1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011.szeptember 1. SZILV[SY GYÖRGY PÉTER A JOGALKOT[SRA VONATKOZÓ MAGYAR JOGI SZAB[LYOZ[S TÖRTÉNETI [TTEKINTÉSE * E tanulm{ny a jogalkot{sra vonatkozó magyar jogi szab{lyoz{s történetét és a hozz{ kapcsolódó szakirodalmi értékelés néh{ny elemét kív{nja {ttekinteni. A vizsg{lati horizont az 1949-es népközt{rsas{gi Alkotm{nytól napjainkig terjed. A kiindulópont megv{laszt{s{nak oka az volt, hogy a jogalkot{s első törvényi szab{lyoz{sa (Jat1.) még az 1988-89-es rendszerv{lt{s előtti időből sz{rmazik, a Népközt{rsas{g Orsz{ggyűlése alkotta meg, és elsőként a Népközt{rsas{g jogalkot{si rendjét kív{nta mederbe terelni. A vizsg{lat keretein belül a jogforr{sok közül elsősorban azokat kív{ntam bemutatni, amelyeket az Orsz{ggyűlés, a Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa és az MT (Korm{ny) bocs{tott ki, ugyanakkor kitérek néh{ny olyan jogforr{sra is, amelyeket az MT (Korm{ny) tagjai alkottak. 1 A vizsg{lat időhorizontj{t négy szakaszra tagoltan kív{ntam megközelíteni. Az egyes szakaszokon belül a felépítés azonos: elsőként az Alkotm{ny (a IV. szakasz keretein belül pedig emellett az AT) jogalkot{ssal összefüggésbe hozható szab{lyait (szakaszbeli első egység), majd az Alkotm{nyn{l alacsonyabb szintű jogforr{sokat (szakaszbeli m{sodik egység), végül (ide nem értve a IV. szakaszt) az adott szakaszban keletkezett néh{ny szakirodalmi munka (szakaszbeli harmadik egység) bemutat{s{ra kerül sor. A négy szakasz elkülönítése teljes mértékben esetleges, így természetesen vitatható is. Az {ltalam v{lasztott szakaszhat{rok egyes fontosabb, a jogalkot{st is érintő eseményekhez igazodnak, a következőképp: * Ez a tanulm{ny a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. sz{mú T[MOP program *T{rsadalmi Megújul{s Operatív Program+ Hatékony {llam, szakértő közigazgat{s, region{lis fejlesztések a versenyképes t{rsadalomért alprojektjében, a Hatékony központi és helyi jogalkot{s műhelyben készült. A szerző a Rendőrtiszti Főiskola oktatója, elérhetősége: gypszilvas@t-online.hu. 1 Az I. és a II. szakaszhoz tartozó l{bjegyzetekben a kifejezetten a jogalkot{sra vonatkozó, {ltalam legfontosabbnak tartott jogforr{sok sz{m{t és címét rendre az első alkalommal az eredeti Magyar Közlöny-sz{mokban tal{lható módon hivatkozom (erre idézőjellel utalok), a jogforr{sjegyzékben m{r egyszerűsítve.
I. szakasz: a népközt{rsas{gi Alkotm{ny hat{lybalépésétől kezdődően az első nagy alkotm{nyreform (az ún. új gazdas{gi mechanizmus kapcs{n is értékelhető v{ltoz{sok Alkotm{nyba foglal{sa) hat{lybalépését megelőző napig tart; II. szakasz: az első nagy alkotm{nyreform hat{lybalépésétől a Jat1. hat{lybalépését megelőző napig tart; III. szakasz: a Jat1. hat{lybalépésétől a Jat1. AB {ltali megsemmisítésének napj{ig tart; IV. szakasz: az Alkotm{ny (és a Jat2.) megújult jogalkot{si szab{lyainak hat{lybalépésétől tart folyamatosan. I. SZAKASZ: 1949. AUGUSZTUS 20. 1972. [PRILIS 25. AZ ALKOTM[NYOS SZAB[LYOZ[S 2 Az 1949. augusztus 20-{n a Magyar Közlönyben kihirdetett és aznap hat{lyba lépett Alkotm{ny hasonlóan utódaihoz ön{lló jogalkot{si fejezetet nem tartalmazott. A jogalkot{sra vonatkozó szab{lyoz{s kapcs{n a jogalkotó azt a megold{st v{lasztotta, hogy egyfelől az egyes alkotm{nyos szervekről szóló fejezetekben elszórtan helyezte el a jogalkot{ssal összefüggő rendelkezéseket; m{sfelől a z{ró rendelkezések közt szólt mag{ról az Alkotm{nyról. Az {llamhatalom legfelsőbb szervei I.: az Orsz{ggyűlés Az első Alkotm{ny szerint az Orsz{ggyűlés a NET mellett az {llamhatalom legfelsőbb szervei közé tartozott (III. fejezet címe), egész pontosan a Magyar Népközt{rsas{g legfelsőbb {llamhatalmi szerve volt. 3 Mint ilyen, gyakorolja a népszuverenit{sból folyó összes jogokat (ezzel valój{ban az {llamhatalmi {gak egységét valló {llamszervezeti rendszer csúcsszerve lett 4 ), meghat{rozza a korm{nyz{s szervezetét, ir{ny{t és feltételeit. 5 E jogkörében az Orsz{ggyűlés törvényeket alkotott, 6 illetve m{s megfogalmaz{sban megillette a törvényhoz{s joga. 7 Törvény kezdeményezésére a NET, az MT és az orsz{ggyűlési képviselők voltak jogosultak. 8 Az elfogadott 2 Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben ha külön eltérést nem jelzek a mindenkori hat{lyos Alkotm{ny jogszab{lyhelyére utalok. 3 10. (1) bek. 4 Alkotm{nyunk elvetette az {llamhatalom megoszt{s{t hirdető {ltudom{nyos burzso{ elméleteket. A marxilenini-szt{lini {llamelmélet tudom{nyos alkalmaz{s{val egységesen adja a teljes hatalmat az orsz{ggyűlés kezébe és levonja ennek minden köveztkezményét (sic!) (Beér Szabó 1949, 43. o.). 5 10. (2) bek. 6 10. (3) bek. a) pont 7 14. (1) bek. 8 14. (2) bek. 2
törvényt a NET elnöke és titk{ra írta al{, kihirdetéséről a NET elnöke gondoskodott. A törvényt a hivatalos lapban kellett kihirdetni. 9 Az eredeti alkotm{nyszöveg külön nem utalt az Alkotm{ny megalkot{s{nak lehetőségére, de kimondta, hogy az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{hoz a képviselők kétharmad{nak szavazata szükséges. 10 A belsőnorma-alkot{s körében kiemelendő, hogy az eredeti szöveg szerint az Orsz{ggyűlés működésének szab{lyait és t{rgyal{si rendjét ügyrendben {llapítja meg. 11 (Erre 1950. m{jus 8-{n került sor, 12 majd a rendszer 1956-ban módosult, 13 ez a szab{- lyoz{s viszont módosít{sokkal lényegében a rendszerv{lt{sig hat{lyban maradt.) Az {llamhatalom legfelsőbb szervei II.: a NET A NET jog{ll{s{ról az Alkotm{ny nem adott olyan egymondatos definíciót, mint az Orsz{ggyűléséről, csak tagjairól és hat{sköréről rendelkezett. Mini-Orsz{ggyűlésként az Orsz{ggyűlést valój{ban {llandó jelleggel helyettesítette, 14 tagjai az orsz{ggyűlési képviselők közül kerültek ki. 15 A NET a hatalmi {gak egységéből fakadó csúcsszervi szerepe folyt{n szuper-reformatórius-kasszatórius (felügyeleti) jogkört is kapott, mely alapj{n az {llamigazgat{si és a helyi {llamhatalmi szervek {ltal hozott minden olyan jogszab{lyt, hat{rozatot vagy intézkedést megsemmisíthetett, illetőleg megv{ltoztathatott, amely az Alkotm{nyba ütközött, vagy sértette a dolgozó nép érdekeit. 16 9 16. 10 15. (3) bek. 11 12. (5) bek. 12 Említi Beér Szabó 1951, 62. o.; Beér Kov{cs 1959, 76. o. 13 Utal r{ pl. Beér Kov{cs 1959, 74., 76. o.; Kukorelli 2007a, 338. o. 1956-ban két hat{rozatot hozott az Orsz{ggyűlés, melyek a Magyar Közlöny 1956. augusztus 8-i, 59. sz{m{ban jelentek meg. Az orsz{ggyűlés 1956. évi 1. sz{mú hat{rozata az orsz{ggyűlés és az orsz{ggyűlési képviselők munk{j{ról szólt, Az orsz{ggyűlés 1956. évi 2. sz{mú hat{rozata pedig az orsz{ggyűlés ügyrendje volt. A történelmi viszonyoktól nyilv{nvalóan nem függetlenül az 1. sz. h. pl. előir{nyozta az Orsz{ggyűlés szerepének növelését, üléssz{m{nak szaporít{s{t, a NET, az MT, az LB elnöke és a legfőbb ügyész tényleges besz{mol{s{nak megkövetelését, a törvényhozó tevékenység kiszélesítését. Ugyancsak az ismert történelmi okokból, mindebből a törvényalkot{s terén lényegében 1987-ig szinte semmi sem valósult meg. 14 20. (4) bek. A helyettesítés t{rgy{ban eleinte még így fogalmazott Beér J{nos és Szabó Imre: az Elnöki Tan{cs tehermentesíti az orsz{ggyűlést az apróbb részletügyek elintézésétől és így módot nyujt arra, hogy az valóban csak a döntő kérdésekkel foglalkozzék (Beér Szabó 1949, 47. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). Ugyanakkor Beér 1956- ban m{r lényegesen {rnyaltabban fogalmazott, mely szerint b{r a törvényhoz{s joga az Orsz{ggyűlést illeti meg, nem bontakozott ki kellőképpen népünk nyilv{noss{ga előtt az orsz{ggyűlésnek ez az alapvető feladatköre, figyelemmel arra, hogy az alapvető jelentőségű jogszab{lyok nagy része nem törvényben, hanem tvr.- ben nyert szab{lyoz{st. Ezt kifejezetten helytelen gyakorlat -nak nevezi, mellyel szakítani kell (Beér 1956, 19-20. o.). Bizony{ra nem véletlen, hogy Beér J{nos szavai szinte szó szerint visszacsengenek az 1956. évi 1. sz. OGY hat{rozatban. Később a valós{gnak megfelelően m{r vil{gosan kifejezést nyert: a NET az Orsz{ggyűlés {ltal{nos helyettese (Beér Kov{cs 1959, 85. o.). 15 19. (1) bek. 16 20. (2) bek. Mivel az alkotm{nybír{skod{snak csír{i sem létezhettek, az alkotm{nyoss{g biztosít{s{t ekkor még külön ki nem mondottan a NET kezébe tették le (ide tartozott a NET helyitan{cs-feloszlat{si joga is). Ugyanakkor, mint a tov{bbi szervek esetében l{tható lesz, a hatalmi {gak egysége és a demokratikus centralizmus elveinek megfelelően ilyen jogkör az alacsonyabb szintű alkotm{nyos szerveket is megillette az al{- rendelt szervek tekintetében. *Egyébként az Alkotm{ny a 35. (4) bekezdésében, a Korm{ny tekintetében a 3
