ALLIANCE ENVIRONNEMENT g.e.i.e A KAP (KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA) KERETÉBEN A MARHA- ÉS BORJÚHÚS-, VALAMINT A TEJÁGAZATHOZ KAPCSOLÓDÓAN TETT INTÉZKEDÉSEK KÖRNYEZETI HATÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE RÖVID ÖSSZEFOGLALÓ SZERZŐDÉS SZÁMA: 30-CE-0101431/00-04 A 30-CE-0067379/00-89 SZÁMÚ KERETSZERZŐDÉS TELJESÍTÉSE A jelentést a Mezőgazdasági Főigazgatóság megbízásából az Európai Környezetpolitikai Intézet (IEEP) készítette. 2007. december
EZT AZ ÉRTÉKELŐ TANULMÁNYT AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG FINANSZÍROZÁSÁVAL AZ ALLIANCE ENVIRONNEMENT KÉSZÍTETTE, AMELY TELJES FELELŐSSÉGET VÁLLAL A TANULMÁNY TARTALMÁÉRT. A JELENTÉSBEN SZEREPLŐ KÖVETKEZTETÉSEK, AJÁNLÁSOK ÉS VÉLEMÉNYEK AZ ALLIANCE ENVRONNEMENT ÁLLÁSPONTJÁT TÜKRÖZIK, ÉS NEM EGYEZNEK SZÜKSÉGSZERŰEN AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG ÁLLÁSPONTJÁVAL. AZ ALLIANCE ENRIONNEMENT A KÖVETKEZŐ PARTNEREKET TÖMÖRÍTI MAGÁBA: Institute for European Environmental Policy (IEEP) David Baldock, Executive Director 28 Queen Anne's Gate, London, SW1H 9AB, UK Tel: + 44 20 7799 2244 Fax: + 44 20 7799 2600 kparrott@ieep.eu Oréade-Brèche Sarl Thierry Clément, Gérant 64 Chemin del Prat, 31320 Auzeville, FRANCE Tel.: + 33 5 61 73 62 62 Fax: + 33 5 61 73 62 90 oreade-breche@oreade-breche.fr ii
RÖVID összefoglaló Bevezetés Az értékelő tanulmány célja annak meghatározása, hogy az 1988 óta a marha-, a borjúhús- és a tejágazatban alkalmazott ártámogatás és közvetlen kifizetések milyen mértékben vannak összhangban az EK-Szerződés 1 6. cikke szerinti, a környezetvédelmi követelményeknek a közös agrárpolitikába történő beillesztésére irányuló kötelezettséggel. Ehhez a tanulmány először a mezőgazdasági üzemek szintjén értékeli a szakpolitika lehetséges hatásait, majd számba veszi az ezekből következő környezeti hatásokat. Az elemzés figyelembe vesz több európai adathalmazt, a vonatkozó szakirodalmat és hét Franciaországban, Németországban, Írországban, Olaszországban, Hollandiában, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban készített nemzeti esettanulmányt. A közös piacszervezés hatásait azért nehéz elkülöníteni, mert a KPSZ-intézkedések mellett egyéb politikai és jogszabályi intézkedések, piaci befolyások és általánosabb társadalmi-gazdasági tendenciák is éreztetik hatásukat. A marha- és borjúhúspiac közös szervezése Úgy tűnik, hogy az ártámogatás hatására a marha- és borjútermelők által kapott ár a vártnál jobban megemelkedett, és ösztönözte a fokozott termelést, valamint a források (input) felhasználását a földet is beleértve. Az eltérő művelési rendszerek következtében a hatások különböznek az egyes tagállamok esetében. Az ártámogatásnak és a közvetlen kifizetéseknek a marha- és borjúhúságazatban különösen a következő hatásai vannak: a húsmarhák számának az intézkedés nélküli szinthez képest történő fokozottabb megemelkedése valószínűsíthető, hogy az anyatehénre vonatkozó támogatás nélkül a kisebb, marhahúsra specializált gazdaságok száma gyorsabban visszaesett volna, a marhahústermelésből származó jövedelem növekedése, a marhahústermelésnek az intézkedés nélküli szinthez képest szélesebb körű fennmaradása, például a peremterületeken, valamint a marhahústermelő gazdaságoknak és gazdálkodóknak az intézkedés nélküli szinthez képest nagyobb számban való fennmaradása. Általában a környezeti terhelés annál magasabb, minél nagyobb a szarvasmarhák száma az alternatív helyzethez képest. Az anyatehénre vonatkozó támogatás és az extenzifikációs támogatás az a két közvetlen kifizetési forma, amelyeknek a legegyértelműbben kimutathatók a környezeti hatásai. Ezek a hatások lehetnek pozitívak vagy negatívak is, és régiónként változnak. Fokozott terhelés állapítható meg az alábbiak tekintetében: 1 Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés; Hivatalos Lap C 321E., 2006.12.29. 6. cikk A környezetvédelmi követelményeket - különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel - be kell illeszteni a 6. cikkben említett közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába ( ). 3
