A kisebbségi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai felülvizsgálatának tapasztalatai

A kisebbségi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai felülvizsgálatának tapasztalatai A 2010. évi önkormányzati választásokkal egyidőben megtartott kisebbségi önkormányzati választások során Nógrád megye 131 településén 111 települési kisebbségi önkormányzat alakult. (Nagyorosziban az eredményes cigány kisebbségi önkormányzati választás ellenére a cigány kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete nem alakult meg.) A megalakulást követően 4 települési cigány kisebbségi önkormányzat szűnt meg: Érsekvadkert, Vanyarc, Lucfalva és Mohora településeken. A jelenleg működő 107 települési kisebbségi önkormányzat megoszlása a következő: - 82 cigány kisebbségi önkormányzat, - 23 szlovák kisebbségi önkormányzat, - 2 német kisebbségi önkormányzat. 1 / 13

A 2011. január 9-i területi kisebbségi önkormányzati választások eredményeként két területi - megyei szlovák és megyei cigány - kisebbségi önkormányzat is létrejött. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nek.tv.) 25. -a kimondja, hogy a települési kisebbségi önkormányzat - jogszabályi keretek között - saját hatáskörében határozza meg szervezet és működése részletes szabályait az alakuló ülést követő 3 hónapon belül. A Törvényességi Ellenőrzési és Felügyeleti Főosztály célvizsgálat keretében vizsgálta felül a kisebbségi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatait. A kisebbségi önkormányzatok SZMSZ-einek megalkotásához, illetve felülvizsgálatához a főosztály külön módszertani ajánlást dolgozott ki és juttatott el az érintettekhez. A célvizsgálat főbb megállapításai a következők: Általános megállapítások 2 / 13

A szabályzat felülvizsgálatára vonatkozó törvényi kötelezettségének nem minden képviselő-testület tett eleget, illetve néhány testület túllépte a Nek. tv-ben előírt határidőt. Egyáltalán nem történt meg a felülvizsgálat 5 települési kisebbségi önkormányzatnál. A felülvizsgálat tapasztalatai alapján elmondható, hogy az SZMSZ-ek többsége szinte semmilyen helyi sajátosságot nem tükröz. Ennek alapvető oka egyrészt, hogy a szabályzatok zöme minta alapján készült, másrészt, hogy a kisebbségi önkormányzatok nem rendelkeznek tapasztalatokkal arról, hogy mit célszerű a szabályzatban megjeleníteni. Az SZMSZ-ek többsége az alábbi szerkezetet követi: 1. Bevezető 2. Általános rendelkezések 3. A kisebbségi önkormányzat jogállása, feladat- és hatáskörei 4. A testület működése 3 / 13

5. A képviselők jogállása, jogai, kötelezettségei 6. Az elnökre, elnökhelyettesre vonatkozó szabályok 7. A kisebbségi önkormányzat költségvetése, gazdálkodása, vagyona 8. Záró rendelkezések Ezen túlmenően néhány szabályzat rendelkezik a képviselők tiszteletdíjáról, a lakossági fórumok tartásáról, más önkormányzatokkal, kisebbségi és egyéb szervezetekkel történő együttműködésről, társulásról. Általános tapasztalat, hogy a szabályzatok egy része -okra tagolódik, holott ez a jogszabályok sajátja, a kisebbségi önkormányzat képviselő-testületének döntése viszont - a Nek. tv. 30/F. (1) bekezdése alapján - határozat, mely nem minősül jogszabálynak, így -okat sem tartalmazhat. Részletes megállapítások 4 / 13

Az SZMSZ bevezetőjében kell utalni a Nek. tv 25. a) pontjára, mint felhatalmazó rendelkezésre. Néhány szabályzat helytelenül tartalmazta a felhatalmazást, ugyanis a Nek. tv. helyett a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényre (a továbbiakban: Ötv.) hivatkozott, holott az Ötv. kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó fejezete 2005. november 25-étől hatályon kívül helyezésre került. A bevezetőben kaphat helyet a kisebbségi közügy fogalma, erre azonban a szabályzatok szinte egyáltalán nem tettek utalást. Az általános rendelkezések körében lehet utalni a testület létrejöttének módjára. E rendelkezések kapcsán előfordult, hogy a szabályzat szintén már hatályon kívül helyezett jogszabályra - a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvényre - hivatkozott. Az általános rendelkezések között kell meghatározni a kisebbségi önkormányzat elnevezését, székhelyét, címét, a hivatalos bélyegző leírását. Azt, hogy a szabályzatok nagy része minták alapján készült, mi sem bizonyítja jobban, mint hogy előfordult, hogy a szabályzat ezen adatok egyikét sem tartalmazta konkrétan, ugyanis ki volt hagyva az adatok helye. Egy SZMSZ-ben 5 / 13