Az Alkotm{ny megismételte, hogy a NET jogosult törvénykezdeményezésre. 17 A NET jogszab{lyként törvényerejű rendeleteket alkothatott, ezeket az Orsz{ggyűlés ülésén be kellett mutatni. 18 A NET minden hat{rozat{t és intézkedését a NET elnöke és titk{ra írt{k al{; a tvr.-eket a hivatalos lapban ki kellett hirdetni. 19 Az Orsz{ggyűlés helyettesítésének és a tvr.-alkot{snak egyetlen érdemi korl{tja volt: az Alkotm{nyt a NET nem v{ltoztathatta meg. 20 Egyébként az Orsz{ggyűlés jogalkotói szerepét valój{ban {tvette, a tvr. a törvénnyel egyenértékű jogforr{ss{ v{lt (lényegében a Jat1. kihirdetéséig). A belső norm{k körében kiemelendő, hogy a NET-et is megillette saj{t ügyrendje megalkot{s{nak joga; ezt az Orsz{ggyűlésnek be kellett mutatnia. 21 Az {llamigazgat{s legfelsőbb szerve: az MT Az MT az Alkotm{ny szerint biztosította a törvények és a tvr.-ek végrehajt{s{t. 22 Feladat{nak ell{t{sa körében rendeleteket bocs{thatott ki, melyek törvénnyel vagy tvr.- rel nem ellenkezhettek *hat{rozatalkot{sról ekkor még az Alkotm{ny itt külön nem rendelkezett, csak utalt r{ a 26. (1) bekezdésében+. 23 Az MT rendeleteit az MT elnöke írta al{, és azokat a hivatalos lapban ki kellett hirdetni. 24 Az MT-t is megillette a szuper-felügyeleti jogkör, mégpedig minden m{s {llamigazgat{si szerv és az {llamhatalom helyi szervei (a tan{csok) tekintetében is. 25 Az MT sz{m{ra még hosszú ideig az Alkotm{ny alapj{n fennmaradt az {llamigazgat{s (ideértve a tan{csokat is) körébe tartozó b{rmely ügyben a hat{skörelvon{s joga: közvetlenül vagy valamely tagja útj{n intézkedhetik. 26 Az MT tagjai (az MT elnöke és a miniszterek) tekintetében az Alkotm{ny kimondta, hogy az MT elnöke gondoskodott az MT rendelkezéseinek és hat{rozatainak végvalós{gban nem érvényesülő szab{lyként a rendszerv{lt{s ut{n is fenntartotta ezt a rendelkezést.+ Jelzem, hogy a megfogalmaz{s alapj{n nemcsak a jogi norm{k, hanem egyedi (pl. jogalkalmazói) döntések is a felügyeleti jogkörbe tartoztak. Ami ezt a jogkört illeti, Beér és Szabó lényegesen szókimondóbb: Az Elnöki Tan{cs szil{rd vezetője az egész {llamhatalomnak és joga van ahhoz is, hogy közvetlenül belenyúljon minden m{s {llami szerv munk{j{ba (Beér Szabó 1949, 48. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). 17 20. (1) bek. c) pont 18 20. (5) bek. 19 20. (6) bek. 20 20. (4) bek. 21 21. (5) bek. Megalkot{s{ra 1949. augusztus 29-én került sor (utal r{ Beér 1951a, 238. o.; Beér Kov{cs 1959, 87. o.). 22 25. (1) bek. b) pont 23 25. (2) bek. 24 25. (3) bek. 25 25. (4) bek. [llamhatalmi, illetve {llamigazgat{si rendszerünkbe mind a minisztertan{cs, mind az egyes miniszterek a demokratikus centralizmus elve alapj{n épülnek be. Ugyanis az {llamigazgat{s helyi szervei szakigazgat{s szempontj{ból al{ vannak rendelve az {llamigazgat{s felsőbb szerveinek (Beér Szabó 1949, 57. o.) Ezt a jogkört a tan{csok tekintetében megszüntette a m{sodik tan{cstörvényt (1954. évi X. tv. a tan{csokról) előkészítő alkotm{nymódosít{s (1954. évi VIII. tv.) 2. -a, ugyanis a tan{csok munk{j{nak ir{nyít{si hat{skörét a NET-hez telepítette. 26 28. (1) bek. Ez a szab{ly érdekes módon csak 1997-ben vesztette hat{ly{t; alkotm{nyoss{g{t értelemszerűen a formai megfelelőség ok{n az AB nem vizsg{lhatta. 4
rehajt{s{ról; 27 a miniszterek a jogszab{lyok rendelkezéseinek és az MT hat{rozatainak megfelelően vezették az {llamigazgat{snak feladatkörükbe tartozó {gait és ir{- nyított{k az al{juk rendelt szerveket. 28 Az MT valamennyi tagja feladat{nak ell{- t{sa körében rendeleteket adhatott ki, amelyek azonban sem törvényekkel, sem tvr.-ekkel, sem MT rendeletekkel nem ellenkezhettek. A rendeleteket a hivatalos lapban kellett kihirdetni. 29 Az {llamhatalom helyi szervei: a tan{csok Az önkorm{nyzatis{g felsz{mol{s{val az újonnan létrejött tan{csok is az {llamhatalom egysége és a demokratikus centralizmus alapelvei, az {llami szervek centr{lis al{rendeltsége kötelékébe kerültek. 30 Az első tan{cstörvény ugyan csak 1950-ben nyert kihirdetést, 31 de a tan{csokra vonatkozó alapvető szab{lyokat az Alkotm{ny V. fejezete m{r tartalmazta. A helyi tan{cs működése területén az alkotm{nyosan hozott jogszab{lyok és a felsőbb szervek {ltal meghat{rozott keretek között gyakorolhatta {llamhatalmi tevékenységét. 32 Feladatai közé tartozott, hogy a törvényeket és a felsőbb rendeleteket végrehajtsa. 33 A helyi tan{cs végrehajtó és intézkedő szerve, a végrehajtóbizotts{g egyfajta mini-tan{cs közvetlenül felelős volt mind a tan{csnak, mind a felsőbb tan{csok végrehajtóbizotts{gainak; köteles volt munk{j{ban az {llamigazgat{si szervek rendelkezéseit megtartani. 34 A tan{cs működési körében helyi rendeleteket hozott, melyek nem ellenkezhettek sem törvénnyel, sem tvr.-rel, sem az MT vagy a miniszter, de még a felsőbb tan{cs rendeletével sem. A rendeletet az Alkotm{ny a szok{soknak megfelelően rendelte közhírré tenni. 35 A tan{csot is megillette a szuper-felügyeleti jogkör az al{rendelt tan{csok aktusai tekintetében. Azonban nem puszt{n az Alkotm{nyba, hanem az alkotm{nyosan hozott jogszab{lyba ütköző aktusok felülvizsg{lat{ra is lehetőség volt. Nem alapozta meg ugyanezt azonban a dolgozó nép érdekeinek sérelme. 36 27 26. (1) bek. 28 26. (2) bek. 29 26. (3) bek. 30 Beér és Szabó a polg{ri {llam helyi önkorm{nyzat{val szemben nagy előnynek l{tja, hogy a tan{csban nem egy terület önkorm{nyzata, hanem az {llam szuverénit{sa jut kifejezésre (Beér Szabó 1949, 62-63. o.). Az első tan{cstörvény kihirdetése ut{n viszont m{r: nemcsak egy terület önkorm{nyzata, hanem a dolgozók {llam{nak szuverénit{sa jut kifejezésre (Beér Szabó 1951, 84. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). A helyi szervek burzso{ autonomi{j{ról alkotott elméletek (Beér Szabó 1949, 63. o.) kritik{ja 1951-re eltűnt. 31 1950. évi I. törvény a helyi tan{csokról. Kihirdetve 1950. m{jus 18-{n. 32 31. (1) bek. 33 31. (2) bek. c) pont. A felsőbb rendelet kifejezés nem csak a m{r felsorolt szervek {ltal alkotott norm{kra vonatkozott, hanem mint azt a tov{bbi szab{lyoz{sban is l{thatjuk arra is, hogy a felsőbb szintű tan{cs rendelete kötelező volt az alsóbb szintű tan{csra nézve. 34 33. (1) és (3) bek. 35 31. (3) bek. 36 31. (4) bek. 5
Az LB elvi ir{nyító tevékenysége B{r nem a jogalkot{st érinti közvetlenül, de a mint azt ma m{r az AB döntései alapj{n tudhatjuk: normatív jellegű jogegységi hat{rozatok elődjeként említést érdemel, hogy az Alkotm{ny az LB-t felruh{zta azzal a joggal, hogy elvi ir{nyít{st gyakorolhasson az összes bírós{gok bírói működése és ítélkezése tekintetében. Az LB ir{nyelveket {llapíthatott meg és elvi döntéseket hozhatott, amelyek a bírós{gok sz{m{ra kötelezők voltak. 37 Az Alkotm{ny rendelkezései saj{t normativit{s{ról Az Orsz{ggyűlés az Alkotm{nyt a Magyar Népközt{rsas{g alaptörvényének nyilv{- nította, és kimondta, hogy az Alkotm{ny, valamint az alkotm{nyos jogszab{lyok az {llamhatalom valamennyi szervére és az {llam minden polg{r{ra egyar{nt kötelezők. 38 AZ ALACSONYABB SZINTŰ SZAB[LYOZ[S A népközt{rsas{gi {llamberendezkedés a jogalkot{s terén sem hagyott sok időt felocsúdni az új rendhez történő alkalmazkod{sra. 39 Az új Alkotm{ny hat{lyba lépését követően rövid idővel megalkott{k a 4217/1949. (184) MT rendeletet, 40 mely a jogszab{lyok körébe sorolta a törvényeket, a tvr.-eket, valamint az MT és a miniszterek rendeleteit. Ezenkívül említést tett még a NET, az MT és a miniszterek {ltal alkotható hat{rozatokról, melyek jogszab{ly természetével nem bíró jellegűek. 4. -a pedig 37 38. Az ir{nyelv célja volt, hogy a bírós{g, a bírói hivat{s Alkotm{nyban meghat{rozott feladatainak helyes betöltése érdekében {ltal{nos szempontból vagy valamely jogszab{ly részletes kifejtése végett az elvi ir{nyít{st megvalósítsa. Az elvi döntés akkor v{lhatott szükségessé, ha valamely bírós{g téves elvi alapon {llva hozott jogerős hat{rozatot, több bírós{g ellentétes elvi alapon {lló jogerős hat{rozatot hozott, vagy szükségessé v{lt egy kor{bbi elvi döntéstől való eltérés. A bírói függetlenség új típusú rendszerében mind ir{nyelvet, mind elvi döntést csak az igazs{gügyminiszter kezdeményezése alapj{n hozhattak. Részletesen ld. 4338/1949. (253) MT r. *a 4217/1949. (184) MT r. 4. -a alapj{n hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1949. december 6-{n+, valamint Névai 1951, 338. o. Az 1954. évi II. tv. mely a fenti MT r.-et hat{lyon kívül helyezte m{r csak annyit mondott, hogy az LB elvi döntéseket hoz és ezekben a bírós{gokra kötelező ir{nyelveket {llapíthat meg *42. c) pont+. Elvi döntésre viszont ekkor m{r a miniszteren kívül a legfőbb ügyész és az LB elnöke is javaslatot tehetett *51. (1) bek.