1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011.szeptember 1. SZEGEDI L[SZLÓ A PÉNZÜGYI FELÜGYELETEK EURÓPAI RENDSZERE A MERONI-DOKTRÍNA TÜKRÉBEN * A 2007-2008-as pénzügyi majd gazdas{gi v{ls{g egyértelműen megmutatta, hogy az {llamra nem a piac tökéletlen működésének okozójaként, hanem a megold{s kulcsfontoss{gú szereplőjeként kell tekinteni. 1 Az {llami szerepv{llal{s, egyúttal a közérdek ilyen ir{nyú érvényre juttat{sa a nemzet{llamok helyett {ttevődött azok együttműködése alapj{n létrejött szupranacion{lis szervezetek szintjére. 2 Ugyanakkor a v{ls{g a pénzügyi felügyelet európai szintű ell{t{s{nak gyengeségeire is r{mutatott. A de Larosiére-jelentés 3 (a tov{bbiakban Jelentés) aj{nl{sai szerint a glob{lis pénzügyi v{ls{g egyik fontos többször idézett tanuls{ga, hogy a felügyeleti rendszerek mostani széttagolts{ga nem tesz lehetővé hatékony v{ls{gkezelést a jövőben sem. 4 A pénzügyi piacok felügyelete olyan terület, ahol egyértelmű, hogy az uniós szabads{gok alapj{n létrejött belső piacon, legfőképpen a hat{rokon {tnyúló tevékenységet folytató piaci szereplők mérete, jelentősége, és az ebből fakadó kock{zat indokoltt{ teszi a hat{rokon {tnyúló, megerősített felügyelet életre hív{s{t. A v{ls{gok eredményes kezelése elképzelhetetlen, ha hatékony fellépést tov{bbra is a tag{llami keretek szabj{k meg. Emiatt szükségessé v{lt, hogy a t{g értelemben vett felügyeleti politik{k lefektetése mellett a jogalkalmaz{s is megjelenjen uniós szinten. Vizsg{latom konkrét t{rgya a 2011 janu{rj{val életre hívott Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (European System of Financial Supervisors). Ezzel olyan szervezetrendszer * Ez a tanulm{ny a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. sz{mú TÁMOP program *T{rsadalmi Megújul{s Operatív Program+ Hatékony {llam, szakértő közigazgat{s, region{lis fejlesztések a versenyképes t{rsadalomért alprojektjében, a Hatékony központi és helyi jogalkot{s műhelyben készült. A szerző az ELTE PhD-hallgatója; elérhetősége: laszlo.szegedi.85@googlemail.com. 1 L{sd bővebben STIGLITZ, Joseph E. : A globaliz{ció és vissz{ss{gai, Budapest, Napvil{g Kiadó, 2003. 2 L{sd IMRE, Miklós: A t{rsadalmi koordin{ciós mechanizmusok v{ltoz{sa és az {llam gazdas{gi szerepe In: Pro Publico Bono, 2011/1. p. 35-36. 3 José Manuel Barroso, az Európai Bizotts{g elnöke, 2008 októberében felkérte Jacques de Larosiére-t hogy elnököljön egy 8 fős független, magas szintű szakértői csoportot (High Level Expert Group), és tegyen konkrét megold{si javaslatot az európai pénzügyi szab{lyoz{s és felügyelés jövőjével kapcsolatosan, amelynek eredményeként 2009 febru{rj{ban hozt{k nyilv{noss{gra a Jelentést. 4 Jelentés, 2009. p. 67-68.
került kialakít{sra, amely a rendszerszintű kock{zatok kiszűrése érdekében egyszerre működik makroprudenci{lis szinten az Európai Rendszerkock{zati Testület (European Systematic Risk Board) révén, illetve mikroprudenci{lis szinten az egyes pénzpiaci szereplőkkel összefüggésben az európai felügyeleti hatós{gok (European Supervisory Authorities) form{j{ban. A felv{zolt folyamat összefüggésbe hozható egy m{sik tendenci{val is, amely a tag{llami közigazgat{s mellett európai ügynökségek alapít{s{ban mutatkozik meg ( mushrooming of agencies). 5 Ez felveti annak kérdését, hogy az ügynökségek milyen jogi keretek és korl{tok között működhetnek, milyen viszony fűzi őket a tag{llami közigazgat{shoz, illetve az uniós polg{rokhoz. Ennek megv{laszol{sa különös jelentőséget az Európai Bírós{g vonatkozó gyakorlata a Meroni-doktrína miatt kap, amely adott közhatalmi jogkörök gyakorl{s{nak {truh{z{s{t kiz{rta a szerződésidegen ügynökségekre, b{r a glob{lis v{ls{ghelyzetben a közérdek és a közjó sokszor m{r nem értelmezhető nemzet{llami keretek között. 