hivatalos elnevezésként Cigány Kisebbségi Önkormányzat szerepelt, mely megnevezés nem alkalmas arra, hogy az érintett települési kisebbségi önkormányzat egyértelműen beazonosítható legyen. A kisebbségi önkormányzat jelképei, kitüntetései és odaítélésének feltételei, valamint a kisebbség helyi ünnepei jellemzően nem az SZMSZ-ben kapnak helyet, a szabályzatok csupán utaltak rá, hogy e kérdésekről a testületek külön határozatban döntenek. A kisebbségi önkormányzat jogállásával kapcsolatos előírásokat csaknem valamennyi szabályzat tartalmazta. Az SZMSZ-ek többsége a Nek. tv. rendelkezéseinek - többnyire - szó szerinti átvételével sorolta fel az önkormányzati feladat- és hatásköröket. Önként vállalt feladatokat - főként a hagyományápolás, közművelődés terén - csupán néhány SZMSZ tartalmaz. Az át nem ruházható feladat- és hatáskörök tekintetében előfordult a pontatlan vagy hiányos felsorolás, ami jogszabálysértő. Ha ugyanis az SZMSZ átveszi a Nek. tv. rendelkezéseit, azt csak pontosan és teljeskörűen teheti. A hatáskör átruházásra vonatkozó szabályok kimerültek a Nek. tv. rendelkezéseinek a megismétlésében anélkül, hogy az erre vonatkozó rendelkezéseket konkrét tartalommal töltötték volna ki. A hatáskör átruházás kapcsán ugyanis azt szükséges szabályozni, hogy a testület milyen ügyeket ad át szerveinek (elnöknek, bizottságnak, társulásnak), milyen utasításokat ad a hatáskör gyakorlásához, mikor és hogyan kell beszámolni az átruházott hatáskörben hozott döntésről. 6 / 13

A szabályzatok zöme csupán elviekben rögzíti, hogy a testület bizottságot hozhat létre, konkrétan azonban - tekintettel a testületek kis létszámára - nem élnek e törvényi lehetőséggel. Amennyiben a testület úgy dönt, hogy nem hoz létre bizottságot, akkor ezt kell a szabályzatban rögzíteni. Arra is volt példa, hogy a szabályzat rögzítette, hogy a testület nem hoz létre bizottságot, ennek ellenére lehetőséget hagyott a testületnek arra, hogy feladat- és hatáskörét a (nem létező) bizottságra átruházhassa, illetve előírta, hogy az elnök a bizottság javaslatának figyelembevételével készítse elő a testület munkatervét. A testület működésére vonatkozó rendelkezések a leginkább kimunkáltak a szabályzatokban. A testületek létszámának a meghatározását, a tagok név szerinti felsorolását a szabályzatok, illetve mellékletük szinte kivétel nélkül tartalmazza. Bár e körben előfordult, hogy a testületi tagok felsorolására vonatkozó melléklet - a címével ellentétben - nem tartalmazta a képviselők névsorát. Az alakuló ülésre vonatkozó részletes szabályozás nem jellemző, e rendelkezések a kötelező napirendi pontok körét, az ülés összehívásának, vezetésének szabályait rögzítik a Nek. tv. előírásainak a megismétlésével. E körben az alakuló ülés időpontjának olyan jogsértő szabályozása fordult elő, mely szerint a testület alakuló ülését a települési önkormányzat alakuló ülését követő 15 napon belül tartja meg. A képviselő-testületi ülések számát a szabályzatok többféle formában határozzák meg, általában a minimális ülésszámot jelenítik meg, de gyakori az ülések rendszerességének a rögzítése is. Megjelent a nyári időszakban az ülésszünet meghatározása is. 7 / 13

