JELENTÉS az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenőrzéséről

JELENTÉS az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenőrzéséről 0467 2005. február

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-5-205/2004-2005. Témaszám: 706. Vizsgálat-azonosító szám: V0139 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: dr. Horváth Margit osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: dr. Bartos László Pál számvevő dr. Horváth Erika számvevő dr. Burján Margit számvevő tanácsos, főtanácsadó Kocsis Ferencné számvevő Dede Katalin számvevő Krüzselyi Attila számvevő dr. Márkus Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó Tóth Árpád számvevő tanácsos Méhes Áron számvevő gyakornok dr. Zsombor András számvevő Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a médiatörvény végrehajtásának pénzügyi - gazdasági ellenőrzéséről Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről Jelentés a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Televízió Közalapítvány és a Magyar Televízió Rt. működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Távirati Iroda Rt. 2002. évi gazdálkodásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2002. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről (2003) Jelentés a Magyar Rádió Közalapítvány és a Magyar Rádió Részvénytársaság működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Nemzeti Bank 2002. évi működésének ellenőrzéséről Jelentés a Hungária Televízió Közalapítvány és a Duna Televízió Rt. működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Távirati Iroda Rt. 2003. évi gazdálkodásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2003. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslatáról Vélemény a Magyar Televízió Részvénytársaság 2003. évi költségvetési támogatási igényének megalapozottságáról, indokoltságáról Vélemény a Duna Televízió Részvénytársaság 2003. évi költségvetési támogatási igényének megalapozottságáról, indokoltságáról sorszáma 396 0228 0237 0315 0326 0329 0330 0335 0340 0408 0425 0443 0444 0241 0244 0245

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 20 1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSON KÍVÜLI ÁLLAMI FELADATELLÁTÁS SZABÁLYSZERŰSÉGE, INDOKOLTSÁGA 20 1.1. A feladatellátás szabályozottsága, követelményrendszere 20 1.2. Az alapítói (tulajdonosi) joggyakorlás szabályszerűsége, hatékonysága 30 2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSON KÍVÜLI ÁLLAMI FELADATELLÁTÁS FINANSZÍROZÁSA 33 2.1. A finanszírozás rendszere, az államháztartáson kívülre juttatott források alakulása 33 2.2. Az állami feladatellátással kapcsolatos támogatások megalapozottsága, szabály- és célszerűsége 40 2.3. A fejezetek intézményei vagyonkezelésében lévő szervezetek részesedése, azok nyilvántartása 43 2.4. A vizsgálatba bevont szervezetek gazdálkodása 46 2.4.1. A létszám alakulása 52 2.4.2. A szabad pénzeszközök alakulása 53 3. AZ ELLENŐRZÉSEK RENDSZERE, A MEGÁLLAPÍTÁSOK HASZNOSULÁSA A VIZSGÁLT SZERVEZETEKNÉL 55 MELLÉKLETEK 1/a-r. számú Észrevételek 2. számú Az államháztartáson kívüli szervezetek részére az állami feladatellátással kapcsolatban átadott eszközök 2002. évben 3. számú Az államháztartáson kívüli szervezetek részére az állami feladatellátással kapcsolatban átadott eszközök 2003. évben 4. számú A fejezetek intézményei felügyeletében lévő szervezetek részére az állami feladatellátással kapcsolatban átadott eszközök 2002. évben 5. számú A fejezetek intézményei felügyeletében lévő szervezetek részére az állami feladatellátással kapcsolatban átadott eszközök 2003. évben 1

6. számú Fejezeti kezelésű előirányzatokból a gazdasági, a közhasznú társaságoknak és a (köz)alapítványoknak biztosított támogatások 2003. évben 7. számú A veszteségesen/forráshiányosan gazdálkodó szervezetek közhasznú és vállalkozási eredménye 2002-ben és 2003-ban 8. számú Az alapítói, a költségvetési és a pályázati támogatások szervezettípusonkénti megoszlása (2002-2003.) 9. számú Az alapítói, a költségvetési és a pályázati támogatások fejezetenkénti megoszlása (2002-2003.) 10. számú A továbbadott támogatások megoszlása fejezetenként (2002-2003.) 11. számú A szervezetek létszámának megoszlása fejezetenként (2002-2003.) FÜGGELÉKEK 1. számú A kérdőíves felmérésben választ adó szervezetek jegyzéke 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa Áht. Ámr. APEH ÁPV Rt. ÁSZ BM BMK DTV Rt. ESZA Kht. ESzCsM Fejezet FMM FVM GKM GyISM HM IHM IM Jbt. Kht. Kincstár KSH Kszt. KÜM KVI KvVM ME MEH média törvény MNB MR KA MR Rt. MTA MTI Rt. MTV Rt. NKÖM OFA általános forgalmi adó az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartás működési rendjéről szóló, többször módosított 217/1998. (XII. 30.) Kormány rendelet Adó- és Pénzügyi ellenőrzési Hivatal Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság Állami Számvevőszék Belügyminisztérium Biztonságos Magyarországért Közalapítvány Duna Televízió Részvénytársaság ESZA