szakértői bizottságot, annak eldöntésére, hogy rendelkezzen-e az integráció közös szociálpolitikával.

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, TomusXXV/1. (2007), pp. 337-265 AZ EURÓPAI UNIÓ SZOCIÁLPOLITIKÁJÁNAK ALAPJAI AZ ELSŐDLEGES ÉS MÁSODLAGOS JOGFORRÁSOKBAN, AVAGY AZ EURÓPAI UNIÓ SZOCIÁLPOLITIKÁJÁNAK A FEJLŐDÉSE Bevezető JAKAB NÓRA* Jelen dolgozat célja az Európai Unió szociálpolitikája alapjainak bemutatása az elsődleges és másodlagos jogforrásokban. A dolgozat Gyulavári Tamás és Könczei György szakaszolási javaslatát vette át, melynek alapján a Közösség szociálpolitikájának prezentálása négy fejlődési szakasz ismertetésén keresztül történik, hasznos információkat gyűjtve ez által a szerző jövőbeni PhD disszertációjához. A dolgozat terjedelmi korlátok miatt nem vállalkozott az esetjog bemutatására, az egyes jogforrásokhoz kapcsolódó jogesetek lelőhelye a lábjegyzetben került feltüntetésre. Már most szükséges rögzíteni, hogy a szociálpolitikai alapok kutatása során nyilvánvalóvá vált, egy olyan területtel állunk szemben, amely esetében elsődleges vagy másodlagos jogforrások kibocsátására közösségi jogalap hiányában és a szubszidiaritás elvének érvényesülése miatt csak fontolva haladva, tagállamok ellenállásába és érdekeivel ütközve, évtizedek alatt került sor. Ugyanakkor a szociálpolitika most is olyan terület, ahol koordinációra van szükség a harmonizáció helyett, mert irányvonalak előírásával könnyebb a belső jogban szabályozni a szociális kérdéseket, mint közösségi szinten. Ugyanakkor a Közösségben jelentkező problémák (munkanélküliség, leszakadt rétegek, munkavállalók kiszolgáltatottsága) szükségessé tették a szociálpolitika bizonyos területein a hatékony közösségi fellépést a harmonizáció eszközeivel. A továbbiakban az Európai Unió szociálpolitikájának fejlődését mutatja be a szerző. Szociális gondolat kialakulása az Európai Közösségben A) Az Európai Unió szociálpolitikájának első fejlődési szakasza (1957-1972) Az Európai Szén- és Acél közösséget létrehozó Párizsi Szerződés elsősorban gazdasági-piacorientált közösséget hozott létre. A szociális jogi kérdések mindig ' DR. JAKAB NÓRA doktorjelölt Miskolci Egyetem ÁJK, Agrár- és Munkajogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros

338 Jakab Nóra csak annyiban merültek fel, amennyire azok az elsődleges célokat szolgálták. Ennek megfelelően, mivel az iparág szerkezetváltása magával hozta a csoportos létszámcsökkentés problémáját, a Párizsi Szerződés már tartalmazott gazdasági és szociális rendelkezéseket. Külön cím alatt találjuk a foglalkoztatáspolitika fejezetet. Azonban, ekkor még nem beszélhetünk harmonizációról, hiszen a bérek és egyéb juttatások harmonizációja még nem jelenik meg a közösségi gondolkodásban. 1 A szociális gondolat megjelenésében fontos szerepe volt az Ohlin-jelentésnek? Az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó Római Szerződés a Szociálpolitika terén nem hozott lényeges változásokat, pusztán szigorú munkahelyi egészség- és biztonságvédelmi szabályokat rögzített. 3 A Szerződés alapját képező Spaak-jelentés ellenezte, hogy a közösségi szociálpolitika egységes, tagállamok feletti jelleget öltsön. 4 A Római Szerződés az Európai Gazdasági Közösség alapokmánya, mely kezdetektől fogva rendelkezik szociálpolitikáról. A szociálpolitikának nincs egységes fogalma, ezért azt tekinthetjük olyan politikának, mely szociális területen vagy a munkaerőpiacon jelentkezik. 5 A Római Szerződés 2. cikke szerint, mivel a gazdaságpolitika a maga útján halad, ennek szükségszerű következménye az életszínvonal emelkedése, emiatt nem kell erőltetni a szociálpolitikát. 6 Ugyanakkor a hatályos számozás szerinti 3. cikk j) pont a Közös Piacot az Európai Szociális Alap létrehozatalára kötelezi. Ennek ellenére a szociális kérdések rendezése belső jogi kérdés maradt s a gazdasági, szociális és kulturális jogok védelme a belső jogrendszerekben kezdődött meg A döntő eltérés abban állt, hogy ezek a jogok bekerülnek-e az alkotmányba, vagy csak alacsonyabb szintű jogszabályok teremtenek ilyen elosztási jogcímeket. A nemzetközi jog szempontjából az államok belső jogában 1 Gyulavári Tamás-Könczei György: Európai Szociális Jog, Osiris, Budapest, 2000, 23-24. o, 2 Az ÉSZAK előkészítésekor kérték fel az Ohlin professzor által vezetett, ILO-val együttműködő szakértői bizottságot, annak eldöntésére, hogy rendelkezzen-e az integráció közös szociálpolitikával. 3 Euroatom Szerződés 30-39. cikk és 77-85. cikk 4 A Spaak-jelentés az ellentétes francia és német érdekeken alapult. Franciaország úgy gondolta, hogy a magas szociális biztonsági terhek, valamint a férfiak és a nők közötti megkülönböztetést tiltó szabályok miatt versenyhátrányba kerülne. A németek szerint a szociálpolitika terén a szubszidiaritás elvének kell érvényesülnie. 5 Kovács János definíciója szerint: Szociálpolitika alatt a társadalom szegényebb életkörülményei közé szorult tagjainak társadalmi, gazdasági, kulturális, jóléti helyzetének javítását, vagy további romlásának megállítását célzó, elsősorban kormányzati, tágabb értelemben közéleti, tudatosan szervezett közösségi tevékenységet értünk." Kovács János: Társadalompolitika-Szociálpolitika, Agroinform, Budapest, 2006, 13. o. 6 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 27. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 339 nyújtott védelem lényege a hozzáférhető és hatékony jogorvoslatok rendszere. A belső jogi védelem formái a következők: 1. Az alkotmány valamilyen általános formulát tartalmaz az állam szociális elkötelezettségét illetően, amely normatív következményekkel jár (német alaptörvény). 2. Az alkotmány vagy azzal azonos értékű alapjogi törvény felsorolja az általa védett szociális jogokat. Ez a megoldás azonban nem egységes. - A szociális jogokat államcélokká nyilvánítják (spanyol alkotmány). - A szociális jogok megőrzik egyéni jellegüket, de bírói eljárást indítani csak a rájuk vonatkozó alacsonyabb szintű jogszabályok alapján lehet (cseh alkotmány). - Az alkotmányba foglalt szociális jogok alkotmány vagy rendes bírói eljárás tárgyát képezhetik az alaptörvényre hivatkozással (magyar alkotmány). - A szociális jogok egy része alanyi jogként is értelmezhető módon kerül megfogalmazásra (dán alkotmány szociális biztonsághoz való jog). 