Haász Veronika Szappanyos Melinda AZ ENSZ TAGÁLLAMOK EMBERI JOGI HELYZETÉT ÉRTÉKELŐ EGYETEMES IDŐSZAKOS FELÜLVIZSGÁLAT (UPR) Az ENSZ főtitkára, Ban Ki-moon szerint A Universal Periodic Review-n keresztül»lehetőség van az emberi jogok tiszteletének előmozdítására és védelmére a világ legsötétebb sarkaiban«1. Nemcsak az ENSZ főtitkára van jó véleménnyel, és fűz nagy reményeket az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) emberi jogok betartásának ellenőrzését célzó eljárásához, a Universal Periodic Review-hoz (a továbbiakban: UPR). A 2008 óta működő, emberi jogok betartását ellenőrző mechanizmust első ülésszaka óta nemzeti és nemzetközi fórumokon egyaránt dicsérik, és az emberi jogok ellenőrzésében az eddigi legnagyobb újításnak tartják. Való igaz, hogy az UPR az első olyan ellenőrzési mechanizmus, amely az ENSZ valamennyi tagállamában tehát gyakorlatilag a világ összes államában ellenőrizni tudja az emberi jogok betartását, ebben az értelemben tehát univerzális. Az is igaz, hogy az ellenőrzés folyamatos, minden ENSZ tagállam ellenőrzés alá kerül minden negyedik évben, tehát ebből a szempontból periodikus és megkerülhetetlen. Tökéletesnek, maradéktalanul hatékonynak azonban természetesen ez az ellenőrzési rendszer sem mondható. Az UPR létrehozására, működésére, eredményeire vonatkozó alapvető információk kifejtése a magyar szakirodalom számára különösen hasznos és indokolt lehet, hiszen 2011 májusában Magyarország kerül vizsgálat alá. Az UPR létrehozása, helye az ENSZ rendszerében Az emberi jogok univerzális védelmének alapdokumentumai 1945-től, az ENSZ Alapokmányának aláírásától kezdve az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretében születtek, továbbá létrejöttek az emberi jogok tiszteletben tartásának előmozdítását célzó alapintézmények is az Alapokmány felhatalmazása alapján. A legfontosabb emberi jogi tárgyú univerzális nemzetközi szerződések létrehozták a bennük foglalt emberi jogok tiszteletben tartásának ellenőrzésére szolgáló különböző ellenőrzési mechanizmusokat. Az előbbieket Alapokmányon alapuló szerveknek ( charter-based bodies ), míg az utóbbiakat szerződéseken alapuló szerveknek ( treaty-based bodies ) nevezzük. 1 http://www.ohchr.org/en/hrbodies/upr/pages/uprmain.aspx Föld-rész, IV. évfolyam, 1. szám, 71 83. pp.
Monitor Az Alapokmány felhatalmazásán 2 alapuló emberi jogok védelmének céljával létrejövő szervek sorában az Emberi Jogi Bizottság 3 volt az első. E Bizottság jelentőségét az emberi jogok védelmében nem lehet eléggé hangsúlyozni. A legfontosabb emberi jogi tárgyú dokumentumok 4 megfogalmazása mellett 1967-től az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsának felhatalmazása alapján 5 konkrét emberi jogi jogsér téseket is vizsgált. A Bizottság szakértőket is kinevezett különböző emberi jogi kérdések kivizsgálására, 2000-ben 36 ilyen mandátum létezett, amelyeket egy kivételével a Bizottság hozott létre. 6 Tevékenységét az Emberi Jogi Bizottság 62. ülésszakának végeztével 2006. március 26-án fejezte be, munkáját az ENSZ Közgyűlése által alapított Tanács 7 folytatja, mely az ENSZ Közgyűlésének segédszerveként működik. A 2006 óta dolgozó emberi jogok védelméért felelős szerv működésére vonatkozó legfontosabb szabályokat az ENSZ Közgyűlésének a szervet megalapító határozata, a Tanács által elfogadott határozat 8, és az azt tudomásul vevő Közgyűlési határozat 9 tartalmazza. A Tanács az emberi jogok tiszteletben tartásának előmozdításáért és védelméért felelős 10, e fő feladatát pedig különböző módokon teljesíti: emberi jogi jogsértéseket vizsgál és ezek kapcsán ajánlásokat fogalmaz meg, az ENSZ rendszerén belül koordinálja az emberi jogok védelmét 11, tanácsokkal és technikai segítséggel látja el az államokat, lehetőséget ad interaktív dialógusra emberi jogokkal kapcsolatos témakörökben, ajánlásokat tesz a nemzetközi jog e területének fejleszté- 2 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról, 68. cikk: A Gazdasági és Szociális Tanács gazdasági és szociális kérdésekkel foglalkozó, valamint az emberi jogok előmozdítását célzó, valamint egyéb bizottságokat is létesíthet, amelyekre feladatainak teljesítéséhez szüksége lehet. 3 Commission on Human Rights. Létrehozása: Economic and Social Council resolution 5 (I) of 16 February 1946. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/r ESOLUTION/GEN/NR0/041/47/IMG/NR004147.pdf?Open Element 4 Többek között az Emberi Jogi Bizottság fogalmazta meg az együttesen International Bill of Human Rights -ként emlegetett három dokumentumot: Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát (1948), a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát (1966) és a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát (1966). 