Közvállalkozásokkal kapcsolatos politika EKP2/ 2012
Alapvetés A közvállalkozásokra vonatkozó szabályozás témája: a közérdekű szolgáltatások és a verseny A közérdekű szolgáltatások köre és hozzáférésének módja alapvető egy-egy állam társadalmi működése és gazdasága szempontjából is és nyilván függ az illető állam történelmi tapasztalaitól és fejlettségétől is. 2
Alapvetés/történetileg 1. II. VH-t követően Nyugat-Európában is bizonyos stratégiai gazdasági ágak (vasút) állami tulajdonban, bizonyos iparágak (posta) végig állami tulajdonban A nagyipar nagy része is állami tulajdonban Az állami tulajdonú monopol szerkezetű iparágakban az állami gazdasági egység (nem feltétlenül vállalat) hatósági funkciókat is ellát. Állami tulajdon (egységes hatóság, tulajdon) pl. MAGYAR POSTA
Alapvetés/történetileg 2. Nagy-Britanniában (Thatcher) a 70-es évek végétől gazdasági szervezetbe szervezés (plc.) Privatizáció (inkumbens) Dereguláció Liberalizáció Ugyanez az USA-ban a 60-as 70-es években, EU-ban a 90- es évektől több szektorban eltérő mértékben és módon és sikerrel 4
Alapvetés/történetileg 3. Liberalizáció Átalakul, hogy mi természetes monopólium Az oszthatatlan infrastruktúrát elválasztják az Inkumbenstől (unbundling) Az inkumbensnek hozzáférést kell adnia az infrastruktúrához A hozzáférés anyagi feltételei (költség +) A hozzáférés jogi feltételei (ÁSZF) 18
Alapvetés/történetileg 4. Liberalizáció ONP, hozzáférés Hozzáférés a gerinchez, hozzáférés az előfizetőkhöz (last mile) infrastruktúra Szerződés Árazás Egyetemes szolgáltatás köre 19
Fogalmak (bevezetésül és zárójelben) Inkumbens Unbundling Ex post/ex ante szabályozás Irányelv implementáció Természetes monopólium Piacralépés, essential facility Keresztfinanszírozás, cherry picking Transzparencia 7
Eltérések Az egyes országokban eltérő, hogy mi minősül közszolgáltatásnak, és hogy a közszolgáltatások milyen szektorokra terjednek ki (egészségügy, temetkezés, távközlés) és a szabályozás technikái is eltérőek az egyes államokban. Nagy jelentőségű, hogy az egyes országokban és az egyes ágazatokban mennyire erősek a szakszervezetek, és azok mit akarnak elérni (ez néha kontraproduktív lehet) 5
Miért van liberalizáció? Angolszász hatás Nemzetközi lemaradás- Lisszaboni program WTO kötelezettségvállalások 5
Néhány klasszikus példa Corbeau-ügy Merci convenzionali porto di Genova ügy RTT-ügy Ferring-ügy Altmark-ügy 6
Corbeau-ügy Paul Corbeau Liege-ben olyan postai kézbesítési szolgáltatásokat nyújtott ügyfelei részére, amelyben vállalta a küldemények háznál történő felvételét és másnap délig történő kézbesítését illetve a küldemény átirányíthatóságát. A jogi kérdés az volt: ellenkezik-e az akkori 86. cikkel az a tagállami (jelen esetben belga) jogszabály, amely a postai szolgáltatások piacán monopoljogot ad egy vállalkozásnak, és megtiltja más gazdasági szereplő számára a kizárólagossági joggal érintett ún. fenntartott postai szolgáltatás nyújtását. A Bíróság kimondta, hogy a Szerződés akkori 90. cikkébe ütközik, ha egy szervezetet - amelyet a tagállam kizárólagos joggal ruházott fel az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával kapcsolatban - megtiltja, hogy egy másik szervezet az általános gazdasági érdekű szolgáltatástól eltérő tartalmú szolgáltatást nyújtson (vagyis indokolatlanul korlátozza a versenyt), amennyiben ez nem veszélyezteti a kizárólagos jog jogosultjának gazdasági működését és nem korlátozza az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtását. 14
