Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2012 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 HUTKAI ZSUZSANNA A REGIONÁLIS POLITIKA, A RÉGIÓ FOGALMÁNAK TÖBBOLDALÚ MEGKÖZELÍTÉSE * Bevezetés A regionális politika az Európai Unió belső fejlesztési politikája, a közösségi politikák egyike. Már 1957-ben, a Római Szerződésben rávilágítottak arra, hogy a nyugat-európai integráció nem valósulhat meg a regionális különbségek csökkentése nélkül, mivel az akadályozná a négy szabadságelv megvalósulását, azaz az áruk, a szolgáltatások, a tőke és munkaerő szabad áramlását. Ekkor a regionális kérdések még nem kaptak jelentős szerepet a közösségi politikái között, mivel úgy vélték, hogy a szabadságelvek következtében megvalósuló gazdasági kiegyenlítődés majd csökkenti a területi egyenlőtlenségeket is. A regionális politika a különböző szempontok szerint mint természetföldrajzi, gazdasági, társadalmi, kulturális, stb. - földrajzilag körülhatárolható területegységek (régiók) között meglévő fejlettségi különbségek mérséklésére irányul. A strukturális politika ezen túl egyéb térségi szinten megjelenő strukturális problémák úgy mint a munkanélküliség, ágazati szerkezet egyoldalúsága - kezelését és a regionális együttműködést is szolgálja 1. A kohéziós politika az európai szintű szolidaritást támogatja, mely számos, különféle projekt kapcsán valósul meg; ezeket jelenleg két strukturális alap az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (ESZA), valamint a Kohéziós Alap finanszírozza. A gazdasági és társadalmi kohézió, amint azt a tagállamok az 1968-ban aláírt Egységes Európai Okmányban megfogalmazták, a különböző régiók közötti egyenlőtlenségek csökkentését és a leghátrányosabb helyzetű régiók felzárkóztatását kívánja támogatni; egy újabb dimenzió is megjelenik a kohéziós politikában, a * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében készült. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Dr. Török Gábor egyetemi tanár (NKE). A szerző egyetemi adjunktus (NKE Közigazgatástudományi Kar); elérhetősége: Hutkai.Zsuzsanna@uni-nke.hu. 1 PERGER É. (2006) Területfejlesztés. Terület- és településfejlesztési ismeretek. (szerk. Szigeti E.) Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 gazdasági, társadalmi és területi kohézió, amellyel elsődleges szempont lett, hogy a területi fejlődés kiegyensúlyozottabbá és fenntarthatóbbá váljék. 1. A regionális politika történetének áttekintése röviden Az 1972-es Párizsi Csúcsértekezleten született döntés arról, hogy a szerkezeti és területi különbségek csökkentését közösségi pénzügyi eszközök segítségével is mérsékelni kívánják; megkezdődött az akkor belépett tagországok területi politikájának egyeztetése, amely egybeesett a Közösségek hasonló törekvéseivel. 1975-ben létrehozták az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA), melynél az infrastrukturális beruházások jelentették a fejlesztések 80%-át. A legnagyobb összeget Olaszország és Nagy-Britannia használta fel, 1988-ban Spanyolország volt a második legnagyobb felhasználó. Az Egységes Európai Okmány elfogadásával a regionális politikát a közösségi politikák közé emelték, céljaként a gazdasági és szociális kohézió erősítését jelölték meg, a régiók közötti különbségek és a kedvezőtlen adottságú területek elmaradottságának csökkentésével. Az EGK-Szerződés ezzel kiegészült a Gazdasági és társadalmi kohézió címmel, amely a következőket rögzíti: az átfogó harmonikus fejlődés előmozdítása érdekében a Közösség úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági és társadalmi kohézió erősítését eredményezze. A Közösség különösen a különböző régiók közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik. (130a. cikk). A tagállamok úgy folytatják és hangolják össze gazdaságpolitikájukat, hogy a 130a. cikkben meghatározott célokat is elérjék. A közös politikák végrehajtásánál és a belső piac megvalósításánál figyelembe kell venni ezen célokat, hozzá kell járulniuk ezek eléréséhez. A Közösség e célok elérését a strukturális alapok (Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Orientációs Részlege, Európai Szociális Alap, Európai Regionális Fejlesztési Alap), az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök révén megvalósított fellépésével támogatja. (130b. cikk) Az Európai Regionális Fejlesztési Alap rendeltetése, hogy elősegítse a Közösségen belüli legjelentősebb regionális egyenlőtlenségek orvoslását a fejlődésben lemaradt térségek fejlesztésében és strukturális alkalmazkodásában, valamint a hanyatló ipari térségek átalakításában való részvétel útján. (130c. cikk) 1988-ban a regionális politika reformjával meg emelték az ERFA támogatási forrásait, illetve erősíttették a koordinációt az Európai Szociális Alap (ESZA); a Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Része (EMOGA) között. 1992-ben az Európai Unió létrehozását kimondó, annak működését és elveit meghatározó Maastrichti Szerződés a regionális politika általános céljait a fenntartható, kiegyenlített és hosszú távú gazdasági és szociális fejlődés biztosításában, a belső határok nélküli gazdasági tér megteremtésében és a gazdasági, valamint a szociális kohézió erősítésében határozta meg. Ezeket a célokat a területfejlesztés számára az alábbiakban konkretizálta: az egyes, eltérő adottságú régiók fejlettségbeli színvonala közötti különbségek csökkentése, különösen (az Unión belül) viszonylagosan hátrányos