5 Economic and Social Council resolution 1236 (XLII) of 1967. 6 Az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának Hivatala: Factsheet No. 27. Seventeen Frequently Asked Questions about United Nations Special Rapporteurs. http://www2.ohchr.org/english/about/publications/docs/ factsheet27.pdf 7 Human Rights Council. Létrehozása: General Assembly resolution 60/251 of 15 March 2006. http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/n05/502/66/pdf/n0550266.pdf?openelement. 8 Institution-building of the United Nations Human Rights Council, Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007. http://ap.ohchr.org/documents/e/hrc/resolutions/a_hrc_res_5_1.doc 9 General Assembly resolution 62/219 of 22 December 2007. 10 General Assembly resolution 60/251 of 15 March 2006, lj: 7.2 pont. 11 General Assembly resolution 60/251 of 15 March 2006, lj: 7.3 pont. 72
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... sére vonatkozóan stb 12. A Tanács egyik legfontosabb feladata az UPR lefolytatása 13, amely egy olyan államok együttműködésén alapuló eljárás, amelynek célja az emberi jogok tiszteletben tartásának ellenőrzése és amely nem megkettőzi a szerződéseken alapuló ellenőrzési mechanizmusokat, hanem kiegészíti azokat 14. Az UPR tehát egy olyan a gyakorlatban 2008 óta működő eljárás, amelyet a Közgyűlés segédszerve, az Emberi Jogi Tanács folytat le, és amelynek fő célja, hogy rendszeres időközönként minden ENSZ tagállamban ellenőrizze az emberi jogok tiszteletben tartását, és azt a tagállamok közreműködésével, tapasztalatainak megosztásával fejlessze. Az ENSZ szándékai szerint az UPR kiegészíti a meglévő szerződéseken alapuló ellenőrzési mechanizmusokat 15 és ezektől több ponton jelentősen el is tér. Alapvető különbség a szerződéseken alapuló ellenőrzési mechanizmusok és az UPR között, hogy az előbbiek csak azokban az államokban ellenőrizhetik az emberi jogok tiszteletben tartását, amelyek az adott nemzetközi szerződés részes felei, és csak azoknak az emberi jogoknak a vonatkozásában, amelyeket az adott szerződés tartalmaz. Ezzel szemben az UPR minden ENSZ tagállamot ellenőriz, tekintet nélkül arra, hogy az milyen emberi jogi tárgyú szerződéseknek részese és minden olyan emberi jog vonatkozásában, amelyeket (1) az ENSZ Alapokmánya; (2) az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata; (3) az állam által ratifikált és hatályban lévő nemzetközi szerződések; (4) az állam által vállalt egyéb kötelezettségek, nyilatkozatok (például nemzeti emberi jogi programok) vagy (5) a nemzetközi humanitárius jog tartalmaznak. 16 Az UPR hatálya alól az ENSZ tagállamai nem vonhatják tehát ki magukat szuverenitásukra vagy a pacta sunt servanda elvre való hivatkozással, akkor is kötelesek az emberi jogok tiszteletben tartására, ha nem vállaltak erre vonatkozó konkrét nemzetközi kötelezettséget emberi jogi tárgyú szerződések kötelező hatályának elismerésével. Másképpen fogalmazva: az emberi jogok tisztelete az ENSZ tagállamok számára megkerülhetetlen kötelezettség, és e kötelezettség teljesítésének ellenőrzése alól sem vonhatják ki magukat 2008 óta. Ebben a tekintetben az UPR valóban különleges és egyedülálló eljárás az emberi jogok univerzális védelmében. 12 General Assembly resolution 60/251 of 15 March 2006, lj: 7.5 pont. 13 General Assembly resolution 60/251 of 15 March 2006, lj: 7.5 (e) pont. 14 Uott. 15 A legfontosabb emberi jogi szerződésekről és a betartásukat ellenőrző mechanizmusokról részletesen lásd: ENSZ Emberi Jogi Főbiztos Hivatala: Fachsheet No. 30. The United Nations Human Rights Treaty System: An introduction to the core human rights treaties and the treaty bodies. (2005) A Factsheet elkészítése után két további szerződés született és lépett hatályba: a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény (2006) és a személyek kényszerített eltűnése elleni védelemről szóló nemzetközi egyezmény (2006). 16 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex: United Nations Human Rights Council: Institution-building, I. Fejezet: Universal Periodic Review Mechanism, A. Basis of the Review, 1 2. pontok. 73