Európai Szociális Alap Nemzeti Programirányító Iroda Társadalmi szolgáltató Közhasznú Társaság Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium A költségvetési fejezet gazdálkodását is felügyelő cím /intézmény /Igazgatás Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gyermek, Ifjúsági és Sportminisztérium Honvédelmi Minisztérium Informatikai és Hírközlési Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Magyar Nemzeti bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény Közhasznú Társaság Magyar Államkincstár Részvénytársaság Központi Statisztikai Hivatal fejezet Közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény Külügyminisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Miniszterelnökség fejezet Miniszterelnöki Hivatal A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény Magyar Nemzeti Bank Részvénytársaság Magyar Rádió Közalapítvány Magyar Rádió Részvénytársaság Magyar Tudományos Akadémia Magyar Távirati Iroda Részvénytársaság Magyar Televízió Részvénytársaság Nemzeti Kulturális Örökség Minisztérium Országos Foglalkoztatási Közalapítvány 3

OGY OM OMKT Kft. Pedagógus Továbbképző Kht. PM Ptk. szervezet SzMSz üvegzseb törvény Országgyűlés Oktatási Minisztérium Országos Munkavédelmi Képző és Továbbképző Kft. Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ Közhasznú Társaság Pénzügyminisztérium Polgári Törvénykönyv az állami feladatellátással kapcsolatban alapított (részesedés szerzéssel érintett) gazdasági társaságok, közhasznú társaságok, alapítványok, közalapítványok Szervezeti és Működési Szabályzat a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény 4

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR alapítvány elkülönített állami pénzalap gazdasági társaság közalapítvány közhasznú társaság közvetett állami tulajdonú részesedés non-profit szektor TEÁOR A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, illetve a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény szerint tartós közérdekű célra, alapító okiratban létrehozott célvagyon, amelynek felhasználását és működtetését kezelő szervezet, többnyire az alapító által kinevezett kuratórium irányítja. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény szerint az állam egyes feladatait részben államháztartáson kívüli forrásokból finanszírozó olyan alap, amely működésének jellege az államháztartáson belül elkülönített finanszírozást tesz szükségessé. Azon gazdálkodó szervezetek gyűjtőfogalma, amelyek üzletszerű közös gazdasági tevékenység végzésére saját cégnév alatt jogalanyisággal rendelkeznek és megfelelnek a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvényben taxatívan felsorolt valamelyik társasági formának. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, illetve a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény szerint olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselőtestülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény szerint olyan non-profit szervezet, amely társasági formában, de közjavak és közszolgáltatások előállítására jön létre. A közhasznú tevékenység mellett kizárólag annak elősegítése érdekében és kiegészítő jelleggel folytathat üzletszerű gazdasági tevékenységet, mely a társadalom szükségleteinek a kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgálja. A fejezetek intézményei vagyonkezelésében, illetve érdekeltségében lévő gazdasági és közhasznú társaságok, (köz)alapítványok által alapított gazdálkodó szervezetek. Olyan szervezetek (egyesületek, alapítványok, szövetségek, közhasznú társaságok és egyéb társadalmi szervezetek) összefoglaló elnevezése, melyek nem tartoznak sem a szorosan vett állami, sem a gazdasági, üzleti szférához. A gazdasági tevékenységek egységes ágazati osztályozási rendszere. 5

6

BEVEZETÉS JELENTÉS az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Magyar Köztársaság Alkotmánya rögzíti a jogállamiság legfontosabb intézményeinek (Országgyűlés, Köztársasági Elnökség, Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék, Magyar Nemzeti Bank, Kormány, a helyi önkormányzatok, a bírói szervezet és az Ügyészség) fő feladatait, emellett az alkotmányos alapjogokat és kötelességeket. Az intézmények működéséhez, az alapjogok érvényesüléséhez az Alkotmány a feltételek biztosítását az állam elsőrendű feladatává teszi, ezzel az állami feladatellátás kereteit is kijelöli. Az állami feladatokat alapvetően az államháztartás alrendszerei keretében látják el, ugyanakkor az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) lehetővé teszi azoknak részben vagy egészben, közvetve vagy közvetlenül államháztartáson kívül történő ellátását is összhangban a civil társadalom erősítésének szándékával. A civil szervezetek által ellátott feladatokhoz többféle formában biztosítható költségvetési forrás (pályázati úton, normatív finanszírozásként és közvetlenül alapítványok, közalapítványok létesítésével). Az állami feladatok tartalmát és azok ellátásának