KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI REGIONÁLIS ÁLLAMIGAZGATÁSI HIVATAL 1056 Budapest, Váci utca 62-64., www.kmrkh.hu 1364 Budapest, Pf. 234. e-mail: hivatal@kmrkh.hu HIVATALVEZETŐ Fax: 06-1/317 6606 e-mail: hivatal@kmrkh.hu Tárgy: Állásfoglalás fakivágással kapcsolatos más eljáró szerv kijelölésével kapcsolatban Ügyiratszám: Önkormányzata Polgármesteri Hivatal Jegyző részére Tisztelt Jegyző! 2010. 06. 17-én kelt megkeresésével kapcsolatban az alábbi tájékoztatást adjuk. Levelében arról tájékoztatta Hivatalunkat, hogy a fás szárú növények védelméről szóló Ök. rendelet értelmében az ingatlanokon belüli fakivágási engedélyezési ügyekben a képviselő-testület által átruházott hatáskörben a Polgármester jogosult eljárni, továbbá, hogy a hrsz. alatti társasházban lévő két albetét tulajdonosa az Önkormányzat, és a társasházat érintő eljárásban vélhetően a polgármesterrel szemben abszolút kizárási ok áll fenn. Megkeresésében szereplő problémát Hivatalunk szervezeti egységeivel is megismertettük. Felügyeleti és Igazgatási Monitoring Főosztályunk (a továbbiakban: Felügyeleti Főosztály) az önkormányzati rendelettel kapcsolatban tett észrevételeket, míg Építésügyi Főosztályunk a hatósági eljárásban felmerülő problémákat vizsgálta. A rendelkezésünkre álló információk alapján az alábbi megállapításokat tehetjük hatósági szempontból. Először azt kell megállapítani, hogy a fák kivágását milyen hatáskörben célszerű elvégezni. Amennyiben a fakivágásra építési tevékenységgel kapcsolatban kerülne sor, abban az esetben az eljárás lefolytatásához szükséges hatáskör a jegyzőhöz van telepítve, mint építésügyi hatósághoz. Amennyiben a fák kivágására a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 7. -ban foglaltak alapján kerül sor, a hatáskör gyakorlója a jegyző, mint elsőfokú környezetvédelmi hatóság. Amennyiben a fákat önkormányzati hatósági jogkörben kívánják kivágni, abban az esetben merülhet fel a megkereső levélben felvetett kizárás lehetősége. Az eljárás megindításának időpontja a megkereső leveléből nem derül ki, így a 2009. 10. 01. utáni jogi szabályozást tekintve, az alábbi jogszabályhelyek szolgálnak iránymutatásul.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12. (1) bekezdése értelmében a közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A (2) bekezdés szerint közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy): a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez, b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés - a fegyelmi és etikai ügyek kivételével - ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti. A (3) bekezdés b) pontja alapján az e törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező helyi önkormányzat képviselő-testülete, ideértve a megyei önkormányzat közgyűlését is, valamint a 19. (2) bekezdése szerint átruházott hatáskörben annak szervei és társulása. A 42. (1) bekezdése értelmében az ügy elintézésében nem vehet részt az a személy, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti. A (4) bekezdés szerint, az ügy elintézésében nem vehet részt az a hatóság, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti. A (6) bekezdés alapján az ügy elintézésében nem vehet részt az a hatóság, amelyik hatóság vezetőjével szemben kizárási ok merül fel. A 43. (7) bekezdés rögzíti, hogy a hatósági ügyben eljáró testület tagjával és vezetőjével, továbbá az eljáró hatóság kiadmányozási jogkörrel rendelkező vezetőjével szemben megfelelően alkalmazni kell a kizárás szabályait azzal, hogy ha a hatóságnál nincs másik kiadmányozási jogkörrel rendelkező vagy azzal felruházható személy, a hatáskör gyakorlója jár el. A (8) bekezdés szerint az önkormányzati hatósági ügyben a kizárásra vonatkozó döntésre a külön törvényben meghatározott, személyes érintettséggel kapcsolatos eljárás az irányadó. A 107. (1) bekezdés alapján az önkormányzati hatósági ügyben átruházott hatáskörben hozott, továbbá a polgármester törvény alapján önálló hatáskörben hozott önkormányzati hatósági döntésével szembeni fellebbezés elbírálása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A 116. alapján, ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, felügyeleti szervként az a hatóság jár el, amely a fellebbezés elbírálására jogosult vagy jogosult volna. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 9. (1) bekezdése szerint az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli. A (2) bekezdés szerint az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselőtestület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el. A (3) bekezdés alapján a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Az Ötv. 11. (1) bekezdése alapján a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. 2