7 3. Az államok egy része esetében az alkotmány nem tartalmaz sem szociális elkötelezettséget kimondó általános szabályt, sem szociális jogokat (USA alkotmány). 8 4. Bizonyos, főként munkaviszony kapcsán érvényesülő jogosítványok esetében elképzelhető, hogy a törvényhozás helyett a felek kollektív alkuja rendezi a szociális jogok védelmét (szubszidiaritás elve és reflexív jogi koncepció). 9 Ami szociális célként értelmezhető a kezdetektől a négy alapszabadság közül a munkaerő szabad áramlása. 10 Ettől is az életszínvonal növekedését várták. A szerződő felek mindvégig egyetértettek a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának szükségessége tárgyában. Mivel a szociális rendszer kiala- 7 Kardos Gábor: Üres kagylóhéj? A szociális jogok nemzetközi védelmének egyes kérdései, Budapest, Gondolat, 2003, 37-38. o. Az USA Legfelsőbb Bírósága számos esetben mondta ki, hogy alkotmányos szociális jogok nem léteznek. Például: Lindsey v. Normet (405 US 56, 74, 1972) esetben kimondta, hogy lakhatáshoz való alkotmányos jog pedig nem létezik. Ugyanezt állította az oktatáshoz való alkotmányos jogról a San Antonio Independent School District v. Rodriguez (411 US 1, 30-31, 1973) esetben. 9 Kardos Gábor, i. m. 39. o. A reflexív jelleg azt jelenti, hogy a jogi normák nem magatartásokat vagy eredményeket írnak elő, hanem eljárásokat nyújtanak, és a magánfelekre hagyják a vitás kérdések eldöntését. Ez a szabályozás érvényesül például az USA-ban. 10 Római Szerződés 39-42. cikk

340 Jakab Nóra kítása belső jogi kérdés, harmonizációról szó sem lehetett. 11 A koordináció így a munkaerő szabad áramlása elé álló gátakat kívánta lerombolni. Ennek szabályozása azonban nem a Közösség elsődleges jogának a feladata. így a Római Szerződés 41. (51.) cikke általános felhatalmazást ad a Tanácsnak a munkavállalók szociális biztonságának a szabályozására másodlagos jogforrások megalkotására. Ahogy teltek az évek, a gazdasági növekedés bármi áron" jelszó elhalkult és nyilvánvalóvá váltak az egyes tagállamok közötti egyenlőtelenségek, valamint a halmozottan hátrányos helyzetű csoportok kiszorulása a munkaerőpiacról. B) Az Európai Szociális Charta Világösszefuggésben a Karta az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának felel meg. Európai összefüggésben a Karta az átfogó Európai Tanácsi emberi jogi egyezmény, az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény megfelelője. 12 A Karta szövegezésének munkálatai hozzávetőleg 1953 és 1961 között zajlottak. Két testület dolgozott rajta: az Európa Tanács Miniszterek Bizottsága és a parlamenti Közgyűlés. A Karta 1965-ben lépett hatályba, az ötödik tagállam ratifikációjával. 13 A Karta és a közösségi jog összefüggésében megállapítható, hogy az 1999. derekán hatályba lépett Amszterdami Szerződés 136. cikke, illetőleg a szociális fejezet tételesen is hivatkozik a Kartára, valamint a Karta több rendelkezése jogilag köti az Európai Unió összes jelenlegi tagállamát. így a tagállamok nem hozhatnak a Karta rendelkezéseivel ellentétes döntéseket. A Kartát szokás Európa lelkiismeretének" is nevezni. 14 A Karta I. része politikai célként, rövid alanyi jogi megfogalmazásban 15 tartalmazza a szociális ' 1 Szociális biztonsági rendszer harmonizációja a tagállamok rendszereinek másodlagos jogalkotás útján való közelítése. A koordináció célja ugyanakkor az, hogy ne szenvedjenek hátrányt azok a munkavállalók és hozzátartozóik, akik a Közösség más tagállamaiban kívánnak munkát vállalni, illetve letelepedni. 12 A Kartában megfogalmazott alapvető szociális és gazdasági jogok összefüggnek az ENSZ Emberi jogok egyetemes nyilatkozatának 22-25. cikkével, továbbá az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok egyezségokmányának megfelelő 6., 7.,9., 10., 11., 15. cikkeivel. Lásd bővebben: Mavi Viktor (szerk.), Emberi Jogok - nemzetközi okmányok gyűjteménye, Egyesült Nemzetek 1988, Emberi Jogok Magyar Központja, Budapest 1993. 5-6. o. és 20^11. o. 13 A Karta aláírásának és ratifikálsának dátumait lásd Lénia Sámuel, Fundamental Social Rights, Case Law of the European Social Charter, Council of Europe Publishing 1997, 109-121. o. Az elfogadott rendelkezések szemléltetésére lásd Uo. 124-132. o. 14 Könczei György megfogalmazása. In: Könczei György, Az Európai Szociális Karta - Európa lelkiismerete? Kísérlet a tartalom és az esetjog összefoglalására, Esély, 1999/2. különszám 40-73. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 341 jogokat 19 mondatban. A II. rész pedig az I. részben megfogalmazott célok megvalósítása érdekében szükséges állami kötelezettségvállalásokat írja elő, amelyek nem teljesítésével a tagállam kötelességszegést követ el. A Karta szabályozási koncepciójának fő jellemzői a következők: Választási lehetőség a kötelezettségek közül, amelyet korlátoz a kemény mag. Az egyes jogok konkrét állami kötelezettségekre való bontása. A végrehajtás ellenőrzése független testületek segítségével történik, jelentéstétel és kollektív panasz útján. 16 A Karta 1961 óta bővült, négy további jegyzőkönyv kapcsolódik hozzá. Az öt dokumentum együtt a Karta-csomag elnevezést kapta: Kiegészítő jegyzőkönyv (1988), négy új jog beépítésével a Karta modernizálását szolgálta. Módosító jegyzőkönyv (1991) a Karta ellenőrző mechanizmusának hatékonyabbá tételére szolgál. A Kollektív panaszok rendszerének biztosításáról szóló kiegészítő jegyzőkönyv (1995), szintén a Karta ellenőrző mechanizmusának hatékonyabbá tétele érdekében. A Módosított Európai Szociális Karta (1996), mely a XXI. század nagyjelentőségű nemzetközi dokumentuma. Előrehaladottsága miatt azonban ratifikálása csak néhány éven belül lehetséges. A Karta magyar részről történő aláírásának előkészületei 1990-ben kezdődtek meg, az aláírásra 17 1991. december 13-án került sor. Egyidejűleg a Karta Módosító jegyzőkönyve is aláírásra került. Az aláírás után következik a Karta ratifikálása, amely az újonnan belépő tagállamok szempontjából belépőjegyként szolgál. 15 Kardos Gábor megfogalmazása. In: Kardos Gábor, Az egészséghez való jog a nemzetközi jogban, Acta Humana, 1996/22-23. 74-89. o. 16 Kardos Gábor, /. m. 82. o. 17 Az aláírás, parafálás és ratifikálás közötti különbségekre a graduális képzésben tanultak az irányadók, azaz az aláírás a majdani ratifikációra való szándék kifejezése, a parafálás kézjeggyel ellátást jelent, a ratifikálás (megerősítés) az Országgyűlés (vagy más hasonló szerv) azon aktusa, mellyel kötelezettség keletkezik az adott előírás betartására. Az aláírásról azt állítja Drzrewiczki, hogy ez a ratifikációig tartó stabilitás ígérete. Lásd erről bővebben: Krzysztof Drzewicki-Catarian Crause-Allan Rosas (eds.): Sociai Rights as Humán Rights, A European Challange. Tuiku, Institute of Humán Rights, Abo Akademi University, 214. o.