követelményeit az Áht. szerint külön törvényekben kell előírni, de ez csak az állami feladatok egy részénél érvényesül. Állami feladatokat a legszélesebb körben, törvényi felhatalmazás nélküli jogszabályokban és jogszabályi körön kívül, alacsonyabb döntési szinteken egyaránt meghatároznak. Sem az Áht-ban, sem az államháztartás működésére vonatkozó más jogszabályban nem található meg az állami feladat tartalmi definíciója, az állami finanszírozás terjedelme és mértéke. A gazdasági és közhasznú társaságok, (köz)alapítványok működésének előnye, hogy megfelelő alkalmazásuk esetén kímélik a költségvetési eszközöket, a közfeladat ellátásban teret kaphat a menedzsment szemlélet. Az állam azonban változatlanul felelős a feladatok ellátásáért, akkor is, ha az állami feladatot vállaló államháztartáson kívüli szervezet annak nem tud eleget tenni. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) ellenőrzései 1 a feladat-, szervezetrendszernek a költségvetési forrásokkal való összhangja tekintetében folyamatosan feltártak 1 0329 Jelentés a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről, 0241 Vélemény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslatáról, 0431 Jelentés a Pénzügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről, 0330 Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2002. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről, 0443 Jelentés a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről, 0338 Vélemény a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatára. 7

BEVEZETÉS hiányosságokat, megállapításai, javaslatai azonban nem hasznosultak megfelelően. Az ÁSZ a fejezetek ún. átfogó és téma ellenőrzései 1 során visszatérően felhívta a figyelmet a párhuzamos feladatellátásra, az együttműködési zavarokra és az ezek felszámolásában rejlő költségmegtakarítási lehetőségekre. Az ÁSZ elnöke 2004-ben miniszterelnöki felkérésre külön összeállítást készített - az ÁSZ által elvégzett ellenőrzések tapasztalatai alapján - a Kormány takarékossági intézkedéseinek megalapozásához. Az Országgyűlés és a Kormány által alapított közalapítványok gazdálkodásának törvényességére és célszerűségére vonatkozó vizsgálataink feltárták, hogy az alapítói céltól eltérően a közalapítványokat csaknem teljes egészében a központi költségvetés finanszírozza. 2 A létrehozásuk eredeti szándéka az államháztartáson kívüli források, ezen belül a civil szféra bevonása az állami közfeladatok ellátásának finanszírozásába nem teljesült. Az állami feladatok szűkítését a Kormányok kivétel nélkül prioritásként határozták meg, érdemi elmozdulás azonban az állami feladatellátás rendszerének egészét illetően nem történt. Az állam működési költségeinek csökkentése, a nagy ellátó rendszerek reformja, hatékonyabb működtetése hosszú évek óta, kormányokon túlmutatóan központban lévő, ám napjainkig alapvetően megoldatlan feladat. A megoldás összehangolt, megalapozott, költség- és hatékonyság-elemzéssel alátámasztott jogi és gazdasági szabályozásokat és azok következetes végrehajtását igényelte volna. 3 Az állami feladatok csökkentését a fejezetek, azok intézményei gazdasági és közhasznú társaságok, alapítványok létesítésével oldották meg, ez sok esetben azt jelentette, hogy érdemi funkció- és feladatelemzés nélkül saját érdekeltségű, államháztartáson kívüli szervezetekbe mentették át a létszámot. Ezeket a törekvéseket elősegítette a jogi, szabályozási környezet változása is. Az állami vállalatok átalakításával nagy számban jöttek létre állami tulajdonban és kezelésben működő gazdasági társaságok, majd a kilencvenes évek elején elsősorban alapítványok, később 1994-től közalapítványok szervezeti keretei között nyílt lehetőség az állami feladatok államháztartáson kívüli ellátására, 1 0228 Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között jutatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről, 0237 Jelentés a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek jutatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről, 0311 Jelentés a felsőoktatási intézményhálózat integrációjának ellenőrzéséről 0301 Jelentés az állami és egyházi tulajdonban lévő korházak, egyetemi klinikák gazdálkodásának ellenőrzéséről, 0222 Jelentés az Egészségügyi Minisztérium működésének ellenőrzéséről, 0023 Jelentés az önkormányzati tulajdonban lévő kórházak pénzügyi helyzetének, gazdálkodásának vizsgálatáról, 0025 Jelentés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1999. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről. 2 0427 Jelentés a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány gazdálkodásának ellenőrzéséről, Jelentés az Illyés Közalapítvány gazdálkodásának ellenőrzéséről, 0437 Jelentés a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány gazdálkodásának ellenőrzéséről 3 A közigazgatás reformjával foglalkozó kormánybiztos számára az ÁSZ elnöke megküldte az államháztartás központi szintjét érintő ÁSZ ajánlások gyűjteményét az 1999-2004. közötti évekről, melyet a kormánybiztos a közigazgatás reformjához készítendő tanulmányához felhasznált. 8

