a Költségvetési Tanács ítélete az éves költségvetés elfogadhatóságáról rendkívül korlátozott értékű lenne. Az Állami Számvevőszék elnöke javasolta, hogy az új alkotmányba kerüljön be az ország társadalmi-gazdasági tervezésére vonatkozó, keretjellegű törvényalkotási hatáskör, amely közép- és hosszú távon megteremtené a gazdasági, szakmai és jogi alapját az éves költségvetésben részletezett éven túli programok finanszírozásának. 72 A javaslatot az alkotmányozó nem tette magáévá. 71 Magyarország konvergencia programja a Széll Kálmán terv alapján Budapest, április %20program_2011%20%C3%A1prilis.pdf (Letöltve május 29.) 72 Jelezni szeretnénk, hogy a francia alkotmány 34. cikkében 2008 óta helyet kapott az úgynevezett programozási törvény (loi de programmation), amely a közigazgatás számlái egyensúlyi céljának megfelelően többéves iránymutatásokat (orientations pluriannelles) határoz meg.

18 18 Javasoljuk tehát, hogy az alkotmány vagy törvény tartalmazzon rendelkezést a kormány többéves költségvetési terv készítési kötelezettségéről. Ezzel nem szükséges megvárni az uniós irányelv átültetésére nyitva álló határidő lejártát. Úgy tűnik, hogy hamarosan uniós kötelezettséggé válik, hogy nemcsak a GDParányos államadósság-korlátnak kell megjelennie a törvényi szabályozásban, hanem az éves költségvetésben tervezhető és a zárszámadás kapcsán számon kérhető hiány GDP-arányos maximumának is A Költségvetési Tanács metamofózisai A Költségvetési Tanácsot a évi LXXV. törvény hívta életre. A törvény a Költségvetési Tanácsot az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét támogató háromtagú, független testületként konstituálta. A Tanácsba egy-egy tagot a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke és a Magyar Nemzeti Bank elnöke jelölt, akiket az Országgyűlés kilenc évre választott meg. Feladatköre magába foglalta makrogazdasági előrejelzések, a költségvetési törvényjavaslatok és más törvényjavaslatok külső tételekre gyakorolt hatásáról készítendő becslések, a költségvetési adatokra vonatkozó technikai kivetítések készítését. A feladatok ellátásában hivatali szervezet, a Költségvetési Tanács Titkársága segítette. A Költségvetési Tanácsnak nem volt döntési joga. 73 A törvény 2010-es módosítása 74 a Költségvetési Tanácsot mondhatni teljesen átalakította, egy teljesen új szervet hívott életre. A háromtagú testület immár a köztársasági elnök által kinevezett elnökből, az Állami Számvevőszék elnökéből és a Magyar Nemzeti Bank elnökéből tevődik össze. Feladatköre a költségvetési törvény tervezetéről történő vélemény-nyilvánítás lett. A véleményben észrevételeket tehet, illetve ha a tervezettel kapcsolatban annak hitelességére vagy végrehajthatóságára vonatkozóan alapvető ellenvetései vannak jelzi egyet nem értését. Ebben az esetben a Kormány a tervezetet újra megtárgyalja, és a Költségvetési Tanács újból véleményez, amelynek kézhezvételét követően kerülhet a költségvetési törvényjavaslat az Országgyűlés elé. Az ismételt véleményt a törvényjavaslat benyújtását követően haladéktalanul közzé kell tenni. A testület Titkárságát a törvény módosítása megszüntette. Látható, hogy az Alaptörvény miközben megőrzi a Költségvetési Tanács személyi összetételét és alapvető feladatát - egy teljesen más, kemény alkotmányos hatáskörrel ruházza fel; az államadósság-fék behúzásának jogát testálja rá. Az is egyértelmű, hogy lévén hogy a hivatali szervezete nincs a testület nem tekinthető a feladatai ellátására önállóan képes szervnek A Költségvetési Tanács kapcsán több kritikai megjegyzés, illetve javaslat kívánkozik Az Alaptörvény legegyértelműbb hiányossága, hogy a Költségvetési Tanács nem kapott felhatalmazást az adósságfék kivételes helyzetben történő kiiktatása ellenőrzésére. Ha a szabályozás konzekvens kíván lenni, akkor ezt feltétlenül bele kell foglalni az Alaptörvénybe. 73 A Költségvetési Tanács eredeti működéséhez lásd Kopits György-Romhányi Balázs, A Költségvetési Tanács indulásának tanulságai. Közgazdasági Szemle, LVII. évf., júliusaugusztus ( o.) évi CLIII. törvény