342 Jakab Nóra A Karta ellenőrző mechanizmusa 1961-től az univerzális emberi jogi egyezmények két alapvető típusba sorolható ellenőrzési mechanizmusa a jelentéstételi és a petíciós rendszer. A Kartára először a jelentéstételi rendszert alkalmazták, melynek alapját a kétévente megküldendő nemzeti jelentések képezik. A jelentések a tagállam által megerősített cikkekről, erre a célra készített kérdőív segítségével, angol vagy francia nyelven íródnak. Magyarország a Karta ratifikálása óta négy országjelentést készített. 18 A Szociális Jogok Európai Bizottsága 9 a munkavállalók és a munkáltatók nemzetközi szervezeteinek, valamint bizonyos nem-kormányközi nemzetközi szervezeteknek az észrevételei alapján is eljárhat az országjelentések mellett {petíciós rendszer). A Szociális Jogok Európai Bizottsága jogi szempontból megvizsgálja, hogy a nemzeti jog és a gyakorlat mennyiben igazodik a Karta ratifikált cikkeinek előírásaihoz. Következtetéseit publikálja és megküldi a Kormánybizottságnak. A Szociális Jogok Európai Bizottságának következtetéseit időszakonként a Parlamenti Közgyűlés is megvitatja, azonban ennek nincs relevanciája. A Kormánybizottság szociális, gazdasági és politikai megfontolások alapján összeveti a következtetéseket az érintett tagállam konkrét helyzetével és dönt feddés 20, azaz figyelmeztetés (warning) és ajánlás (,recommendation 2, J megfogalmazásáról. A felülvizsgálati ciklus végén a Miniszterek Bizottsága ajánlásokat bocsát ki azoknak az államoknak, akik nem felelnek meg. Ezen mechanizmus időigénye kb. 4-5 év. 22 A jelentések alapján az országgal kapcsolatosan rendelkezésre álló valamennyi tényt megvizsgálnak. A jelentésben foglaltaknak a valósággal meg kell egyeznie. A legfontosabb szempont, amely alapján bármilyen észrevételt tesz a Szociális Jogok Európai Bizottsága, az az, hogy a vállalt kötelezettségek 18 Az elsőt 2001. augusztus 7-én küldte meg. 19 Korábban Független Szakértők Bizottsága volt. 20 Ha egy adott ország a Kormánybizottság ülésén sem tudja elhárítani a kritikát, akkor feddésben részesül. Kisebb, először előforduló esetben, egy konkrét ügyet érintően figyelmeztetést ad a Kormánybizottság. Nagyobb jelentőségű, többször előforduló esetben a Kormánybizottság ajánlásra tesz javaslatot, amelyet már egy nagyobb testület, a Miniszterek Bizottsága fogad el. Az ajánlás megjelenik a hivatalok közlönyben és ezt mindenki igyekszik elkerülni, mert nagy port szokott kavarni. Erről lásd részletesebben: Gyulavári Tamás-Könczei György: Európai Szociális Jog, Budapest, Osiris, 2000, 201-204. o., illetve Weller Mónika, Gazdasági és szociális jogok Európában, Acta Humana, 1996/22-23., 19-62. o. 21 Régóta meddő vita folyik a Kormánybizottságban ezen szavak használatáról. A két fogalom figyelemfelhívó ereje éppen fordított az angol nyelvhasználatban. Változtatásra azonban nem került sor. A szavak jelentései körül folytatott vita nem idegen a nemzetközi dokumentumokkal (ENSZ Alapokmány angol, illetve francia fordítása) kapcsolatban, mint azt már a graduális és képzésben is tanultuk. pa. enenorző mechanizmus szemléletes ábráját lásd Gyulavári Tamás-Könczei György, i. m. 202. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 343 javítása érdekében az állam tett- e érzékelhető lépéseket. A vizsgálat alapján az alábbi észrevételek tehetők: megfelel", a Szociális Jogok Európai Bizottsága nem tesz észrevételt, ha fejlődést mutat, pozitív következtetésekre" jut, amennyiben azonban nem felel meg, összefoglaló jelentésben az adott terület kritizált hiányosságait negatív következtetéseknek" nevezve, megküldi a Kormánybizottságnak, amely azt a soron következő ülésén megtárgyalja. így születik meg a common law logikájának megfelelően a Karta esetjoga, 23 A nemzeti jelentések 2005 júniusától egy egységes jelentéstételi rendszerben kerülnek a Szociális Jogok Európai Bizottsága elé. Ekkor a kemény magba tartozó cikkekről kellett jelentést tenni. 2006 márciusában a nem kemény magba tartozó cikkek közül a 2., 3., 4., 9., 10., 15. cikkek következtek. 24 2007 júniusában újra a kemény magba tartozó cikkeket vizsgálják felül, 2008 márciusában pedig a 2006-ban nem érintett, kemény magba nem tartozó cikkek felülvizsgálatára kerül sor. így egy négy éves ciklusban minden Karta cikkely megvalósulása ellenőrzésre kerül. 25 A Karta 19 cikke három témakör köré csoportosul: a foglalkoztatás feltételei, a szociális kohézió, a diszkrimináció tilalma. 26 A Kiegészítő jegyzőkönyv a nemen alapuló diszkrimináció és az idősek szociális védelmével egészítette ki a Kartát. 23 Az esetjog színvonalas összefoglalására Lénia Sámuel vállalkozott, akinek munkája alapul szolgál a következő fejezetben a fogyatékkal élőkre vonatkozó Karta rendelkezések ismertetésében. (Lénia Sámuel, Fundamental Social Rights, Case Law of the European Sociai Charter, Council of Europe Publishing, 1997) 24 Ez a negyedik jelentés elérhető az alább honlapon: http:/www.fmm.gov.hu/main.php?folderid=3895 (utolsó lekérdezés: 2006. július 5.) 