BEVEZETÉS majd a kilencvenes évek második felében a közhasznú társaságok megjelenése vált jellemzővé. A nagy ellátó rendszerek közül az egészségügyi és oktatási ágazatban a feladatok zömmel az önkormányzatokon keresztül valósulnak meg, a reformok, az átfogó rendszerelemek kidolgozása viszont a központi kormányzathoz tartozik. Az egészségügy az állami újraelosztás egyik legjelentősebb, az egész társadalmat érintő ágazata, amelynek átalakítása körülbelül egy évtizede folyik. A reform megvalósítása azonban a tervezettnél lassúbb, az ellátó rendszer átalakításában eddig csak részleges eredményeket hozott és esetenként egymásnak ellentmondó lépések történtek. A törvényi bizonytalanságok, a költségvetési alkumechanizmusok, az ellentmondásos, többcsatornás finanszírozás a hatékony feladatellátást, a megtakarításokat nem segítette elő. Az oktatási ágazatban jelentősebb változtatásokra pl. integráció, normatívák kialakítása a felsőoktatásban került sor, ezek azonban összességükben és intézményenként sem eredményeztek költségcsökkenést. A költségvetésből származó források felhasználásának mérséklésére, ellenőrzésére a vizsgált időszakban is hoztak az államháztartáson kívüli feladatellátás egyes elemeit érintő szigorító és korlátozó intézkedéseket a gazdasági és közhasznú társaságok alapítását, a részesedések szerzését, a költségvetési intézmények mozgásterét illetően. A helyszíni ellenőrzést követően az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítása kapcsán az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és a megalapozó intézkedésekről hozott kormányszintű döntések 1 az egész állami feladatellátás rendszerét is érintő átfogó intézkedés-sorozatot rendeltek el (fejezeti intézkedési tervek, hozzárendelt módszertani útmutató alapján; feladat, szervezet, intézmény-felülvizsgálatok; szakmai, költséghatékonysági átvilágítások). Vizsgálatunk a 2002. és a 2003. év gazdálkodási folyamataira terjedt ki. Az ellenőrzésünk célja annak megállapítása volt, hogy az állami feladatellátással összefüggésben az államháztartáson kívülre történő vagyon-, pénzeszközjuttatás rendszerében mennyiben érvényesültek egységes rendező elvek a döntések előkészítésében, azok megvalósításában; a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás alrendszerei állami feladatellátásában közreműködő államháztartáson kívüli szervezetek köre meghatározható volt-e; az állami feladatellátással összefüggésben az államháztartáson kívülre jogés célszerűen biztosították-e a forrásokat, a közpénzek felhasználását megfe- 1 Az államháztartás egyensúlyi helyzetének javításához szükséges rövid és hosszabb távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat, továbbá a Kormány 2004. VI. 2-ai jegyzőkönyvi határozata az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azt megalapozó intézkedésekről. 9

BEVEZETÉS lelően ellenőrizték-e, a hatékonyság szempontjait figyelembe vették-e, a közpénzek megtakarítása kimutatható volt-e. Az ellenőrzés előkészítése keretében felhasználtuk az ÁSZ által a Magyar Köztársaság költségvetése 2002. évi végrehajtásának ellenőrzésekor végzett, az államháztartásból a felügyeleti szervek és intézményeik által alapított, illetve többségi állami tulajdonban lévő gazdasági szervezetek és közhasznú társaságok részére a fejezeti kezelésű előirányzataikból átadott költségvetési pénzeszközök nagyságrendjére vonatkozó felmérés adatait. Ugyancsak az előkészítés keretében a központi költségvetés 25 fejezete, továbbá a Munkaerőpiaci Alap, az Egészségbiztosítási Alap körében kérdőíves felmérést végeztünk az állami feladatellátásban részt vevő szervezeteknek biztosított erőforrások, az intézmények (rész)tulajdonában /alapításában lévő szervezetek számbavétele érdekében. A kérdések érintették az intézmények vagyonkezelésében, alapításában lévő szervezetekkel kapcsolatos alapítói /tulajdonosi joggyakorlást, az ezen szervezetek részére különböző jogcímeken biztosított támogatások rendszerét (tőkejuttatás, a működésre, felhalmozásra átadott pénzeszközök, a megbízási, vállalkozási, szakértői szerződés keretében biztosított egyéb kifizetések), az állami feladatellátásban részt vevő szervezetek tevékenységében az állami feladatellátás súlyát (a vagyonkezelésben lévő /alapított szervezetek mérleg, eredmény és létszám adatain keresztül), a közvetett támogatásokat. A tulajdonosi joggyakorlás és támogatás rendszerét átfogó kérdéscsoportból összegző áttekintést kívántunk kapni az intézmények által alapított, vagyonkezelésükben működő gazdasági társaságokról, közhasznú társaságokról és (köz)alapítványokról a 2002. december 31-ei, illetve a 2003. december 31-ei állapot szerint. A vizsgálat fontosságával, időszerűségével a fejezetek egyetértettek, ugyanakkor sok esetben nem mérték fel helyesen az adatszolgáltatás időigényét, illetve nem fordítottak kellő