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 helyzetben levő, valamint vidéki térségek megsegítése érdekében; a transzeurópai hálózatok /TEN/ kiépítése és fejlesztése (közlekedés, energia és távközlés); a környezet minőségének megőrzése és javítása; a természeti erőforrások racionális és körültekintő felhasználása; a nemzeti és regionális sokszínűség megóvása és a minőségi oktatás és képzés fejlesztése. A Maastrichti Szerződés alapelveiben szereplő hosszú távú regionális politikai célok nem csak az Unió országainak területfejlesztési célkitűzéseit határozzák meg, hanem a tagjelölt országokét is, így hatnak azok területfejlesztési politikájára is, formálják annak módszereit is. A Maastrichti Szerződésben foglaltak alapján az 1994-1999 közötti költségvetési időszakban alakult ki a regionális politika támogatásának új eszköz- és intézményrendszere - a strukturális alapok, illetve a Kohéziós Alap. Ezek az alapok maradtak meg az Agenda 2000 elfogadását követően, a 2000-2006 közötti támogatási időszakban is. A regionális politikában az EU és az egyes tagállamok szempontjából a regionális, NUTS II szintre vonatkozóan történik a regionális politika kialakítása és végrehajtása. Ezen területi behatárolások köré építették fel az 1994 1999 közötti időszak főbb célkitűzéseit is: - 1. célkitűzés: Elmaradott régiók fejlődésének és szerkezeti alkalmazkodásának elősegítése. A NUTS II-es, azaz regionális szinten értelmezendő célkitűzés azokat a térségeket érintette, ahol az egy főre jutó GDP - a három előző év adatai alapján - a közösségi átlag 75%-ánál alacsonyabb volt. - 2. célkitűzés: Az ipar hanyatlása által súlyosan érintett régiók helyzetének javítása, amely azokra a hanyatló ipari területekre, régiókra, határvidékekre vagy kistérségekre vonatkozik (NUTS III szint), ahol a munkanélküliség és az ipari foglalkoztatás aránya magasabb a közösségi átlagnál, ahol az ipari munkahelyek strukturális leépülése tapasztalható, s ezzel párhuzamosan jelentősen csökken az iparban foglalkoztatottak száma. - 3. célkitűzés: Küzdelem a tartós munkanélküliség ellen, a fiatalok és a munkaerőpiacról kiszoruló személyek társadalmi beilleszkedése. - 4. célkitűzés: A munkavállalók alkalmazkodása az iparban és a termelési rendszerekben végbemenő változásokhoz a munkanélküliség megelőzését célzó intézkedések segítésével. - 5./a célkitűzés: A mezőgazdasági területek fejlődésének segítése a mezőgazdasági szerkezet átalakításának felgyorsításával. - 5./b célkitűzés: A mezőgazdasági területek fejlődésének és szerkezeti átalakulásának elősegítése a kedvezőtlen adottságú vidéki térségekben Az északi országok rendkívül alacsony népsűrűségű területeinek támogatása. - 6. célkitűzés: Azon NUTS II-es, tehát régiók támogatása, amelyek 8 fő/km 2 -nél alacsonyabb népsűrűséggel rendelkeznek az Unió észak-európai országaiban (Finnország, Svédország). Az AGENDA 2000 elfogadásával, 2000-2006 közötti időszakra vonatkozóan az előző 6+1 célkitűzését három célkitűzés köré építették fel:
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4-1. célkitűzés: azoknak a NUTS II szintű régióknak a támogatása, ahol az egy főre jutó GDP a közösségi átlag 75%-át nem érte el, továbbá azok a legtávolabb fekvő régiók, amelyek egy értelműen a 75%-os küszöbérték alatt vannak, illetve a korábbi 6. célkitűzés alá eső, azaz a kivételesen alacsony népsűrűségű területek. Azon tengerparti, tengermelléki területek, amelyek nem jogosultak az 1. célkitűzés támogatásaira, kompenzálásképpen a Halászati Pénzügyi Alapból igényelhettek forrásokat. - 2. célkitűzés: a gazdasági, társadalmi átalakulás alatt lévő, strukturális nehézségekkel küzdő régiókat támogatta. Több szempontot határoztak meg; egyrészt, hogy az Unió lakosságának legfeljebb 18%-a tartozhatott ezen célkitűzés alá, másrészt, hogy tagállamonként meghatározandó egységes (népességi) kvóták alapján az össztermelésen belül az ipar 10%-kal, a mezőgazdaság 5%-kal részesedhetett a támogatásból. Az ipar területén azok a NUTS III szintű egységek tartoztak ide, amelyekben a munkanélküliség, az ipari foglalkoztatottság aránya a közösségi szint fölött volt. A mezőgazdasági területen azok a NUTS III egységek voltak támogathatók, amelyeken a népsűrűség kevesebb mint 100 fő/km 2, vagy a mezőgazdaságban foglalkoztatottak száma a közösségi átlag kétszerese, vagy ennél magasabb, illetve a munkanélküliség a közösségi átlagnál magasabb. - 3. célkitűzés: az