TANULMÁNY AZ ENERGIANÖVÉNYEKRE VONATKOZÓ KAP- INTÉZKEDÉSEK VÉGREHAJTÁSÁRÓL ÉS A BIOENERGIA PIACÁRÓL Rövid összefoglaló Dipartimento di Economia e Ingegneria Agrarie (A Bolognai Egyetem Agrárgazdaságtani és Agrármérnöki Kara) Alma Mater Studiorum Università di Bologna 2006. november A tanulmány célja és alkalmazási területe A tanulmány a következőket tartalmazza: Az Európai Unió bioenergia-piacának elemzése; értékelés a közös agrárpolitika (KAP) energianövényekre vonatkozó intézkedéseiről: a támogatások termeléstől való elválasztása, a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztésének támogatási rendszere, az energianövényekre vonatkozó támogatások, vidékfejlesztési intézkedések (mezőgazdasági üzemekbe történő beruházások, mezőgazdasági termékek feldolgozása és forgalomba hozatala, erdészeti termékek nem ipari feldolgozása és forgalomba hozatala és erdőtelepítés, vidéki térségek alkalmazkodásának elősegítése); a piac alakulásával kapcsolatos jövőbeni kilátások és szakpolitikai ajánlások. A következőkkel foglalkozik: a bioenergia fő forrásai: bioetanol, biodízel, biogáz és közvetlenül elégetett biomassza; a főbb energianövények (réparepcemag, szójabab, napraforgómag, cukorrépa, kukorica, árpa, rozs, burgonya, búza, fűzfa, elefántfű, fű), valamint a mezőgazdasági maradékanyagok; a következő bioenergia-felhasználó ágazatok: villamosenergia-termelés, közlekedés és hőenergia-termelés. A piacelemzés az EU-25-re, míg maga az értékelés az EU-15-re vonatkozik 1992 és 2006 között. Módszerek A piacelemzés a biomasszára és a bioenergiára vonatkozó kínálat és kereslet bemutatásából, a bioenergiára vonatkozó árképzési mechanizmusok, az energianövények és a bioenergia nyereségességének és versenyképességének elemzéséből, valamint a CO 2 -kibocsátás csökkenésére és a fosszilis tüzelőanyagokkal való takarékosságra kifejtett hatások értékeléséből áll. Mindez különböző forrásokból származó statisztikák elemzésén, becsléseken, a szakirodalomból, állami és magánintézményektől, az érdekelt felektől és esettanulmányokból származó minőségi információkon alapszik. Az értékelő kérdések meghatározása során alkalmazott általános módszertan a következő volt: A vizsgált intézkedések intervenciólogikai modelljeinek a meghatározása. A vonatkozó problémák, elbírálási kritériumok és a kapcsolódó mutatók megállapítása. 1
A szükséges adatok és információk összegyűjtése és feldolgozása (a piacelemzésből származó adatok; a Mezőgazdasági Főigazgatóság intézkedéseinek végrehajtására vonatkozó mennyiségi adatok; az energianövények nyereségességére vonatkozó, az esettanulmányokból származó adatok; a vidékfejlesztési intézkedések végrehajtására vonatkozó, a szakirodalomból és az állami intézményektől származó minőségi információ). Az egyes értékelő kérdésekre adott válaszok megalkotása. A bioenergia-piac főbb jellemzői A következő táblázat a különböző vizsgált bioenergia-források 2005-ös termelési és fogyasztási szintjeit mutatja. A bioenergiát felhasználó ágazat Villamos energia Hőenergia Bioenergia-forrás Szilárd biomassza közvetlen elégetéséből* Ezen belül energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból származik Uniós termelési szint Mtoe** 2005 Uniós fogyasztási szint Mtoe** 2005 3,35 3,35 0,013 0,013 Biogázból 1,3 1,3 Ezen belül energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból származik Szilárd biomassza közvetlen elégetéséből* Ezen belül energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból származik 0,23 0,23 1,6 1,6 0,0064 0,0064 Biogázból 0,424 0,424 Ezen belül energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból 0,063 0,063 A bioenergia aránya (2005) A teljes végső fogyasztás 1,43%-a Szilárd biomassza közvetlen elégetéséből származó villamos energia 0,4%-a A teljes végső fogyasztás 0,5%- a A biogázból származó villamos energia 17%-a A teljes hőenergia-igény 2%-a Szilárd biomassza közvetlen elégetéséből származó hőenergia 0,4%- a A teljes hőenergia-igény 0,6%-a A biogázból származó hő energia 15%-a Források EurObserv ER EurObserv ER EurObserv ER 2