gondot az adatok ellenőrzésére, ezáltal azok megbízhatóságára. A szervezetek nagy része a fejezetek közbeiktatása nélkül, közvetlenül küldte meg a kért tanúsítványokat, sok esetben jogcím és azonosító adatok megadása nélkül, illetve számos kitöltési hibával (GKM, NKÖM, OM). Törekvéseink a sorozatos konzultációk ellenére sem jártak megfelelő sikerrel, elsősorban a nagy fejezetek (ME, OM, NKÖM, GKM) nem közölték teljes körűen a pénzeszközátadásokra vonatkozó adatokat. Nehezítette az ellenőrzést és az elemzést, hogy a tanúsítványok többségét jelentős késéssel kaptuk meg. Az ellenőrzés nem terjedt ki az államháztartás önkormányzati alrendszerére, az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság hozzárendelt vagyonában lévő, privatizációra előkészített gazdasági, illetve közhasznú társaságokra, továbbá a vizsgált időszakban az állami vagyoni körből - felszámolási és végelszámolási eljárás révén - kikerülő részesedésekre. 10

BEVEZETÉS Nemleges adatszolgáltatást nyújtott be az Országgyűlés (OGY), a Köztársasági Elnökség (KE), az Alkotmánybíróság, az ÁSZ 1, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, az Ügyészség, a Gazdasági Versenyhivatal fejezet és a Nyugdíjbiztosítási Alap. A helyszínen ellenőrzött 57 szervezet kiválasztásánál alapvetően a részesedés mértékét, súlyát vettük figyelembe. Az ellenőrzés során nagymértékben támaszkodtunk a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásával kapcsolatban végzett számvevőszéki ellenőrzés tapasztalataira. Kontrollként felhasználtuk a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggésben végrehajtandó feladatokról szóló 2396/2002. (XII. 27.) Korm. határozat 2. és 3. pontja alapján - a Pénzügyminisztérium (PM) által - végzett felmérés adatait. Ellenőrzéseink során első ízben került sor az államháztartáson kívüli állami feladatellátás átfogó, tényfeltáró jellegű átvilágítására. Az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszere elemzéséhez a számítógépes feldolgozással nyert és a helyszíni ellenőrzés tapasztalataival kiegészített adatbázist hoztunk létre, mivel az államháztartás pénzügyi információs rendszerében a vizsgálatunkhoz szükséges adattartalmú adatbázis nem állt rendelkezésre. Ellenőrzésünk aktualitására többek között a minisztériumoknak az ÁSZ által kockázatosnak minősített finanszírozási gyakorlata hívta fel a figyelmet. A tárcák a tervezettnél magasabb költségvetési hiány mellett - a társaságok folyamatos feladatellátásához szükséges forrásokon túl - a jelentős összegű költségvetési támogatásokkal kamatbevételekhez juttatták a társaságaikat. A társaságok egy része a többletforrások ellenére is veszteségessé vált, felélték a jegyzett tőkét, a tőkehiányt költségvetési támogatásból pótolták. Az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenőrzésével párhuzamosan végeztük el a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek támogatási rendszerének vizsgálatát. 2 A két ellenőrzés megállapításai több esetben jól egészítik ki egymást. Az ellenőrzés jogalapját az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (6) és (9) bekezdései képezték. 1 Az Állami Számvevőszék fejezetet az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 1. (5) bekezdése alapján független könyvvizsgáló ellenőrzi, a jelen adatkérésünk ÁSZ-ra történő kiterjesztésére a teljes körűség érdekében került sor. 2 A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek támogatási rendszerének ellenőrzéséről szóló jelentésünket várhatóan 2005 január hónapban hozzuk nyilvánosságra. 11

BEVEZETÉS A jelentés-tervezetet egyeztettük az érintett 17 fejezet vezetőjével. Az érintettek részéről érdemi észrevétel nem merült fel. 1 A levelek másolatát a jelentés 1/a-r. számú melléklete tartalmazza. 1 A NKÖM és az ICSSZEM fejezet vezetője az észrevételezés keretében már a tervezett intézkedésekről is tájékoztatást adott. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A vizsgált államháztartási alrendszereknél az ellenőrzött időszakban nem érvényesült az államháztartáson kívüli állami feladatellátásban a rendszerszemlélet. A jogi szabályozás nem határozott meg egységes, átlátható követelményrendszert az állami feladatok államháztartáson kívülre szervezésére, sőt az állami feladatok tartalmát, követelményeit illetően sem volt következetes. A szabályozási hiányosságok is hozzájárultak ahhoz, hogy a fejezetek sem törekedtek a feladatok, a vagyon, a pénzeszközök államháztartáson kívülre helyezésénél egységes rendező elvek kimunkálására; a döntések előkészítésénél nem vált általánossá a megalapozó hatástanulmányok készítése. Nem volt egyértelműen behatárolható az államháztartáson kívüli szervezeteknek az állami feladatok ellátásával való kapcsolata. Az állami feladatot a megadott osztályozási rendben az adatbázisban szereplő szervezetek több mint fele (417-ből 228) nem tudta meghatározni. Az állami feladatok államháztartáson kívüli ellátását determinálta, hogy a költségvetések tervezésénél