A testületi ülések előkészítése kapcsán csupán néhány szabályzat tér ki az éves munkaterv szükségességére. A munkaterv készítését a Nek. tv. ugyan nem írja elő, de a kötelező feladatok határidőben történő ellátását jelentős mértékben segítheti a testületi ülések időpontjának és napirendjének a meghatározása. Az ülések előkészítésére vonatkozó szabályokat - a meghívó tartalma, kiküldésének időpontja, a tanácskozási joggal meghívandók köre - az SZMSZ-ek többnyire kellő részletességgel rögzítik. A meghívottak körére vonatkozó szabályozás többnyire általánosságokat tartalmaz ahelyett, hogy konkrétan meghatároznák azon személyeket, akiket meg akarnak hívni az ülésekre. Szükségtelen az a megfogalmazás, hogy akinek a jelenlétét jogszabály kötelezővé teszi. A rendkívüli ülések összehívása kapcsán gyakorta találkoztunk azzal a szabályozással, mely szerint a rendkívüli testületi ülést az írásbeli indítvány benyújtásától számított 15 munkanapon belül kell összehívni. A Nek. tv. nem szabályozza, hogy a rendkívüli ülést mely időtartamon belül köteles az elnök összehívni, ugyanakkor a Nek. tv. 63. (1) bekezdése értelmében a törvényben nem szabályozott kérdésekre alkalmazni kell a helyi önkormányzatra vonatkozó szabályokat. Ennek megfelelően az Ötv. 98. (1) bekezdés f) pontjában foglaltakat kell figyelembe venni, mely szerint a kötelező összehívásra vonatkozó indítványnak a polgármester, így tehát a kisebbségi önkormányzat elnöke is, 15 napon belül köteles eleget tenni. A 15 munkanap viszont hosszabb időtartamot jelent, mint a 15 (naptári) nap, ezért ez a szabályozás nem felel meg az Ötv. 98. (1) bekezdés f) pontjának. A testületi ülések időpontjáról és napirendjéről történő lakossági tájékoztatásra vonatkozó rendelkezések tipikus hibája, hogy a tájékoztatás a helyben szokásos módon történik, holott éppen a tájékoztatás konkrét módjáról kellene az SZMSZ-nek rendelkeznie. Az előterjesztésekkel kapcsolatban csupán néhány SZMSZ-ben került rögzítésre, hogy mely 8 / 13

ügyekben kell írásbeli előterjesztést benyújtani, holott bizonyos előterjesztéseknél - költségvetés, zárszámadás, SZMSZ elfogadás, módosítás - elengedhetetlen az írásbeli forma. A zárt ülésre vonatkozó rendelkezések esetén tipikus hiba a Nek. tv. előírásainak a pontatlan és hiányos átvétele. A tanácskozás rendjére, az ülés vezetésére vonatkozó szabályozás az SZMSZ-ekben kellően részletezett. Az ülés vezetés kapcsán több szabályzatban is találhatók olyan rendelkezések, mely szerint az elnök és az elnökhelyettesi tisztség egyidejű betöltetlensége, illetve tartós akadályoztatásuk esetén a korelnök hívja össze és vezeti a testületi ülést. E rendelkezés nincs figyelemmel arra, hogy 4 fős testület esetén, ha 2 fő egyidejűleg akadályoztatva van, abban az esetben nem lehet határozatképes testületi ülést összehívni. A határozatképességgel összefüggő szabályozás kapcsán hiányosságként merült fel, hogy amennyiben a testületi ülés határozatképtelen, abban az esetben az elmaradt testületi ülést milyen időtartamon belül kell pótolni, illetve hogy az ismételt összehívás azonos napirenddel történik-e. A döntéshozatali eljárás szabályozása során a minősített többséghez kötött döntések körének meghatározása vetette fel a legtöbb problémát. Egyrészt a szabályzatok nem teljeskörűen tartalmazták a Nek tv. minősített többségre vonatkozó rendelkezését. Másrészt több szabályzat egymásnak ellentmondó rendelkezéseket tartalmazott, míg egyik rendelkezése szerint a 9 / 13

javaslatok elfogadásához egyszerű többség szükséges, addig más rendelkezése azt írta elő, hogy a kisebbségi önkormányzat mindennemű döntéséhez minősített többség szükséges. A minősített többség szabályozásánál egyébként nem feltétlenül a törvény rendelkezéseit kell megismételni az SZMSZ-ben, hanem azokat a döntéseket célszerű ebben a körben meghatározni, amely döntéseket a testület a törvényben meghatározottakon túlmenően kívánja minősített többséghez kötni. E lehetőséggel a testületek nem éltek. A titkos, illetve a név szerinti szavazás lebonyolításának a rendje csupán néhány szabályzatban található. Még mindig visszatérő hiba a szavazategyenlőségről történő rendelkezés. A Nek. tv. nem ismeri a szavazategyenlőség intézményét, ugyanis ilyen esetben elutasító döntés születik. A testületi ülések jegyzőkönyvével kapcsolatos szabályozást tekintve a szabályzatok többsége nem rendelkezik arról, hogy a jegyzőkönyvet milyen nyelven kell elkészíteni. Volt arra is példa, hogy a jegyzőkönyv elkészítését a szabályzat nem az elnök, hanem a polgármesteri hivatal feladatává tette. A nyilvános ülésekről készült jegyzőkönyvekbe történő betekintés lehetőségét a SZMSZ-ek többsége megfelelően biztosítja, bár előfordult olyan konkrétumot nélkülöző szabályozás is, mely szerint a jegyzőkönyv hozzáférhetőségéről a helyi szokásoknak megfelelően kell gondoskodni. Sok esetben a jegyzőkönyvek felterjesztésére a megyei közigazgatási hivatalokat jelölték meg. 10 / 13