Merci convenzionali porto di Genova ügy és RTT-ügy Kapcsolódó piacra kiterjesztett monopóliumok az előbbi esetében a hajók kirakodásának a piacára, az utóbbi esetében a telefonszolgáltató esetében a telefonkészülékek piacára. A Szerződés akkori 90. (ma 106.) cikkének (1) bekezdése értelmében a kizárólagos jogok megadásából származó erőfölény létrejöttének ténye önmagában még nem összeegyeztethetetlen a Szerződés akkori 86 (ma 102). cikkével. Az e két rendelkezésben foglalt tilalmakat egy tagállam csak abban az esetben sérti meg, ha a szóban forgó vállalkozás kizárólagos jogának egyszerű gyakorlása is elkerülhetetlenül erőfölénnyel visszaélést valósít meg. 14
Altmark Trans GmbH Ebben az ügyben egy busztársaság, az Altmark Trans a Landkreis Stendallal kötött közszolgáltatási szerződése alapján tarthatott igényt az általa állított kilométerenként 0,58 német márka működési veszteség pótlására. Az Altmark Trans 1994-ben pályáztatás nélkül nyerte el egyes menetrendszerinti buszjáratok üzemeltetésének engedélyét, és amelynek következtében a hatóságoktól anyagi támogatást kapott a szolgáltatás költségeinek kompenzálására, a fenti összegben. A versenytárs erre pert indított a hazai bíróságok előtt, arra hivatkozva, hogy az Altmark Trans valójában egy életképtelen vállalkozás, amely nem tudja ellátni a szolgáltatásnyújtással kapcsolatos feladatait a kompenzáció nélkül. A német Szövetségi Közigazgatási Bíróságnak a kérdés eldöntéséhez azt kellett meghatároznia, hogy a hatóságoknak jogában állt-e ezeket az ellentételezéseket az állami támogatásokra vonatkozó közösségi szabályok figyelembe vétele nélkül kifizetni, ezért 2000-ben előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Bírósághoz a Szerződés 73. és 87. cikke és az 1191/69 rendelet értelmezésére vonatkozóan. 14
Ferring A Ferring amely egyébként Franciaországban letelepedett társaság volt mint a Lutrelef forgalmazója közvetlenül értékesített gyógyszereket patikáknak és ennek alapján 40 155 francia frank adó megfizetésére kötelezték. A Ferring szerint ez egyebek mellett - a gyógyszernagykereskedőknek nyújtott jogellenes állami támogatás volt. Az egészségbiztosító, az ACOSS ezt tagadta. A créteil-i társadalombiztosítási bíróság részben az állami támogatás fennállására, másrészt arra vonatkozóan tett fel előzetes kérdést, hogy a nagykereskedők úgy minősülnek-e, mint akik az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával kerültek megbízásra, és ha igen, akkor amennyiben az adó alóli mentesség támogatásnak minősül, akkor az abból származó előnyek meg kell-e egyeznie a közszolgáltatásból fakadó többletköltséggel. 14
Szabályozási koncepció A közvállalkozási szektor (korlátozott) alávetése a versenyjogi szabályoknak Fő szabályok: versenyszabályok korlátozott kiterjesztése a közvállalkozási vállalatokra különleges és kizárólagos jogok bevezetésének moratóriuma és a szabályozás felülvizsgálata felhatalmazás a Bizottság részére jogalkotásra 8
Az EUMSZ. 106. (1) cikke közvállalkozások esetében, valamint olyan vállalatok esetében, amelyek részére a tagállamok KIZÁRÓLAGOS vagy KÜLÖNLEGES biztosítottak a tagállamok nem vezetnek be és nem tartanak fenn a jelen Szerződésben foglalt szabályokkal ellentétes szabályokat AZAZ A VERSENYSZABÁLYOKAT ALKALMAZZÁK 9
Mit jelent ez? A cikk szerint az állam feladata a meglévő állami jogalkotás felülvizsgálata és a jövőre nézve szabályozási moratórium. AZ EUMSZ-t a tagállamoknak címezték. A 106.(1) cikk pedig utaló rendelkezés. A 106.(1) cikket megsértő magatartás csak egy másik cikkel együtt állapítható meg. Pl. A Banco del Credito Industrial ügyben például a valenciai városi önkormányzat azon rendelete képezte a vita tárgyát, amelynek megfelelően a város kommunális adót vetett ki a területén működő hitelintézetre, annak ellenére, hogy egy 1971-es spanyol jogszabály mentesítette a közhitelintézeteket az országos és helyi adók alól. 9