A (2) bekezdés szerint a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. A (3) bekezdés rögzíti, hogy a képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani. Az Ötv. 14. (2) bekezdése szerint a képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit, vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A települési képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett települési képviselő kezdeményezésére vagy bármely települési képviselő javaslatára a képviselő-testület dönt. A kizárt települési képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni. Az Ötv. 32. alapján a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. Az Ötv. 78. (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják. Az Ötv. 80. (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A Korm. rendelet 7. (1) bekezdése rögzíti, hogy a település belterületén a fás szárú növénynek az élet-, egészség- vagy vagyonvédelmi okból - a 6. -ban foglaltaktól eltérően - történt kivágása esetén a) a kivágás tényét az azonnali intézkedést foganatosító 3 napon belül bejelenti a kivágás helye szerint illetékes jegyzőhöz; b) ha a pótlás környezeti feltételei adottak, a jegyző a tulajdonost a pótlásra kötelezi. A Korm. rendelet (2) bekezdése megállapítja, hogy a jegyző a fás szárú növénnyel rendelkezni jogosultat a fás szárú növény kivágására kötelezi, ha a fás szárú növény az élet- vagy vagyonbiztonságot veszélyezteti, és e veszély másként nem hárítható el. Fenti jogszabályhelyek alapján az alábbiakat állapíthatjuk meg. A Ket. 43. (7) bekezdést alapul véve, esetünkben hatósági ügyről beszélhetünk, hiszen az önkormányzati hatósági ügy, is hatósági ügy (Ket. 12. (3) bekezdés b) pontja). A polgármester tagja a képviselő-testületnek. Önkormányzati hatósági jogkörben eljárva a képviselő-testület hatáskörének gyakorlását átruházhatja a polgármesterre. A hatóságnál nincs másik kiadmányozási jogkörrel rendelkező vagy azzal felruházható személy, tekintettel, hogy a hatáskör gyakorlója (képviselő-testület) átruházott hatáskörében jár el a polgármester, az átruházott hatáskör tovább nem ruházható át. Abban az esetben, ha kizárási ok merül fel a polgármesterrel szemben, a Ket. 47. (7) bekezdése szerint a hatáskör gyakorlása visszaszáll az eredeti hatáskör címzettjére a hatáskör gyakorlójára, azaz a képviselőtestületre. Ilyen esetben a kizárásról a képviselő-testület maga dönt határozattal (Ötv. 11. (1) bekezdése). Hivatalunk nem tud a kizárásról dönteni, mivel nem minősül a képviselő-testület felettes szervének (Ket. 116. és 107. ). Tehát az ügyben a döntéshozó hatóság mind a fakivágási, mind pedig a kizárással kapcsolatban - ilyenkor maga a képviselő-testület. Jelen esetben, a társasházban tulajdonos az Önkormányzat, ezért a vagyonnal való önrendelkezés és a közhatalmi jogkör gyakorlását kell összhangba hozni (Ötv. 80. (1) bekezdés). 3
Összefoglalva: a képviselő-testület jogosult ilyenkor a fa kivágásáról dönteni. De hangsúlyozzuk, hogy csak abban az esetben, ha önkormányzati hatósági ügyről van szó, mely esetben a jogbiztonság egyensúlyát a határozattal szemben a bírói út biztosítja (Ötv. 11. (3) bekezdés). Abban az esetben, ha a Polgármesterrel szemben azért merül fel kizárási ok, mert személyes érintettség áll fenn, akkor a Ket. 43. (8) bekezdésében foglaltak az irányadók (Ötv. 14. (2)). A 2010. 10. 