Az Eurodac felügyeletével megbízott koordinációs csoport második ellenőrzési jelentése Összefoglalás 1. Az Eurodac bemutatása Az Eurodac olyan informatikai rendszer, melyet azzal a céllal hoztak létre, hogy a menekültügyi eljárás meggyorsításának érdekében meghatározzák, melyik tagállam illetékes az Európai Unió területén benyújtott menedék iránti kérelmek elbírálásában 1. Az Eurodac-rendszer lehetővé teszi a tagállamoknak a menedékjogot kérelmezők és a Közösség külső határát illegálisan átlépő személyek azonosítását. Az ujjlenyomatok összehasonlítása révén a tagállamok megállapíthatják, hogy a valamely tagállam területén illegálisan tartózkodó, menedékjogot kérelmező személy vagy külföldi állampolgár folyamodott-e már menedékjogért egy másik tagállamban. Ezenfelül azáltal, hogy ellenőrizhető, hogy egy menedékjogot kérelmező személy korábban nyújtott-e be ilyen kérelmet egy másik tagállamban, elkerülhetővé válik, hogy az egyik tagállam elutasítását követően más tagállamokban ismét benyújtsák a kérelmet (asylumshopping). Az Eurodac-rendelettel összhangban a 14 évesnél idősebb menedékjogot kérelmező személyektől a kérelem benyújtásakor ujjlenyomatot kell venni. Az ujjlenyomatokat ezután digitális formában továbbítják az Eurodac központi egysége számára, melynek az Európai Bizottság biztosít helyet. A rendszer összeveti ezeket az adatbázisban tárolt ujjlenyomatokkal, lehetővé téve, hogy a hatóságok ellenőrizhessék, hogy a személy folyamodott-e már menedékjogért egy másik tagállamban vagy hogy a szükséges iratok nélkül lépett-e az Európai Unió területére. 2. A közelmúlt fejleményei Az Európai Bizottság a dublini rendszerrel foglalkozó 2007. június 6-i értékelését 2 követően megkezdte a dublini és az Eurodac-rendelet felülvizsgálatát. Ezen eljárás során a Bizottság az érdekeltek széles körével konzultációt folytatott a releváns szempontok figyelembevételének biztosítása érdekében. Az Európai Bizottság ezenfelül tekintetbe vette az Eurodac felügyeletével megbízott koordinációs csoport 2007-ben kiadott első ellenőrzési jelentésének eredményeit is. 1 A Tanács 2000. december 11-i 2725/2000/EK rendelete a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló Eurodac létrehozásáról. Az Eurodac végrehajtási szabályait a 2002. február 28-i 407/2002/EK tanácsi rendelet tartalmazza. Az Eurodac 2003 januárja óta működik. 2 A dublini rendelet és az Eurodac-rendelet előírja, hogy a Bizottság a működés megkezdését követő három év elteltével jelentést tegyen az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak e rendeletek alkalmazásáról, és hogy adott esetben szükséges módosító javaslatokat tegyen. Elismerve, hogy a rendeletben létrehozott rendszert a tagállamokban általában kielégítő módon valósították meg, a Bizottság értékelő jelentése meghatározott néhány, a jelenlegi rendelkezések hatékonyságára vonatkozó problémát, valamint rámutatott azon kérdésekre, melyeket az Eurodac-rendszer javítása és a dublini rendelet alkalmazásának elősegítése érdekében meg kell oldani. 1
A felülvizsgált eszközökre vonatkozó új javaslatokat 2008. december 3-án nyújtották be. Az Eurodac-javaslat célja többek között: az Eurodac-rendelet végrehajtása hatékonyságának javítása, a fenti rendelet elfogadása óta megváltozott menekültügyi vívmányokkal való összhang biztosítása, több rendelkezés aktualizálása a rendelet elfogadása óta történt (többek között az adatvédelmi felügyelettel kapcsolatos) tényszerű fejlemények figyelembevételével, új irányítási keret létrehozása. 