oktatás, képzés és foglalkoztatás rendszerének és politikáinak modernizációját támogatta az 1. célkitűzésen kívül eső területeken. Minden tagállam százalékos formában részesedett az e célra szánt összegből, a területén élő érdekelt célcsoportoknak az uniós egészhez viszonyított aránya alapján. Magyarország EU- csatlakozása után ezen célkitűzések mentén részesedhetett a 2004-2006 közötti időszakban. A kohéziós politika tartalmi változásai 2007-től 2 A rendszer egyszerűsítésével azt várják, hogy tovább növekedjen az eszközök koncentrációja cél- és forrásoldalon is. Az egyszerűsítés érinteni a kohéziós politika prioritásait és intervenciós céljait, valamint a végrehajtási intézményrendszer felépítését is, melyek eredményeként várhatóan növekszik a célok átláthatósága és a programok eredményessége, illetve olcsóbbá és rugalmasabbá válhat a támogatások lehívása. Az előző időszak célkitűzéseit három prioritás, uniós szintű stratégiai cél váltja fel: - Konvergencia: A konvergencia célkitűzés arra irányul, hogy ösztönözze a növekedést és a foglalkoztatást a kevésbé fejlett régiókban. Kiemelt szerepe van az innovációnak és a tudásalapú társadalomnak, a gazdasági és társadalmi változásokhoz való alkalmazkodóképességnek, a környezetvédelemnek és a közigazgatás hatékonyságának. A legkevésbé fejlett tagállamokat és régiókat 2 A kohéziós politika 2007 2013; Kommentárok és hivatalos szövegek, Európai Bizottság, Luxemburg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2007
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 célozza meg. A célkitűzés keretében támogatásra jogosultak azok a régiók, amelyek a regionális kritériumoknak megfelelnek, azaz az egy főre jutó GDP kisebb, mint az uniós átlag 75%-a és azok a tagállamok, melyekben a GNI kisebb, mint az uniós átlag 90%-a. - Regionális versenyképesség és foglalkoztatás: az Európai Unió minden olyan térségére vonatkozik, mely nem jogosult támogatásra a konvergencia célkitűzés keretében. Célja, hogy a gazdasági és társadalmi változásokra felkészülve növelje a régiók versenyképességét és vonzerejét, illetve a foglalkoztatási rátáját. Támogatásra jogosult a célkitűzés keretében minden európai uniós régió, mely nem jogosult támogatásra a konvergencia célkitűzés keretében vagy átmeneti támogatásra a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés keretében. - Európai területi együttműködés: célja a határokon átnyúló, a transznacionális és a régiók közti együttműködés előmozdítása. Kiegészíti a másik két célkitűzést, mivel a támogatásra jogosult régiók a konvergencia vagy a regionális versenyképesség és foglalkoztatás címén is támogatottak lehetnek. Az ERFA finanszírozza, célja a különböző országok hatóságai részére a közös megoldások elősegítése a városi, vidéki vagy tengerparti fejlesztéseknél, a gazdasági kapcsolatok előmozdításában, valamint a kis- és középvállalkozások (KKV-k) hálózatépítésénél. Az együttműködés a kutatás, a fejlesztés, az információs társadalom, a környezetvédelem, kockázatmegelőzés és az integrált vízgazdálkodás kérdései köré csoportosul. Ezzel a területi együttműködést önálló célkitűzéssé emelték. Európai Unió Területi Agendája Az Európai Unió Területi Agendáját a tagországok területi tervezésért és területfejlesztésért felelős miniszterei 2007-ben fogadták el. A szakpolitikai keretdokumentum fontos lépés az európai szintű területfejlesztés, az integráló karakterű területi tervezés megteremtése irányába. Az európai területi kihívások és prioritások magyar nézőpontból több területet is érintenek: szerepet kap a fenntartható területi fejlődés, az elmaradott területek felzárkóztatása, sokközpontú ország, a harmonikus és fenntartható régiók, térségek, a fenntartható területhasználat, a térségi közműrendszerek, ökotechnológia, megújuló energiák, a helyi-térségi identitás sokszínű ország és a helyi gazdaságfejlesztés, helyi piacok. Ezen túl a policentrikus településhálózat, az egyenlő esélyek biztosítása országszerte, a párbeszéd a partnerségért, a kockázatmenedzsment és klímaváltozás, a fenntartható energiaellátás, a demográfiai változások, a helyi és térségi identitás erősítése, a területi potenciálok beazonosítása, mobilizálása, a regionális klaszterek, transzeurópai infrastrukturális hálózatok és a természeti és kulturális adottságok kiaknázása és hasznosítása is központi szerepet kapnak. 3 3 Kézikönyv az Európai Unió Területi Agendájának hazai érvényesítéséhez, NFGM, Váti Nonprofit Kft, 2010