Közlekedés származik * A végső fogyasztást kivéve ** Mtoe = millió tonna olajegyenérték Bioüzemanyagok 3,33 Biodízel 2,87 Bioetanol 0,46 n.a. (1,87 2004- ben) n.a. (1,5 2004- ben) n.a. (0,371 2004- ben) A teljes üzemanyagfogyasztás 1,1%- a A dízelfogyasztás 1,6%-a A benzinfogyasztás 0,4%-a EBB statisztikai adatok; EurObserv ER 2005; A megújuló energiaforráso kra vonatkozó Európai Barométer; ebio; Mezőgazdaság i Főigazgatóság Az energianövények termesztésére használt terület az utóbbi években folyamatosan növekedett; 1993-ban 235 000 ha volt, ami 2003-ra 1 175 600 ha-ra nőtt, és 2005-ben már 2 445 700 ha körüli területet tett ki. Az Európai Unió bioenergia-termelése gyorsan növekedett az utóbbi évek során. 1995 és 2005 között a szilárd biomassza energetikai célú felhasználása körülbelül 48%-kal nőtt; ugyanezen időszak alatt a biogáztermelés majdnem megháromszorozódott, a bioüzemanyag-termelés pedig csaknem tízszeresére nőtt. Jelenleg 0,13 millió tonna olajegyenértéknyi bioetanolt importálnak harmadik országokból (főleg Brazíliából). A villamosenergia-ágazatban az energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból előállított villamos energia általában drágább, mint a fosszilis tüzelőanyagokból nyert villamos energia. Amennyiben a tagállamok által a 2001/77/EK rendelet értelmében nyújtott kiegészítő támogatást is figyelembe vesszük, az energianövényekből és a mezőgazdasági maradékanyagból előállított villamos energia jelentős számú tagállamban versenyképessé válik az egyéb energiaforrásokhoz viszonyítva. A hőenergia-ágazatban az energianövényekből és mezőgazdasági maradékanyagokból kazánokban közvetlen elégetéssel előállított hőenergia néhány esetben az egyéb biomasszából, vagy fosszilis tüzelőanyagokból nyert hőenergiához hasonló költségekkel bír, de ez szigorúan a nyersanyag árától függ. Végül pedig a közlekedési ágazatban az Unióban előállított biodízel és bioetanol támogatási intézkedések nélkül ritkán versenyképes a fosszilis tüzelőanyagokkal szemben. Amennyiben viszont jövedékiadó-mentesség formájában támogatásban részesül, mindkét bioüzemanyag versenyképes áron kerülhet forgalomba a legtöbb tagállamban. A bioüzemanyag előállításának uniós költségei magasabbak az egyéb jelentősebb bioüzemanyag-termelő országokban (pl. Brazília és az USA) nyilvántartott költségeknél. Az értékelő kérdések alapján levont következtetések Az energianövények termelésére kifejtett hatások Az energianövények részére nyújtott támogatás által érintett terület a 2004-es 305 000 hektárról 560 000 hektárra nőtt 2005-re, és 2006-ban elérte az 1,2 millió hektárt (előzetes adat). Csak ott bizonyult meghatározó ösztönzőnek az energianövények bevezetése, ahol az 3
energianövények piaci árrése negatív vagy szűk, illetve ahol az energianövények termesztése nyereségesebb, mint a legtöbb általánosan használt alternatív (nem energia-) növényé. Ezt a hat régióban vizsgált tíz esetből két régió négy esetében figyelték meg. Ezért az energianövények számára nyújtott támogatás hatékonysága meghatározott körülményekre korlátozódik. 1 Egyéb körülmények között lehetséges, hogy az energianövények számára nyújtott támogatás olyan megterhelő hatással jár, amely csökkenti a támogatás hatékonyságát. Valójában egyéb elősegítő tényezők is fontos szerepet játszottak, különösen a tagállami szintű kiegészítő támogatás és/vagy az uniós szintű, nem a KAP keretében nyújtott támogatás, valamint kedvező rendszertényezők (pl. az ellátási lánc megszervezése és a megfelelő infrastruktúrák elérhetősége). A nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének keretében hozzávetőlegesen 835 000 hektáron termesztettek energianövényeket. A rendszer az energianövények termesztésének bevezetésére irányuló ösztönzőként működik a mezőgazdasági termelő számára, mivel általa elkerülhetők a föld termőképességének fenntartására fordított költségek (az ugaron hagyásos pihentetés tekintetében), továbbá a pihentetett földterületen a nem élelmiszer jellegű növények termesztésén kívül nincs más kivitelezhető és jövedelmező alternatíva. Az energianövények termesztésének az említett rendszer keretében történő növelése útjában korlátozó tényezők