3. Az Eurodac felügyelete Az Eurodac-rendelet 20. cikkével összhangban 3 az Eurodac felügyelete az alábbiak szerint történik: Az európai adatvédelmi biztos mint hatóság feladata, hogy figyelje a központi egység tevékenységeit annak biztosítása érdekében, hogy az adatoknak az Eurodac általi feldolgozása ne sértse az érintettek jogait. Nemzeti szinten az Eurodac-rendszerben részt vevő minden tagállam rendelkezik egy felügyeleti hatósággal: az adatok gyűjtésének és felhasználásának ellenőrzését ellátó adatvédelmi hatósággal. Az elmúlt négy év során az európai adatvédelmi biztos és az adatvédelmi hatóságok kidolgozták az Eurodac-rendszer koordinált felülvizsgálatát, melynek célja a közös problémák összehangolt megoldása. A koordinációs csoport már kiadott egy ellenőrzési jelentést, melynek ajánlásait a Bizottság nagy mértékben belefoglalta az új Eurodac-rendeletre és dublini rendeletre vonatkozó javaslatokba. 4. Második ellenőrzési jelentés A megvizsgált kérdések és az ellenőrzés módszere Az Eurodac felügyeletével megbízott koordinációs csoport 2009. június 24-én elfogadta második ellenőrzési jelentését. A jelentés alapjául a valamennyi résztvevő által használt egységesített kérdőív szolgált. A jelentés a tagállamok által a kérdőívre adott válaszokra épülő megállapításokat és ajánlásokat tartalmaz. A csoport reméli, hogy a jelentés hasznos hozzájárulást jelent az Eurodac-rendelet és a dublini rendelet folyamatban lévő felülvizsgálatához. A megvizsgált kérdések A csoport két fő kérdést vizsgált: a menedékjogot kérelmezők betekintéshez való jogát és a menedékjogért folyamodó fiatalok életkorának a rendszerben való nyilvántartásbavételüket célzó meghatározására szolgáló módszereket. 3 Az európai adatvédelmi biztos 2004-ben az ideiglenes közös felügyeleti hatóság helyébe lépett. A 20. cikk (11) bekezdése kimondja: A közös felügyeleti hatóságot a Szerződés 286. cikkének (2) bekezdésében említett független ellenőrző szerv létrehozásakor feloszlatják. A közös felügyeleti hatóság helyébe a független felügyeleti testület lép, és gyakorolja az alapító okmányában ráruházott valamennyi jogot. Az Eurodac-rendelet 20. cikkének (3) bekezdésével összhangban ennek megfelelően az európai adatvédelmi biztos felelős az Eurodac működésével kapcsolatos végrehajtási problémák vizsgálatáért, a nemzeti felügyeleti hatóságok által végzett ellenőrzések során mutatkozó esetleges nehézségek kivizsgálásáért, valamint azért, hogy ajánlásokat dolgozzon ki a meglévő problémák közös megoldására. Továbbá a 20. cikk (4) bekezdése szerint az európai adatvédelmi biztost a nemzeti felügyeleti hatóságok aktívan támogatják. 2
1. Az adatalanyok tájékoztatása Az első koordinált ellenőrzési jelentés annak, hogy az Eurodac adatalanyai alig élnek a betekintéshez való jogukkal, egyik valószínű okaként azt jelölte meg, hogy tájékozatlanok jogaikat illetően. Ezért azt javasolták, hogy a koordinációs csoport vizsgálja meg, a menedékjogot kérelmező, illetve az Eurodac-ban más okból nyilvántartásba vett személyek milyen módon kapnak tájékoztatást. A koordinációs csoport úgy döntött, hogy számításba veszi az e területen meglévő gyakorlatokat (mely nyelveket használják, mérik-e valamilyen módon a tájékoztatás hatását stb.), és lehetőség szerint megvizsgálja az adott tájékoztatás minőségének hatását és a betekintéshez való jog gyakorlását. További cél a területre vonatkozó legjobb gyakorlatok meghatározása és cseréje. 2. A menedékjogot kérelmező fiatalok életkorának meghatározása Az Eurodac-rendelet 4. cikke értelmében a 14 éves vagy annál idősebb gyermekektől ujjlenyomatot vesznek. Gyakran problémát jelent az olyan gyermekek életkorának meghatározása, akiknél nincs megbízható személyazonossági okmány, és erre többféle módszert alkalmaznak. A gyakorlatban az életkor meghatározása nem csak az adatminőség és az adatoknak az Eurodac-ba való felvétele szempontjából fontos. Annak meghatározására is szolgál, hogy a menedékjogot kérelmező fiatal kiskorú-e, ami számos hatással van a menedékkérelem elbírálására (a menedékjogot kérelmező kiskorúak számos olyan védelmi intézkedésre jogosultak, melyre a felnőttek nem). E vizsgálat a nemzeti szinten