Monitor Annak érdekében, hogy az ENSZ összes tagállama részt tudjon venni az UPR-ben, és az ENSZ részéről egyenlő bánásmódban részesüljön 17, a Tanács egy önkéntes alap (Voluntary Fund for the Participation in the Universal Periodic Review) létrehozását kérte az ENSZ Közgyűlésétől. 18 Ebből az alapból elsősorban a fejlődő országoknak nyújtanak anyagi és technikai segítséget az UPR-ben való személyes részvételhez. Egy másik alap (Voluntary Fund for Financial and Technical Assistance) 19 pedig az ajánlások implementacióját segíti elő. Az UPR folyamata A folyamat résztvevői A folyamat legfontosabb és elvártan a legaktívabb résztvevői a vizsgálat alá vont államok. A vizsgálat alá kerülő országokat sorsolással választják ki. Minden évben 48 államban vizsgálják az emberi jogok betartását, így négy év alatt az ENSZ összes tagállamára sor kerül. A folyamat résztvevői továbbá a Tanács tagjai, amelyek egy 47 tagból álló munkacsoportként folytatják le a vizsgálatot. 20 Sorsolással a Tanács tagjai közül kiválasztanak három jelentéstveőt ( rapporteur ), az úgynevezett trojkát. A trojka tagjai különböző regionális csoportokból kerülnek ki. A három jelentéstevő feladata a vizsgálat megkönynyítése, koordinálása, mely feladatba különösen beletartozik a mun kacso port jelentésének elkészítése. 21 Az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának fő feladata az ENSZ emberi jogokkal kapcsolatos szerteágazó tevékenységének koordinálása 22, így az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosa Hivatalának (a továbbiakban: OHCHR) az eljárás több pontján is fontos szerepe van. Segítséget nyújthat a trojka tagjainak, szakértelmével segíti munkájukat. Az eljáráshoz szükséges dokumentumok előkészítésében is meghatározó szerepe van. Összefoglalót készít azokból a nemzeti jelentésekből, amelyeket a vizsgálat alatt álló állam különböző emberi jogi szerződésekben vállalt kötelezettség alapján meg- 17 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, B. Principles and objectives, 1. Principles, 3. (c) pont. 18 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D. Prozess and modalities of the review, 2. Modalities, 18. (a) pont lábjegyzete; továbbá: Establishment of funds for the universal periodic review mechanism of the Human Rights Council. Human Rights Council Resolution 6/17 of 28 September 2007, első bekezdés. http://www.ohchr.org/en/hrbodies/upr/documents/res-6.17.pdf 19 Human Rights Council resolution 6/17 of 28 September 2007, második bekezdés. 20 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 2., 18. (a) pont. 21 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 2., 18. (d) pont. 22 High Commissioner for the promotion and protection of all human rights. A/RES/48/141 of 20 December 1993, 4. (i) pont. http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r141.htm 74
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... határozott időközönként küld az adott szerződések által létrehozott ellenőrző szerveknek. Az OHCHR foglalja össze az egyéb résztvevők, például NGO-k véleményét is a vizsgálat alatt álló országban folyó emberi jogvédelemről. Az ENSZ égisze alatt elfogadott univerzális emberi jogi szerződések által létrehozott ellenőrző szervek és az ellenőrző mechanizmusok egyéb résztvevői (például NGO-k 23, nemzeti emberi jogi intézmények) közvetlenül nem vesznek részt az eljárásban. Információkat szolgáltatnak ugyan, amelyek az eljárás alapjául szolgálnak, de ezeket az információkat az OHCHR összegzi és küldi meg a trojkán keresztül a munkacsoportnak. Az UPR folyamatában a főszerepet ugyan a Tanács tagjaiból álló munkacsoport játssza, de a vizsgálatban minden ENSZ tagállamnak lehetősége van a részvételre és véleményének kifejtésére. Ennek nagy előnye, hogy így nemcsak azoknak az államoknak van lehetőségük emberi jogok védelmével kapcsolatos gyakorlatuk pozitív elemeit megismertetni a vizsgálat alatt álló állammal, amelyek aktuálisan a Tanács tagjai. Az eljárás során születő dokumentumok az INPUT Az eljárás legfontosabb dokumentuma a vizsgálat alatt álló állam által készítendő nemzeti jelentés. A jelentés formájáról a Tanács határozata annyit tartalmaz mindössze, hogy az nem haladhatja meg a húsz oldalnyi terjedelmet azért, hogy ne terhelje túl a folyamatot, és hogy biztosítsa az egyenlő elbánást az államok tekintetében. A Tanács arra bíztatja az államokat, hogy e nemzeti jelentés ne csak a kormányzat hivatalos álláspontját tartalmazza, hanem elkészítését minél szélesebb körű konzultáció előzze meg nemzeti szinten a témában érdekeltek között. 24 Az eljárás alapjául szolgáló másik két dokumentum elkészítéséért az OHCHR felelős. Legfeljebb 10 oldalas összefoglalót készít az állam által az emberi jogi szerződések által létrehozott ellenőrző szerveknek küldött rendszeres jelentéseiből, mely dokumentum tartalmazza az állam megjegyzéseit, megfigyeléseit is. 25 Szintén az OHCHR készíti el az eljárás egyéb résztvevői (NGO-k, nemzeti emberi jogi intézmények) által szolgáltatott releváns adatokból az összefoglalót. Ez a dokumentum sem haladhatja meg a tíz oldalnyi terjedelmet. 26 23 Azok az NGO-k vehetnek részt az eljárásban, amelyek konzultatív státusszal bírnak az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsánál. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations, Economic and Social Council resolution 1996/31 of 25 July 1996. http://www.un.org/ documents/ecosoc/res/1996/eres1996-31.htm 24 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 1. Documentation 15. (a) pont. 25 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 1., 15. (b) pont. 26 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 1., 15. (c) pont. 75