állnak: egyfelől a kötelezően pihentetett területek aránya, másfelől pedig a Blair Housemegállapodásban vállalt kötelezettségek. Mindazonáltal e két korláton belül a meghozott intézkedések hatékony ösztönzőnek bizonyultak az energianövények elsődleges termelésének elősegítésében. Az intézkedés egyik előnye, hogy hatásait az Unió költségvetésének további terhelése nélkül éri el. A bioenergia-termelésre kifejtett hatások Ha a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztésének támogatási rendszerét megszüntetnék, az energianövények összkínálata vélhetőleg nem számszerűsíthető mértékben csökkenne. Az energianövényekre nyújtott támogatás a bioenergia-mennyiségre csak ott van hatással, ahol az energianövények bevezetésében is meghatározó volt. Ezért az intézkedések a bioenergia-mennyiség abszolút szintjére nem számszerűsíthető mértékű hatást fejtettek ki. A 2003 és 2005 közötti időszakban a bioenergia mennyiségében bekövetkezett növekedés nem magyarázható kizárólag az ebben a vonatkozásban nem meghatározó szerepet játszó külön rendszerek szerinti energianövénytermelés fokozásával. A kifejezetten a bioenergiára vonatkozó vidékfejlesztési intézkedések végrehajtási szintjét, valamint a támogatott projektek számát uniós szinten igen korlátozottnak találták. A vidékfejlesztési intézkedéseknek a bioenergia mennyiségére kifejtett hatását ezért korlátozottnak kell tekinteni. Az energianövényekre nyújtott támogatás, valamint egyfelől a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztésének támogatási rendszere, és másfelől a vidékfejlesztési intézkedések között megállapított szinergiák a bioenergia mennyiségére korlátozott mértékű hatást fejtettek ki, és csak meghatározott esetekben jelentkeztek. 1 Érdemes itt megemlíteni, hogy az értékelés alkalmazási köre az EU-15-re és a 2006-ig tartó időszakra korlátozódik. Tehát a 10 új tagállamra nem vonatkozik. 4
Lehetséges nem szándékolt hatások Azok az intézkedések, amelyek kedvezhetnek az energianövények egyes fajtái termesztésének, vagy eltántoríthatnak attól, a következők: a támogatások termeléstől történő elválasztását megelőzően a szántóföldi nővényekre nyújtott területalapú támogatások (az energianövények egyes fajtáinak a területalapú támogatásokra való jogosulatlansága és esetenként növénytípus szerint differenciált támogatások); a támogatások termeléstől történő elválasztását követően a részlegesen elválasztott támogatások; az energia célú cukorrépa-termelés jellemzői a cukorpiac közös szervezésének 2006- ban végrehajtott reformját megelőzően (a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének keretében nyújtott területpihentetési támogatásról való lemondás; az energianövényekre nyújtott támogatásra való jogosultság). Mindazonáltal a gyakorlatban az említett intézkedések egyike sem okozott jelentős nem szándékolt hatást a különféle energianövények relatív arányára. Az energianövényekre nyújtott támogatás torzíthatja az energia-, illetve az élelmiszer- és takarmánynövények közötti versenyt. Mindazonáltal az élelmiszer- és takarmánynövények energianövényekkel történő helyettesítése többnyire az intézkedésen kívül eső tényezőkre vezethető vissza (pl. az árdinamikában bekövetkező változások). Ugyanakkor az említett helyettesítés az EU-15 használható mezőgazdasági összterületének csak igen korlátozott hányadát érintette (körülbelül 0,2%-ot 2004-ben és 0,4%-ot 2005-ben). Megállapítható tehát, hogy az energianövényekre nyújtott támogatás nem okozott jelentős torzulást az energianövények használata, illetve az élelmiszer- és takarmánynövények használata közötti versenyben uniós szinten az értékelési időszak során. A versenyképességre gyakorolt hatás Az energianövényekre nyújtott támogatás közvetlen hatással lehet a biomassza árára, azonban ezt általában túlságosan korlátozott mértékűnek találták ahhoz, hogy jelentősen hozzájáruljon az energianövények és a belőlük nyert bioenergia egyéb energiaforrásokkal szembeni versenyképessé tételéhez. A nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének az árra vonatkozó hatásai csak közvetettek, azok mértékét nem lehet