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 2011-ben született megállapodás az Európai Unió Területi Agendájáról Területi Agenda 2020, amely Egy sokszínű régiókból álló, befogadó, intelligens és fenntartható Európa felé 4 címet kapta és a következő főbb alapelveket, irányokat emeli ki: - A területi kohézió közös cél: Egy harmonikusabb és kiegyensúlyozottabb Európa érdekében - A területi fejlődés kihívásai és lehetőségei - Hajtóerők és azok területi szempontjai - A globalizáció erősödő hatásai: a globális gazdasági válságot követő strukturális változások - Az uniós integráció kihívásai és a régiók növekvő kölcsönös függése - Területenként eltérő demográfiai és szociális kihívások, a sérülékeny csoportok szegregációja - Éghajlatváltozás és környezeti kockázatok: földrajzi régiónként eltérő hatások - Az energetikai kihívások erősödnek és veszélyeztetik a régiók versenyképességét - A biodiverzitás csökkenése, a természeti, táji és kulturális örökség veszélybe kerülése - Az Európai Unió fejlesztésének területi prioritásai - A policentrikus és kiegyensúlyozott területi fejlődés elősegítése - Az integrált fejlesztés ösztönzése a városokban, valamint a vidéki és sajátos adottságú régiókban - A határokon átnyúló és transznacionális funkcionális régiók területi integrációja - A régiók erős helyi gazdaságokon nyugvó globális versenyképességének biztosítása - A területi összeköttetés javítása az egyének, a közösségek és a vállalkozások érdekében - A régiók ökológiai, táji és kulturális értékeinek kezelése és összekapcsolása - Az uniós területi kohézió megvalósítása: Irányítási és végrehajtási mechanizmusok és a szakpolitikák területi koordinációja, továbbá a területi kohézió megvalósítására irányuló mechanizmusok: A területi kohézió erősítése uniós szinten, a területi kohézió erősítése határokon átnyúló, transznacionális és interregionális szinten és a területi kohézióhoz történő tagállami hozzájárulások erősítése. EUROPA 2020 5 Az Európa 2020 a következő évtizedre szóló európai uniós növekedési stratégia. Célja, hogy változó világban az EU gazdasága intelligens, fenntartható és inkluzív legyen. E három, egymást kölcsönösen erősítő prioritás kívánja elősegíteni, hogy az Unióban és a 4 Az Európai Unió Területi Agendája 2020, http://regionalispolitika.kormany.hu/download/4/73/10000/ter%c3%bcleti%20agenda%202020.pdf 5 Európai Bizottság, Európa 2020-Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája Brüsszel, 2010.3.3., COM(2010) 2020 végleges
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 tagállamokban magas legyen a foglalkoztatottság és a termelékenység, és erősödjön a társadalmi kohézió. Az EU öt nagyszabású célt tűzött ki maga elé a foglalkoztatás, az innováció, az oktatás, a társadalmi befogadás és az éghajlat - energiapolitika területén, melyeket 2020- ig kíván megvalósítani. Mindegyik tagállam saját nemzeti célokat fogadott el az említett területeken. A stratégia megvalósítását konkrét uniós és tagállami intézkedések segítik. A fő célkitűzések a következők 6 : - Foglalkoztatás: cél, hogy a 20 64 évesek körében a foglalkoztatottság aránya elérje a 75%-ot. - K+F, innováció: az EU GDP-jének 3%-át a kutatás- fejlesztés és az innováció ösztönzésére irányuló beruházásokra kell fordítani. - Éghajlatváltozás, energia: az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását 20%, vagy amennyiben adottak a szükséges feltételek, 30%-kal csökkenteni kell az 1990-es szinthez képest. A megújuló energiaforrások arányát 20%-ra kell növelni, továbbá 20%-kal kell javítani az energiahatékonyságot. - Oktatás: a lemorzsolódási arányt 10% alá kell csökkenteni és cél, hogy a 30 és 34 év közötti uniós lakosok legalább 40%-a felsőfokú végzettséggel rendelkezzen. - Szegénység, társadalmi kirekesztés: minimum 20 millióval csökkenteni kell azok számát, akik nyomorban és társadalmi kirekesztettségben élnek. Kohéziós politika 2014-2020 7 Az EU egyes régióinak gazdasági fejlettsége, termelékenysége és foglalkoztatási adatai között igen komoly eltérések vannak. A 2014-2020 közötti kohéziós politikára vonatkozó javaslatok célja javítani az uniós régiók számára nyújtott támogatásokat, úgy, hogy előtérbe kerüljenek a növekedést és a munkahelyteremtést célzó nagy hatású programok. Az Unió a költségvetésének mintegy harmadát fordítják a lemaradó térségek felzárkózására, segítve a legkevésbé fejlett régióknak kiaknázni az uniós piac előnyeit. Ennélfogva támogatást kapnak azon programok, amelyek a helyi munkavállalók készségeinek fejlesztésére, a vállalkozói kedv növelésére, az infrastrukturális fejlesztésre és a környezet védelmére összpontosítanak: a 2014 és 2020 közötti időszakra szóló költségvetési javaslat 367 milliárd eurót irányoz elő erre. A kohéziós politika támogatja az Európa 2020 céljainak megvalósítását a következő témakörök középpontba helyezésével 8 : 6 http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_hu.htm 7 Kohéziós politika 2014-2020, Befektetés a növekedésbe és a munkahelyekbe, Az Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága, http://ec.europa.eu/inforegio 8 Kohéziós politika 2014 és 2020 között, Befektetés Európa régióiba, Panorama inforegio, 40, 2011/2012 tél, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag40/mag40_hu.pdf