25 Gyulavári Tamás-Könczei György, i. m. 211. o. 26 Erre vonatkozó szemléletes ábrát lásd Gyulavári Tamás-Könczei György, /'. m. 217. o. A foglalkoztatás feltételeire: 1. cikk A munkához való jog, 18. cikk Más szerződő fél területén történő vállalkozás joga, 5. cikk Szervezetalakítási jog, 6. cikk A kollektív alkuhoz való jog, 2. cikk Az igazságos munkafeltételekhez való jog, 3. cikk A biztonságos és egészséges munkafeltételekhez való jog, 4. cikk A tisztességes díjazáshoz való jog, 8. cikk A munkavállaló nők védelemhez való joga, 9. cikk A pályaválasztási tájékozódáshoz való jog, 10. cikk a szakképzéshez való jog, 15. cikk A fogyatékos személyek joga a reintegrációra, 7. cikk Gyermekek és fiatalok védelemhez való joga, 19. cikk Bevándorló munkások és családjuk védelemhez való joga. Szociális kohézióra: 11. cikk Az egészség védelméhez való jog, 12. cikk a társadalombiztosításhoz való jog, 13. cikk A szociális és egészségügyi segítséghez való jog, 14. cikk A jóléti szolgáltatásokból való részesedés joga, 16. cikk A családjoga a védelemre, 17. cikk Az anyák és gyermekek joga a védelemre. Diszkrimináció tilalmára: 1. cikk A munkához való jog, 4. cikk A tisztességes díjazáshoz való jog, 13. cikk A szociális és egészségügyi segítséghez való jog, 17. cikk Az anyák és gyermekek joga a védelemre.

344 Jakab Nóra Az európai szociális értékrend részévé válik hamarosan a Módosított Európai Szociális Karta (1996), mely a jövőt jelenti és célja az európai szociális jogok védelmi rendszerének modernizálása. Az Európa Tanácson belül 1992-1994-ig a CHARTE-REL Bizottság alkotta meg. Ennek megalkotásakor igyekeztek elkerülni, hogy az államok a két egyezmény által egyszerre legyenek kötve. Eszerint az azonos tartalmú rendelkezések tekintetében az új egyezmény köti a tagállamokat. A Módosított Európai Szociális Karta nem helyezi hatályon kívül az Európai Szociális Kartát, azonban differenciálttá teszi a két dokumentumba fogalt rendelkezésekből eredő kötelezettségvállalásokat. 27 A Karta mellett ki kell emelni a migráns munkások szociális biztonságára vonatkozó joganyagot. A Közösségi alapot az 1408/7l/EGK rendelet személyi, területi és tárgyi hatályára vonatkozó szakaszok adták. Ezen rendelet szabályainak az értelmezésére kiteijedt esetjog született. 28 A Közösség szociálpolitikájának második fejlődési szakasza (1972-1986) Az állam- és kormányfők 1972-ben a párizsi csúcstalálkozón határozták el, hogy a méltányosabb elosztás érdekében szociális cselekvési programokat dolgoznak ki. 29 Ekkor már a szociális területen végrehajtandó cselekvésnek, ugyanakkora teret szántak, mint a gazdasági- és pénzügyi Unió elérésének. A terv 1974-ben öltött testet az Európai Közösség Akcióprogramja ( európai New Deal") néven. Az Akcióprogram három elvet tűzött az EK szociálpolitikájának zászlajára: a foglalkoztatási helyzet, valamint az élet- és munkakörülmények javítását, és a szociális párbeszéd általánossá tételét a döntések meghozatalában. Ezek a célok nem az elsődleges jogforrásokból vezethetőek le, hanem a felek akaratára vezethető vissza. Ez az akaratnyilatkozat az Európai Bíróság jogfejlesztő gyakorlatában teljesedett ki, különösen a nemek közötti megkülönböztetés tilalma, jobb munkakörülmények teremtése, szociális biztonsági rendszerek koordinációja, munkahelyi egészség- és biztonságvédelem területén. A fejlődés második szakaszában már hatékonyabb eszközöket foganatosítottak, míg az első szakaszban inkább technikai szabályozás volt a jellemző. Az 1980-as évek elején a Közösségben számtalan puha jogi szabályozás jelent meg. Ennek oka az, hogy a Bizottság minden döntéshozatal előtt megvizsgálja az alábbi kritériumokat: 27 Gyulavári Tamás-Könczei György:m. 261-264. o. 28 Lásd bővebben Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): Szociális jogok az Európai Unióban - Az Európai Bíróság esetjoga, AduPrint Kiadó, Budapest, 1999., 28-60. o. 29 Gyulavári Tamás-Könczei György: /'. m. 35. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 345 jogalap, arányosság, szubszidiaritás. A szociálpolitika egy olyan terület volt, ahol nem állt rendelkezésre a jogalap, sem a Római Szerződés 95., 302., 65-68. cikke alapján. így a szociálpolitikai kérdésekben csak soft law jogalkotásnak volt helye, mely kötelező erővel nem rendelkező ajánlás, állásfoglalás, vélemény kibocsátását jelentette. Az Európai Bíróság ugyanakkor a Grimaldi vs. Fonds des Maladies Professionelles esetben (222/88 ECR 4407) 30 kijelentette, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek az ajánlások szövegét is figyelembe venni és értelmezni az ítélethozatalnál. Ez különösen akkor érvényesül, ha az ajánlás kisegítő szerepet játszik a közösségi jogalkotásban. A puha jogi szabályozás keretében az 1980-as évek elején javaslatok és határozatok születtek a munkaidő csökkentéséről, a részmunkaidőről, a rugalmas nyugdíjazásról stb., abból a célból, hogy az atipikus munkavégzési formák bevezetésével a munkaerőpiacot rugalmasabbá tegyék, s ebből kifolyólag a leszakadt rétegeknek lehetőséget adjanak a felzárkózásra. A puha jogi szabályozás mellett azonban megjelent az irányelvekben történő, kötelező erejű szabályozás is az egyenlő bánásmód területén, mint a szociálpolitika kiemelt területe a migrans munkások szociális védelme és a munkaerő-piac fejlesztése mellett: A Tanács 75/117/EGK irányelve a tagállamoknak a férfiak és a nők egyenlő bérezése elvének alkalmazására vonatkozó jogszabályinak közelítéséről, A Tanács 76/207/EGK irányelve a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkához, a szakképzéshez, a szakmai előmenetelhez jutás, valamint a munkafeltételek terén érvényesített végrehajtásáról, A Tanács 86/613/EGK irányelve az önfoglalkoztató minőségben - ideértve a mezőgazdaságot is - tevékenykedő férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról, és az önfoglalkoztató nők terhesség és anyaság alatti védelméről. 31 A Közösség szociálpolitikájának harmadik fejlődési szakasza (1986-1992) Az 1980-as évek szociális tér gondolata indította el a szociális gondolkodás harmadik fejlődési szakaszát. Az espace sociale Mitterand elnöktől származik, s 30 Gyulavári Tamás-Könczei György: /'. m. 37. o. 31 Az ehhez kapcsoló bírósági gyakorlatot lásd Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): i. m. 63-145. o.