az intézményi rendszer szűkítése folyamatosan prioritásként szerepelt, amit a Kormány többek között a központi költségvetési szervek számára előírt folyamatos létszámleépítéssel kényszerített ki. A szervezetek alapítása esetenként megalapozó elemzések hiányában többletköltséggel járt (a Kincstár megszüntetése három jogutód szervezet, benne két részvénytársaság megalakításával, majd a kincstári és banki funkciók ismételt szervezeti egyesítésével), illetve nem mindig az adott állami feladatot végezték. Az állami feladatellátásban résztvevő szervezetek működésére, gazdálkodására vonatkozó szabályozásokban csak egyes elemeikben jelentek meg az állam tulajdonosi szerepéből következő sajátosságok az alapításra, a tulajdonosi joggyakorlásra, az ellenőrzésre és a megfelelő átláthatóságot biztosító számviteli nyilvántartásra vonatkozóan. A vizsgált időszak alatt az állami feladatellátásban közreműködő gazdasági és közhasznú társaságok alapítására, a részesedés-szerzésekre vonatkozó előírásokat szigorították. Az Áht. módosításával 2003. június 9-étől a költségvetési szervek csak többségi irányítást biztosító befolyással rendelkező társaságot alapíthatnak; az alapításokhoz, részesedés-szerzésekhez a központi és társadalombiztosítási költségvetési szervek esetén a Kormány jóváhagyását írták elő; egyes jogok gyakorlását meghatározott döntési szintekhez kötötték (az alapítást, részesedés-szerzést a fejezet felügyeletét ellátó szervek nem ruházhatják át). A vizsgált időszakban létrehozott 3 gazdasági, 4 közhasznú társaság esetében a Kormány jóváhagyását beszerezték, ugyanakkor egy esetben (KvVM fejezet) az alapítás intézményi hatáskörben történt. A költségvetési intézmények gazdasági szerepvállalására további korlátozásokat (közalapítványok, közhasznú társaságok alapításának szigorítása; alapít- 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ványok létrehozási tilalmának kiterjesztése minden költségvetési szervre) vezetett be az üvegzseb törvény. Ugyanakkor átfogó szabályrendszer felállítására nem került sor. Az állami feladatellátással, annak rendszerével összefüggő fontos feladatokat (államháztartási alrendszerek szabályozásának felülvizsgálata; monitoring rendszer kialakítása a tulajdonosi joggyakorlás támogatására; feladat- és teljesítménymutatók meghatározása az állami feladatellátásra; minisztériumi feladatok költségvetési körön kívülre szervezése) meghatározó kormányhatározatokat hatályon kívül helyeztek anélkül, hogy a végre nem hajtott feladatokat tartalmilag jogszabályi szinten összerendezték volna. A fejezetek, költségvetési szervek részére a meglévő részesedések, érdekeltségek megtartása indokoltságának felülvizsgálatát sem írták elő. Az alapítóknak, vagyonkezelőknek a vizsgált években 300 fölötti szervezetben csaknem kétharmaduk gazdasági, egyharmaduk közhasznú társaság - évente 500 Mrd Ft nagyságrendű részesedése 1 volt. Az állami feladatok államháztartáson kívüli ellátásában a Kormány szerepe jelentős volt. Jogszabályokkal, kormányzati szintű döntésekkel hozták létre a vizsgált időszakban működő gazdasági és közhasznú társaságok több mint 50%-át, valamint az összes közalapítványt. (A Kormány 2002-ben hat, 2003- ban négy közalapítványt ebből egyet alapítvány közalapítvánnyá történő átalakításával alapított.) A közalapítványok felülvizsgálatának szükségességére 2 az ÁSZ a jelentéseiben visszatérően rámutatott. A Kormány 2004-ben - átfogó felülvizsgálatot követően - döntött közalapítványok megszüntetéséről, átalakításáról, gazdasági és közhasznú társaságok megszüntetéséről, teljes vagy részleges privatizációjáról. Az állami feladatok közül legnagyobb arányban műszaki kutatásokra, fejlesztésekre alapítottak közhasznú társaságokat. A gazdasági társaságok többsége az ár- és belvízvédelem, mező- és erdőgazdálkodás, vízellátás feladataiban működött közre. A (köz)alapítványokat különböző tevékenységek (a nemzeti és etnikai kisebbségek, határon túliak támogatása, sport, az európai integrációval kapcsolatos kommunikációs feladatok 3, kutatás, egészségmegőrzés, szociális tevékenység, oktatás, kultúra) támogatására hozták létre. A közalapítványok azonban az állami pénzeszközök továbbosztását végezték. Az állami feladatokat ellátó államháztartáson kívüli szervezetek finanszírozására egységes rendező elveket nem állapítottak meg, a jogszabályban történt forrásmegjelölésen túl a tulajdonosok, alapítók pénzügyi lehetőségeik függvényében, egyedi döntések alapján nyújtottak támogatást, amelynek öszszege mindkét vizsgált évben a központi költségvetés kiadásának 10%-a volt (2002-ben 613,1 Mrd Ft, 2003-ban 578,1 Mrd Ft). Az erőforrások döntő, 90% körüli részét a fejezetek költségvetésében megjelenő feladatokhoz rendelt fejezeti kezelésű előirányzatokból nyújtották. 1 A KVI portfoliójában szereplő 2002-ben 9,1 Mrd Ft, 2003-ban 5,3 Mrd Ft - kisebbségi részesedések nélkül. 