+. Említi Beér Kov{cs 1959, 137. o.; Beér Kov{cs 1972, 400. o. Az elvi ir{nyít{s részletes elemzését ld. tov{bb{ Peschka 1965, 147-150. o. Peschka ugyanakkor nyilv{nvalóv{ teszi, hogy az LB-t az elvi ir{nyít{s joga alapj{n jogalkotónak tekinti ( jogalkalmazói jogalkot{s Peschka 1965, 473-481., 485-487. o.). Ez utóbbit tagadja Szabó Imre, aki az angolsz{sz precedens-joggal összevetve is vizsg{lja a kérdést (Szabó 1963, 230-235. o.). 38 71. Az Alkotm{ny később is megőrizte e szab{lyt, csak egyszerűbben: mindenkire egyar{nt kötelezőek *77. (2) bek.+. Az AT szerint pedig: az Alaptörvény és a jogszab{lyok mindenkire kötelezőek *R) cikk (2) bek.+. 39 Mintegy elölj{róban pl. íme egy idézet a 4220/1949. (184) MT r.-ből (megjelent a Magyar Közlönyben 1949. szeptember 6-{n): 1. (1) Az al{bbi (2) bekezdésben felsorolt jogszab{lyok a demokratikus jogfejlődés folyt{n hat{lyukat vesztették. Ehhez képest ezeket a jogszab{lyokat az 1945. évi janu{r hó 1. napja ut{n fenn{llott munkaviszonyra nem lehet alkalmazni. (Kiemelés Sz. Gy. P.) 40 A magyar népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 4.217/1949. (184) M. T. sz{mú rendelete a jogszab{lyok kihirdetése, hat{lybalépése és gyűjteménye t{rgy{ban. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1949. szeptember 6-{n. 6
kimondta azt az igen régi szab{lyt, mely szerint *a+mennyiben a törvény vagy a rendelet m{sként nem rendelkezik, az kihirdetésének napj{n lép hat{lyba. 41 Technikai jellegű előír{sokat tartalmazott a 2001/1950. (I. 7.) MT h., 42 amikor kimondta, hogy a törvények, tvr.-ek, MT és miniszteri rendeletek, MT hat{rozatok, valamint az LB hat{rozatai és elvi meg{llapít{sai közzététele sor{n 1950. janu{r 1-jétől meg kell szüntetni a keltezés alkalmaz{s{t, azaz a normaszöveg végén szereplő d{- tumoz{s ekkortól megszűnt. Ehelyett az MT és a miniszterek rendeletei, valamint az MT hat{rozatai megjelölésénél hasonlóan a mai gyakorlathoz z{rójelben kellett utalni a közzététel hónapj{ra és napj{ra; ezzel p{rhuzamosan a Magyar Közlöny folyósz{m{ra történő utal{s ugyancsak megszűnt. Azt is meg{llapította az MT, hogy a törvényeket kihirdetési z{radékkal ell{tni nem kell. Jellemző egyébként, hogy a jogalkot{ssal, jogi norm{kkal összefüggő szab{lyokat a Jat1. előtt nem tal{lt{k arra méltónak, hogy törvényi szab{lyoz{st nyerjenek, a legmagasabb szint a tvr. volt. A sorban első, 1950. évi 22. tvr. 43 azonban tartalmilag a fent említett MT rendeletet végrehajtó szab{ly lett, amennyiben a Magyar Közlöny ún. főrészeit, és azok tartalm{t rendezte. A fenti szab{lyok alól teremtett kivételt a 14/1951. (I. 16.) MT r., 44 amikor kimondta, hogy az ún. {rszab{lyozó rendeleteket (melyeket a miniszterek mellett az Orsz{- gos Tervhivatal elnöke is kibocs{thatott) főszab{ly szerint külön hivatalos lapban, a Tervgazdas{gi Értesítőben kell kihirdetni. A jogalkot{s és ennek megfelelően a legal{bb elfogadható színvonalú jogalkalmaz{s terén a problém{k rövid időn belül megjelentek, tekintettel a hi{nyos szab{- lyoz{sra. Az ezen a téren mutatkozó hib{k és hi{nyoss{gok kiküszöbölése érdekében a Minisztertan{cs meghozta 1009/1951. (V. 6.) MT hat{rozat{t, 45 mely részletesen rendezte, mely jogszab{lyok végrehajt{s{t kötelező minden tov{bbi rendelkezés bev{r{sa nélkül, és melyekét végrehajt{si utasít{s alapj{n megkezdeni. A hat{rozat újraszab{lyozta a Magyar Közlönyben közzéteendő jogszab{lyok és hat{rozatok körét (ebből is l{tható, hogy a Jat1. előtt a jogforr{si hierarchia meglehetősen viszonylagos volt, hiszen ugyanebben a t{rgykörben hol MT rendelet, hol tvr. született m{r kor{bban). Nem kellett sok{ig v{rni a hasonló t{rgyú újabb hat{rozatra, még 41 Amint arra Jakab Andr{s is r{mutatott jelentős monogr{fi{j{ban (Jakab 2007, 90. o.), a Jat1. ilyen szab{lyt nem tartalmazott (ld. Jat1. 12. ), és igaz ez a Jat2.-re is (ld. Jat2. 7. ). Így a hat{lyba léptető rendelkezést nem tartalmazó jogszab{ly (esetleges külön hat{lyba léptetésről szóló jogszab{ly hi{ny{ban) nem lép hat{lyba. Ugyanez alkalmazható az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei/közjogi szervezetszab{lyozó eszközök tekintetében is *a Jat1. erre nem utalt, a Jat2. viszont igen: ld. 1. (4) bek.+. 42 A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 2.001/1950. (I. 7.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok keltezésének mellőzése t{rgy{ban. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 43 A Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak 1950. évi 22. sz{mú törvényerejű rendelete a jogszab{lyoknak, tov{bb{ az {llamhatalom és {llamigazgat{s legfelsőbb szervei hat{rozatainak közzététele t{rgy{ban. Kihirdetve 1950. június 30-{n, hat{lyba lépett 1950. július 1-jén. 44 A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 14/1951. (I. 13.) M. T. sz{mú rendelete az {rszab{lyozó rendeletek kihirdetéséről. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 45 A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 1.009/1951. (V. 6.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok és hat{rozatok végrehajt{s{nak biztosít{s{ra szükséges intézkedésekről. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 7
ebben az évben megszületett az 1038/1951. (XII. 19.) MT hat{rozat, 46 mely az MT, a miniszterek és az orsz{gos főhatós{gok rendelkezéseit osztotta csoportokba. Eszerint: az MT rendelkezései rendeletek vagy hat{rozatok, a többi szerv rendelkezései pedig rendeletek vagy utasít{sok (rendeletet csak a miniszterek és az Orsz{gos Tervhivatal elnöke 47 alkothatott). 48 A v{ltozatoss{g kedvéért ez a hat{rozat is újraszab{- lyozta a Magyar Közlöny tartalm{t, illetve létrehozta a Hat{rozatok T{r{t, és rendelkezett a t{rcalapok tartalm{ról is. A hivatalos lapok közül csak a Magyar Közlöny volt közforgalmú, a többi közforgalomba nem kerülhetett. A hat{rozat külön részben rendelkezett az {llami hat{rozatok szerkesztésének és szövegezésének megjavít{sa felől, melynek keretében többek között képzést kellett szervezni az {llami hat{rozatok szerkesztésével foglalkozók sz{m{ra. 49 E részben a feladatok elsődleges felelőse az igazs{gügyminisztérium lett. Lényegében a fenti szab{lyok végrehajt{s{nak tekinthető a 2135/44/1954. MT h., 50 amely többek közt külön előírta, hogy a megfelelő jogismeret érdekében a Magyar Közlöny meghat{rozott péld{nysz{m{t különösen, ha az adott sz{mok széles körök érdeklődésére tarthatnak sz{mot a közforgalom célj{ra kell bocs{tani, évenként a jogszab{lyok hivatalos gyűjteményét olcsó {ron ki kell adni, jelentős jogszab{lyokat és korm{nyhat{rozatokat még a napilapokban is közölni kell, sőt a r{dió is közöljön rendszeresen anyagot a fontosabb jogszab{lyokról. 51 A 2136/44/1954. MT h. 52 46 A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 1.038/1951. (XII. 19.) sz{mú hat{rozata az {llamigazgat{s legfelsőbb szerveinek rendelkezéseiről. Hat{lyba lépett 1952. janu{r 1-jén. 47 Mivel a demokratikus alkotm{nyoss{g ekkor nem kérhető sz{mon, azon nem is kell csod{lkoznunk, hogy az Alkotm{ny nem ruh{zta fel az Orsz{gos Tervhivatal elnökét rendeletalkot{si hat{skörrel. Ő ugyanis csak az 1953. évi VI. tv. hat{lybalépésével, azaz 1953. július 7-ével lett az MT tagja, és az Alkotm{ny tételesen még ekkor sem biztosított sz{m{ra jogalkot{si hat{skört (nem lévén szó szerint miniszter ). *Kor{bban ugyanakkor m{r több jogszab{ly, így pl. a 4279/1949. (216) MT r. mely a 4217/1949. (184) MT r. 4. -a alapj{n kihirdetése napj{n, 1949. október 15-én lépett hat{lyba 3. (3) bekezdésével biztosította a Tervhivatal elnökének, hogy rendeletével kih{g{st {llapítson meg. Utal r{ Szamel 1958, 36. o. Még kor{bban, hasonlóképpen pl. a fentiek szerint szintén kihirdetése napj{n, 1949. szeptember 6-{n hat{lyba lépett a 4226/1949. (184) MT r. 21. (3) bekezdése is lehetőséget biztosított arra, hogy a sz{llít{si szerződések t{rgy{val összefüggésben bizonyos kérdéseket az elnök rendelettel szab{lyozhasson.+ 48 A történelmi korra saj{tosan jellemző a hat{rozat 2. pontja, mely szerint: A minisztertan{cs rendeletet {ltal{- ban akkor bocs{t ki, ha a tervezett rendelkezés nemcsak az {llami szervekre és v{llalatokra vonatkozik, hanem az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit is közvetlenül érinti. Ilyen rendelkezést azonban az eset körülményeihez képest minisztertan{csi hat{rozatban is meg lehet {llapítani. Új bűntettet és kih{g{st a minisztertan{cs csak rendeletben {llapít meg. Annak meg{llapít{sa (deklar{l{sa) azonban, hogy valamely hat{rozattal ellentétben {lló cselekmény m{r meglévő büntető rendelkezésbe ütközik, hat{rozatban is kimondható. (Kiemelés Sz. Gy. P.) A hat{rozat 4. pontja hasonlóképp szólt a miniszteri rendeletek és utasít{sok kapcs{n is, egyértelmű elhat{rol{st azonban itt sem adott. Szamel Lajos kritiz{lja, hogy pl. a lak{skódex vagy az anyakönyvi szab{lyok utasít{sban nyertek szab{- lyoz{st, és közzétételükre nem került sor (Szamel 1958, 72. o.). 