a vízminőség tekintetében az állattenyésztésből származó hulladék, a termőterületeken a tápanyagbevitel megemelkedett szintje és a felszíni elfolyás miatt kialakuló pontszerű vagy diffúz vízszennyezés következtében, bár az extenzifikációs támogatás hatására az alternatív helyzethez képest kevesebb gazdálkodó növelte a termelését és ezáltal valamelyest korlátozódott a terhelés, a talaj fokozott terhelése a nem megfelelő legeltetés esetében, amelynek következtében nő a talajerózió és a helyi taposási kár veszélye, a biológiai sokféleség tekintetében a természetközeli élőhelyeken a túlzott legeltetés következtében, egyes területeken a növényzet maximális terhelhetőségét meghaladó mértékben, az üvegházhatást okozó gázok különösen az állatok emésztése során keletkező metán (CH4) fokozott kibocsátása, valamint megemelkedett szintű ammóniakibocsátás, amely hatással van a levegő minőségére, valamint savasodáshoz vezethet különösen azokon a területeken, ahol a termelés koncentrálódott. Ugyanakkor a szarvasmarha-állomány fenntartása megfelelően vezetett külterjes legeltetés mellett különösen a peremterületeken általában környezeti szempontból előnyös a biológiai sokféleség és a tájrendezés tekintetében egyaránt. A tejpiac közös szabályozása és a tejkvóta Sok a bizonytalanság a tejpiac közös szabályozása keretében alkalmazott ártámogatási mechanizmusok és a tejkvóta együttes hatásait illetően. Az utóbbi korlátozta a tejtermelés fokozódását, ami a kvóták nélkül a közös piacszabályozás keretében kialakult árak hatására különben bekövetkezett volna. A két politika kombinációja állandó és kiszámítható szinten stabilizálta a tejtermelést. Bár az Európai Unióban és másutt a hozamnövekedéssel párhuzamosan a tejelő tehenek száma folyamatosan csökken, a tejelő tehenek összállománya és a tejtermelő gazdaságok száma a vizsgált időszakban magasabb volt, mint a közös piacszabályozás hiányában lett volna. A kvótarendszer hatásai tagállamonként és az idő függvényében változnak. Általánosságban a rendszer megelőzte, hogy a termelés áthelyeződjön a versenyképesebb tagállamokba, valamint egyes tagállamok esetében a kvótaátruházás belső korlátozásával kiküszöbölte vagy lelassította a regionális koncentrációt. A tejkvóta a termelőkből is számos reakciót váltott ki, akik a megtermelt tej litere utáni átlagos nettó nyereség maximalizálására törekedtek. Az ártámogatás és a tejkvóta együttes környezeti hatása főként a tejelő teheneknek az alternatív helyzethez képest nagyobb számával kapcsolatos. A lehetséges környezeti terhelés jelentős mértékben függeni fog azonban a gazdaság irányítására vonatkozó döntésektől és az azokkal kapcsolatos beruházásoktól. A tejelő tehenek megnövekedett száma az alábbi következményekkel jár: fokozott mértékű metánkibocsátás, valamint az istállótrágya és a takarmányelőállítás következtében megemelkedett dinitrogén-oxid-szint, a hígtrágya és a tápanyagok termelésének megnövekedett szintje, amely hozzájárul a vízi környezet terhelésének és az ammóniakibocsátásnak a megnövekedéséhez, bár egyes információk szerint a nagyobb gazdaságok hatékonyabbak lehetnek a trágya, a hulladék és egyéb szennyezési kockázatok kezelésében, 4