Mit tilt a EUMSZ 106. (1) cikk? A 106(1) TILTJA ÚJ kizárólagos jog biztosítását elvben is, nemcsak akkor, ha a jogot gyakorolják. Tilos: ha szükségszerűen megszegi a versenyszabályokat (Merci) Tilos: jogosult eleve nem képes kielégíteni az igényeket(végberendezések) TILOS: a monopóliumot kiterjeszti a szomszédos piacokra (RTT). 12
Az állam nem hozhat létre új különleges vagy kiz. jogot És ezen felül: a) Nem hozhat olyan helyzetbe vagy pozícióba a jog biztosításával egy vállalatot, hogy az elkerülhetetlenül megszegi a piaci versenyre vonatkozó rendelkezéseket vagy visszaél piaci pozíciójával; b) Nem juttathat egy olyan vállalatot kizárólagos piaci pozícióba (lásd pl. a Merci Convenzionali ügyet), amely eleve nem képes kielégíteni a piaci igényeket; c) Nem teheti lehetővé, hogy a monopólium működését kiterjessze az adott területhez kapcsolódó vagy azzal szomszédos területekre is (RTT ügy). 9
Kikre vonatkozik ez? Közvállalkozásokra (közvállalkozások) Különleges (koncesszionáriusok) vagy kizárólagos jogokkal (monopolisták) felruházott vállalatok 9
A közvállalkozás fogalma Állami, önkormányzati tulajdonban lévő vállalat Gazdasági tevékenység (bírósági definíció) Önálló szerv vagy a közigazgatás része De lehet a közigazgatás része vagy egy alapítvány vagy egy nemzetközi szervezet is (EUROCONTROL). 10
Kizárólag és különleges jogok fogalma Alanya lehet magán vagy köztulajdonú vállalat Kizárólagos jog (monopólium) Különleges jog : erősebb piaci helyzet 11
Kivétel (EUMSZ 106. (2) cikk) Az ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKKEL ÖSSZHANGBAN LÉVŐ SZOLGÁLTATÁS MŰKÖDTETÉSÉVEL megbízott vállalatokra is vonatkoznak a jelen szerződés szabályai, különös tekintettel a VERSENYSZABÁLYOKRA, De csak annyiban, amennyiben e szabályok alkalmazása nem AKADÁLYOZZA jogilag vagy gyakorlatban a számukra kitűzött feladat ellátását. A kereskedelem fejlődését ez nem érintheti olyan mértékben, amely a közösségi érdekkel ellentétes lenne. 13
A közvállalkozásokra vonatkozó versenyjogi szabályozás Fogalmi elemek Általános gazdasági érdek Az állam fontos vizi utjainak működtetése, televíziós reklám sugárzás, posta, telefonhálózat működtetés, Légi járatok, kikötői kirakodás, elektromos hálózat működtetése Kifejezett megbízatás (hatósági aktussal, VISA nem) Arányosság Hozzáférés egy alapvető eszközhöz (essential facility) A jövedelemtermelő monopóliumok helyzete 14
Megbízás A Bíróság több ügyben is kimondta, hogy a 106. cikk (2) bekezdése csak abban az esetben alkalmazható, ha a kérdéses vállalkozást hatósági aktus útján bízták meg a közérdekű feladattal. Ez azt jelenti, hogy valamilyen, egyébként közérdekű magánkezdeményezés nem minősül így, amennyiben a magánkezdeményezést nem követi valamilyen állami lépés. Az Uniform Eurocheques ügyben annak ellenére sem tekintette a Bizottság megbízott vállalkozásnak az eurócsekk-rendszert üzemeltető magánvállalatokat, hogy több tagállam jogilag is támogatta a rendszer működését, fenntartva a monopolhelyzetet. 14
Fogalmak - Általános gazdasági érdekű szolgáltatás Általános gazdasági érdekű szolgáltatás Egyetemes szolgáltatás Közszolgáltatás Általános érdekű szolgáltatás 14
Szükségesség A szükségesség követelménye egyszerűen fogalmazva azt jelenti, hogy a kizárólagos vagy különleges jog azaz másképp szólva a verseny korlátozása híján az ÁGÉSZ-t nem lehetne nyújtani. jogilag vagy ténylegesen - az is elég, ha nehezít 14
Pénzügyi támogathatóság Ezt az Altmark ítélet és az annak nyomán kibontakozott bizottsági jogalkotás határozza meg. 14
Altmark ítélet Altmark ítélet 4 feltétel (1) Először, a kedvezményezett vállalatot a támogatás nyújtása előtt ténylegesen olyan közszolgáltatási feladatok ellátásával bízták meg, amely kötelezettségeket előzetesen világosan meghatározták. 14
Altmark ítélet 4 feltétel (2) Másodszor, azokat a szempontokat, amelyekre a kompenzáció számítása alapul előzetesen objektív és átlátható módon meghatározták 14