49 B{r nem kív{nunk a mai viszonyokkal p{rhuzamot vonni, vélhetőleg kijelenthető, hogy a kodifik{ciós munkakörben dolgozó kollég{k sz{m{ra minden korban hasznos lehet ilyen típusú képzések indít{sa, különösen akkor, ha az {tlagéletkor igen alacsony. 50 A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 2.135/44/1954. sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok közzétételéről, kihirdetéséről és ismertetéséről. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 3-{n. 51 Érdekességképp a h. 7. pontja a következőképp szólt: Az {ltal{nos iskol{kban és a középiskol{kban a jogi alapismeretek, illetőleg az alkotm{nytan keretében oktatott anyagot felül kell vizsg{lni abból a szempontból, hogy megadj{k-e azt az {ltal{nos jogi t{jékoztat{st, amelyre minden {llampolg{rnak szüksége van *<+ Közel 60 év ut{n egy mai hat{rozat legfeljebb az anyag oktat{s{nak a bevezetését ir{nyozhatn{ elő, pedig vélhetőleg a szükség r{ nem lenne sokkal kisebb< 8
pedig úgy rendelkezett, hogy a titkos, azaz a Hat{rozatok T{r{ban sem közzétehető MT hat{rozatok (vagy azok részei) az érdekeltekkel bizalmas úton, azaz részükre megküldés útj{n is közölhetők. A témakör rekodifik{ciós sorozat{t az 1954. évi 26. tvr. nyitotta meg. 53 A jogszab{lyok köre megmaradt (törvény, tvr., MT és miniszteri rendelet), a tvr. azonban imm{r megkísérelt egy elhat{rol{st adni oly módon, hogy {ltal{nos jelleggel meghat{rozta, milyen szab{lyoz{si t{rgykörökben kell jogszab{lyt alkotni. 54 Ezekről a t{rgykörökről miniszteri utasít{st hozni nem lehetett. 55 A tvr. végrehajt{s{ra született az 1072/1954. (IX. 4.) MT hat{rozat, 56 mely ismét felsorolta a Minisztertan{cs, a miniszterek és m{s főhatós{gok vezetői {ltal alkotható {ltal{nos rendelkezéseket (1951-hez képest v{ltozatlanul), valamint a hivatalos lapok tartalm{t. Létrejött a Helyi Tan{csok Közlönye is. A hat{rozat az eddigieknél jóval részletesebben szab{lyozta a jogszab{lyok megjelölését és közlésének/közzétételének rendjét, sőt nagy lépést tett előre a jogalkalmazók és a jogkereső közönség (mai szóval mondhatn{nk: a jogbiztons{g) érdekében, amikor 23. pontj{ban kimondta: Kerülni kell az olyan {ltal{- nos meg{llapít{sokat, mint azt, hogy az új jogszab{llyal ellentétes rendelkezések hat{lyukat vesztik. Eltűnt a hat{lybalépésre vonatkozó kisegítő szab{ly is, a hat{lybalépés időpontj{t konkrétan meg kellett jelölni. Az 1954-es szab{lyoz{s m{r jóval hosszabb időt ért meg, mint elődei. A forradalmat követő jogalkot{s is megfelelő alapot tal{lt benne, így módosít{s nélkül 20 évig hat{lyos maradt. Az újj{alakuló Korm{ny 1957-ben újraindította a Hat{rozatok T{- r{t, 57 majd két tov{bbi hat{rozatban írta elő a jogalkot{s tov{bbfejlesztésének aktu{lis feladatait. 58 1964-ben valój{ban a jogalkot{si elj{r{s alapvető szab{lyait fektették le, és kiemelt szerepet biztosítottak az igazs{gügyminiszter sz{m{ra (lényegében minden norma megalkot{sa kapcs{n egyezetési kötelezettség {llt fenn), 1969-ben pe- 52 A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 2.136/44/1954. sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok közléséről. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 3-{n. 53 A Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak 1954. évi 26. sz{mú törvényerejű rendelete a jogszab{lyok közzétételéről és hat{lybalépéséről. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 4-én. 54 1. (1) A Magyar Népközt{rsas{g hivatalos lapj{ban, a Magyar Közlönyben kell közzétenni mindazokat a jogszab{lyokat, amelyekből az {llampolg{rokra közvetlenül jogok sz{rmaznak, amelyek az {llampolg{rokra kötelezettségeket rónak, egyébként széles körben közvetlen befoly{ssal vannak az {llampolg{rok jogviszonyaira, vagy amelyek széles körben való ismerete az {llampolg{rok jogai és jogos érdekei védelme szempontj{ból jelentős. - (2) A Magyar Közlönyben kell közzétenni a Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak és a Minisztertan{csnak azokat a hat{rozatait, amelyek meghat{rozott kérdésben az {llami vezetés ir{nyvonal{nak sokoldalú, hoszszabb időre szóló meghat{roz{s{t tartalmazz{k. 55 Szamel Lajos kiemelte a szab{ly helyességét, különösen az 1951-es, problém{s szab{lyoz{ssal összehasonlítva (Szamel 1958, 72. o.). 56 A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 1.072/1954. (IX. 4.) sz{mú hat{rozata az {llamigazgat{s szerveinek {ltal{nos rendelkezéseiről, a jogszab{lyok közléséről és megjelöléséről. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 4-én. 57 A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 1.081/1957. (X. 13.) sz{mú hat{rozata a Hat{rozatok T{ra megindít{s{ról. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 58 A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 2030/1964. (XI. 10.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok előkészítésének tov{bbfejlesztéséről. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. - A Magyar Forradalmi Munk{s- Paraszt Korm{ny 2004/1969. (II. 23.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok, valamint az ügyintézés egyszerűsítéséről és tov{bbfejlesztéséről. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1969. febru{r 23-{n. 9
dig m{r jogalkot{si program megalkot{sa, illetve mai szavakkal élve a technikai deregul{ció és az adminisztratív tehercsökkentés alapjait fektették le (ideértve pl. a dolgozók munkaidejének csökkentésére vonatkozó lehetőségek megvizsg{l{s{t). Végül említést érdemel, hogy 1971-ben a Korm{ny kifejezetten sürgette, hogy tagjai a végrehajt{si rendeletek megalkot{sa terén érdemi gyorsít{st érjenek el. 59 SZAKIRODALMI ÉRTÉKELÉS i) A vonatkozó szakirodalom korai munk{i természetesen elsősorban politikai alapú, igen pozitív képet festettek az új alkotm{nyos szab{lyoz{s kapcs{n (igaz, ennek még konkrét gyakorlat hi{ny{ban t{ptalajt adhattak a remények is). Beér J{nos és Szabó Imre, a kor két meghat{rozó jogtudósa péld{ul hangsúlyozta, hogy az ezeréves alkotm{ny helyett a kart{lis alkotm{nyra való {ttérés döntő jelentőségű a jogéletre nézve, vil{gos szövege eloszlat minden félreértést, kiz{r minden félremagyar{z{st *<+; tiszta vizet önt a poh{rba jogrendszerünk tartalma, célja és módszere tekintetében is. Teszi pedig ezt mindenekelőtt azzal, hogy az alkotm{ny alaptörvényjellegének leszögezésével megteremti jogszab{lyaink tekintetében azt a hierarchi{t, amely biztosítja, hogy jogrendszerünk al{rendeli mag{t az alkotm{nyban kifejezett alapelveknek (Beér Szabó 1949, 12-13. o.). Az MT széles jogköre és operatív jellege ugyancsak dicséretet érdemelt, ideértve a jogalkot{sra vonatkozó szab{lyokat is: A minisztertan{cs új jellegű, megkülönböztetett hat{skörét és ir{nyító szerepét biztosítja az a tény is, hogy a minisztertan{cs mindink{bb haszn{lja fel a minisztertan{csi hat{rozatok form{j{t arra, hogy szélesebb körben és az adott kérdés jelentőségét külön is kihangsúlyozva, szabja meg a minisztertan{cs tagjainak, az {llamhatalom és {llamigazgat{s alsóbb szerveinek, a különböző intézményeknek, v{llalatoknak és az {llampolg{roknak teendőit és feladatait az {llamélet valamely fontosabb gazdas{gi, politikai vagy kultur{lis kérdésével kapcsolatban. A minisztertan{cs ilyen új hat{sköre és szerepe nyer külső kifejezést az 1950 : 22. sz{mú törvényerejű rendeletnek abban a rendelkezésében, hogy a minisztertan{cs rendeletei, mint alapvető, {ltal{nos jellegű jogszab{lyok, a hivatalos lap első főrészében kerülnek közzétételre 60 s így a törvényekhez és törvényerejű rendeletekhez kapcsolódnak (Beér Szabó 1951, 72-73. o.). ii) A szerzők részbeni azonoss{ga ok{n ugyanezen a nyomdokon haladt az első egyetemi alkotm{nyjogi tankönyv (Beér 1951, III. o.) is. M{r a tankönyv előszav{ban hangsúlyozt{k: Népközt{rsas{gunk Alkotm{nya nem {llamunk»fejlődésének«eredménye, hanem a felszabadul{s előtt elnyomott dolgozó népünk győzelmének forradalmi okm{nya, a diadalmas prolet{rdiktatúra törvénye (Beér 1951, IV. o.). A tankönyv felépítése abban is eltér a ma megszokottaktól, hogy terjedelmes {llam- és 59 A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 2045/1971. (XII. 30.) sz{mú hat{rozata a jogalkot{s terén mutatkozó késedelmekről. Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 60 Ld. az 1950. évi 22. tvr. 1. (2) bek. B) pont b) alpontj{t, mely az MT rendeletei mellett azon hat{rozatait is megemlíti, amelyek közzététele kötelező. 10