Monitor A Tanács minden dokumentum elkészítésre vonatkozóan kidolgozott egy iránymutatást, amely alapján az OHCHR-nek és a nemzeti jelentést küldő államnak dolgoznia kell. Minden dokumentum elkészül az ENSZ hat hivatalos nyelvén. A gyakorlatban az látható, hogy a terjedelmi korlátokat túlnyomó többségükben mind a vizsgálat alá vont államok, mind az OHCHR átlépi. 27 A folyamat: az előkészítés és az interaktív párbeszéd Az eljárás alapjául szolgáló dokumentumoknak hat héttel a vizsgálat megkezdése előtt meg kell érkeznie a munkacsoporthoz, hogy biztosíthassák ezek szétosztását. A vizsgálat alá vont állam és a munkacsoport közti párbeszéd előkészítéséért a trojka felel. A három rapporteur gyűjti össze a munkacsoport tagjainak megjegyzéseit és kérdéseit és azokat összegzés után továbbítja a vizsgálat alatt álló államnak, segítve ezzel annak felkészülését a párbeszédre. A trojkának munkája során biztosítania kell a pártatlanságot és átláthatóságot. Az eljárás csúcspontja az interaktív párbeszéd a vizsgálat alatt álló állam a Tanács és egyéb résztvevők között. A Tanács határozata ennek időtartamát három órában maximalizálja. A párbeszéd alatt előre meghatározott napirend szerint felszólalhatnak az eljárásban résztvevők. A párbeszéd után a Tanács plénumának 1 órája van arra, hogy a végső következtetések ( final outcomes ) tartalmát megfontolja. A párbeszéd befejezése után az eljárás következő befejező szakasza a végső következtetések elfogadása. A végső következtetések az OUTPUT 28 A vizsgálat alatt álló állam még egyszer lehetőséget kap a végső jelentés elfogadása előtt arra, válaszoljon a párbeszéd alatt elhangzott kérdésekre, reagáljon az ott felvetett témákra, ha úgy érzi, hogy ezek a kérdések nem kerültek elég alaposan megtárgyalásra. A Tanács tagjainak, a megfigyelő államoknak és egyéb résztvevőknek lehetőségük van az elfogadás előtt véleményük kifejtésére. A végső következtetést a Tanács plénuma fogadja el. A dokumentum tartalmazza az eljárás fontos lépéseinek összegzését, a vizsgált állam számára következtetéseket, ajánlásokat és a vizsgálat alatt álló állam önkéntes kötelezettségvállalásait. További fontos tartalmi elemei: összegzés az emberi jogok 27 Az első ciklus első ülésszakának angol nyelvű dokumentumait vizsgálva az látszik, hogy a tizenhat vizsgálat alá vont államból összesen négy tudta a megszabott terjedelmi korlátokat tiszteletben tartani, az OHCHRnek pedig ez egyetlen egyszer sem sikerült. 28 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, D., 1., 25 38. pontok. 76
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... védelmének aktuális helyzetéről, fejlesztésének lehetőségeiről; más államok emberi jogok védelmével kapcsolatos gyakorlatának olyan elemei, amelyek az adott államban alkalmazhatók, követhetők; és az esetleges további konzultáció, technikai segítségnyújtás részletei. A végső következtetéseket a vizsgált államnak saját gyakorlatába való átültetésre ajánlják. Ebben az államnak segítségére van a nemzetközi közösség egésze konzultáción, technikai segítségnyújtáson keresztül. Az implementáció alakulását a Tanács nyomon követi. Az ajánlások nyomon követése ( follow-up ) A végső következtetések elfogadása után tehát nem ér véget az UPR. A dokumentum tartalmának átültetése az egyes országok saját gyakorlatába az emberi jogok hazai védelmének következő fontos lépését jelenti. Az OHCHR 2010 2011-es összefoglalója 29 a jövő egyik fontos kihívásának nevezi az UPR-ajánlások eredményes tagállami nyomon követésének elősegítését. 2011 végére az ENSZ minden tagállamában lefolytatják az UPR első négyéves ciklusát. A második ciklus kezdetét vette. Néhány ENSZ tagállamtól már látni egy-egy jó gyakorlatot az ajánlások implementációjára. 