19 19 Következetlenségnek tűnik, hogy miközben az Állami Számvevőszék elnöke helyet kap a Költségvetési Tanácsban, és a Számvevőszék apparátusának magától értetődően támogatnia kell e feladata ellátásában, a Számvevőszék feladatai nem tartalmazzák a költségvetési tervezet megalapozottsága vizsgálatát. Ezt a hiányosságot alkotmánymódosítás, illetve az Állami Számvevőszékre vonatkozó sarkalatos törvény pótolhatja. 75 Javasoljuk továbbá, hogy a Költségvetési Tanácsról szóló sarkalatos törvénybe kerüljön be, hogy a költségvetési törvény előkészítése során kötelezően támaszkodni kell független szerv(ek) többéves költségvetési előrejelzéseire. Az ilyen előrejelzések, a kormányzati programok, intézkedések beárazása védelmet nyújthat a kormány túlzott optimizmusával szemben. 76 Talán az volna a legszerencsésebb, ha a Költségvetési Tanács ezeket az előrejelzéseket maga készítené el. A Költségvetési Tanácsra vonatkozó sarkalatos törvénybe foglalásnak nem látjuk alkotmányjogi akadályát. 77 Kívánatos, hogy a Költségvetési Tanács kapjon felhatalmazást a költségvetési törvény előkészítéséhez történő hozzájárulásán túl a költségvetés végrehajtása nyomon követésére is. Egy ilyen felhatalmazás lehetőséget adna az évközi korrekciók szükségességének jelzésére, esetleg szükséges intézkedésekre történő javaslatok ismertetésére. A Költségvetési Tanács összetétele kapcsán egyértelműnek tűnik, hogy az alkotmányozó egy független szerv életre hívását célozta, hiszen az Állami Számvevőszék elnöke egy valójában független szerv független vezetője, a Magyar Nemzeti Bank elnöke egy független szerv független elnöke, a Költségvetési Tanács elnökét pedig a köztársasági elnök hat évre nevezi ki a parlamenti ciklusnál hosszabb időre. 78 Problematikusnak tartjuk, hogy a Költségvetési Tanácsban helyet kapott a Magyar Nemzeti Bank elnöke. Bár kétségtelen, hogy szakmai kompetenciája és a bank szakapparátusa révén alkalmas az éves költségvetési terv megalapozottsága megítélésére, vagy akár makro-előrejelzések készíttetésére és nyomon követtetésére, a monetáris politika viteléhez megkövetelt függetlensége veszélybe kerül. A Magyar Nemzeti Bankról szóló évi LX. törvény a költségvetési és a monetáris politika kialakítása során a bank és a kormány között együttműködést, sokoldalú egyeztetést irányzott elő. 79 Ezek a rendelkezések az Európai Unióhoz történő csatlakozás követelményeinek való megfelelés 75 Magától értetődik, hogy amint azt az Állami Számvevőszék elnöke az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság elnökének írt levelében szintén jelezte -, ehhez a feladathoz az apparátust meg kell erősíteni a makrogazdasági előrejelzések elkészítéséhez értő szakemberekkel. 76 Public Finances in EMU European Economy 4/2010. p A Költségvetési Tanács létrehozásáról szóló törvény eredetileg tartalmazta a makrogazdasági előrejelzések készítésének feladatát évi LXXV. Törvény a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről. 7. (1) bekezdés a) pont 78 Alaptörvény 44. cikk (4) bekezdés 79 A Magyar Nemzeti Bankról szóló évi LX. törvény 42. Az MNB részt vesz a Kormány gazdaságpolitikai programjának kialakításában, véleményezi a kormányzati gazdaságpolitikával kapcsolatos döntéseket és jogszabályokat. 43. Az MNB és a Pénzügyminisztérium kölcsönösen egyezteti az éves monetáris politikai irányelvekre vonatkozó elképzeléseket, illetőleg az éves költségvetési javaslatra és az esetleges költségvetési hiány finanszírozásának módjára vonatkozó elgondolásokat. 44. A Kormány az MNB éves monetáris politikai irányelveiről - az Országgyűlésnek történő bemutatása előtt - állást foglal.

20 20 érdekében kikerültek Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001-ben született törvényből. Az együttműködés, egyeztetés átadta helyét az előzetes tájékoztatásnak, illetve a vélemény-nyilvánítás jogának. 80 Az Alaptörvény új szabályozása értelmében az MNB elnöke óhatatlanul részesévé válik a költségvetési politikáért viselt felelősségnek, ami nem egyeztethető össze a kormány fiskális politikájától független monetáris politikáért viselt felelősséggel. A törvényalkotó érzékelte ezt a konfliktust. A Költségvetési Tanács tagjainak jogállásáról szóló újonnan bevezetett törvényi rendelkezés szerint: A Magyar Nemzeti Bank elnökének és az Állami Számvevőszék elnökének a Költségvetési Tanács munkájában végzett tevékenysége nem érinti e szervezetek törvényben meghatározott feladatait. A Költségvetési Tanács és annak tagjaként eljáró személy által képviselt álláspont, meghozott döntés a Magyar Nemzeti Bank elnökét és az Állami Számvevőszék elnökét elnöki feladatai ellátása során nem köti. 81 Ezt a megoldást elégtelennek ítéljük, hiszen nem várható el, hogy egyazon személy két feladatkörében két eltérő álláspontot foglaljon el. Problematikus, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás értelmében a Költségvetési Tanács tagjai ebben a minőségükben nem részesülnek anyagi juttatásban. Ez jelenleg csak az elnök tekintetében jelent ingyenes feladat-ellátást. A Költségvetési Tanács függetlensége szempontjából egy törvényben szabályozott - honorárium sokkal megnyugtatóbb lenne évi LVIII törvény a Magyar Nemzeti Bankról 37. A pénzügyminiszter az MNB-t előzetesen tájékoztatja a költségvetési javaslatról. Az MNB jogosult ezzel kapcsolatos véleményét a Kormánynak, illetve a költségvetésről szóló törvényjavaslat Országgyűléshez történő benyújtását követően az Országgyűlés illetékes bizottságának is kifejteni évi LXXV. törvény a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről. 9. (3) bekezdés 82 Ezt a követelményt általánosságban az Európai Bizottság is megfogalmazta Public Finances in EMU European Economy 4/2010. p A Költségvetési Tanács elnöke vonatkozásában erre a kérdésre Kopits György hívta fel a figyelmet az Akadémia tárgyunknak szentelt május 11-i ülésén.