jogelméleti, valamint jogtörténeti jellegű részeket is tartalmaz a megújítandó jog{szképzés megalapoz{sa érdekében. Valamennyi fejezetet {that az ideológiai alapoz{s igénye. Utalnak arra is a szerzők, hogy a Magyar alkotm{nyjog című könyv azért nem a szocialista szovjet jogelmélet {ltal kialakított {llamjog címet viseli, mert a magyar jogtudom{ny a szovjet {llamjog szintje felé törekedve még csak az első lépéseket tette meg (Beér 1951, IV-V. o.). (A Magyar {llamjog címre 1959-ig kellett v{rni, ekkor z{rt{k le a megújult és új című egyetemi tankönyv kézirat{t.) A tankönyv az alkotm{nyjog forr{saiként a következőket jelöli meg: - mag{t az Alkotm{nyt, - a törvényeket, - a tvr.-eket, - az Orsz{ggyűlés és a NET ügyrendjét, - az MT rendeleteit és hat{rozatait, - az MT tagjainak rendeleteit, - a helyi tan{csok {ltal alkotható szab{lyrendeleteket (az Alkotm{nynak puszt{n rendeletekről szóló szab{ly{t az első tan{cstörvény konkretiz{lta ), - közvetett jogforr{sként az LB elvi döntéseit és ir{nyelveit. Emellett szó esik negatív felhanggal a szok{sjogról, és természetesen a dicséret hangj{n az egész jogrendszer politikai forr{s{ról : az MDP programj{ról, szerveinek hat{rozatairól. (Szabó 1951, 41-42. o.) A tankönyv a NET kapcs{n egyértelművé teszi: hat{sköre korl{tlanul kiterjed az Orsz{ggyűlés {ltal hozott b{rmilyen törvény megv{ltoztat{s{ra is (kivéve az Alkotm{ny módosít{s{t; Beér 1951a, 236. o.). A tvr. Orsz{ggyűlésnek történő bemutat{- s{val kapcsolatban kiemeli, hogy ez nem jóv{hagy{s, így nem is érvényességi kellék (Beér 1951a, 237. o.). Az MT rendeletei esetében kiemeli, hogy azok az Alkotm{ny rendelkezéseinek megfelelően a törvényeket és a tvr.-eket meg nem v{ltoztathatj{k, de azok keretei között a t{rsadalmi és {llami élet b{rmely területén külön felhatalmaz{s nélkül szab{lyozhatnak b{rmely jogviszonyt (Beér 1951b, 252. o.). A rendeletek törvényességét pedig tekintettel az {llamhatalom egységére kiz{rólag magasabb {llamhatalmi szervek (azaz az Orsz{ggyűlés és a NET 61 ) vizsg{lhatj{k felül (Beér 1951b, 253. o.). Az MT hat{rozatai kapcs{n a könyv a következő definíciót adja: Ezek olyan jelentősebb {tfogó kérdéseket szab{lyoznak, amelyek elvi alapon mutatnak r{ az adott feladatokra és meghat{rozz{k az ezen feladatok helyes elvégzésében követendő tételeket, valamint a megvalósít{s sor{n az egyes {llami szervekre és a dolgozókra h{ruló részfeladatokat. A minisztertan{csi hat{rozatok lényeges tartalmukat nézve jogszab{lyjellegűek *<+ Jellegzetességük, hogy a t{rsadalmi, gazdas{gi rendszer szocialista fejlesztése érdekében előtérbe kerülő, legégetőbb {ltal{nos 61 B{r ezt a szuper-felügyeleti jogkört, mint kor{bban m{r utaltunk r{, ekkor az Alkotm{ny még csak a NET kapcs{n rögzítette ld. 20. (2) bek. 11
feladatokat jelölik ki és a feladatok teljesítésének módj{t hat{rozz{k meg (Beér 1951b, 253. o.). Ezt a meghat{roz{st meglehetősen nehéz lett volna normatív módon is visszaadni. Az MT megelégedett annyival, hogy kimondta: különösen akkor ad ki utasít{st, ha a tervezett rendelkezés meghat{rozott kérdésben az {llami vezetés ir{nyvonal{nak sokoldalú, hosszabb időre szóló meghat{roz{s{t tartalmazza, vagy csak az {llami szervekre és v{llalatokra vonatkozik. 62 A tankönyv ugyanakkor utal arra is és jól mutatja a rendelet hat{rozat kapcsolat{nak viszonylagoss{g{t, hogy gyakran előfordult az, hogy az MT hat{rozat{nak végrehajt{s{ra rendeletet bocs{tottak ki (Beér 1951b, 254. o.). A miniszteri rendeletek körében kiemeli a tankönyv, hogy sor kerülhet ún. közös rendeletek kiad{s{ra is ekkor több miniszter együttesen, vagy egy miniszter a többi egyetértésével alkot rendeletet (Beér 1951c, 262. o.). Ugyanakkor felhívja a figyelmet, hogy kivételesen m{s orsz{gos hatós{g is kaphat rendeletalkot{si jogot. Erre példa az Orsz{gos Tervhivatal elnöke. Jóllehet a könyv szerint erre törvény vagy tvr. adhat felhatalmaz{st, mint kor{bban l{thattuk, valój{ban ezt az MT aktusai tették lehetővé (Beér 1951c, 263. o; Beér 1951d, 268. o.). Utal a tankönyv arra is, hogy a miniszterek és egyéb orsz{gos szervek vezetői az al{juk rendelt szervek, intézmények, v{llalatok felé nem rendeletben, hanem az utasít{s m{s módj{n intézkednek. Külön figyelmet érdemel a következő meg{llapít{s: Rendelkezéseiket ak{r telefonon, ak{r szóbelileg is közölhetik. Mindazon{ltal a szerző helyesnek tartja legal{bb az utólagos ír{sba foglal{st (Beér 1951c, 263. o.). Mint fentebb jeleztem, az első tan{cstörvény a tan{csok {ltal alkotható rendeleteket szab{lyrendeletnek nevezi. Ennek ok{t a tankönyvíró abban l{tja, hogy a törvény az alkotm{nyos tétel alapj{n tov{bb fejleszti a helyi tan{cs jogszab{lyalkotó tevékenységére vonatkozó rendelkezéseket (Beér 1951e, 313. o.). A szab{lyrendelet kifejezés célja, hogy a tan{cs rendeletét az orsz{gos hat{lyú rendeletektől elnevezésében is elkülönítse. 63 Megjegyzést érdemel tov{bb{, hogy hasonlóan az Orsz{ggyű- 62 1038/1951. (XII. 19.) MT h. 3. pont. Az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. 2. pontja ugyanígy fogalmazott, csak elhagyta a különösen szót. 63 A megyei és a budapesti v{rosi tan{cs tekintetében a szab{lyrendeletre vonatkozó rendelkezéseket a 143/1950. (V. 18.) MT r. tartalmazta: 19. (1) A tan{cs működési területére kiterjedő hat{llyal olyan {llandóbb jellegű szab{lyoz{st igénylő jelentős kérdésben, amely feladatkörét nem haladja meg, szab{lyrendelet elnevezéssel helyi rendeletet hozhat. (2) A szab{lyrendelet jóv{hagy{s végett a minisztertan{cshoz fel kell terjeszteni. Ha a minisztertan{cs a felterjesztéstől sz{mított 15 nap alatt a szab{lyrendeletre nem nyilatkozik, azt jóv{hagyottnak kell tekinteni és intézkedni lehet kihirdetése ir{nt. (3) A szab{lyrendeletet az elnök és titk{r írj{k al{ és azt - jóv{hagy{s ut{n - a helyileg szok{sos módon ki kell hirdetni. A szab{lyrendelet, amennyiben eltérő intézkedéseket nem tartalmaz, a kihirdetése napj{n lép hat{lyba. A kihirdetés napj{t az elnök a szab{lyrendelet függelékeként napt{rilag meg{llapítja. (4) A kihirdetett szab{lyrendeletet haladéktalanul meg kell küldeni a minisztertan{csnak és az ügy t{rgya szerint érdekelt minisztereknek. (5) Az illetékes miniszterek a belügyminiszterrel egyetértésben gondoskodjanak arról, hogy a megyei tan{csok a szükséges új szab{lyrendeletek megalkot{s{hoz egységes szempontokat kapjanak. (6) A megyei és a budapesti v{rosi tan{cs a szab{lyrendeletben foglalt rendelkezések megtart{s{t 300 forintig terjedhető bírs{g meg{llapít{s{val biztosíthatja és a rendelkezések megszegését vagy kij{tsz{s{t kih{g{snak minősítheti. A szab{lyrendeletben a kih{g{s büntetése legfeljebb 15 napig terjedhető elz{r{sban vagy 1000 forintig terjedhető pénzbüntetésben hat{rozható meg. - Ehhez hasonló szab{lyokat tartalmaztak az alsóbb fokú tan{csokra vonatkozó MT r.-ek is. Az előzetes jóv{hagy{st a felettes tan{cs 12
lés és a NET viszony{hoz a tankönyvíró törvényi tilt{s hi{ny{ban lehetségesnek l{tja, hogy amikor a tan{cs nem ülésezik, a végrehajtóbizotts{g hozzon szab{lyrendeletet (Beér 1951e, 314. o.). 64 iii) Pikler Kornél 1953-ban igyekezett sz{mba venni, hogy az 1950. évi 22. tvr., valamint az 1009/1951. (V. 6.) és az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. szab{lyai alapj{n melyek a hat{lyos előír{sok a legfelsőbb {llami szervek rendelkezéseinek közzététele kapcs{n. R{mutat ugyanakkor arra is, mi indokolhatja a rendeletek mellett/helyett az MT hat{rozatok sz{m{nak emelkedését: A rendelet form{ja viszonylag kötött és merev. Nem elég rugalmas az olyan természetű rendelkezések kiad{s{ra, amelyekben nem a kényszer, hanem a meggyőzés fegyvere domin{l és amelyeknek a célja elsősorban útmutat{st nyújtani, felvil{gosít{st adni a korm{ny politik{ja tekintetében. *<+ A minisztertan{csi hat{rozatot kötetlen, hajlékony form{ja egyar{nt alkalmass{ teszi jogszab{lytartalmú és nem jogszab{lytartalmú korm{nyrendelkezések és nyilatkozatok megtételére. A minisztertan{- csi hat{rozat ebben az új rendszerben előtérbe lép régi alsóbbrendű, h{ttérbe szorított helyzetéből és a minisztertan{csi rendelettel egyenlő értékű rendelkezés lesz (Pikler 1953, 470. o. Kiemelés Sz. Gy. P.). Kimondta ugyanakkor azt is, hogy az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő miniszteri rendelkezések form{ja elsősorban a miniszteri rendelet és nem az utasít{s kell, hogy legyen (Pikler 1953, 474. o.). iv) A magyar jogtudom{ny egyik nagy polihisztora, Szamel Lajos 1954-ben tematikailag hasonlóan Pikler Kornél kor{bbi munk{j{hoz elemzi az 1954. évi 26. tvr. és az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. rendelkezéseit. R{mutat, hogy ezek implicite az alkotható jogforr{sokat is magukban foglalj{k (Szamel 1954, 444-445. o.). Az utasít{sos jogalkot{s vitakérdésének körében Szamel egyértelműen jogforr{snak tekinti azokat a miniszteri utasít{sokat, amelyek az {llamigazgat{si szervek sz{m{ra magatart{si szab{lyokat írnak elő (normatív utasít{s, belső rendelet Szamel 1954, 445. o.). A tvr. hat{lyba lépését követően megszüntetendőnek tartja azt a helytelen gyakorlatot, hogy a Belügyminisztérium területi főoszt{lyai (elsősorban Budapesten, a közlekedésrendészet területén) rendeleteket alkothassanak (Szamel 1954, 446. o.). Szamel m{r ekkor sürgeti a hat{lyos jog összegyűjtését és ahhoz mutató kidolgoz{s{t, m{r csak amiatt is, hogy a felszabadul{s előtti jogszab{lyok alkalmazhatós{- ga vil{goss{ v{ljék (Szamel 1954, 449. o.). 