a megnövekedett takarmányszükséglet következtében a földterület nagyobb hányada szolgál takarmány előállítására, legnagyobb részük intenzív gazdálkodás keretében. Mindez potenciálisan növeli a nem organikus trágyák és biocidok használatát, ami negatív környezeti hatásokat válthat ki, különös tekintettel a vízminőségre és a biológiai sokféleségre. A nitrát-irányelv fokozatos alkalmazása és a vízszennyezés megakadályozására irányuló egyéb intézkedések eredményeképpen szigorodtak a vízvédelmi előírások, de ezzel egyidőben a gazdaságok mérete is növekedett. Nem egyértelmű, hogy a két tényező a jogszabályi kényszer vagy a szerkezetváltozással összefüggő beruházások közül melyik játszott fontosabb szerepet. Egységes támogatási rendszer és termeléstől függő támogatások Várhatóan a termeléstől függő támogatásról a függetlenített támogatásra történő átállás idővel megváltoztatja a termelési módszereket. Az állomány létszámcsökkenésétől eltekintve eddig még nem mutatkozott jelentősebb változás, bár anekdotikus szinten nyomokban érzékelhető az átszerveződés, amelyet egyes régiókban a termelés intenzívebbé válása, helyenként marginalizáció, máshol a regionális feltételekből függően a marhatenyésztésről a juhtenyésztésre való átállás kísér. Látható, hogy azokon a területeken, ahol az anyatehénre vonatkozó támogatás termeléstől függő marad, az állomány mérete a támogatástól függetlenített támogatás esetéhez képest nem változik, és ezáltal a kevésbé intenzív tenyésztésű szarvasmarhák száma lassabban csökken, különösen egyes régiókban, például a kedvezőtlen adottságú területeken. A termeléstől függő tejtámogatás csak korlátozott mértékben befolyásolta a tejtermelő gazdaság jövedelmét és minimálisan a termelés szintjét, valamint a gazdálkodási módszereket. A 69. cikk alapján nemrég bevezetett intézkedések hatásai még nem tisztázottak. Várhatóan idővel a termelési módszerekben nagyobb változás lesz megfigyelhető. A változó állományszámból adódó környezeti hatások, amelyek egyaránt lehetnek pozitívak és negatívak, nagyon függenek a helyi viszonyoktól. Mindenesetre ezeket a hatásokat nem lehet kizárólag a termeléstől teljesen függetlenített egységes támogatási rendszerrel vagy egységes területalapú támogatási rendszerrel magyarázni. A rendelkezésre álló csekély számú adat arra enged következtetni, hogy a talajerózióval és a vízszennyezéssel összefüggő környezetterhelés valószínűleg csökkenni fog, valamint a szarvasmarhák számának előrelátható visszaesése következtében csökken a metán- és a dinitrogén-oxid-kibocsátás. Ugyanakkor növekedni fog a túl kismértékű legeltetés vagy a tevékenység felhagyásának a kockázata, valamint az azokat kísérő, a biológiai sokféleséggel kapcsolatos veszteség. A termeléshez kötött támogatások környezetre gyakorolt hatásai hasonlóak a közvetlen kifizetésekkel járó fentebb ismertetett hatásokhoz, amelyek közül a legfontosabbak a támogatás nélküli esethez képest nagyobb állatállomány megtartására való ösztönzéssel, valamint az intenzív és extenzív művelési rendszerek egyidejű folytatásával állnak összefüggésben. Fontos figyelembe venni a feltételesség elvét is. A termeléstől függő támogatásban részesülő minden egyes tej- és húsmarhatenyésztőnek be kell tartania a feltételességgel összefüggő előírásokat. A jogszabályban foglalt gazdálkodási 5
követelményekben (SMR) leírt környezetvédelmi szabványok a feltételességtől függetlenül alkalmazandóak a szarvasmarha-tenyésztésre, az esettanulmányok azonban azt mutatják, hogy legalábbis egyes országokban különösen a talaj- és vízminőség vonatkozásában hozzájárult a környezetvédelmi szabályok tudatosításához. Következtetés Összegezve, az ártámogatás és a közvetlen kifizetések együttes hatására a szarvasmarhák száma nagyobb mértékben nőtt, mint ami e támogatások elmaradása esetén megfigyelhető lett volna a marha-, és borjúhús-, valamint a