Gyakori hiányosság, hogy a határozatok kihirdetéséről az SZMSZ-ek vagy egyáltalán nem rendelkeznek, vagy a kihirdetés módjaként a helyben szokásos módot határozzák meg anélkül, hogy annak konkrét tartalmát megjelölnék. A képviselők jogállására, jogaira, kötelezettségeire vonatkozóan szinte valamennyi szabályzat tartalmaz rendelkezéseket. E körben jellemző a Nek. tv. szabályainak a megismétlése, többletjogosítványokat az SZMSZ-ek általában nem biztosítanak. A kötelezettségszegést illetően több szabályzatban is fellelhető volt a következő jogsértő szabályozás: A kisebbségi önkormányzat azon tisztségviselője, illetve képviselője, aki sorozatosan meghatalmazás nélkül az önkormányzat nevében jár el és köt szóbeli vagy írásbeli megállapodásokat, illetve jogtalanul használja fel az önkormányzat bélyegzőjét, attól automatikusan meg kell vonni a tiszteletdíjat, és az elkövetőnek le kell vonni a konzekvenciákat. A testület felszólíthatja tisztségéről való lemondásra, illetve kizárhatja a képviselői testületből. Ez a rendelkezés egyrészt ellentétes a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény 17. (2) bekezdésében foglaltakkal, mely szerint a képviselő-testület a kötelezettségeit megszegő képviselő megállapított tiszteletdíját legfeljebb 25%-kal, maximum 12 havi időtartamra csökkentheti, illetőleg természetbeni juttatását ugyanilyen időtartamra megvonhatja. Ismételt kötelezettségszegés esetén a csökkentés, illetve a megvonás újra megállapítható. A tiszteletdíjat tehát teljesen megvonni nem lehet. Másrészt ellentétes a Nek. tv. 30/K. (5) bekezdésében foglaltakkal, mely taxatíve felsorolja a települési kisebbségi önkormányzati képviselői megbízatás megszűnésének eseteit, s ezek között a képviselő kizárása nem szerepel. A kisebbségi testület tehát nem zárhatja ki tagjai sorából a kisebbségi képviselőt. Az elnökkel kapcsolatos rendelkezések megfeleltek a Nek. tv. előírásainak. Az SZMSZ-ek többsége rögzítette, hogy az elnök nem hívható vissza, illetve szabályozta az elnöknek a testület működésével összefüggő feladatait. Az elnökhelyettes kötelező megválasztását, illetve a megválasztására vonatkozó előírásokat szintén tartalmazta valamennyi SZMSZ. 11 / 13

A lakossági fórumokat illetően az SZMSZ-ek egy része a lakossági fórumot azonosítja a közmeghallgatással, illetve a közmeghallgatást nem a Nek. tv. előírásainak megfelelően szabályozta, úgy rendelkezett például, hogy a testület szükség szerint tart közmeghallgatást. A szabályzatok egy része nem tért ki arra sem, hogy a választópolgárok milyen módon értesülnek a közmeghallgatás helyéről és időpontjáról. A kisebbségi önkormányzat költségvetésére, vagyonára, gazdálkodására vonatkozó szabályok körében volt rá példa, hogy az SZMSZ egyáltalán nem tartalmazott erre vonatkozó rendelkezéseket. E szabályok egyébként nélkülöznek minden helyi sajátosságot és nem utalnak arra, hogy a kisebbségi önkormányzat gazdálkodási feladatait a polgármesteri hivatal (körjegyzőség) a helyi és a kisebbségi önkormányzat megállapodása alapján látja el. (A megállapodások ugyanakkor a legtöbb helyen megköttettek.) Néhány SZMSZ foglalkozik a kötelezettségvállalásra, utalványozásra, ellenjegyzésre vonatkozó szabályokkal. E körben jogszabálysértő az a szabályozás, amely kötelezettségvállalással és utalványozással a jegyzőt hatalmazza fel. A kisebbségi önkormányzat vagyonával összefüggő szabályokat a tényleges helyzetnek megfelelően kellene meghatározni, azonban az SZMSZ-ek többsége nem tartalmaz ezzel kapcsolatos előírásokat. A helyi önkormányzattal történő együttműködésről a szabályzatok zöme tesz ugyan említést, ugyanakkor az egyéb (társadalmi, kisebbségi) szervezetekkel való együttműködésre, esetleg társulás ra vonatkozó szabályok csak kevés szabályzatban kaptak helyet. A záró rendelkezések körében a szabályzat kihirdetésére vonatkozó rendelkezés, továbbá a kihirdetési záradék hiánya volt gyakori hiba. 12 / 13

A fenti kisebb-nagyobb jogszabálysértő rendelkezések módosítására, illetve hatályon kívül helyezésére - elsősorban írásbeli észrevétellel - hívtuk fel az érintettek figyelmét, akik saját hatáskörben orvosolták a jogsértéseket. Salgótarján, 2011. június 14. 13 / 13