01. előtt indult eljárás esetén a Ket. 43. (4), (9) és (10) bekezdésekben foglaltak alapján lehet eljárni, mely szerint: (4) Ha a kizárási ok a hatóság vezetőjével, illetve az államigazgatási hatósági jogkörben eljáró polgármesterrel, főpolgármesterrel, jegyzővel, főjegyzővel, a közgyűlés elnökével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felügyeleti szerv által kijelölt másik azonos hatáskörű hatóság jár el. E rendelkezést nem kell alkalmazni a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással, illetve a jogszabályban meghatározott mértékű - nem mérlegelési jogkörbe tartozó - adó- vagy más fizetési kötelezettség megállapításával kapcsolatos ügyekben. (9) A hatósági ügyben eljáró testület tagjával és vezetőjével, továbbá az eljáró hatóság kiadmányozási jogkörrel rendelkező vezetőjével szemben megfelelően alkalmazni kell a kizárás szabályait. (10) Önkormányzati hatósági ügyben a kizárásra vonatkozó döntésre a külön törvényben meghatározott, személyes érintettséggel kapcsolatos eljárás az irányadó. Ez a sajátos jogi helyzet - mely felvetésre került speciális szabályozást igényel, azonban a jelenleg hatályos jogszabályok alapján, csupán a Ket. és Ötv. szabályainak összevetése ad eligazítást. A Felügyeleti Főosztály a fás szárú növények védelméről alkotott sz. önkormányzati rendelettel (a továbbiakban: rendelet) kapcsolatban az alábbi megállapításokat tette. Törvényességi szempontból vizsgálta meg a fent említett rendeletet és megállapította, hogy annak tartalma ellentétes a hatályos jogi szabályozással. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 48. (2) bekezdése értelmében a főváros területén a fővárosi önkormányzat rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozzon meg. A fővárosi kerületi önkormányzatnak ilyen jogköre nincs, törvénybe ütközik tehát a rendelet hatályának bármely ingatlanra való kiterjesztése. A 48. (2) bekezdése szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg a fővárosi önkormányzat esetén a fővárosi közgyűlés önkormányzati rendeletben más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozhat meg. A rendelet hatályát az 1. az alábbiak szerint határozza meg. A rendelet 1. (1) bekezdése szerint a rendelet hatálya kiterjed a (2) bekezdésben foglalt kivétellel a település közigazgatási határán belül minden önálló ingatlanra, azok teljes fás szárú növényállományára, függetlenül attól, hogy tulajdonosa üzemeltetője, bérlője, haszonélvezője, használója természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet (a továbbiakban: használó). A törvény felhatalmazása alapján alkotta meg a Kormány a Korm. rendeletét. E rendelet végrehajtására önkormányzati rendelet nem alkotható, mert a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény ezt kizárja. 4
A 15. (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. A (2) bekezdés értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. A rendeletnek azon szabályai tehát, amelyek ismétlik a kormányrendelet rendelkezéseit, feleslegesek. A jegyző hatásköre csak a közterületre álló fás szárú növények kivágására terjed ki. Tekintettel arra, hogy ezekben a kérdésekben a Képviselő-testület nem rendelkezik rendeletalkotási felhatalmazással, a rendelet 1., 2., 3., 4. -ai törvénysértők. A rendelet 5. -ában szabályozott pótlás mértékének és módjának megállapítására nem, csak a kompenzációs intézkedés kérdésében rendelkezik a Képviselő-testület a környezetvédelmi törvény alapján általános jogalkotási felhatalmazással. Közvetetten a Korm. rendelet 8. -a említi a települési önkormányzat rendeletét a kompenzációs intézkedéssel kapcsolatban. A Korm. rendelet 8. (4) bekezdése alapján amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi. A Korm. rendelet szerkesztéséből következik azonban, hogy a kompenzációs intézkedés csak a közterületen álló fás szárú növény kivágása esetén állapítható meg, amennyiben a pótlást a rendeletben felsorolt okok miatt a jegyző nem tudja elrendelni. A rendelet 6. -a az építési tevékenységgel összefüggő fakivágás esetére rendelkezik a pótlás mértékéről. A rendeletalkotási felhatalmazás erre nem terjed ki, az eljárás a jegyző hatáskörébe tartozik, figyelembe véve a magasabb szintű jogi szabályozást. A rendelet 7. -a, mivel korábbi, jogszabálysértő szakaszokkal összefüggésben állapít meg szabálysértési tényállást, szintén jogszabálysértő. Felhívjuk a figyelmét arra, hogy szakmai véleményünk a 60/1992. (XI.17.) AB határozat értelmében nem minősül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerinti jogi iránymutatásnak, annak kötelező ereje nincs, az csupán tájékoztató jellegű, arra bíróság vagy más hatóság előtt bizonyítékként hivatkozni nem lehet. Budapest, 2010. június 28. Erről értesül: dr. Dombovári Ottó hivatalvezető 1. Címzett 2. Irattár 5