346 Jakab Nóra ez a gondolat határozta meg a Bizottság akkori francia elnökének, Jacques Delors tevékenységét. Ebben a felfogásban vált a szociálpolitika a gazdasági és monetáris politikával egyenrangúvá, mivel azt ez utóbbi kettő erősítőjének tartották. Delors célja közösségi szintű szociális párbeszéd életre hívása volt. A párbeszéd megteremtésében, az érdekképviseleti szervek döntéshozatalban való aktív részvételében látta a szociális problémák megoldásának a kulcsát. 32 Ugyanakkor az 1985-ben Val-Duchesse-be összehívott konzultáció nem vezetett lényegesebb eredményre. Ezt az időszakot két dokumentum keletkezése fémjelzi: az Egységes Európai Okmány és a Közösségi Karta a munkavállalók alapvető szociális jogairól. A) Az Egységes Európai Okmány Az Okmány 1987. februárban lépett hatályba, célja az alapító szerződések revíziója volt. Preambulumában utalt ugyan az Európai Szociális Kartára, ettől azonban még az nem vált a közösségi jog részévé. Az Okmány tette lehetővé, hogy a belső piac működésével és a munkakörülmények fejlesztésével összefüggő nemzeti szabályozások közelítéséről minősített többséggel lehessen döntést hozni. Ez egy újabb lépcső a szociális jogalkotás területén, mivel itt már közelítésről, azaz harmonizációról van szó és nem koordinációról. A harmonizáció eszköze, kizárólag a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem területén az irányelvi szintű szabályozás: A Tanács 1991. június 25-i 91/383/EK irányelve a határozott időtartamra vagy alkalomszerűen (munkaerő-kölcsönzés keretében) foglalkoztatott munkavállalók munkahelyi biztonsága és egészségügyi körülményei javításának ösztönzésére irányuló intézkedések kiegészítéséről. Az Okmány előírta, hogy a tagállamok a közösségi jogot csak szociális minimumnak tekintsék, és a szociális jogot belső jogrendszerükben fejlesszék tovább, valamint az Okmány hangsúlyozza az európai szintű szociális párbeszéd szerepét. A gazdasági kohézió mellett fontos szerepet kap a szociális kohézió gondolata, mely utóbbi nem a nemzeti politikák harmonizációját jelentette, hanem az elmaradt területek gazdasági fejlődését (Görögország, Spanyolország, Portugália). A szociális kohéziót az Európai Szociális Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Mezőgazdasági Támogatási és Garancia Alap közötti koordináció javításával kívánták támogatni. B) Közösségi Karta a munkavállalók alapvető szociális jogairól A Karta megszületése a tagállamokban begyűrűződé szociális problémákkal magyarázható. Legelőször a Gazdasági és Szociális Bizottság volt az, mely fel- 32 Gyulavári Tamás-Könczei György: /'. m. 38-39. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 347 hívta a figyelmet az alapvető szociális jogok kérdésére, miután a Bizottsággal 1988. novemberében tartottak közös megbeszélést egy szociális minimumot tartalmazó katalógusról. 1989. február 22-ei ülésén a Gazdasági és Szociális Bizottság felvázolt egy jogi katalógust. A vázlat készítése során több kérdés merült fel. Egyrészt továbbra is fenntartották a szubszidiaritás elvét, melyből következik, hogy az érvényesülés garantálása csorbát szenved. Másrészt kérdéses volt, hogy a közösségi normákat a tagállami ellátások minimumához vagy maximumához igazítsák-e. Több tagállam tartott szociális rendszere visszafejlesztésétől a harmonizáció érdekében, illetve az alacsonyabb színvonalú tagállamok versenyhelyzetbe kerülésétől. 33 Mivel az Európai Szociális Karta, habár jogi katalógus, de nem bírt kikényszerítő erővel, szükségessé vált egy másik katalógus elkészítése. A Bizottság 1989. október 2-án nyilvánosságra hozta a katalógus második tervezetét, majd egyeztetettek az érdekvédelmi szervezetekkel és Nagy-Britannia kivételével 1989 decemberében a Strasbourgi Találkozón elfogadták a dokumentumot. A Karta 12 fejezetben az alábbiak szerint csoportosítja a szociális jogokat: szabad mozgás, foglalkoztatás, bérezés, élet- és munkakörülmények javítása, szociális védelem, a társulás és a kollektív szerződés szabadsága, szakképzés, férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód, a munkavállaló joga a tájékoztatásra, konzultációra, észrevételre, munkahelyi egészség- és biztonságvédelem, gyermekek és fiatalkorúak védelme, időskorúak, fogyatékosok. 34 A britek szerint a Karta tönkretette volna a munkaerőpiaci stratégiájukat, melyben a központi szerepet a dereguláció kapta. E szerint a munkaerőpiaccal kapcsolatos szabályozást mindenképpen csökkenteni szükséges, és az tagállami hatáskörben kell, hogy maradjon. 35 A brit elutasítás miatt a Karta nem rendelkezik kötelező erővel, ünnepélyes deklaráció csupán, mégis az Európai Bíróság megalkotásától fogva felhasználta, mint az interpretáció eszközét. 33 Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): i. m. 14-15. o. 34 Bria Bercusson: The European Community's Charter of Fundamental Social Rights of Workers, The Modern Law Review, Vol. 53. 624-642. o. 35 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 45. o.