számszerűsíteni. Mindazonáltal néhány minőségi megfontolás azt mutatja, hogy e rendszer vélhetőleg csak csekély mértékben fejtett ki hatást. Az intézkedések hozzájárulása a bioenergia-források versenyképességéhez ezért korlátozott: a vizsgált esetekben az energianövényekre nyújtott támogatás a biomasszából előállított villamos energia esetében egy energiaegység teljes költsége 1,4%-ának, a bioüzemanyag-termelés esetében pedig ugyanezen költség 4 6,5%-ának felelt meg. Összehasonlításképp a vizsgált esetekben a tagállami szinten odaítélt kiegészítő támogatás a biomasszából előállított villamos energia esetében egy energiaegység teljes költsége 19 62%-ának, a bioüzemanyag-termelés esetében pedig ugyanezen költség 64 105%-ának felelt meg. Valójában az elérhető technológiákkal és a jelenlegi biomassza árak mellett jelenleg lehetetlen, hogy a vizsgált bioenergia-ellátási láncok többsége tagállami szintű kiegészítő támogatás és/vagy uniós szintű, nem a KAP keretében nyújtott támogatás (kötelező átvételi árak, adómentesség, zöld bizonyítványok, stb.) nélkül fennmaradjon. A mezőgazdasági termelők bevételére gyakorolt hatások 5
Az energianövények után nyújtott támogatás és a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének hozzájárulása a mezőgazdasági termelők bevételének diverzifikációjához igen csekély volt: a két rendszer keretében végzett energianövény-termesztésnek a mezőgazdasági termelők közötti elterjedtsége nagyon alacsony volt. A gazdaságok bevételének azon hányada, amely a két rendszer keretében végzett energianövény-termesztésnek tulajdonítható általában az összes vizsgált reprezentatív esetben elhanyagolható. Tehát az intézkedések hozzájárulása az uniós termelők megfelelő életszínvonalának megvalósításához nem volt jelentős. Így a két intézkedés hozzájárulása a vidéki térületeken történő munkahelyteremtéshez és fenntartáshoz ugyancsak nem volt jelentős. Környezeti hatások A szakirodalmi becslések széles skálán mozgó értékeket adnak meg a bioenergia használatával elérhető fosszilistüzelőanyag-megtakarításra és a CO 2 -kibocsátás csökkentésére vonatkozóan. A tudományos egységesség hiánya arra késztette az értékelő csoportot, hogy kizárólag a fogyasztási szakaszra összpontosítson. A villamos energia és a hőenergia ágazatban az intézkedések hozzájárulása a fosszilis tüzelőanyagok megtakarításához és a CO 2 -kibocsátás csökkentéséhez elhanyagolhatónak tekinthető. A közlekedési ágazatban a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének és az energianövényekre nyújtott támogatásnak a fosszilis tüzelőanyagok megtakarításához és a CO 2 -kibocsátás csökkentéséhez való hozzájárulásának felső határát az EU-25-ben a következőképp becsülték: A fosszilis tüzelőanyagok tekintetében hozzávetőlegesen 2,02 milliárd liternyi dízelüzemanyag (a biodízel használatának köszönhetően) és 0,42 milliárd liter benzin (a bioetanol használatának köszönhetően) helyettesítése, amely a teljes dízelfogyasztás körülbelül 0,9%-ának, illetve a teljes benzinfogyasztás körülbelül 0,3%-ának felel meg az Unión belül. A CO 2 -kibocsátás csökkentése hozzávetőlegesen 1,76 Mt CO 2 -dal, amelyből biodízel használatával 1,49 Mt, míg bioetanol használatával 0,27 Mt CO 2 kibocsátását kerülik el. Mindazonáltal a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének és különösen az energianövényekre nyújtott támogatásnak vélhetőleg jelentősen kisebb a tényleges hozzájárulása, mivel az előállított bioüzemanyagoknak csak egy része hozható kapcsolatba ezekkel az intézkedésekkel, és mivel az elemzésben csak a fogyasztási szakaszt vették figyelembe. Az energianövények után nyújtott támogatás keretében végzett energianövény-termesztés a rendelkezésre álló információk értelmében korlátozott környezeti hatást fejtett ki az értékelési időszak során, mivel az ilyen termesztés főleg a hasonló mezőgazdasági technikákkal művelt és hasonló környezeti hatásokkal bíró hagyományos növények helyét vette át. A nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztése támogatási rendszerének keretében végzett (az ugaron hagyásos pihentetést helyettesítő) energianövény-termesztés eredményezhette volna a környezeti kockázatok csökkenését a nitrogén-kioldódás és a talaj szervesanyag-tartalma vonatkozásában, de magasabb környezeti kockázathoz vezethetett volna a növényvédő szerek, a felhasznált vízmennyiség és a biodiverzitás vonatkozásában. A talajerózió és a szén-dioxid-megkötés vonatkozásában nem volt meghatározható általános tendencia. A hatások azonban nagymértékben függnek a 6