65 Az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. hat{lyon végrehajtóbizotts{ga gyakorolta, a kiszabható bírs{g összege pedig alacsonyabb volt [ld. 196/1950. (VII. 25.) MT r. 17. és 254/1950. (X. 21.) MT r. 23. +. 64 A bizotts{g {ltal{nos helyettesítő hat{skörét a m{sodik tan{cstörvény megszüntette. Utal r{ Beér Kov{cs 1959, 121. o.; Kov{cs 1972a, 370. o. E törvény egyébként a tan{csok {ltal alkotható rendeletet m{r puszt{n rendelet - ként jelölte meg, a szab{lyrendelet kifejezést megszüntette. Szemben a fenti tov{bb fejlesztési magyar{zattal, ezt a v{ltoztat{st üdvözölte pl. Szamel Lajos (Szamel 1954, 447. o.). 65 Ez az igény lényegében a következő szakaszokon {tívelően megmarad, ld. különösen Kiss L{szló munk{ss{g{t. 13
kívül helyezésével visszalépésnek tartja, hogy eltűnt egy jogalkot{sért felelős szerv (alapvetően az IM) kijelölésének lehetősége (Szamel 1954, 451. o.). 66 v) Ugyancsak Szamel Lajos 1958-ban jelentős terjedelmű monogr{fi{t szentelt a jogforr{sok vizsg{lat{nak. Mivel a kor egyik legnagyobb összefoglaló munk{ja {tfogó képet fest a kor jogalkot{s{ról is, a művet indokolt részletesen bemutatni. B{r a kor elv{r{sait a mű mag{n hordozza (sőt, még idézi Szt{lint is), Szamel munk{ja m{r kor{ntsem a feltétel nélküli dicséretek sorozata. Komoly kritik{val illeti pl. azt a helyzetet, hogy egyes szocialista {llamokban így a Magyar Népközt{rsas{gban a törvényhoz{st helyettesítő elnökségek (haz{nkban a NET) szinte korl{t nélkül jogosultak a törvényhozó hatalom törvényeinek módosít{s{ra, hat{lyon kívül helyezésére (Szamel 1958, 20., 29. o.). Ez Szamel megítélése szerint nem következik egyenesen sem a szovjet alkotm{nyból, sem a szocialista alkotm{nyoss{g elveiből. Sőt, az ebből a szempontból legdöntőbb szocialista alkotm{nyos alapelvek: a népszuverénit{s és a népképviseleti törvényhoz{s elve bizonyos mérvű ir{nyv{ltoztat{st kív{nnak (Szamel 1958, 21. o.). Szamel hi{nyolja az Alkotm{nyból a jogalkotó szervek taxatív felsorol{s{t, 67 jogalkotó hat{skörük terjedelmének, {truh{zhatós{g{nak pontos körülír{s{t (Szamel 1958, 25. o.). Megkülönbözteti a ma is, b{r m{s értelemben elfogadottnak tekintett eredeti és sz{rmazékos jogalkotó hat{skörrel rendelkező szerveket. Eredeti, teh{t az Alkotm{nyon alapuló jogalkot{si hat{sköre van a következő szerveknek: Orsz{ggyűlés, NET, MT és tagjai, helyi tan{cs. A sz{rmazékos jogalkotói hat{skör az alkotm{nyban erre feljogosított szervtől sz{rmazik, s a következő szerveket illeti meg: a) Orsz{gos Tervhivatal elnöke, b) orsz{gos hat{skörű hivatalok vezetői, c) SZOT és annak elnöksége, d) helyi tan{csok végrehajtó bizotts{gai, e) a végrehajtó bizotts{gok szakigazgat{si szerveinek vezetői, valamint Szamel szerint vitathatóan : f) a rendőrhatós{gok és a tűzrendészeti hatós{gok. (Szamel 1958, 26. o.) Szamel valamennyi esetben pontosan megadja a felhatalmaz{st adó jogszab{lyhelyeket. Az I. szakasz vizsg{lata sor{n a fent m{r vizsg{lt norm{k közül utal az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. I/4. pontj{ra, mint amely az a)-b) esetben felhatalmaz{st biztosít. A többi esetben a jogszab{lyszövegek alapj{n a következők {llapíthatók meg: 68 ad c) Az MT sz{m{ra a betegségbiztosít{st szab{lyozó 1955. évi 39. tvr. 31. (2) bekezdése felhatalmaz{st adott arra, hogy a tvr. végrehajt{s{val kapcsolatos egyes 66 Mint azt a fent l{thattuk, ezzel a témakörrel kapcsolatos rendelkezések a 2030/1964. (XI. 10.) Korm. h.-ban tértek vissza. 67 Szamel Lajos {lma, mely a jogalkotó szervek {ltal alkotható jogszab{lyok tételes, összefogott felsorol{s{t az Alkotm{nyban szerette volna l{tni, viszonylag hamar, 2010. november 16-{n teljesült: az alkotm{nymódosító 2010. évi CXIII. tv. 1. -a ekkor illesztette be ui. az Alkotm{ny új 7/A. -{t. Természetesen az AB m{r régóta vil{goss{ tette, hogy jogalkotó hat{skör csak az Alkotm{nyból sz{rmazhat. 68 Szamel itt csak a jogszab{lyhelyeket jelöli meg, a konkrét jogszab{lyszöveget nem. Mivel itt m{r minden esetben az adott szervre vonatkozó, nem pedig {ltal{ban a jogalkot{st szab{lyozó norm{król van szó, ezeket az I.2. alfejezetben nem ismertettem. 14
kérdések részletes szab{lyoz{s{t a SZOT-ra bízza. A 1056/1957. (VI. 12.) Korm. hat{- rozat 69 7. A) pontja a SZOT Elnökségének hat{skörébe utalta, hogy a szakszervezeti üdültetés díjait adott keretek közt meghat{rozza. 70 ad d) Míg a helyi tan{csok jogszab{lyalkot{si hat{skörét az Alkotm{ny biztosította, a végrehajtóbizotts{gok sz{m{ra a m{sodik tan{cstörvény 37. -a hat{rozat- és utasít{salkot{si jogkört adott. A hat{rozat jogszab{ly végrehajt{saként {ltal{nosan kötelező rendelkezéseket is tartalmazhatott, ez esetben a helyben szok{sos módon kellett közzétenni. 71 Utasít{s az al{rendelt szervek részére volt adható, 72 nem részletezve ugyanakkor, hogy normatív vagy egyedi jelleggel. ad e) Az 1954. évi X. tv. 56. (4) bekezdése a tan{csi szakigazgat{si szerv vezetőjét arra hatalmazta fel, hogy az alsóbb szakigazgat{si szerveknek adjon utasít{sokat. Ezt Szamel ugyancsak jogalkot{si hat{skörrel történő felruh{z{snak tekintette, b{r véleményem szerint itt sem egyértelmű, hogy normatív vagy egyedi utasít{sokról volt-e szó (ellenkező szab{ly hi{ny{ban a normativit{s természetesen nem z{rható ki). ad f) Szamel vitathatónak tartotta, hogy megítélése szerint jogalkot{si hat{skört kapott a rendőrség és a tűzoltós{g. Az 1955. évi 22. tvr. 8. 1. pontja 73 szerint a rendőrség a közlekedés rendjének védelme érdekében biztosítja és megtartja a közúti közlekedés rendjét, közlekedési korl{toz{sokat rendel el és szüntet meg. Az 1956. évi 13. tvr. 15. (2) bekezdése pedig a tűzrendészeti hatós{gok sz{m{ra tűzrendészeti előír{sok meg{llapít{s{nak lehetőségét biztosította. 74 E szab{lyok többféle, nem egyértelmű értelmezését, ill. a gyakorlat helytelen kialakít{s{t teszi kritika t{rgy{v{ (Szamel 1958, 37-38. o.). Szamel részletesen t{rgyalja az egyes jogalkotó szervek {ltal alkotható jogforr{sokat is (az Alkotm{ny felépítésének megfelelő sorrendben). Meg{llapítja, hogy az Orsz{ggyűlés törvényi forma nélkül is jogosult jogalkot{sra: normatív hat{rozatokat is hozhat. Példaként említi az Orsz{ggyűlés ügyrendjét (Szamel 1958, 44., 48. o.). Éles kritik{val illeti az 1954. évi 26. tvr. azon szab{ly{t, mely a NET-et hat{rozatalkot{si hat{skörrel ruh{zta fel, 75 figyelemmel arra, hogy az Alkotm{ny csak a tvr.-ek Orsz{ggyűlésnek történő bemutat{si kötelezettségét írta elő, a hat{rozatokra ez elvileg nem vonatkozott. Ez a lehetőség Szamel szerint és ezt 1958-ban is igen b{tor megfogalmaz{snak minősíthetjük az alkotm{nnyal nincs összhangban (Szamel 1958, 69 A könyvben itt tévesen 1.096/1957. sz{m szerepel, azonban az a hat{rozat december 31-én jelent meg, és 7. pontja alpontokra nem tagolódik. 70 Ahogy az alkotm{nyos felhatalmazotts{g, úgy a szubdeleg{ció tilalma is csak a rendszerv{lt{s ut{n v{lt a jog{llamis{g részévé. 71 1954. évi X. tv. 37. (2) bek. 72 1954. évi X. tv. 37. (1) bek. 73 A könyvben 8. (1) bekezdés szerepel. 74 Ugyanakkor Szamel a joghallgatóknak készült tankönyvben ez utóbbiról m{r nem tett említést (Szamel 1972, 85-86. o.). 75 Ezzel lényegében fenntartotta a hat{lyon kívül helyezett 4217/1949. (184) MT r. 1-2. -{ban foglaltakat. Az Alkotm{ny 20. (6) bekezdése ugyan említi, hogy a NET minden hat{rozat{t és intézkedését az elnök és a titk{r írja al{, de a jogszab{lyok közt, a 20. (5) bekezdésben csak a tvr. olvasható. Ez a szab{lyoz{si modell egyébként 1989. október 23-ig fennmaradt. 15