meglévő gyakorlatok és/vagy jogszabályok számbavételét célozta annak érdekében, hogy felmérjék, azok megfelelnek-e az Eurodac-kal kapcsolatos uniós jogi keretnek. Továbbá annak meghatározását szolgálta, hogy e keretben szükséges vagy kívánatos-e további harmonizáció. Az ellenőrzés módszere A csoport először kidolgozott egy kérdőívet a két kérdésre vonatkozóan, hogy viszonylag egységes formátumban kapjon válaszokat. A kérdőívekre adott válaszok összegyűjtésére használt módszert az adatvédelmi hatóságok választhatták meg. Egyesek a helyszíni látogatást választották, mások az adminisztratív csatornákat részesítették előnyben. Általánosságban elmondható, hogy az egységesített kérdőív és a szabad ellenőrzési módszer kombinációját pozitívan fogadták. A legtöbb tagállam úgy találta, hogy a helyszíni ellenőrzések eredményesebbnek bizonyultak az írott anyagok irodáik és az Eurodac irodái között lebonyolított cseréjénél. 5. Megállapítások és ajánlások A koordinált ellenőrzés megállapításai alapján az Eurodac felügyeletével megbízott koordinációs csoport az alábbi következtetésekre jutott. Az adatalanyok tájékoztatása Megállapítások Az értékelési gyakorlat eredményei azt mutatják, hogy a menedékjogot kérelmezőknek nyújtott, a jogaikról és a személyükre vonatkozó adatok felhasználásáról szóló tájékoztatás rendszerint hiányos, különösen az ujjlenyomatvétel következményeit és az adataikba való betekintéshez és azok helyesbítéséhez való jogot illetően. 3
A nyújtott tájékoztatás terén is nagy az eltérés a tagállamok között, és nagy különbségeket figyeltek meg a menedékjogot kérelmezőkkel és az illegális bevándorlókkal kapcsolatos gyakorlatokban: utóbbiak általában kevesebb információt kapnak, bizonyos esetekben egyáltalán nem tájékoztatják őket. Ajánlások A tagállamoknak javítaniuk kell az adatalanyok adatvédelmi tájékoztatásának minőségét, mely tájékoztatásnak az Eurodac-rendelet 18. cikkében foglalt valamennyi elemet tartalmaznia kell. Az adatalanynak nyújtott tájékoztatásnak ki kell terjednie a betekintéshez és a helyesbítéshez való jogra, valamint az ezen jogok gyakorlását biztosító eljárásra, beleértve az elsősorban a betekintési és helyesbítési kérelmekért felelős adatkezelőre és a nemzeti adatvédelmi hatóságra mint az adatalanynak szükség esetén segítséget nyújtó illetékes szervre vonatkozó információkat. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a menedékjogot kérelmezők és az illegálisan tartózkodó idegenek egyaránt tájékoztatást kapjanak. A menekültügyi hatóságoknak fel kell mérniük, milyen módon nyújtanak adatvédelmi tájékoztatást, annak érdekében, hogy garantálják, hogy az kellően világos és az adatalanyok számára jól érthető legyen. Különös hangsúlyt kell helyezni az adatvédelmi tájékoztatásra annak érdekében, hogy az szembetűnő és hozzáférhető legyen. A tájékoztató szövegeket világos, egyszerű és érthető nyelven kell megfogalmazni, figyelembe véve az adatalanyok iskolai végzettségét, és ennek megfelelően kerülve a számukra idegen jogi szakkifejezéseket. Mindig meg kell vizsgálni, hogy az adatalany teljes mértékben megértette-e az írásban és szóban kapott információt. Az adatalany felkérése arra, hogy aláírásával erősítse meg, hogy megértette a kapott tájékoztatást, nem jelent elegendő garanciát arra, hogy a lényeget megértette (a kérelmező kiszolgáltatott helyzetét is figyelembe véve). A tagállamoknak elő kell mozdítaniuk az illetékes nemzeti hatóságok közötti együttműködést és tapasztalatcserét egy munkacsoportnak e kérdés vizsgálatára és idővel harmonizált gyakorlatok kialakítására való ösztönzése révén. A tagállamoknak ki kell dolgozniuk a tájékoztatáshoz való jogra vonatkozó egységesített űrlapot, melynek megfogalmazásában a koordinációs csoport hasznos segítséget nyújthat. Ez hozzájárulna a nagyobb fokú harmonizációhoz és az Eurodacrendeletnek való