tejágazatban; mindazonáltal a tejtermelő ágazatra vonatkozó kvótarendszer bizonyos mértékben korlátozta ezt a növekedést. Megnövekedtek a következők: az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának szintje, a vízszennyezés, az ammónia-kibocsátás, a talaj terhelése, a takarmánytermelésre használt földterület, beleértve az intenzív legelőket és az intenzív kukoricatermelést, valamint egyes területeken a terhelés a táj és a biológiai sokféleség tekintetében. Ugyanakkor az extenzív módon tenyésztett szarvasmarha-állomány egy részének fenntartása hozzájárult a tájminőség és a biológiai sokféleség megőrzéséhez. Az arra irányuló próbálkozások, hogy állománysűrűségi küszöbökhöz kötött közvetlen kifizetések révén a támogatás az állatállomány viszonylag extenzív részére összpontosuljon, csak korlátozott mértékben voltak eredményesek az állománysűrűségre vonatkozóan az Európai Unióban alkalmazott egységes küszöbök miatt. Ezek a küszöbök ugyanis nem vették figyelembe a helyi környezeti feltételeket, és túl magas szinten kerültek meghatározásra ahhoz, hogy támogatás céljából el lehetett volna különíteni az extenzívebb legeltetést folytató gazdaságokat. Ajánlások a szarvasmarha- és borjúhúságazat számára: Jelenleg a környezet védelmét szolgáló termelési módszerek támogatására irányuló vidékfejlesztési intézkedések kompenzációt nyújtanak a kedvezőtlen adottságú területeken tevékenykedő, valamint az agrár-környezetvédelmi megállapodást aláíró termelők számára. A kompenzációs kifizetések egyedül azonban nem fedezik a kívánt környezeti hatás eléréséhez szükséges összes kiadást abban az esetben, amikor egy adott rendszer jövedelmezőségi szintje nem kielégítő. Ezért e vidékfejlesztési intézkedéseket jól kiegészítené egy olyan intézkedés, amely a különleges környezeti értéket képviselő művelési rendszerekre irányuló támogatást olyan területekre összpontosítaná, ahol az intézkedés a legkedvezőbb hatás kifejtésére képes. Célzottabb támogatásra nyújtana lehetőséget, ha a 69. cikk szerinti megközelítés kevésbé ágazatspecifikus és környezeti szempontból rugalmasabb lenne, valamint a második pillérhez tartozó intézkedések az agrár-környezetvédelmi intézkedések vagy a kedvezőtlen adottságú területek támogatása esetében a környezeti eredményekre nagyobb hangsúlyt helyező felülvizsgált intézkedések hatására célirányosabbak lennének. Az eddig elsősorban környezeti szempontból elért eredmények értékeléséhez felül kell vizsgálni továbbá a 69. cikk alkalmazását. 6
Ajánlások a tejtermelő ágazat számára: A legtöbb tejtermelő gazdaság intenzív termelést folytat, és ezzel jelentős környezeti terhelést okoz. A Bizottság bejelentette, hogy 2015 után megszűnik a tejkvóta, amit a KAP állapotfelmérése keretében javasolt, a tejkvóta fokozatos megszüntetést elősegítő intézkedések készítenek elő. A környezetre vonatkozóan két fontos politikai igény merül fel. Egyfelől megfelelő intézkedéseket kell hozni a környezettel különösen a vízszennyezéssel és az éghajlatváltozással összefüggő növekvő elvárások kezelésére. A feltételességre vonatkozó hatályos intézkedések nem helyeznek hangsúlyt a legfontosabb problémák némelyikére, például a diffúz szennyezésre és az üveghatást okozó gázok gyorsabb csökkentésére. Másfelől bizonyos körülmények között a tejelő tehenek tenyésztésének a fenntartása környezeti szempontból kívánatos, például hegyi legelőkön, valamint olyan területeken, ahol például a húsmarha tenyésztése és egyéb lehetőségek nem jelentenének környezetbarátabb vagy életképes megoldást. Ezekben az esetekben fontos szerepet játszhatnának a vidékfejlesztési intézkedések támogatására irányuló, 69. cikk szerinti, egyedi és célzott intézkedések, például az agrár-környezetvédelem területén. 7