30 Erre példa nemzeti akcióprogram összeállítása, monitoring bizottság felállítása, naprakész információ nyújtása vagy időszakos jelentés küldése az OHCHR-nek 31. Hazánk abban a szerencsés helyzetben van, hogy mind az első, mind a második ciklus tekintetében támaszkodhat más országok példájára. Magyarország emberi jogi kötelezettségvállalásai az ENSZ-ben Magyarország 1955. december 14-én csatlakozott az ENSZ-hez. Tagállamként vállaltuk az Alapokmányban foglalt célok és értékek megvalósítását ennek keretében, pedig azt, hogy az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartásának előmozdítására nemzetközi együttműködés révén is törekszünk. Ezen cél eléréséhez azt várja a közösség a tagállamoktól, hogy csatlakozzanak az emberi jogok védelmét és előmozdítását célzó különböző tárgyú egyezményekhez, és aktívan vegyenek részt azok ellenőrzési mechanizmusaiban. Egy adott ENSZ-tagállam emberi jogi térképét négy tényező határozza meg: ratifikációs státusza ( status of ratifications ), jelen- 29 High Commissioner s Strategic Management Plan 2010 2011. http://www.ohchr.org/documents/ Press/SMP2010-2011.pdf 30 http://www.upr-info.org/-follow-up-.html 31 A következő államok szolgáltattak eddig információt: Argentína, Bahrain, Bolívia, Chile, Columbia, Csehország, Egyesült Királyság, Equador, Finnország, Franciaország, Hollandia, Románia, Svájc. http://www. ohchr.org/en/hrbodies/upr/pages/uprimplementation.aspx 77
Monitor téstevő státusza ( reporting status ), együttműködése az ENSZ emberi jogi szakértőivel ( open invitation to Special Procedures ), valamint önkéntes felajánlásai és kötelezettségvállalásai ( voluntary pledges and commitments ). Magyarország a bevándorló dolgozók és családtagjaik védelméről szóló nemzetközi egyezményt, valamint a személyek kényszerített eltűnése elleni védelemről szóló nemzetközi egyezményt kivéve részese a jelentősebb emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződéseknek. Ugyanakkor akad néhány olyan módosítás, illetve kiegészítő jegyzőkönyv, amelynek ratifikációja ezidáig elmaradt. 32 Ezek közül különösen kívánatos lenne a kínzás, és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni nemzetközi egyezmény kiegészítő jegyzőkönyvének aláírása és ratifikálása. A szerződésekhez kapcsolódó egyes ellenőrző mechanizmusok Magyarország kapcsán tett konkrét megállapításait 33 közelebbről nem vizsgálva, az ország eddigi jelentéstevő gyakorlatából az látszik, hogy az egyes jelentéseket a határidőket túllépve, több éves késéssel nyújtjuk be az illetékes szervekhez. Tekintve azonban, hogy a késedelem nem von maga után szankciót, ez a gyakorlat valószínűleg nem fog változni a jövőben sem; jóllehet, a 2010-es évben javuló tendencia mutatkozott. 2012 tavaszáig a gyermekek jogairól szóló, 2014 őszéig, pedig a polgári és politikai jogokról szóló egyezményhez fűződő jelentéstételi kötelezettségnek kell majd eleget tennünk. 2001 márciusa óta Magyarország nyitva áll az emberi jogi szakértők előtt, azaz bármikor kész fogadni bármely terület szakértőjét. 34 1998-ban a véleménynyilvánítás szabadsága védelmének vizsgálatával megbízott szakértő, 1999-ben a faji megkülönböztetés mai formái, idegengyűlölet és az ehhez kapcsolódó intolerancia vizsgálatával megbízott szakértő, 2006-ban, pedig a kisebbségi ügyek független szakértője folytatott vizsgálatot hazánkban. 35 Legutóbb, 2011 januárjában a vallás szabadság különmegbízottja fogalmazott meg közös jelentést a véleménynyilvánítás szabadsága védelmének különmegbízottjával. 36 A magyar kormány 2006-ban foglalta írásba az emberi jogok elősegítésére és védelmére irányuló önkéntes kötelezettségvállalásait. 37 Ezek szerint Magyarország ratifikálni fogja a kínzás, és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni nemzetközi egyezmény kiegészítő jegyzőkönyvét; fenntartja állandó meghívását az ENSZ emberi jogi szakértői számára; továbbra is együttműkö- 32 http://www.bayefsky.com/pdf/hungary_t1_ratifications.pdf 33 http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/newhvvallsprbycountry?openview&start=1&count=250&e xpand=77 #77 34 http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/invitations.htm#hungary 35 http://w w w2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/countr y visitsf-m.htm#hungar y 36 Report of the Special Rapporteur on freedom of religion or belief, Heiner Bielefeldt, UN Doc. A/HRC/16/53/ Add.1. http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/16session/a-hrc-16-53.pdf 37 http://www.un.org/ga/60/elect/hrc/hungary.pdf 78
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... dik az OHCHR-rel; és elkövet mindent annak érdekében, hogy időben eleget tegyen időszakos jelentéstevő kötelezettségének, továbbá különös figyelmet fordít a szerződéseken alapuló szervek ajánlásainak nyomon követésére. A fenti önkéntes kötelezettségvállalásokat olvasva, és a tényeket ismerve miszerint a kiegészítő jegyzőkönyv ratifikálása a mai napig nem történt meg, és hogy a határidőket rendszeresen túllépjük a tagállamok önkéntes felajánlásai nem tűnnek többnek egy-egy diplomáciai gesztusnál. A nemzetközi jog sajátos jellegéből következik, hogy az univerzális szerződések ratifikációja elmaradásának, az egyes szerződésekhez fűződő ellenőrzési mechanizmusok részét képező jelentéstételi kötelezettség késedelmes teljesítésének, valamint az önkéntes