megfelelés javításához. E megoldás a fordítás terén is pozitív hatással lehetne, mivel a használt nyelvek sok esetben különböző tagállamok közös nyelvei. Az adatvédelmi hatóságoknak mérlegelniük kellene, hogy honlapjukon útmutatót tegyenek közzé az arra vonatkozó legjobb gyakorlatokról, hogy az egyének hogyan gyakorolhatják jogaikat. Az adatvédelmi hatóságoknak nemzeti szinten figyelemmel kell kísérniük a helyzetet, és iránymutatást kell nyújtaniuk a jogi kötelezettségeknek való jobb megfelelés módjával kapcsolatban. A menedékjogot kérelmezők életkorának meghatározása Megállapítások A kérdőívre adott válaszok értékelése azt mutatta, hogy a menedékjogot kérelmezők életkorának meghatározására szolgáló módszerek (akár az Eurodac keretében, akár a menedékjogi eljárás tágabb összefüggésében) több tagállamban vita tárgyát képezik, elsősorban arra vonatkozóan, hogy megbízhatóak-e, illetve etikai szempontból elfogadhatóak-e. 4
Ezenfelül a tagállamokban a menedékjogot kérelmező fiatalok életkorának meghatározására használt rendszerek harmonizációjának hiánya igen eltérő eredményekhez vezet. Ez egyértelmű hatással van az érintett egyénekkel kapcsolatos méltányos bánásmódra. Ajánlások A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a menedékjogot kérelmezők életkorának meghatározására szolgáló módszerek, valamint a tesztekkel kapcsolatos eljárás egésze egyértelmű és a nyilvánosság számára hozzáférhető szövegben kerüljön rögzítésre. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a menedékjogot kérelmezőknek az életkorra vonatkozó nyilatkozatát ne hagyják figyelmen kívül az eljárás során, és hogy e nyilatkozatok megfelelő az orvosi vizsgálatok eredményein alapulókhoz hasonló jogi státuszt és értéket kapjanak. Azt az érvet, hogy a menedékjogot kérelmezők nyilatkozatai nem feltétlenül helyesek, vagy hogy akár hamisak, azzal a ténnyel kell szembehelyezni, hogy maguk az orvosi vizsgálatok is vezethetnek helytelen vagy hibás eredményekre. A tagállamoknak kifejezetten rendelkezniük kell arról, hogy ha egy menedékjogot kérelmező személy megtagadja, hogy orvosi vizsgálatnak vessék alá, ez őt ne érinthesse hátrányosan 4. A menedékjogot kérelmező személynek jogosultságot kell biztosítani arra, hogy az orvosi eredményekkel és a belőlük levont következtetésekkel kapcsolatban térítésmentesen második véleményt kérhessen. A menekültügyi hatóságoknak a menedékjogot kérelmező jogállását érintő döntések meghozatalakor figyelembe kell venniük az egyes orvosi vizsgálatok alkalmazásával járó hibaszázalékot. Pontosabban: amikor az eredmény egy adott hibaszázalékba esik, előnyben kell részesíteni más bizonyítékokat, mint pl. a menedékjogot kérelmező nyilatkozatait. A Bizottságnak átfogó értékelést kell végeznie a tagállamokban az életkor meghatározására használt különféle módszerek megbízhatóságával kapcsolatban annak érdekében, hogy e tekintetben nagyobb mértékű harmonizációt biztosítson. A koordinációs csoport által kért, e módszerek megbízhatóságára vonatkozó értékelés során figyelembe kell venni az orvosi és etikai szempontokat. Ezen értékelésnek ki kell terjednie a menedékjogot kérelmező gyermekek életkorának meghatározására használt módszerekre az Eurodac-kal kapcsolatban, és a menedékjogot kérelmező fiatalok kérelmeinek elbírálásával összefüggésben. Az előző ajánlás értelmében invazívnak számító orvosi vizsgálatot nem szabad az Eurodac részére történő ujjlenyomatvétel korhatárának meghatározására használni. Ha egyáltalán szükséges, annak meghatározására kell korlátozni, hogy egy menedékjogot kérelmező gyermek betöltötte-e 18. életévét vagy sem. A jelenleg felülvizsgálat alatt álló Eurodac-rendeletet módosítani kell annak érdekében, hogy a menedékjogot kérelmezők ujjlenyomatvételét csak a 18. életévtől tegye kötelezővé. 4 Amint ez már a 2005/85/EK irányelv értelmében így van. 5