348 Jakab Nóra A Közösség szociálpolitikájának negyedik fejlődési szakasza (1992- napjainkig) A) A szociális jog rendkívüli állapotától" Amszterdamig A Karta elfogadásának évében az Európa Tanács deklarálta a Szociális Jogok Európai Kartáját, melyben a csatlakozó országok vállalták, hogy garantálják a munkavállalók, nők, fogyatékosok, idősek és gyermekek jogainak biztosítását. Ennek a dokumentumnak a továbbfejlesztett változata a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv, melyet Szociális Protokollként is említenek, s amely a Maastrichti Szerződés mellékletét képezte 1993-ban. A Protokollhoz a britek csak később csatlakoztak, míg a Kartához való csatlakozást alapjában véve elutasították. 36 Szintén a Maastrichti Szerződés részét képezte a,megállapodás a tagállamok és az Európai Közösségek közötti szociálpolitikáról" (Agreement on Social Policy). Ennek megfelelően Maastricht esetében, ha szociálpolitikáról beszélünk, három dokumentumot értünk mögötte: az EU-ról szóló szerződést, 14. számú Jegyzőkönyvet, és a Szociálpolitikai Megállapodást. A szociálpolitika fejlődése szempontjából az utóbbi két dokumentum a legfontosabb. A Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és Megállapodás a Római Szerződés részét képezi. Ezért többségi álláspont szerint mindkét dokumentum a közösségi elsődleges jog részét képezi. Ugyanakkor a két dokumentum csak 11 tagállamra terjed ki. Ezt nevezzük a közösségi szociális jog kettős jogi keretének, 37 A kettős jogi keretet egyrészt a Római Szerződés szociálpolitikai rendelkezései, illetve az azok alapján alkotott jogszabályok jelentik, másrészt a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és Szociálpolitikai Megállapodás és az ezek alapján elfogadott rendelkezések. Azáltal, hogy a dokumentumok a közösségi jogba tartoznak, a végrehajtásuk és kikényszerítésük is könnyebbé vált. 38 A tényleges szociális jogi rendelkezések a Szociálpolitikai Megállapodás szövegében találhatóak. A célkitűzések jelentősen különböznek az EK korábbi céljaitól: foglalkoztatás előmozdítása, élet- és munkafeltételek javítása, szociális védelem, 36 Kovács János: Társadalompolitika-Szociálpolitika, Agroinform, Budapest, 2006, 59. o. 37 Sipos Katalin: Az Európai Unió szociálpolitikája. Szociális jogok Maastricht előtt és után. Acta Humana 22-23. 116. o. 38 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 50-52. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 349 szociális párbeszéd, magas és tartós foglalkoztatási színvonal, férfiak és nők közötti esélyegyenlőség. 39 A közösségi szociális jog kettőssége 1997-ig, az Amszterdami Szerződésig állt fenn, amint megelőzően Tony Blair kijelentette, hogy Nagy- Britannia aláírja a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvet. A fejlődés további állomása Delors Fehér könyve a foglalkoztatásról 1993-ban, a munkanélküliség leküzdésére. Annak közösségi szintű eszközeit kutatta, a lehetséges kitörési lehetőségeket. 40 A Bizottság 1993-ban dolgozta ki a közösségi szintű szociálpolitika további átalakításáról szóló Zöld könyvet, 41 valamint 1994-ben a Fehér könyvet. Ez utóbbi szociálpolitikai cselekvési programot tartalmazott. Mindehhez kapcsolódnak még az Esseni prioritások 42 a szakképzés fejlesztésére, a foglalkoztatás intenzitásának növelésére, a foglalkoztatáspolitikai eszközök hatékonyságának növelésére, hátrányos helyzetű rétegek felemelésére. Ezek a prioritások segítették elő, hogy a Bizottság évente jelentést készítsen a munkaerő-piaci folyamatokról. A jelentésekből azonban kiderül, hogy nem sikerült a közös fejlesztési irány kijelölése, mert a tagországi politikák dominálnak a szociálpolitika kialakításában. 43 Az Amszterdami Szerződés (1997. június) módosította a Római Szerződést, és a foglalkoztatáspolitikát első számú prioritásként kezelte. Vezérieve az emberi jogok feltétlen tisztelete volt. 44 A legfontosabb módosítások szociálpolitikai szempontból az alábbiak: magas szintű foglalkoztatás előírása (high level of employment), a versenyképesség magas fokának elérése (high degree of competitiveness), tagállami foglalkoztatáspolitikákat koordinálni kell összehangolt foglalkoztatási stratégia érdekében, foglalkoztatási és Munkaerőpiaci Bizottság felállítása és szerepének kijelölése, 39 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 53. o. 40 A Fehér könyv elkülönítette a munkanélküliség három fajtáját: ciklikus, strukturális, technológiai munkanélküliség. Kitörési lehetőségek: befektetés az oktatás és továbbképzés terén, rugalmas munkaerő-piac, decentralizáció, átfogó foglalkoztatási stratégia, betanított és fizikai munka foglalkoztatási költségeinek csökkentése. 41 Green Paper - European Social Policy, Communication of 17 November 1993 COM(93)551 42 Az Európai Tanács fogadta el 1994. december 9-10-én. 43 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 62-63. o. 44 Lásd bővebben Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 64-69. o.