kötelezettségvállalások be nem tartásának igazi, jogi értelemben vett szankciója nincsen. Kérdés, hogy az UPR mennyivel jelent többet a már meglevő ellenőrzési mechanizmusokhoz képest. Eddigi három éves története alapján talán még korai megválaszolni ezt a kérdést, Magyarország tekintetében pedig még egyáltalán nem találkozhattunk ezzel a folyamattal. Magyarország és az UPR Magyarország 2009 és 2012 között a Tanács tagja. Az UPR rendje szerint 38 a Tanács tagjainak tagságuk ideje alatt át kell esniük a vizsgálaton. Hazánk emberi jogi helyzetének feltérképezése a Tanács 11. ülésszakán, 2011. május 2. és 13. között esedékes. Az ülésszak második hetében, május 11-én délelőtt tartják az interaktív párbeszédet, a Magyarországról szóló jelentés elfogadására várhatóan 13-án délután kerül sor. 39 A trojkát Franciaország, Gabon és Ukrajna alkotja. 40 Az UPR egyik legfontosabb alapelve, hogy a vizsgálat alatt álló országot teljes mértékben bevonják a folyamatba. 41 Ennek gyakorlati megvalósulását jelenti a nemzeti jelentés elkészítése, valamint a tagállam részvétele az interaktív párbeszédben. A magyarországi jelentést a Külügyminisztérium illetékesei állítják össze. A Tanács egyik döntése 42 általános irányelveket tartalmaz arra nézve, hogy mire kell kitérni a nemzeti jelentésben. Eszerint le kell írni pontosan azt a konzultációs folyamatot, amely- 38 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, C. Periodicity and order of the review, 8. pont. 39 A 11. ülésszak menetrendje: http://www2.ohchr.org/spdocs/upr/timetable_11th_session. doc 40 http://www2.ohchr.org/spdocs/upr/list_troikas_11th_session.doc 41 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, B., 3. (e) pont. 42 Follow-up to the Human Rights Council resolution 5/1, I. General guidelines for the preparation of information under the Periodic Review, Human Rights Council decision 6/102 of 27 September 2007. http:// ap.ohchr.org/documents/e/hrc/decisions/a_hrc_dec_6_102.pdf 79
Monitor nek során összegyűjtötték a nemzeti jelentés alapjául szolgáló információkat. Röviden be kell mutatni az ország hátterét, az emberi jogok előmozdítására és védelmére vonatkozó normatív és intézményi rendszert, különös tekintettel az Alkotmányra, a törvényhozás folyamatára, az emberi jogi vonatkozású politikai döntésekre és intézkedésekre, a hazai ítélkezési gyakorlatra, az emberi jogi struktúrára, ideértve az emberi jogi intézmények sorát, valamint az emberi jogi tárgyú nemzetközi kötelezettségvállalások körét. Be kell mutatni, hogy Magyarország mit tesz az emberi jogok előmozdítása és védelme érdekében, azaz e tárgykörben milyen nemzetközi kötelezettségeket vállalt, és azok hogyan jelennek meg a hazai törvényhozásban, illetve milyen önkéntes kötelezettségvállalásokat tett. Ezenkívül ismertetni kell az emberi jogi intézmények tevékenységét, különös tekintettel azokra, amelyek a lakosság emberi jogokkal kapcsolatos tudatosságának növelését szolgálják, valamint ki kell térni arra is, hogy Magyarország hogyan működik együtt a különböző nemzetközi emberi jogi mechanizmusokkal. Természetesen a magyar jelentés tartalmazhat további hasonló az irányelvekben nem szereplő, de mégis releváns információt. A beszámolóban össze kell foglalni azokat az eredményeket, és jó gyakorlatokat, amelyeket az ország az emberi jogok előmozdítása és védelme terén elért, illetve kialakított. Meg kell jelölni az ezzel kapcsolatos kihívásokat és akadályokat, illetve a főbb nemzeti prioritásokat, kezdeményezéseket és vállalásokat, amelyeket annak érdekében tett az ország, hogy az emberi jogok hazai helyzetén javítson. Érdemes megnevezni az ország azon várakozásait, amelyek a kapacitások növelésére irányulnak, illetve az ahhoz szükséges esetleges igényeket. A jelentés végén be kell számolni az előző vizsgálat eredményeinek nyomon követéséről, amely azonban Magyarország tekintetében jelenleg még nem releváns kívánalom. A magyar kormány által készített jelentést 2011. február 1-jéig kellett elküldeni az OHCHR-nek. Az UPR lefolytatását követően a többi dokumentációval, így az OHCHR összefoglalójával ( compilation of UN information ), az egyéb résztvevők jelentéseiből készített összefoglalóval ( summary of stakeholders information ), az ENSZ tagállamok észrevételeivel ( questions submitted in advance ) és a végső jelentéssel ( outcome of the review ) együtt felkerül az internetre 43. A civil társadalom szerepe az UPR-ben a magyarországi alternatív jelentések Az UPR biztosítja annak lehetőségét, hogy a nem kormányzati szektor képviselői is elmondják véleményüket hazájuk emberi jogi helyzetéről. 44 Ide tartoznak a hazai NGO-k, a nemzeti emberi jogi intézmények, az emberi jogi jogvédők, a tudományos 43 http://www.ohchr.org/en/hrbodies/upr/pages/documentation.aspx 44 Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007, Annex, I. Fejezet, B., 1., 3. (m) pont. 80