50. o.). 76 Ugyanakkor meg{llapítja, hogy m{s t{rggyal és hat{llyal a NET ügyrendje is hat{rozati form{t ölt (Szamel 1958, 52. o.). Szamel elégedettebb a helyi {llamhatalmi szervek, a tan{csok jogalkot{s{ra vonatkozó szab{lyoz{ssal. Az Alkotm{ny ugyan itt is csak a rendeletalkot{sról szól, és a m{sodik tan{cstörvény megengedi normatív hat{rozatok hozatal{t is, 77 {m ez két szempontból sem problém{s: egyrészről, mert a tan{csi jogalkot{sban a népszuverenit{s nincs jelen, m{srészről, mert az 1954. évi X. tv. a kétféle norma közti elhat{rol{st megfelelőképp rendezi. Hasonló a helyzet a tan{csi szervek {ltal alkotott norm{kkal is 78 (Szamel 1958, 53. o.). A központi {llamigazgat{s {ltal alkotott norm{k kapcs{n Szamel meg{llapítja, hogy az MT rendeletei és hat{rozatai a hierarchia azonos szintjén {llnak, ugyanakkor hat{rozattal rendelet csak akkor módosítható, ha a hat{rozatot a Magyar Közlönyben kihirdették (Szamel 1958, 61. o.). A miniszterek rendeletei körében hasonlóan az 1951-es alkotm{nyjogi tankönyvhöz (Beér 1951) különbséget tesz az egy minisztertől eredő, a m{s miniszter(ek) egyetértésével vagy velük közösen kiadott rendeletek között 79 (Szamel 1958, 64. o.). vi) Beér J{nos szerkesztésével került sor 1959. július 1-jén a m{sodik nagy alkotm{nyjogi tankönyv kézirat{nak lez{r{s{ra imm{r Magyar {llamjog címmel. 80 A szerzők siettek leszögezni, hogy az 1951-es Magyar alkotm{nyjog -hoz képest teljességében új anyagot írtak, így ez a munka semmiféleképp sem tekinthető az előző tankönyv {tdolgozott, új kiad{s{nak (Beér 1972, 4. o.). 81 Figyelemmel arra, hogy e tankönyv jogforr{stani részét Szamel Lajos írta (Szamel 1972), az abban foglalt ismeretanyag lényegében az előző alpontban ismertetett Szamel-monogr{fia (Szamel 1958) összefoglal{sa volt. Annyi e részből is kiemelendőnek tűnik, hogy Szamel nem tekinti a magyar {llamjog forr{s{nak az utasít{st (mert az {llampolg{rok sz{m{ra nem elérhető), a tan{csok és szerveik nem ügyrendi jellegű (tartalmú) normatív hat{rozatait, a SZOT szab{lyzatait és a rendészeti szervek normatív aktusait (t{rgyuk miatt; Szamel 1972, 93. o.). Az MT jogalkot{s{nak kérdésköréből kiemelésre méltó, hogy Kov{cs Istv{n vizsg{lja: ha az MT olyan jogszab{lyt alkotna, mely nem igényelne rendeleti form{t (azaz hat{rozat lehetne), mégis kiadható-e rendeletben. A v{lasz: igen, mert a rendeleti 76 R{ad{sul Szamel e kritik{j{t m{r 1954-ben megfogalmazta: Szamel 1954, 446. o. 77 1954. évi X. tv. 8. 78 L{sd feljebb a d)-e) pontokat. Egyébként az első tan{cstörvény még szab{lyrendeletek alkot{s{t tette lehetővé (28-29. ), és alsóbb tan{csokhoz {ltal{nos jellegű ir{nyít{st tartalmazó utasít{sok kiad{s{t (27. 9. pont); a harmadik tan{cstörvény viszont fenntartotta a m{sodik {ltal fel{llított modellt. 79 Az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. 4. pontja utal r{, hogy rendeletet vagy utasít{st több miniszter együttesen is kiadhat, az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. 4. pontja pedig m{r kifejezetten említi az együttes vagy egyetértéssel kiadott rendeleteket, utasít{sokat. A későbbiekben az ezzel kapcsolatos kérdéseket a jogszab{lyszerkesztésről szóló rendeletek t{rgyalt{k. Ld. 12/1987. (XII. 29.) IM r. 2-3. és 5. ; 61/2009. (XII. 14.) IRM r. 57., 1. melléklet 4.1.5., 7.2., 8.6.3. pont. 80 B{r az {ltalam hivatkozott kötet 1972-ben jelent meg, ez a 4. v{ltozatlan kiad{s volt, és az előszó utalt a kézirat lez{r{s{nak d{tum{ra (Beér 1972, 4. o.). 81 A könyv jelentős részét ismét Beér J{nos írta, és a szerkesztő is ő volt. Az 1951-es könyv szerzői közül pedig Névai L{szló és Szabó Imre bír{lóként tért vissza. Az viszont igaz, hogy a burzsoa alkotm{nyoss{g bír{lata, a jog- és {llamelméleti megalapoz{s némileg kisebb terepet kapott. 16
forma fokozottabb alkotm{nyos garanci{t jelent (Kov{cs 1972, 338. o.). A miniszterek aktusai között említi a rendeletet, az utasít{st (ha csak az al{rendelt szervekre vonatkozik), és a hat{rozatot ({ll{sfoglal{s konkrét ügyben; Kov{cs 1972, 344. o.). vii) Az előző alpontban ismertetett tankönyv két szerzője, Beér J{nos és Kov{cs Istv{n 1959-ben közreadott egy újabb alkotm{nymagyar{zatot is, utalva egyébként az i) alpontban ismertetett könyvre (Beér Kov{cs 1959, 5. o.). Szabó Imrét teh{t e tekintetben Kov{cs v{ltotta, Szabó azonban a kötet lektoraként szerepelt. A munka tartalm{ban és szerkezetében is követi az 1949-es (majd 1951-es) kiad{s mint{j{t. Érthető okokból azonban a kor{bbiakban sűrűn előforduló Szt{lin- és R{kosi-idézetek eltűntek belőle (helyettük Lenin-idézetek v{ltak {ltal{noss{), megjelenik viszont pl. az ellenforradalmi erők restaur{ciós kísérleteinek megemlítése (Beér Kov{cs 1959, 17. o.), ill. az ezt követően létrehozott új szerv, a munk{sőrség jelentőségének al{húz{sa (Beér Kov{cs 1959, 43. o.) Az előző alpont szerinti tankönyv és jelen munka nagyrészt szó szerint egyezik, az utóbbi terjedelme azonban lényegesen rövidebb, hiszen egy tankönyvbe illő elméleti-történeti-dogmatikai részek túlnyomó többsége ebben nem szerepel. viii) Szamel Lajos 1962-ben külön terjedelmes tanulm{nyt szentelt az utasít{sok problém{j{nak. 82 Az utasít{st normatív vagy konkrét aktusnak fogta fel, és elsősorban az {llamigazgat{s körében vizsg{lt vezetés jogi eszközeként vette szemügyre (Szamel 1962, 566. o). Az utasít{sok elvi alapj{nak az al{- és fölérendeltségi viszonyokat tekintette, illetve azt, hogy a felettes szervek csak erga omnes hat{lyú jogszab{lyok útj{n az ir{nyít{st, vezetést végrehajtani nem tudj{k (Szamel 1962, 569. o.). Szamel egyértelműen leszögezi, hogy a normatív utasít{st jogszab{lynak tekinti, azaz az magatart{si szab{lyt foglal mag{ban. Ennek kapcs{n hasonlóan kor{bbi munk{ihoz (ld. pl. Szamel 1958) ismét utal r{, hogy alkotm{nyos szinten volna indokolt a jogalkotó szervek taxatív felsorol{sa, hat{skörük terjedelme, {truh{zhatós{- ga, gyakorl{sa fontosabb szab{lyainak rendezése, illetőleg annak kimond{sa, hogy az al{rendelt {llami szervek sz{m{ra a fölérendelt szervek normatív rendelkezéseket tehetnek még egyébkénti jogalkotó hat{skör hi{ny{ban is (Szamel 1962, 572-573. o.). ix) Az {llamigazgat{si szervek működését érintő érzékeny kérdést vizsg{l Kilényi Géza ekkor {ltal{nos törvényességi felügyeletet ell{tó, csoportvezető ügyész a Legfőbb Ügyészségen, amikor azt elemzi, milyen kiemelkedő jelentőséggel rendelkeznek a felettes szervek a tekintetben, hogy az al{rendelt szervek sz{m{ra a jogszab{lyok értelmezését {ltal{nos érvényű elvi {ll{sfoglal{sokkal segítsék. Ezen elvi ir{- nyító aktusok kiemelkedő célja a törvénysértések megelőzése és a helyes gyakorlat kialakít{sa (Kilényi 1963, 285. o.). Jelzi, hogy e körben többféle elnevezés is meghonosodott (elvi {ll{sfoglal{s, körrendelet, hivatalos közlemény, utasít{s Kilényi 1963, 286. o.). Sőt, Kilényi Géza a vizsg{lt körbe sorolja az olyan elvi {ll{sfoglal{sokat is, amelyek a megfelelő jogi szab{lyoz{s kialakít{s{ig segítik a jogalkalmazó szerveket 82 Mint arra a szerző utal, ez a tanulm{ny az egy évvel később megjelent könyvének (Az {llamigazgat{s vezetésének jogi alapproblém{i. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963.) egyik fejezete volt. 17
az esetleges joghézagok kitöltése érdekében. Megítélése szerint az elvi {ll{sfoglal{sok lényegében a normatív utasít{sok egy saj{tos v{lfaj{nak tekinthetők (Kilényi 1963, 288. o.). A szerző utal r{, hogy az elvi {ll{sfoglal{sok az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit közvetlenül nem érinthetik, közvetve azonban az {llamigazgat{si szervek egyedi aktusai útj{n természetesen igen; ez okból indokolt bizonyos {ll{sfoglal{sok nyilv{noss{g{t a tov{bbiakban is megteremteni (Kilényi 1963, 293. o.). Sőt, erre ir{- nyuló jogi szab{lyoz{s hi{ny{ban is, feltétlenül szükséges lenne legal{bb a t{rcalapokban történő közzétételük (Kilényi 1963, 294. o.). Indokolt hangsúlyozni ennek a cikknek kiemelt jelentőségét: erre ir{nyuló jogi szab{lyoz{s hi{ny{ban 83 az {llamigazgat{si szervek jogalkalmazó tevékenységét érintően még jó ideig nyújthatott kiemelkedően hasznos és jelentős segítséget. x) Szabó Imre akadémikus egyik jelentős jogelméleti munk{j{ban vizsg{lja a jogforr{si rendszer kérdéseit is. Szemben Szamellal (ld. Szamel 1958) és a későbbi Peschka-művel (ld. Peschka 1965), megítélése szerint nincs feltétlenül szükség a törvényhoz{sra tartozó t{rgykörök tételes felsorol{s{ra: a törvénynek, mint kiemelkedő jogforr{snak jellegéből következik, hogy elvileg minden, a jog körébe tartozó t{rsadalmi viszony alapjaiban való szab{lyoz{sa a legfőbb {llamhatalmi szerv feladata és ezért törvény útj{n kell, hogy történjék *<+; b{rmely m{s jogszab{ly funkciója valój{ban csak az, hogy a törvény rendelkezéseit végrehajtsa (Szabó 1963, 172. o.). Szabó azt is részletesen elemzi, hogy miért kell a törvénynek a szocialista jogrendszerben is a