2 0228 Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről. 3 A Kormány a 1043/2004. (V. 7.) Korm. határozatával megszüntette az EU Kommunikációs Közalapítványt. 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezeti kezelésű előirányzatokból származó források kétharmada gazdasági társaságok, egyötöde közhasznú társaságok, 5-7%-a pedig (köz)alapítványok részére került átadásra. Ennek átlagosan 8%-át fordították működésre, a többit a feladatfinanszírozás keretében biztosították. 1 Az alapítók, vagyonkezelők rendszeresen biztosítottak gazdasági és közhasznú társaságaik részére is működési támogatást, amelyhez nem határoztak meg rendező elveket. A működési támogatások (2003-ban 23 Mrd Ft) közel felét egy fejezet (GKM) nyújtotta a gazdasági és közhasznú társaságai számára. Az államháztartáson kívülre került források felhasználásának jog- és célszerűségét tekintve komoly aggályok merültek fel. Megállapításaink szerint a fejezetek, költségvetési intézmények, több mint egyharmada előzetes felmérés, elemzés nélkül alapított szervezeteket, szerzett részesedéseket. Az alapítók, vagyonkezelők nem mérték fel teljes körűen a várható előnyöket, hátrányokat, melyhez 2002. január 1-jétől az államháztartás működési rendjéről szóló, többször módosított 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Ámr.) szempontokat adott. A vizsgált időszakban alapított szervezetek 60% ánál nem tartották be a létesítés indokolására vonatkozó jogszabályi előírást. Az összehasonlító elemzési tevékenységet nehezítette, hogy a költségvetési intézmények által ellátott feladatokra vonatkozó mutatószámok, normatívák kidolgozása annak ellenére nem történt meg, hogy az államháztartási reform elemeként azt több kormányhatározatban elrendelték. A fejezetek több mint háromnegyedénél alapvetően szabályozási és működési hiányosságokat állapítottunk meg. Kevésbé voltak jellemzőek ezek a hibák három fejezetnél (PM, Központi Statisztikai Hivatal /KSH/, Külügyminisztérium /KÜM/). A tulajdonosi, alapítói joggyakorlást általában a sajátosságok (pl. többségi, kisebbségi tulajdon; eltérő szervezetek) figyelembevétele nélkül, elnagyoltan szabályozták. Azok a gyakorlatban néhány elem (tulajdonosi joggyakorlók, vezető tisztségviselők kinevezése; üzleti terv, éves beszámoló, közhasznúsági jelentés jóváhagyása) működtetésére korlátozódtak. A közmédiumokat az ÁSZ rendszeresen vizsgálta 2 és tett elmarasztaló megállapításokat az irányítási, tulajdonosi struktúrák döntési mechanizmusára, különösen az MTV Rt-t illetően a felelőtlen gazdálkodásra. Ezeket a jelen vizsgálatunk is alátámasztotta. A közmédiumok esetében kialakított sajátos tulajdonosi és irányítási konstrukció (közalapítványok közbeiktatása), valamint a közszolgálati feladatellátás 1 Jelentés az Illyés Közalapítvány gazdálkodásának ellenőrzéséről, 0437 Jelentés a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány gazdálkodásának ellenőrzéséről 2 Jelentés a Magyar Televízió Közalapítvány és a Magyar Televízió Rt. működésének ellenőrzéséről, 0326 Jelentés a Magyar Távirati Iroda Rt. 2002. évi gazdálkodásának ellenőrzéséről, 0335 Jelentés a Magyar Rádió Közalapítvány és a Magyar Rádió Részvénytársaság működésének ellenőrzéséről, 0408 Jelentés a Hungária Televízió Közalapítvány és a Duna Televízió Rt. működésének ellenőrzéséről, 0244 Vélemény a Magyar Televízió Részvénytársaság 2003. évi költségvetési támogatási igényének megalapozottságáról, indokoltságáról, 0245 Vélemény a Duna Televízió Részvénytársaság 2003. évi költségvetési támogatási igényének megalapozottságáról, indokoltságáról. 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK követelmény- és normarendszere törvényi szintű meghatározásának elmulasztása áttekinthetetlen, pazarló gazdálkodáshoz, vagyonvesztéshez is vezetett. 1 A jogszabályi előírások nem egységesek a szervezeteknek juttatott, továbbá a működésük alatt keletkezett vagyon felhasználhatóságának szabályozását illetően. Kötelezően csak a (köz)alapítványoknál kell a felhasználhatóságról rendelkezni a létesítő okiratban. Az előírásoknak a (köz)alapítványok - néhány kivétellel - eleget tettek. A 100%-os, illetve a többségi tulajdonú társaságok egyharmadánál jártak el a kötelező jogszabályi előírás hiányában kellő gondossággal, az alapítók rendelkeztek a vagyon felhasználhatóságáról. A szabályozás hiánya is hozzájárult több szervezetnél a vagyonvesztéshez. A költségvetés szerkezete nem biztosítja, hogy az állami feladatokat ellátó, a fejezet intézményei vagyonrészesedésében lévő gazdasági és közhasznú társaságok részére átadott állami/költségvetési eszközök teljes körűen áttekinthetők, azonosíthatók legyenek. Az éves költségvetésekről, illetve azok végrehajtásáról szóló törvények adatai az államháztartáson kívüli szervezeteknek juttatott támogatásokról a névre címzett előirányzatokat és teljesítéseket kivéve összevontan tájékoztatnak, nem mutatják be tételesen az egyedi támogatásokat, a minisztériumi hatáskörben (pályázattal vagy anélkül) adott támogatásokat. Adatgyűjtésünk szerint a