Altmark ítélet 4 feltétel (3) Harmadszor, az ellentételezés nem haladja meg a közszolgáltatási kötelezettségek ellátása költségeinek teljes vagy részleges fedezéséhez szükséges mértéket, számba véve a vonatkozó bevételeket és az ilyen kötelezettségek ellátásának kapcsán indokolt nyereséget. 14
Altmark ítélet 4 feltétel (4) Negyedszer, ahol azt a vállalkozást, amely a közszolgáltatást nyújtja, nem nyilvános beszerzési eljárásban választották ki, akkor a szükséges térítés mértékét költségelemzéssel úgy kell meghatározni, hogy azt egy átlagos, jól vezetett és a közlekedési eszközökkel a szükséges közszolgáltatási követelemények teljesítése által megkövetelt módon felszerelt vállalat fiktív költségeinek és fiktív bevételeinek és a kötelezettségek teljesítéséért indokolt nyereségének figyelembevételével számítják ki 14
A közszolgáltatás finanszírozása ÖSSZEFOGLALÁS Az Altmark Trans jogeset 4 kritériuma (2003) A kedvezményezett közszolgáltatási kötelezettsége előre meghatározott. A közszolgáltatás kompenzációja előre meghatározott kell legyen. A túlkompenzáció tiltott (csak a közszolgáltatási kötelezettségből fakadó pluszköltségekre terjedhet ki figyelembe véve a bevételeket és az ésszerű profitot is). Amennyiben a kedvezményezett kiválasztására nem nyílt, transzparens és diszkriminációmentes eljárásban (pl. közbeszerzési eljárás) került sor, a kompenzáció mértékét az adott ágazatban működő tipikus, megfelelően irányított vállalkozás költségeihez kell igazítani. 25
A közszolgáltatás ellentételezése Monopóliummal vagy kizárólagos joggal Pénzügyi kompenzációval Adóelengedéssel Pénzalapokon keresztül Tarifakiegyenlítéssel 14
A közvállalkozásokre vonatkozó bizottsági szabályozás 15 A Bizottság felhatalmazása a jogalkotásra 106.cikk (3) A Transzparencia irányelv közhatóság és közvállalkozás fogalma Mely viszonyoknak kell áttekinthetőeknek lenni? veszteség pótlása tőkejuttatás vissza nem térítendő támogatás pénzügyi előny közpénzek megtérítéséről való lemondás. 2005-ös szabályozás, 2011-es újtaszabályozás Egyéb szektorális liberalizációs irányelvek.
Egyes közvállalkozási szektorok A szabályozás az az egyes ágazatokban teljesen eltérően alakult. Nemzetközi versenyjogi okokból a távközlés járt elől, a légiközlekedés és repülőterek utána, az energia lemaradt, a vasút még inkább és a kikötők még annál is inkább. Ennek oka főleg a szakszervezeti szervezettség és a nemzetközi verseny vagy annak hiánya volt az oka. 16
Egyes közvállalkozási szektorok Távközlés: liberalizált szektorrá vált! Posta Földi kiszolgálás (Ground handling) Energia 17
Egyes közvállalkozási szektorok Posta Gyorsposta ügyek Postai irányelvek Fenntartott és fenn nem tartott szolgáltatás a versenytől védett területen a szolgáltatás minőség előírása (gyakoriság stb.) technikai harmonizáció Egyetemes szolgáltatás köre a postai területen. Meghatározott postai küldemények súly alapján mentesülnek 20
Egyes közvállalkozási szektorok Földi kiszolgálás Földi kiszolgálás fogalma: third party handling self handling központosított szolgáltatások Minden letelepedett szolgáltató szabadon nyújthat ilyet Korlátozás: max 2-re, legalább egy független. Kiválasztás: tagállamok határozzák meg. 21
Egyes közvállalkozási szektorok Energia Termelő, szállító, szolgáltató Liberalizáció: három fázis I. fázis. gáz és elektromos szállítóhálózatok liberalizálása elektromos áram belső piacának közös szabályai 22
Egyes közvállalkozási szektorok Energia: Liberalizáció II. fázisa Elektromos árampiac liberalizálása közszolgáltatási kötelezettségek Termelési szabályok Szállítási szabályok (hálózatok interoperabilítása) Elektromos szolgáltatások liberalizálása Gázpiaci liberalizáció. 23