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... intézmények, a kutató intézetek, a különböző regionális szervek, és a civil társadalom további képviselői. Az OHCHR 2008-ban kiadott útmutatója 45 segíti a folyamat résztvevőit ötoldalas alternatív jelentésük elkészítésében. Tekintettel arra, hogy egy adott országban több érintett szervezet is lehet, javasolt egy közös tízoldalas dokumentum benyújtása. 46 Más államok eddigi tapasztalata azt mutatja, hogy nagyobb súlya van annak, ha a résztvevők konszenzusra jutnak hazájuk emberi jogi helyzetét illetően, és azt egy közös dokumentumban jelenítik meg. A beérkező egyéni és csoportos jelentésekből az OHCHR állít össze egy végleges tízoldalas dokumentumot. A civil társadalom közreműködése azonban nem csupán alternatív jelentésük megírását jelenti, hanem az az eljárás minden részében kívánatos: a nemzeti jelentés összeállítását megelőző hazai konzultáció során, a munkacsoport ülésén az interaktív párbeszéd során 47, a plenáris ülésen a végső jelentés elfogadása előtti általános észrevételezéskor, a végső jelentés következtetéseinek hazai implementációja során. A különböző civil szervezeteknek emellett kiemelkedő szerepük van az UPR otthoni népszerűsítésében is. Az OHCHR információs dokumentumai külön kezelik az NGO-kat és az úgynevezett nemzeti emberi jogi intézményeket. Ez utóbbiak specialitását az adja, hogy a mindenkori állam hozza létre őket törvényben, de mégis függetlenek a kormánytól, vagyis sem a kormányzati, sem pedig a nem-kormányzati kategóriába nem sorolhatóak. Kettős értelemben véve is gyújtópontot jelentenek: egyrészt képesek összekapcsolni az állami és a nem állami szférát, másrészt közvetítenek a nemzeti és a nemzetközi emberi jogi szereplők között. Az UPR folyamatában mandátumuknál fogva tanácsot adhatnak a kormánynak, illetve összekötőként segíthetnek az érdekeltek közötti konzultációk megszervezésében és lebonyolításában. Tekintve, hogy mandátumuk az emberi jogok lehető legteljesebb körét öleli fel, képesek arra, hogy a különböző témára szakosodott NGO-któl, és egyéb érdekeltektől információkat szerezzenek, és azokat rendszerezett formában továbbadják a többi NGO-nak, illetve megosszák egyéb érintettekkel, magánszemélyekkel. Különösen fontos a szerepük a nemzetközi kötelezettségvállalások és ajánlások hazai implementációjában. Közreműködhetnek nemzeti akcióprogramok összeállításában, valamint monitoringozhatják a végső jelentésben foglalt ajánlások teljesítését. A nemzeti emberi jogi intézmények egyre inkább külön, negyedik szereplőként jelennek meg a folyamatban, az 45 Information and guidelines for relevant stakeholders on the Universal Periodic Review Mechanism of July 2008. http://www.ohchr.org/en/hrbodies/upr/documents/technicalguideen.pdf 46 Uo. 13. pont. 47 A munkacsoport ülésén részvételre jogosult, az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsánál konzultatív státusszal bíró magyarországi NGO-k listáját lásd: http://esango.un.org/civilsociety/displayconsul tative StatusSearch.do?code=0&method=sort&col=1&order=1. 81
Monitor UPR-ben betöltött szerepük várhatóan növekedni fog. Magyarországon jelenleg nincs ilyen nemzetközileg akkreditált nemzeti emberi jogi intézmény. 48 A civil szervezetek által benyújtandó jelentés formájára és tartalmára ugyanazok az általános irányelvek vonatkoznak, amelyek a nemzeti jelentésre. Az UPR univerzalitása lehetővé teszi, hogy a jelentések az emberi jogok lehető legteljesebb körét megvizsgálva készüljenek el. A nem kormányzati szféra szerepe a nemzeti prioritások megjelölésénél domborodik ki igazán: elsősorban az ő feladatuk megnevezni azokat az emberi jogok szempontjából releváns területeket, ahol a mindenkori kormánynak még lenne tennivalója. Magyarország esetében 2010. november 8-ig kellett megküldeni az alternatív jelentéseket. 49 A nyilvánosság számára három ilyen jelentés hozzáférhető. 50 Az első jelentést 51 közösen kidolgozó civil szervezetek: az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek, az Európai Roma Jogok Központja, a Magyarországi Női Alapítvány, az Értel mi Fogyatékossággal Élők és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége, a Tár - saság a Szabadságjogokért, a Magyar Helsinki Bizottság, a Minority Rights Group International, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda, a PATENT Egyesület és a Város Mindenkié csoport. A jelentés az emberi jogok széles körét öleli fel. Vizsgálja az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség; a szabadsághoz és biztonsághoz való jog; a jogállamiság követelményeinek megfelelő igazságszolgáltatás; az egyesülési és a békés gyülekezéshez való jog; a választójog; a szociális biztonsághoz és a megfelelő életminőséghez való jog; valamint a gyermekek jogainak érvényesülését. Az egyes tárgykörökben kiemelt hangsúlyt kap a romák, a fogyatékossággal élők, a nők, a gyermekek, a menekültek, a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű (LMBT) csoporthoz tartozó személyek valamint a vallási kisebbségek helyzete. 