fejezetek a vagyonkezelésükben lévő gazdasági és közhasznú társaságoknak, az alapítók a (köz)alapítványoknak 2002-ben közel 70 Mrd Ft, 2003-ban mintegy 180 Mrd Ft állami támogatást és tőkejuttatást biztosítottak. Az egyéb, állami feladatellátásra kifizetett pénzeszközök - az állami feladatellátásra dologi kiadásként kifizetett források, az állami feladatellátás kapcsán igénybevett tevékenységekre kötött megbízási, szakértői, tanácsadói szerződésekre kifizetett összegek évente 40 50 Mrd Ft körül alakultak. A fejezetek támogatást mind az érdekeltségükben lévő, mind az érdekeltségükön kívüli szervezeteknek a fejezeti kezelésű előirányzatokból, az évente aktualizált, az Áht. 49. (o) pontja szerint a pénzügyminiszter által jóváhagyott Fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási, kötelezettségvállalási és utalványozási szabályzata alapján nyújtottak nagyobb részben pályáztatással, kisebb részben egyedi döntésekkel. Az egyedi döntéseknél külön eljárási rendet nem dolgoztak ki. A pályázati támogatások rendszere nem volt egységes, tartalmuk fejezetenként és pályázatonként eltért. A fejezetek jellemző módon vissza nem térítendő támogatást nyújtottak. A támogatások felhasználásának ellenőrzése alapján a támogatások egy részének visszafizetésére - 14 szervezet esetében 956 M Ft értékben intézkedtek. A fejezetek részesedés nyilvántartásában egyes esetekben pontatlanságokat tapasztaltunk, az Oktatási Minisztérium /OM/ és az Egészségügyi Szociális és Családügyi Minisztérium /ESzCsM/ nyilvántartása nem tartalmazta teljes 1 A Magyar Televízió Rt. részére építendő székház beruházásáról és normatív finanszírozásának megteremtéséről szóló 2179/2004. (VII. 19.) Korm. határozat a nemzeti kulturális örökség minisztere, illetve a pénzügyminiszter részére 2005. március 31-ei határidővel javaslat kidolgozását írta elő a közszolgálati műsorszolgáltatók új működési rendszerére, valamint a műsorperc alapú finanszírozási rendszer kidolgozására. 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK körűen a részesedésként megtestesülő vagyon értékét, a Belügyminisztérium /BM/, és a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium /GKM/ mérlegei nem tartalmazták a privatizációs törvény szerint felügyelt szervezetekben való részesedéseket, emiatt nem érvényesült a mérlegvalódiság 1. A hatékonyabb közfeladat-ellátás csak deklarált cél volt, kimutatható megtakarítással nem járt, sőt a szervezetek harmada a vizsgált időszakban veszteségesen gazdálkodott. A kérdőíves felmérésünk adatai alapján az alapítások, részesedésszerzések deklarált célja (a közhasznú társaságok 80 %-ánál, a közalapítványok 60%-ánál, a gazdasági társaságok 30 %-ánál) a közfeladatok hatékonyabb ellátása volt. Az alapítások, társasággá történő átalakítások egy részénél előfordult, hogy az átalakítás a költségvetési törvényekben előírt kötelező létszámcsökkentések végrehajtásának ellensúlyozásaként, vagy a társasági formával járó az alapítók számára - előnyösebb áfa-elszámolási lehetőségek miatt történt. A fejezetek vagyonkezelésében lévő szervezetek harmada gazdálkodott a vizsgált időszakban veszteségesen, illetve forráshiányosan. Évenként 20-28 Mrd Ft nagyságú veszteség jelentkezett a gazdasági társaságoknál. Folyamatos vagyonvesztés mellett működtek a média-részvénytársaságok, összesen évente 11 Mrd Ft körüli veszteséget felhalmozva. Az állami feladat ellátására létrehozott adatot szolgáltató - társaságok, (köz)alapítványok 2002-ben összesen 82 Mrd Ft bevételt realizáltak, amelynek 40%-át a média-részvénytársaságoké tette ki, 2003-ban az összbevétel 122 Mrd Ft volt, melynek közel 30%-át képviselték a média-részvénytársaságok. A bevételeken belül domináns volt az alapítói, illetve a médiarészvénytársaságoknál a költségvetési és egyéb törvényben biztosított támogatás. Három fejezetnél (GKM, GyISM, OM) több társaság esetében is előfordult, hogy a támogatás/összbevétel arány a vizsgált időszakban meghaladta a 90%- ot, esetükben sem végezték el a működtetés célszerűségére és indokoltságára vonatkozó felülvizsgálatot. A fejezetek általában nem fordítottak figyelmet a közvetett részesedésű társaságokban való részesedés-szerzés feltételeinek meghatározására, ezen szervezetek működésére, gazdálkodására, sem a számukra juttatott közvetett támogatások felhasználására. 2002-ről 2003-ra a vagyonkezelésben lévő társaságok és a (köz)alapítványok befektetett pénzügyi eszközeinek állománya 70 %-kal növekedett, elsősorban a gazdasági társaságok befektetés-növekménye miatt, a 2002. év végi befektetett állomány 67 Mrd Ft volt. A szabad pénzeszközök befektetésénél a reprezentatív mintában szereplő szervezeteknél végzett helyszíni ellenőrzés szabálytalanságot nem tárt fel. 1 Az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 19. (3) bekezdése szerint egyéb tartós részesedéként kell kimutatni az állam vállalkozói vagyonának törvény által tartós vagy ideiglenes jellegűnek minősített tulajdonrészeit. 17