350 Jakab Nóra a Tanács minden évben elemzi a Közösségen belüli foglalkoztatási helyzetet és erről határozatot fogad el a Tanács és a Bizottság közös éves jelentése alapján, 45 az egykori szociálpolitika fejezet számozása megváltozott: 117-120. cikkek 136-143. cikkekre kerültek átszámozásra. A 136. cikk közvetlenül utal az Európai Szociális Kartára, valamint a Közösségi Kartára, anélkül, hogy ezen dokumentumokat kötelező erővel ruházná fel. A 137.cikk a Tanács számára előíija, hogy minősített többséget igénylő ügyben együttdöntési eljárás keretében határozzon, valamint ennek érdekében a Tanács intézkedéseket foganatosíthat. A 141. cikk szövegezése szerint mind a nők mind a férfiak foglalkoztatásának eddigi akadályait el kell hárítani. Bekerült ebbe a cikkbe az egyenlő értékű munka 46 fogalma, mintegy a korábbi joggyakorlatot jóváhagyva. 47 Ennek eredményeképpen az Amszterdami Szerződésbe került a Via. Cím (hatályos szövegben VIII. cím), mely a foglalkoztatáspolitikával, a tagállami foglalkoztatáspolitikák összehangolásával foglalkozott kizárólag. A következő fejlődési állomást a Luxemburgi, Cardiffi, Berlini és Kölni csúcs jelentette. Nyilvánvalóvá vált, hogy a Közösségben jelentkező munkanélküliség foglalkoztatási stratégiát követel meg a tagállamoktól. így az 1990-es éves második felében a Közösségi Szociálpolitika motoija a munkanélküliség leküzdése volt. 1997-ben a Luxemburgi csúcson fogadták el az Európai Tanács foglalkoztatási stratégiáját, melynek két fo aspektusa: a gazdasági növekedés önmagában nem oldja meg a szociális, munkaerőpiaci egyenlőtlenségeket és feszültségeket, a foglalkoztatáspolitikát a korábbiaknál sokkal célirányosabban kell támogatni. A Tanács koordináció révén kívánja végrehajtani a stratégiát, melynek fő jellemzője, hogy a Tanács adott évre elfogadja a foglalkoztatási irányvonalakat, amelyeket a nemzeti politikák beépítenek a rendszerükbe. 48 45 Ez utóbbi foglalkoztatásról szóló helyzetjelentés ábráját lásd bővebben in: Gyulavári Tamás- Könczei György: i. m. 67. o. 46 Egyenlő értékű munka meghatározására az egyenlő munkáért egyenlő bér elvének" bevezetése és annak alkalmazása miatt volt szükség. 47 A Római Szerződés Amszterdami Szerződés utáni eredeti számozás és az új hatályos szabályozás összevetése. 48 Luxemburgi Elnökségi Összefoglaló 1998. in: Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): Szociális Jogok az Európai Unióban, Integrációs Stratégiai Műhelytanulmányok, 153-166. o. Az 1998. évi foglalkoztatási irányvonalak: foglalkoztathatóság javítása, a vállalkozóvá válás ösztönzése, az alkalmazkodóképesség fejlesztése, az esélyegyenlőség javítása a munkaerőpiacon.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 351 A cardiffi csúcson 1998 júniusában értékelték a foglalkoztatási irányelvek alapján készített nemzeti akcióterveket. 49 A nemzeti akciótervek jóllehet általánosak voltak, mégis nyilvánvalóvá vált, hogy a tagállamok összefogása nélkül a munkanélküliségi ráta nem csökkenthető. Ennek megfelelően a tagállamok kormányfői az Európa Tanács 1999. februári ülésén fogadták el az 1999. évre javasolt foglalkoztatási irányvonalakat. 50 A berlini csúcs elfogadta a Strukturális Alapok reformjának alapelveit a 2000-2006-os tervezési időszakra. 51 A kölni csúcson elfogadta az Európai Tanács 1999 júniusában az Európai Foglalkoztatási Paktumot, mely az alábbi három pillérre épít: gazdaságpolitikai koordináció és bérfejlesztés makrogazdasági párbeszéd segítségével, koordinált foglalkoztatási stratégia továbbfejlesztése és hatékony végrehajtása, strukturális reformok folytatása és megerősítése a versenyképesség növelése útján. 52 A negyedik fejlődési szakaszban több fontosabb irányelv is született a szociálpolitika terén, mindenekelőtt az egyenlő bánásmód megteremtése érdekében: A Tanács 96/34/EK irányelve az UNICE. CEEP és az ETUC által kötött, a szülői szabadságról szóló keret-megállapodásról, A Tanács 97/80/EK irányelve a bizonyítási teher megfordításáról a nem alapján történő diszkrimináció esetén, A Tanács 94/3 3/EK irányelve a fiatalok munkahelyi védelméről, A Tanács 97/81/EK irányelve az ETUC, az UNICE és a CEEP által a részmunkaidős foglalkoztatásról kötött keret-megállapodásról, A Tanács 97/81/EK irányelve az ETUC, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkavégzéssel kapcsolatos keret-megállapodásról, A Tanács 2000/43/EK irányelve a faji és etnikai hovatartozástól független, egyenlő bánásmód biztosításáról, A Tanács 2000/78/EK irányelve általános keret létrehozásáról az egyenlő bánásmód biztosítására a foglalkoztatás és a munkavállalás területén. 53 49 Lásd bővebben Nagy Katalin: Foglalkoztatáspolitika az EU-ban, Kézirat, Budapest, 1999, 2. o. 50 Guidelines for Member States Employment Policies 1999. Communication from the Commission, COM( 1998)574 final. A korábbi irányvonalak kiegészültek. Például a foglalkoztathatóság pillére kiegészült a tanulási nehézségekkel küzdő fiatalok körével. 51 Gyulavári Tamás-Könczei György: i. m. 79. o. 51 Uo.