termőhely-specifikus feltételektől, valamint az ugaron hagyva pihentetett földterület kezelésétől, amelyhez az energianövényes alternatívát viszonyítják. Mivel a két intézkedés által érintett terület csak egy nagyon korlátozott részét képviseli az EU-15 teljes használható mezőgazdasági összterületének (2005-ben ez kevesebb, mint 0,6% a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztésének támogatási rendszere, és 0,4%-ot az energianövényekre nyújtott támogatás esetében), a két intézkedésből következő uniós szintű környezeti hatásokat egyelőre korlátozott mértékűnek kell tekinteni. Ajánlások 1. Tekintettel az energianövényekre nyújtott támogatás jelenlegi korlátozott hatékonyságára, dönteni kell arról, hogy jelentősen növelni kell-e az összeget a hatékonyság növelése érdekében, vagy meg kell-e szüntetni az intézkedést, amely esetben keresni kell az energianövények termesztését elősegítő egyéb, hatékonyabb eszközöket. Bármi történjék is, az energianövények termelésének növelésére vonatkozó célkitűzés megvalósítása érdekében támogató intézkedésekre lenne szükség, mivel ahogy azt be is mutattuk az energianövény-termesztés és nagyobb általánosságban a bioenergia-termelés nem lenne képes fennmaradni az állami szakpolitikák támogatása nélkül. 2. Mivel a nem élelmiszer jellegű növények pihentetett területen történő termesztésének támogatási rendszeréről megállapították, hogy hatékony eszköz az energianövények támogatása célkitűzésének megvalósításához, annak folytatása ajánlott, kivéve, ha egyéb, hatékony intézkedéseket hoznak (ez különösen az olyan intézkedéseket érinti, amelyek lehetővé tennék a Blair House-megállapodás megkötéseinek elhárítását). 3. Ahol a bioenergiához kifejezetten kapcsolódó vidékfejlesztési intézkedések korlátozott elterjedtsége a mezőgazdasági termelők e lehetőséggel kapcsolatos korlátozott tudatosságának tudható be, célszerű volna javítani a vonatkozó információ áramlását. 4. Mivel a bioenergia-ellátási láncok különböző szintjeinek szervezettsége és a közöttük lévő kapcsolódások alapvető fontosságú tényezők fejlődésük szempontjából, a koordináció különböző formáit horizontálist és vertikálist egyaránt kell kidolgozni. Ez különösen az energianövény-termesztők szervezeteinek létrehozását, valamint az ilyen szervezetek és a biomassza feldolgozók szervezetei közötti iparközi megállapodások végrehajtását érinti. 5. Mivel az értékelési időszak során a vonatkozó szakpolitikák végrehajtásának nyomon követését célzó rendszerek nem tették lehetővé megfelelően specifikus adatok összegyűjtését, a következő kiigazításoka van szükség: Pontos képet kell alkotni a kifejezetten a bioenergia-termelés elősegítését célzó vidékfejlesztési intézkedések végrehajtásáról. A szükséges adatok magukban foglalják a kedvezményezettek számát, a finanszírozott projektek típusát, amennyiben szükséges az érintett mezőgazdasági terület nagyságát, és a költségvetést. A bioenergia-ellátási láncok érintett piacai információs rendszereinek a következő adatokat kellene magukban foglalniuk: a területek, az energianövények hozama az adott rendszer támogatása nélkül; a fő mezőgazdasági termékekre megállapított rendszerezett ársorok, felhasználásuk szerint (élelmiszer/takarmány, energia, egyéb nem élelmiszer jellegű felhasználások). Az e tanulmányban felmerült konkrét problémák alapos elemzésének lehetővé tételét célzó további javítások a következőket érintik: a különféle típusú bioenergia-források CO 2 -kibocsátást csökkentő és fosszilis tüzelőanyagot megtakarító tényleges 7
kapacitásának értékelése (a teljes életciklusos megközelítéssel); az energianövényekre vonatkozó KAP-intézkedések tényleges környezeti hatásainak értékelése. 8