52 A jelentés mellékletében a civil szervezetek által megfogalmazott ajánlások 53 sora olvasható. 54 48 A nemzeti emberi jogi intézményekről részletesebben: Haász Veronika: Nemzeti Emberi Jogi Intézmények Európában Pódiumbeszélgetés. Európai Tükör, XV. évfolyam 3. szám, 2010. március. 102 108.; valamint Haász, Veronika: A nemzeti emberi jogi intézmények akkreditációja, Miskolci Jogi Szemle, V. évfolyam, 2010/2. 124 134. 49 Deadlines for submission of information. http://www.ohchr.org/en/hrbodies/upr/pages/new Deadlines.aspx 50 Alternatív jelentések Magyarország emberi jogi teljesítményéről. http://helsinki.hu/friss_anyagok/ htmls/756 51 A jelentés angol nyelven: http://www.helsinki.hu/dokumentum/upr_ngo_coalition_alternative_ report_nov2010_final.pdf 52 A jelentésről részletesebben: Kállai Péter Balogh Lídia: Civil szervezetek alternatív jelentése és ajánlásai az ENSZ Egyetemes Időszakos Felülvizsgálata keretében. Föld-rész, III. évfolyam 3 4. szám. 98 102. 53 Az ajánlások angol nyelven: http://www.helsinki.hu/dokumentum/upr_ngo_coalition_recom- MENDATIONS_Nov2010_FINAL.pdf 54 Az ajánlásokról részletesebben: Kállai Péter Balogh Lídia: Civil szervezetek alternatív jelentése és ajánlásai az ENSZ Egyetemes Időszakos Felülvizsgálata keretében. Föld-rész, III. évfolyam 3 4. szám. 98 102. 82
Haász Veronika Szappanyos Melinda: Az ENSZ tagállamok emberi jogi helyzetét értékelő... A második civil jelentés 55, amely az illegális migránsok, menedékkérők és menekültek helyzetével foglalkozik a Helsinki Bizottság és a Menedék Migránsokat Segítő Egyesület állította össze. A harmadik jelentésben 56 a Magyar Helsinki Bizottság a magyar kormány néhány olyan döntését bírálja, amely véleményük szerint a jogállamiság alapvető garanciáinak létét veszélyezteti, így az Alkotmánybíróság hatáskörének csorbítását, valamint a jogszabály-előkészítés nyilvánosságának korlátozását. Ez a jelentés kitér a fogva tartottak helyzetére, a hatékony védelemhez való jog érvényesülésére, valamint a gyűlölet-bűncselekmények nem megfelelő kezelésére is. Az alternatív jelentések tehát elkészültek, és 2010. november 18. óta a nyilvánosság számára is hozzáférhetőek az interneten, igaz, csak angol nyelven. Tekintve, hogy az UPR által egy minden eddiginél átfogóbb képet kapunk az ország emberi jogi helyzetéről, érdemes lenne magyarul is közzétenni a jelentéseket és az ajánlásokat, illetve nagyobb hangsúlyt fektetni a szakma és a laikusok tudatosítására. Bízunk benne, hogy a magyar civil szervezetek lehetőségeikhez mérten az eljárás későbbi részeiben is aktívan veszik ki a részüket. Összegzés Bár az első ciklus eddigi tapasztalatai és a szakértők véleménye egyértelműen pozitív az UPR-ról, természetesen ez az ellenőrzési mechanizmus sem tökéletes, és önmagában nem biztosíthatja az emberi jogok védelmét minden ENSZ tagállamban azonos szinten. Maga a Tanács is belátja az eddigi tapasztalatok alapján, hogy van mit változtatni, van mit javítani. A változtatási tervek többek között az eljárás ciklusait hosszabbítaná meg négy és fél évre, továbbá hatékonyabban ellenőrizné, hogy az államok implementálják-e a többi állam által tett javaslatokat. 57 Kétségtelen, hogy az UPR-t az első ciklus eredményei alapján át kell alakítani, minden hibájával együtt azonban a mechanizmus mindezidáig a legátfogóbb ellenőrzési mechanizmusnak tűnik, amely nagy szerepet játszhat az emberi jogok hatékonyabb védelmében világszerte. Magyarország részvétele az UPR-ben, és különösen annak eredménye, a Tanács által megfogalmazandó végső következtetések nagyban hozzájárulhatnak ahhoz, hogy az emberi jogokra, illetve azok tiszteletben tartására és védelmére az eddiginél nagyobb figyelem háruljon. Ehhez azonban az is szükséges, hogy az eljárásba bevont hazai szereplők aktívan vegyék ki a részüket az eljárás minden szakaszában, és tevékenységükről adjanak hírt itthon is. 55 A második jelentés angol nyelven: http://helsinki.hu/dokumentum/joint%20submission%20upr%20 HHC_Menedek%2007Nov2010_FINAL.pdf 56 A harmadik jelentés angol nyelven: http://helsinki.hu/dokumentum/hhc_hungary _UPRsubmission_2010November_final.pdf 57 Outcome of the Review of the Work and Functioning of the United Nations Human Rights Council. http://www.upr-info.org/img/pdf/pdttextver7asof24-2-11-3.pdf 83