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 - Kutatás és innováció - Információs és kommunikációs technológiák (IKT) - A kis- és középvállalatok (kkv-k) versenyképessége - Áttérés az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdasági modellre - Alkalmazkodás a klímaváltozáshoz, valamint kockázatmegelőzés és -kezelés - Környezetvédelem és az erőforrások hatékony felhasználása - Fenntartható közlekedés, szállítás, valamint a főbb hálózati infrastruktúrák szűk keresztmetszeteinek megszüntetése - A foglalkoztatás fejlesztése és a munkaerő mobilitásának támogatása - A szegénység elleni küzdelem és társadalmi befogadás - Oktatás, készségfejlesztés és élethosszig tartó tanulás - Az intézményi képességek és a közszolgálat hatékonyabbá tétele A javaslatcsomag alapján a támogatások a jövőben kevesebb, a stratégiába illeszkedő prioritásra összpontosulnának. A tagállamoknak partnerségi szerződést kell majd kötniük a Bizottsággal. Ebben meg kell határozni a beruházási prioritásokat, az elérni kívánt célokat, amelynek elérését jobb ellenőrzéssel is garantálni kívánják. További források állnak majd azoknak a programoknak a rendelkezésére, amelyek a legnagyobb mértékben járulnak hozzá a növekedéshez és a foglalkoztatás javításához. A társadalmi fejlődést, a vidéki területeket, a part menti térségeket, a határrégiók közötti együttműködést, a halászatot és a kevésbé fejlett országokat célzó különböző alapokra közös szabályok vonatkoznak majd, így az egyes programokhoz több alapból is lehet támogatást szerezni. A pályázati eljárás egyszerűsítése kevesebb adminisztratív terhet jelent majd, de ezzel párhuzamosan a költségek is csökkenni fognak. A finanszírozási programokból valamennyi tagállam részesülhet, ám a legtöbb támogatás azokba az országokba irányul majd, amelyek GDP-je nem éri el az uniós átlag 75%-át. Az ESZA pénzalapjainak minimális részaránya meghatározásra kerül minden régióra vonatkozóan: 25 % a kevésbé fejlett régiók számára; 40 % az átmeneti régiók számára; illetve 52 % a fejlettebb régiók számára. A Kohéziós Alap továbbra is támogatja majd azokat a tagállamokat, amelyekben az egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem kevesebb mint 90 %-a az EU 27 tagországa átlagának. Külön védőháló kerül kialakításra minden olyan régió számára, amelyek támogatásra voltak jogosultak a 2007 és 2013 közötti időszak konvergencia céljai szerint, de amelyekben az egy főre jutó GDP most több mint 75 %-a az EU 27 tagországa átlagának. Az átmeneti vagy fejlettebb régiókategóriába tartozókként ezek a régiók a Strukturális Alapokból kapnak legalább a 2007 és 2013 közötti támogatásuk kétharmadával egyenlő finanszírozást. Kiemelik, hogy a jelenlegi pénzügyi keretrendszerrel szerzett tapasztalatok alapján több tagállamnak is problémát jelent, ha rövid idő alatt kell felhasználniuk nagyobb összegű EU-finanszírozást és néhány tagállam pénzügyi helyzete megnehezítette a források lehívását nemzeti társfinanszírozáshoz. A források lehívásának megkönnyítése érdekében a Bizottság néhány intézkedést javasol: - a kohéziós finanszírozás maximálása a GNI 2,5%-ában;
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 - a társfinanszírozási ráták maximálása az operatív programok egyes prioritási tengelyeinek szintjén: 75 85 % a kevésbé fejlett és a legkülső régiókban; 75 % az Európai területi együttműködési programokban; 60 % az átmeneti régiókban; és 50 % a fejlettebb régiókban; - az adminisztrációs kapacitás fejlesztésére vonatkozó feltételek befoglalása a partnerségi szerződésekbe. Az uniós intézkedések várhatóan 2014-ben lépnek hatályba, ha az EU Tanácsa és az Európai Parlament 2012-ben elfogadja a javaslatcsomagot. 2. A régió fogalmának többoldalú megközelítése A regionális, kohéziós politika fejlődésével a régiók fogalma, lehatárolásának módja is változást mutat. Az Európai Unió nem rendelkezik egységes régiófogalommal, úgymond folyamatosan alakul annak meghatározása, amelytől minden konkrét nemzeti gyakorlat az adottságainak, körülményeinek megfelelően eltér. 9 Ennélfogva régió fogalmának meghatározására számos elmélet született. Az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzati Állandó Konferenciája meghatározása szerint: A régió olyan közigazgatási egység, amely közvetlenül a központi közigazgatási szint alatt helyezkedik el, politikai önállósággal felruházott, mely politikai önállóságot választott testület által, vagy ennek hiányában a régió szintjén a közvetlenül alatta lévő önkormányzati szint által delegált tagokból álló testület vagy szervezet gyakorolja. 10 Szalay megfogalmazásában a régió politikai vagy adminisztratív jellegű, egyedi sajátosságokat felmutató, közös jellemzőket magába foglaló és ennek alapján - földrajzilag elhatárolható területi egység. 