legfőbb, kiemelkedő helyen szerepelnie (Szabó 1963, 173-174. o.). Szabó részletesen elemzi a szocialista jog új jogforr{si form{i -t. a) A tvr. kapcs{n nem l{t m{s szerzőkhöz hasonló problém{kat: az, hogy a szab{lyoz{si t{rgykör a törvény és a tvr. kapcs{n megegyezhet, megítélése szerint csak a legfelsőbb {llamhatalmi szerv fokozott ellenőrzését igényli (Szabó 1963, 209. o.). b) A normatív (elvi jellegű) hat{rozatokról leszögezi: {ltal{nos ir{nyelveket tartalmaznak, amelyek hoszszabb időre útmutat{st adnak meghat{rozott tevékenységek ell{t{s{hoz; emellett az {llami szervek közvetlen feladataira és az {llampolg{rok magatart{s{nak részletesebb meghat{roz{s{ra vonatkozó meg{llapít{sokat, illetőleg szab{lyokat is mag{- ban foglalhatnak (Szabó 1963, 211. o.). c) A normatív utasít{sok esetében felhívja a figyelmet arra az ellentmond{sra, hogy ezek közvetve érinthetik az {llampolg{rok jogait, kötelezettségeit, mégsem kell őket b{rki sz{m{ra elérhető módon közzétenni: ez a jogéletben bizonyos nehézséget okoz (Szabó 1963, 217. o.). A nehézség felold{s{t saj{tosan nem jogi okfejtéssel prób{lja meg: mivel az {llampolg{rok úgysem a hivatalos lapokat olvasgatj{k, őket az esetleg őket érintő utasít{sokról is a megszokott módokon (sajtó, r{dió stb.) lehet és kell t{jékoztatni (Szabó 1963, 219. o.). xi) Peschka Vilmos nagyívű monogr{fi{j{ban melynek benyújt{s{val utóbb az {llam- és jogtudom{nyok (akadémiai) doktora lett ugyancsak teret szentel a hat{- lyos jogalkot{si szab{lyok kritik{j{nak, elsősorban a törvény- és a rendeletalkot{s 83 A jogszab{ly-értelmezést segítő jogi ir{nymutat{sok első {ltal{nos szab{lyoz{sa csak a következő II. szakaszban, az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. szab{lyaival jelent meg. Annak elemzését ld. részletesen: [d{m 1975, 310-312. o. 18
összefüggései kapcs{n. Szamelhez hasonlóan kritika t{rgy{v{ teszi, hogy a tvr.- alkot{si és a törvényalkot{si t{rgykörök a Magyar Népközt{rsas{gban szinte alig különülnek el. A tvr. megalkot{sa azonban nem a nép ( az uralkodó oszt{ly, illetve a széles dolgozó tömegek ) {ltal közvetlenül v{lasztott testület feladata, és a tvr. megalkot{s{nak nyilv{noss{ga elmarad a törvényétől. A tvr. Orsz{ggyűlésnek történő utólagos bemutat{sa pedig {ltal{ban puszta formalit{s 84 (Peschka 1965, 201-203., 467-470. o.). Peschka egyetértve az {ltala idézett D. A. Kerimovval ezért azt a javaslatot fogalmazza meg, miszerint indokolt a NET (illetve a többi népközt{rsas{g hozz{ hasonló szervei) {ltal a törvényhoz{si jogkörbe tartozó t{rsadalmi viszonyok rendeleti szab{lyoz{s{nak engedélyét mag{ban az Alkotm{nyban körülhat{rolni. Még ez is megszorítandó azonban azzal, hogy ezt lehetőség szerint kiz{rólagos és tételesen felsorolt esetekre kell korl{tozni (Peschka 1965, 469-470. o.). Amint az egyébként Peschka művének egyik recenziój{ból kiderül, a szerző ennek kapcs{n utóbb elfogadott egy finomított {ll{spontot, melyet a disszert{ció akadémiai vit{j{n Bihari Ottó egyetemi tan{r terjesztett elő, s mely szerint ugyanezt a célt még alkalmasabb s hatékonyabb módon az az alkotm{nyi megold{s szolg{ln{, amely a törvényi szab{lyoz{s körének pozitív meghat{roz{s{val a törvényhoz{s útj{n történő rendezést az orsz{ggyűlés alkotm{nyos kötelességeként fogalmazn{ meg (Varga 1970, 508. o.). xii) [d{m Antal 1971-ben helyeslően írt a 2004/1969. (II. 23.) Korm. h. {ltal megfogalmazott célkitűzésekről. Leszögezte összhangban több m{s szerzővel és a hat{rozattal, törekedni kell arra, hogy a t{rsadalmi viszonyok szélesebb körét rendező és az {llampolg{rok alapvető jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő rendelkezések törvényben nyerjenek szab{lyoz{st ([d{m 1971, 322. o.). [d{m a jogforr{si rendszert a következő csoportokra osztja: - az Alkotm{nyban biztosított jogalkotó hat{skör alapj{n alkotott jogforr{sok (törvény, tvr., MT és tagjainak rendelete, tan{csrendelet), - külön jogszab{lyi előír{sok alapj{n alkotott jogforr{sok (az Orsz{ggyűlés és a NET normatív hat{rozata, korm{nyhat{rozat, a Gazdas{gi Bizotts{g mint korm{nybizotts{g hat{rozata, SZOT szab{lyzat, {llamtitk{ri rendelkezés, a miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetőjének utasít{sa, tan{csi normatív hat{rozat, rendőrhatós{gi rendelkezés és még sz{mos m{s jogszab{ly ), - olyan jogforr{si form{k, melyek jogforr{si jellegét nem felsőbb jogszab{ly, hanem a gyakorlat alakította ki (pl. az Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g elnökének rendelete, az MNB normatív közleményei, egyes minisztériumok vagy orsz{gos ha- 84 Azt, hogy tvr. utólagos jóv{hagy{sa a szocialista {llamokban egyszer sem maradt el, Peschka azon tény bizonyíték{nak l{tja, mely szerint {ltal{ban szemet hunynak az esetleges jogalkot{si-érvényességi hib{k felett (Peschka 1965, 203. o.). Kor{bban Szamel Lajos a joghallgatóknak sz{nt tankönyvben nyilv{n érthető okokból ezt a jelenséget ink{bb úgy mutatta be, mint amely igazolja a NET-nek a szocialista törvényesség jegyében folyó jogalkotó tevékenységét (Szamel 1972a, 316. o.). Az igazs{ghoz ugyanakkor hozz{tartozik, hogy Szamel m{r 1958-ban több kifog{ssal illette a tvr.-alkot{st *ld. pl. kor{bban: Szamel 1958, 21. o.]. 19
t{skörű szervek bizonyos szervezeti egységeinek normatív utasít{sai). 85 ([d{m 1971, 322-323. o.) Az egyes jogforr{si form{k egyenkénti vizsg{lat{nak körében [d{m Antal is kifejezi azt az {ltal{nosnak mondható igényt, mely szerint indokolt a törvényalkotó tevékenység bővítésével a tvr.-ek sz{m{nak csökkentését is elérni, valamint a tvr. törvénymódosító lehetőségét legink{bb az Alkotm{ny szab{lyaiba építve korl{tok közé szorítani ([d{m 1971, 325. o.). Külön vizsg{lja [d{m a Gazdas{gi Bizotts{g hat{rozatait. Meg{llapítja, hogy a Bizotts{g szervezetéről, feladat- és hat{sköréről semmilyen kihirdetett jogszab{ly nem rendelkezik, annak azonban alkotm{nyos alapja megvan *Alkotm{ny 28. (2) bek.+. Arra, hogy a Bizotts{g hat{rozatokat hozhat, egyedül az 1081/1957. (X. 13.) Korm. h. utalt, mely mint fentebb l{thattuk egyébként a Hat{rozatok T{ra megindít{s{ról szólt. Hasonló volt a helyzet m{s korm{nybizotts{gokkal is (pl. Nemzetközi Gazdas{gi Kapcsolatok Bizotts{ga, Tudom{nypolitikai Bizotts{g de ez utóbbiról legal{bb szólt egy korm{nyhat{rozat). [d{m implicite utal r{, hogy időszerű lenne e bizotts{gok jog{ll{s{t, jogszab{lyalkot{si hat{skörét magas szintű jogszab{lyban rendezni. ([d{m 1971, 328-329. o.) Ehhez hasonló helyzetre mutat r{ [d{m az Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g esetében is: 1967 óta ennek elnöke rendeleteket ad ki, minden jogszab{lyi felhatalmaz{s nélkül. 86 Indokoltnak l{tja teh{t ezt a kérdést is megfelelőképp rendezni csakúgy, mint a SZOT szab{lyzatok helyzetét, melyek olykor még miniszteri rendeleteket is módosítottak. ([d{m 1971, 330. o.). [d{m elemzi az {llamtitk{ri rendelkezések helyzetét is. R{mutat, hogy az 1968. évi 5. tvr. 4. (1) bek. szerint alkotható {llamtitk{ri rendelkezés valój{ban gyakran nem csak a felsorolt szervekre, hanem az {llampolg{rokra is kötelező rendelkezéseket tartalmaz, s ezt indokoltnak l{tn{ normatív alapon is rendezni. Utal tov{bb{ arra, hogy a rendelkezés helyett a rendelet szó alkalmaz{sa helyesebb lenne, hiszen a rendelkezés {ltal{nos kifejezés minden jogszab{lyban foglalt normatív tartalmú elemre. 87 ([d{m 1971, 330-331. o.) 85 Jellemző a korra az, ami ma m{r elképzelhetetlen lenne: jogalkotó hat{skört biztosít a gyakorlat is. Ennek h{tr{nyai azonban m{r a II. szakaszban l{tható szakirodalmi értékelések szerint is rövidesen kiütköztek. 86 A Bizotts{got az 1017/1961. (IX. 14.) Korm. h. hozta létre, szervezetét és működését az 1003/1962. (I. 27.) Korm. h. hat{rozta meg, azonban rendeletalkot{si hat{skört a hat{rozatokban sem ekkor, sem később nem kapott. Jelezni kell ugyanakkor, hogy a Bizotts{g elnöke, Kiss [rp{d 1967-től 1970-ig (hal{l{ig) a Korm{ny tagja volt, s mint ilyen, alkothatott rendeletet. (Ld. 5/1967-1971. OGY h. megjelent 1967. {prilis 19-én, valamint Bölöny Hubai 2004, 37-38., 116-117., 266. o.) 87 B{r, mint a II. szakaszban majd l{thatjuk, az {llamtitk{ri rendelkezés 1972-ben az Alkotm{nyba is bekerült, csak 1983-ban ismerték el (az Alkotm{ny kiegészítésével) azt, hogy az {llampolg{rokra is közvetlenül kiterjed a hat{lya. A hi{nyoss{gra azaz arra, hogy a mindenkire kötelező jelleg normatíve sok{ig nem jelent meg maga [d{m Antal is felhívja később a figyelmet, ld. [d{m 1975, 305-306. o. A rendelkezés kifejezés ön{lló normatípust megjelölve pedig nemhogy eltűnt volna, később még jegybanki és bankfelügyeleti rendelkezések is létrejöttek a Jat1.-ben. 20