352 Jakab Nóra B) Egy külön terület - a munkavállalók jogainak védelme A munkavállalók jogainak védelme a Közösség formálódásától megkezdődött. Hiszen már a Párizsi Szerződés is tartalmazott szociálpolitikai rendelkezéseket a csoportos létszámcsökkentés következményeinek elhárítására. Azonban csak az 1970-es években bővültek a munkavállalók jogai az EK tagállamaiban. A folyamat kezdetét a Szociális Akcióprogram jelentette 1974-ben, melynek eredményeként tíz irányelv is született az alábbi kérdésekben: A Tanács 75/129/EGK irányelve a munkavállalók jogainak védelméről tömeges létszámleépítés esetén, A Tanács 80/987/EGK irányelve a munkaadó fizetésképtelensége esetén a munkavállalók jogainak védelméről, A Tanács 77/187/EGK irányelve a munkavállalók jogainak védelméről vállalat-átruházás esetén (módosította 98/50/EK irányelv), A Tanács 94/33/EGK irányelve a dolgozó fiatalok védelméről, A Tanács 94/45/EGK irányelve a munkaidő átszervezése tárgyában, A Tanács 91/533/EGK irányelve a munkavállaló tájékoztatási kötelezettségéről stb. Az irányelvekre épülő esetjog azonban csak a tömeges elbocsátáshoz, vállalatátruházáshoz és a munkáltató fizetésképtelenségéhez kapcsolódik, mely az idő rövidségével magyarázható. 54 C) Napjaink tendenciái a szociálpolitika területén Napjainkban az Európai Unión belül új foglalkoztatási szemlélet alakult ki, amelyben a szakszervezeti konföderáció bevonására kötelezte magát a Közösség a munkanélküliség elleni küzdelemben, ennek keretében az egyén kerül a középpontba és a képességen nyugvó munkaerő-felvétel politikára helyeződik a hangsúly. A nemek közötti egyenlő bánásmód mellett megjelentek az esélyegyenlőségért síkra szálló társadalmi csoportok (fogyatékosok, migráns munkavállalók, nő fogyatékosok stb.). A hátrányos rétegek tekintetében új EU foglalkoztatási stratégia magában foglalja a következőket: megelőzés, aktív korai beavatkozás, megfelelő munkavégzési képességek kialakítása, környezet átalakítása, munkafeladatok áttervezése. 55 53 Az ehhez kapcsolódó jogesetek lásd Kiss György: Az Európai Unió munkajoga, Osiris, 2001 és Gyulavári-Kiss-Bankó-Berke: Válogatás az Európai Bíróság munkajogi ítéleteiből, Egyenlő bánásmód elve, KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003 54 A kapcsolódó jogeseteket lásd Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): /'. m. 147-210. o.

Az Európai Unió szociálpolitikájának alapjai... 353 Cél olyan referenciakeret adása a tagállamoknak, melyek alkalmasak a tagállamok akciói számára a foglalkoztatási stratégiák célkitűzéseinek eléréséhez, továbbá olyan kérdések kialakítása, amelyek a Bizottság Foglalkoztatási Irányelvének végrehajtásával kapcsolatban figyelembe kell venni. Az 1990-es évektől kezdve napjainkig szemléletváltás történt a szociálpolitikában olyan nagy szerepet játszó munkaerőpiaci kérdésekben, amelynek során a hangsúly a passzív munkaerőpiaci rendelkezésekről áthelyeződött az aktív megoldásokra minden foglalkoztatási nehézséggel küzdő csoport tekintetében. Ez lényegében azt jelenti, hogy a munkanélküli, illetve a rokkantsági segélyezési rendszer kizárólagos használata helyett nagyobb hangsúlyt fektetnek az aktív munkalehetőségek hozzáférhetővé tételére. A cél minél több munkavállaló munkaerőpiacra történő integrálása, mely az esélyegyenlőség megteremtésére szolgál, továbbá a segélyezési rendszer túlterheltségének megakadályozása. 56 Ez a trend azonban nem valósul meg problémák nélkül. Több országban, így Írországban és az Egyesült Királyságban igyekeztek ezt a közösségi akaratot a jóléti források megóvására használni és sok hátrányos helyzetű embert akarata ellenére kényszeríttetek munkavállalásra. Mivel azonban a hátrányos helyzetűek munkaerőpiacon való elhelyezkedése nem tekinthető hosszú távúnak, így ők inkább választják a segélyhez kötöttséget. Ez tapasztalható Spanyolországban és Belgiumban. A foglalkoztatáspolitika gyakorlati megvalósulása gyakran megoszlik hivatalok és kormányzati szervek között, mely gyenge együttműködéshez vezet és korántsem nevezhető konzekvensnek. Másfelől az aktív és passzív eszközök közötti különbségtétel nem teljesen egyértelmű. Ez tapasztalható például a védett műhelyek megítélésében. A szociálpolitika tehát új kihívások előtt áll, a társadalmi leszakadásokat kell kezelnie, a foglalkoztatás helyzetén továbbra is javítani kell, s minél több kérdés ezeken területen emberi jogi kérdésként kerül megítélésre. Zárszó A szociális jog kettős természetű, azaz bizonyos területek jogharmonizációs kötelezettség alá esnek, jogalkotási tevékenységre van szükség, más területeken viszont tagállami hatáskörben oldódnak meg a szociális problémák, ott folynak le a szakmai viták. A harmonizáció ellen ható tényezők közé tartoznak a tagállamok szociális rendszerei közötti jelentős eltérések, az eltérő hagyományok, a 55 A fogyatékos emberek az EU-ba mennek, Mozgáskorlátozottak Egyesületének Országos Szervezete, MEOSZ-Hungary, Budapest, 2003 56 Borbély Szilvia: Újra munkában! Magyar Szakszervezetek Európai Integrációs Bizottsága, Budapest, 2002, 22. o.

354 Jakab Nóra belpolitikai vonatkozások és a finanszírozási kérdések. Ez a kettősség a magyar adaptálódásnál is megfigyelhető. A közösség elsődleges jogát jelentő alapszerződések és a másodlagos jog részét képező irányelvek, az esetjog mellett a közösségi szociális jog inkább nemzeti jellegű. A foglalkoztatáspolitika koordinálása, a munkanélküliség elleni harc és a munkavállalók jogainak lefektetése és védelme (Európai Szociális Karta, Közösségi Karta) megkövetelte az egységes fellépést. A dolgozat egy fejlődési ívet mutatott meg, mely a kiemelt területekre vonatkozó közösségi szemléletet és joganyagot ismertetette. Summary The aim of the writing is to present the Social Policy in the EU by using the provisions of the primary and secondary legislation. The author followed the method of Tamás GYU- LA VARI and György KÖNCZEI, according to which the development of the social policy is divided into four periods: PeriodI. 1957-1972 (European Social Charter) Period II. 1972-1986 Period III 1986-1992 ("espace social" European Single Act, Charter on the fundamental social rights of workers) Period IV 1992 - (the two faced nature of the Social Policy till the Treaty of Amsterdam, Social Policy after Amsterdam) The writing does not dare to present the case law regarding this field. It is important to lay down, because of the lack of any provisional basis in the Treaty of Rome; at the beginning it was not possible to create regulations within the primary and secondary legislation. That is why the legislation needed much consideration during the decades. This consideration included the interests of the member states. However, the social policy is a field where coordination is needed instead of harmonization, mainly because of the principle of subsidiary. Though, there are problems, like the unemployment, disadvantaged groups, and exploitation of employees, which make the harmonization necessary in these areas. The essay also deals with the new tendencies in the social policy nowadays. These are mainly: prevention in time; rehabilitation; adjustment of the environment and the work tasks.