11 Marie-Claude Smouts 12 felveti, hogy meghatározhatók-e azok a kritériumok, amelyek alapján elég homogén, más területtől megkülönböztethető egységként lehet a régiót lehatárolni és a fogalmát meghatározni. A régiófogalommal szembeni kritikája ellenére Smouts hangsúlyozza, hogy a régió egy adott térben alkalmazkodóképességénél fogva képes összekapcsolni a modernizációt és tradíciót, lehatárolt területével integrálódni a föld egészéhez, és a jövő ígéretének céljait a jelen küzdelmeivel megalapozni. A fogalomalkotást nehezíti, hogy nem létezik csak egyetlen elméleti módszer, amivel a térbeli tagozódás különböző szintjei leírhatóak lennének 13 A regionális térről mint területi, funkcionális és politikai kiterjedésről is beszélhetünk 14 : 9 FARAGÓ L.: A jövőalkotás társadalomtechnikája. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2005. 10 BALÁZS, I.: Gondolatok a regionalizációról. Közigazgatási Füzetek, 10. szám, 1993. 11 SZALAY, L.: Régiók Európája, az Európai Unió regionális politikája. A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, Budapest, 2002 12 SMOUTS, Marie-Claude (1998): The region as the new imagined community? in: Le Gales, Patrick and Lequesne, Christian (eds.)(1998): Regions in Europe: Routledge 13 NEMES-NAGY J. (1997): Régiók, regionalizmus. Educatio.3. 14 KEATING, M. and LOUGHLIN, J. (1997): The political economy of regionalism. Frank Cass, London.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 - Területi kiterjedés alapján: a régió olyan tér, amely meghatározható területi mértékegységgel, nagysága különbözik országok között, sőt azon belül is. - Funkcionális kiterjedés alapján: nehéz a régiók feladatait általánosítani, a területfejlesztési funkció tekinthető közös elemnek. Mint a gazdaságfejlesztés új modelljeként is meghatározzák meg a régiókat, amelyek kulturális funkciót is betöltenek. - Politikai kiterjedés alapján: a régió a legitim döntéshozatal színhelye, amelyet a politika szereplői elismernek. Az Európai Régiók Gyűlésének meghatározásában a régió egy olyan közigazgatási egység, amely közvetlenül a központi közigazgatási szint alatt helyezkedik el, önálló politikai felelősséggel felruházott, mely a politikai önállóságot választott regionális testület által, vagy ennek hiányában a régió szintjén a közvetlenül alatta lévő önkormányzati szint által delegált tagokból álló testület vagy szervezet által gyakorolja. 15 Az EURÓPA 2000 PHARE meghatározás alapján a régió földrajzi szempontból egységet képez, azaz ahol a területek zárt szerkezetet alkotnak és lakosságát közös elemek jellemzik, s ezen tulajdonságokat szeretnék megőrizni azért, hogy gazdasági, kulturális és társadalmi fejlődésüket elősegítsék. Ezen közös elemek lehetnek többek között a nyelv, a történelmi tradíció, a kultúra, a gazdaság és akár a közlekedés is, de nem szükséges az, hogy ezek az elemek egyszerre legyenek érvényesek. Tóth 16 meghatározása szerint a régió évszázadok alatt kialakult térbeli egység. Közös múltja, közös szerkezeti elemei vannak. Mindig van olyan állapota, amely hosszú távú fejlődés eredménye, s egyben a további fejlődés kiindulópontja. A régiót tehát közös múlt és jövő jellemzi. Továbbá a benne élő embereknek erős régiótudata, vagyis ismerik és azonosulnak a térbeli egységgel, melyben élik az életüket. Nemes Nagy szerint akkor beszélhetünk régióról, ha két folyamat, azaz a társadalmi gazdasági reálszerveződésben jelentkező regionalizálódás, illetve a tudati kulturális, valamint szervezeti intézményi politikai szférákban jelentkező regionalizmus kettőssége bizonyítottan jelen van egy adott térségben. 17 Az Európai Unió tagországai között a közigazgatási területi felosztás tekintetében nagy eltérések tapasztalhatók. Annak érdekében, hogy az uniós programok könnyebben kezelhetőek legyenek és lehetővé váljon az európai szintű statisztikai összehasonlítás is, az EU létrehozta a NUTS elnevezésű rendszert, azaz a területi egységek statisztikai célú nómenklatúráját. Ennek feladata, hogy az eltérő fejlettségű területeket valamilyen egységes szempontrendszer alapján elemezni lehessen. A NUTS rendszer ötszintű hierarchikus osztályozású, melyből három a regionális (NUTS I nagyrégiók, NUTS II régiók, NUTS III megyék) és kettő pedig a helyi szintre (NUTS IV kistérségek, NUTS 15 BALOG J. (1997): Nemzetközi térségi együttműködések a Dél-Alföldön, Euro-TrioI, 1997 16 TÓTH J., (2001): Országok és államok. Eurorégió, II (2), 2001 17 NEMES-NAGY, J. (1997): Javaslat a hazai nagytérségi térfelosztásra: Nyugat-Központ-Kelet. Comitatus, VII
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 V települések) vonatkozik. Hazánkban hét tervezési-statisztikai régió van, melyek megfelelnek az EU NUTS II szintjének. A határokon átnyúló együttműködésekhez kapcsolódik az eurorégió kifejezés; ezen régiók a második világháborút követően jöttek létre Európában helyi politikai szereplők kezdeményezésére, célja a határok két oldalán élők közös érdekeinek előmozdítása. A régióban való tervezést, gondolkodást támogatta a strukturális alapokból finanszírozott Phare program is (az 1990-ben induló Phare - Poland-Hungary Assistance for Restructuring the Economy Támogatás Lengyelország és Magyarország gazdaságának átalakításához - Előcsatlakozási Alap), melynek célja az volt, hogy pénzügyi és technikai segítséget nyújtson első körben - Magyarországnak és Lengyelországnak a társadalmi, politikai és gazdasági szerkezetátalakításban, a piacgazdaságra és a demokráciára való áttérésben, valamint az integrációra való felkészülésben. Magyarországon az elsődleges célkitűzése az ország egyes régiói közötti gazdasági és szociális különbségek mérséklése és a területfejlesztési intézményrendszer továbbfejlesztése volt. Végrehajtásukra az érintett régiókban megalakultak a regionális fejlesztési tanácsok, a regionális fejlesztési ügynökségek. 18 A tervezési-statisztikai régiók kijelölésében jelentős szerepet kapott a magyar állam területi térszerkezeti felosztásának történeti alakulása, azonban azt hosszú vita előzte meg. 19 A 2014-2020 között a kohéziós támogatások földrajzi hatóköre is átalakul 20. Minden európai régió részesülhet majd az ERFA és az ESZA támogatásából, de különbséget tesznek a kevésbé fejlett, átmeneti és fejlettebb régiók között, hogy a finanszírozás megoszlása kövesse a bruttó hazai termék szintjét. A régiókategóriák a következők lesznek: - Kevésbé fejlett régiók: célja a kevésbé fejlett régiók támogatása, amelyek felzárkóztatása hosszú távú, kitartó erőfeszítéseket igényel. Ebbe a kategóriába azok a régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP kevesebb mint 75 %-a az EU 27 tagországa átlagának. - Átmeneti régiók: ez egy új régiókategória, a fokozatosan csökkenő támogatási jogosultságok rendszere helyett. Ebbe a kategóriába azok a régiók tartoznak majd, amelyekben az egy főre jutó GDP az EU 27 tagországa átlagának 75 90 %-a között van. - Fejlettebb régiók: a kohéziós politika prioritása a kevésbé fejlett régiókban való beavatkozás, azonban néhány fontos kihívással az összes tagállamnak szembe kell néznie mint például a tudásalapú társadalom globális versenyhelyzete, vagy éppen a kevesebb széndioxid-kibocsátással járó gazdasági tevékenységek felé történő előrelépés. Ebbe a kategóriába azok a régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP több mint 90 %-a az EU 27 tagországa átlagának. 18 SZEGVÁRI P.: Abszurdisztán vagy csodaország?. Falu Város Régió, 1. sz.., 2006 19 HAJDÚ Z.: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2006 20 Kohéziós politika 2014-2020, Befektetés a növekedésbe és a munkahelyekbe, Az Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága, http://ec.europa.eu/inforegio
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 3. A területi rendszer Magyarországon Magyarország 1996-ban az Európai Unió irányelveihez közelítve megalkotta az ország területfejlesztési politikáját szabályozó, A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. sz. törvényt, melynek célja Az ország kiegyensúlyozott területi fejlődése és a térségei társadalmi-gazdasági, kulturális fejlődésének előmozdítása, valamint az átfogó területfejlesztési politika érvényesítése, az országos és a térségi területfejlesztési és területrendezési feladatok összehangolása..- az Európai Unió regionális politikájára figyelemmel, alapelveihez, eszköz- és intézményrendszeréhez való csatlakozás követelményeire is tekintettel. A törvény a következőképpen határozza meg 3. (1) A területfejlesztés és területrendezés feladatát: a) a térségi és helyi közösségek területfejlesztési és területrendezési kezdeményezéseinek elősegítése, összehangolása az országos célkitűzésekkel; b) fejlesztési koncepciók, programok és tervek kidolgozása, meghatározása és megvalósítása, a társadalom, a gazdaság és a környezet dinamikus egyensúlyának fenntartása, illetve javítása érdekében; c) a nemzetközi együttműködés keretében az Európai Unió regionális politikájához illeszkedés elősegítése, valamint a regionális együttműködésben rejlő kölcsönös előnyök hasznosítása és a határmenti (különösen a hátrányos helyzetű határmenti) térségek összehangolt fejlesztésének elősegítése. (2) A területfejlesztés feladata különösen: a) az ország különböző adottságú térségeiben a társadalom és a gazdaság megújulását elősegítő, a térségi erőforrásokat hasznosító fejlesztéspolitika kidolgozása, összehangolása és érvényesítése; b) az elmaradott térségek felzárkóztatásának és fejlődésének elősegítése; c) a gazdaság szerkezeti megújulásának elősegítése az egyes ipari és mezőgazdasági jellegű térségekben, a munkanélküliség mérséklése; d) az innováció feltételeinek javítása a megfelelő termelési és szellemi háttérrel rendelkező központokban, és az innovációk térségi terjedésének elősegítése; e) a kiemelt térségek sajátos fejlődésének elősegítése; f) a befektetők számára vonzó vállalkozói környezet kialakítása. (3) A területrendezés feladata különösen: a) a környezeti adottságok feltárása és értékelése; b) a környezet terhelését, terhelhetőségét és a fejlesztési célokat figyelembe vevő területfelhasználásnak, az infrastrukturális hálózatok területi szerkezetének, illetve elhelyezésének - az ágazati koncepciókkal összhangban történő - megállapítása; c) az országos és térségi, továbbá a területrendezéssel kapcsolatos településrendezési célok összehangolása. (4) Az állam területfejlesztési feladata különösen: a) az elmaradott térségek felzárkóztatása, b) a szerkezetátalakítás térségeinek fejlesztése,
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 13 c) a közszolgáltatásokban meglévő területi különbségek mérséklése, d) az európai integrációs, innovációs területfejlesztési feladatok támogatása, a térségi területfelhasználási célok megvalósításának elősegítése. Ez a törvény határozta meg a területfejlesztésben használatos régió fogalmát is: tervezési-statisztikai és fejlesztési célokat szolgáló egy vagy több megyére (a fővárosra) kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával lehatárolt társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területfejlesztési egység. A területfejlesztés alapját országos és térségi szintű területi tervezési dokumentumok, koncepciók, programok és rendezési tervek adják; ennek kapcsán készült el az Országos Területfejlesztési Koncepció 1998-ban, amely a hosszú távú, 10-15 évre szóló átfogó területfejlesztési célokat határozza meg, amely mellett az ágazati, a megyei és a regionális fejlesztéspolitikai tervek és programok kidolgozásához területi irányelveket, középtávú, 5-3 éves feladatokat határozott meg. Magyarországon, az európai uniós politikákkal összhangban, fontos politikai törekvés a regionális szintű decentralizáció, ahogy azt a 2005-ös új Országos Területfejlesztési Koncepció is megfogalmazta; a régiók váltak a területfejlesztés és regionális fejlesztés legfontosabb színtereivé, rendelkeznek a legnagyobb költségvetésű területfejlesztési programokkal, a hazai és uniós területfejlesztési források túlnyomó többségéről a régiók szintjén születnek meg a döntések 21. Elfogadták az új önkormányzati törvényt, s többek között 2012-től ez alapján is jelentős változások várhatóak a területfejlesztésben; a törvény alapvetően átrendezi az állam és az önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztást. 2011. szeptember közepéig kellett elkészülnie a járások kialakításáról szóló koncepciónak. "A Kormány szükségesnek tartja a járás, mint az állam szervezetének legalacsonyabb szintű területi és szervezeti egysége kialakítását a hatékonyabb, költségtakarékosabb és ügyfélközpontú területi közigazgatás megteremtése érdekében" emeli ki a kormányhatározat 22 első pontja. A járások kialakításának időpontja 2013. január 1. A határozat nem rögzíti, hogy mennyi járás lesz a jövőben, de azt igen, hogy a járások területe a megyék határaihoz metszés nélkül igazodjon, a járáson belül pedig a székhelytől legtávolabb levő település lehetőség szerint ne legyen messzebb 30 kilométernél. A járási székhelynek lehetőleg olyan településnek kell lennie, ahol már kiépült az államigazgatási infrastruktúra, de figyelembe kell venni a közlekedési infrastruktúra és a közúti-vasúti megközelíthetőség szempontjait, a tömegközlekedési lehetőségeket. Az egymáshoz közeli, megfelelő adottságú települések esetében a jelentősebb igazgatási infrastruktúrával, illetve központi elhelyezkedéssel rendelkező legyen a járás székhelye. A meglévő ügyintézési helyszíneket lehetőség szerint fenn kell tartani. A járások székhelyeit és a járások illetékességi területeit kormányrendelet fogja meghatározni, amelyet 2012. június 30-áig alkotnak meg. A járások kialakításának 21 Kézikönyv a területi kohéziótól, NFGM, Váti Nonprofit Kft, 2009 22 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat A járások kialakításáról, Magyar Közlöny 101. szám, 2011. szeptember
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 14 segítenie kell a hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatását is. A határozat kitér arra is, hogy "a jelenleg önkormányzati feladatok államigazgatási feladattá minősítése esetén az ellátásukhoz, az intézmények fenntartásához szükséges költségvetési forrásokat, szervezeti kapacitásokat és elhelyezési feltételeket az államigazgatás keretében kell biztosítani és rendelkezni kell a feladatátadással összefüggő vagyon tulajdonjogi rendezéséről is". A kohéziós politikára napjainkban még nagyobb szükség van, mint ezidáig. A kedvezőtlen társadalmi, gazdasági, területi folyamatokat kezelni szükséges. Az egyre mélyülő problémák előrevezető megoldásra várnak. A 2014-től kezdődő időszakkal egy új számítás kezdődik a kohéziós politikában is, új szabályozással, új területi dimenzióval és régi - új fejlesztési prioritásokkal. Továbbra is a régiók maradnak a támogatáspolitika, a finanszírozás központi elemei, reményeink szerint a járásokkal megerősítve. Amire koncentrálnunk kell, hogy Magyarországon a felzárkózás érdemben elinduljon egyrészt a régiókon belül, másrészt az egyes régiók között és a fejlettebb uniós régiókhoz képest is.