6 Célom jelen tanulm{nnyal annak bemutat{sa, hogy a pénzügyi majd gazdas{gi v{ls{gra reag{lva milyen v{lasz született az Európai Unió keretein belül a pénzügyi piacok felügyeletét illetően; tov{bb{ annak megv{laszol{sa, hogy mikro-, és makroprudenci{lis felügyeleti szervek az Unió szerepfelfog{s{ra milyen hat{ssal lehetnek, mitől függhet működésük hatékonys{ga, az egyes szintek együttműködésének eredményessége. T{gabb értelemben a pénzügyi felügyelet kapcs{n felt{rt dilemm{k az {gazatoktól független, {ltal{nos jellegű összefüggésekre vil{gíthatnak r{ a jövőbeni uniós ügynökségi, illetve az uniós szintű hatós{gi működéssel kapcsolatban. A PÉNZÜGYI FELÜGYELETEK EURÓPAI RENDSZERE A Rendszer létrejötte és jellemzői A fel{lló szervezetrendszer nem puszt{n a jelenleg is tartó v{ls{g következményeként jött létre, hiszen az Európai Parlament m{r az ezredfordulón is hangsúlyozta az európai felügyelet fokozottabb integr{ciój{nak fontoss{g{t annak érdekében, hogy uniós szinten valamennyi szereplő sz{m{ra egyenlő versenyfeltételeket biztosítsanak tükrözve a pénzügyi piacoknak az Unión belüli, erősödő integr{ciój{t is. A szuverenit{s felad{s{val szembeni kompromisszum eredményeként indított{k meg a L{mfalussy-elj{r{st, melynek eredményeként létrejöttek az ún. 3L3 bizotts{gok (Committee of European Banking Supervisors, Committee of European Insurence and Occupational Pensions Supervisors, Committee of European Securities Regulators). Szerepük alapvetően tan{csadói funkcióra korl{tozódott, {m emiatt egyértelműen l{tszott, hogy a munk{juk eredménye az uniós jog egységes alkalmaz{s{nak, a tag{llami fel- 5 GRILLER, Stefan/ORATOR, Andreas: Everything under control? The way forward for European agencies in the footsteps of the Meroni doctrine, In: European Law Review, Issue 1, February, 2010, p. 3-33; SAURER, Johannes: Individualrechtschutz gegen das Handeln der Europäischen Agenturen, In: Europarecht (EuR), Heft 1, 2010, p. 51-66. 6 IMRE, 2011. p. 35. 2
ügyeleti gyakorlat konvergenci{j{nak elősegítésében nem kielégítő. Emellett főleg az adott szervezeti keretek között megvalósuló lassú működésből, az intézményi kapacit{s hi{ny{ból fakadóan a bizotts{gok nem tették lehetővé a hat{rokon {tívelő v{ls{gra való hatékony reag{l{st. 7 A nagy bankcsoportok hat{ron {tnyúló műveletei tov{bbi intézményi konszolid{ciót tettek szükségessé az Unió szintjén különösen a felügyeleti hat{skörök bővítését illetően. 8 Ahogy mélyült a v{ls{g egyre ink{bb egyértelművé v{lt, hogy a szükséges reformlépések köre túlterjeszkedik a krízismenedzsment rendszerének, szerkezetének újragondol{s{n. 9 Így a v{ls{g egyfajta kataliz{torként lehetővé tette a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének létrejöttét. Még 2009-ben is a reform gyakorlati megvalósul{s{t az alkotm{nyoz{s véghezvitelénél is csekélyebbnek 10 tartott{k. Összességében a jogi kereteket a rendszer alapj{ul szolg{ló rendeletek (tov{bbiakban rendeletek) 2011. janu{r 1-jei hat{lyba lépésével az európai döntéshozatal szok{sos sebességéhez képest gyorsabban és gördülékenyebben fektették le és kezdték meg működésüket a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (a tov{bbiakban PFER) egyes szervei. 11 Ennek része a rendszerszintű kock{zatok kiszűréséért felelős Európai Rendszerkock{zati Testület (a tov{bbiakban ERKT, Testület) és a mikroprudenci{lis felügyeletért felelős európai felügyeleti hatós{gok (a tov{bbiakban Hatós{gok). A rendszer emellett kiegészül az Hatós{gok vegyes bizotts{g{val, és adott esetben a tag{llami hat{skörrel rendelkező vagy felügyeleti hatós{gokkal. Az PFER-t alkotó egyes szerveket abból a szempontból kell megvizsg{lni, hogy mennyiben tekinthetjük őket ügynökségeknek, mivel működési kereteiket, viszonyukat a tag{llami közigazgat{shoz, az uniós polg{rokhoz ezen kategoriz{l{s mellett lehet elemezni. Eltérő definíciókat tal{lunk az ügynökségeket illetően, illetve az elsődleges jog sem adja meg egyértelmű meghat{roz{sukat, amely miatt szerződésidegenként 12 jellemzik őket. 13 Következésképpen a közös von{saik megragad{sa tű- 7 IMF Euro Area Policies: 2007 Article IV Consultation Staff Report (IMF Country Report No. 07/260), p. 27. 8 L{sd FERRAN, Eilís/ALEXANDER, Kern: Can Soft Law Bodies be Effective? The Special Case of the European Systematic Risk Board, In: European Law Review, Issue 6, Decemeber 2010, p. 761. 9 L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 762. 10 FORGÁCH Imre: Újabb kihív{s a föder{lis Európ{nak? In: Európai Tükör, 2009/4, p. 22. 11 1092/2010/EU rendelet a pénzügyi rendszer európai uniós makroprudenci{lis felügyeletéről és az Európai Rendszerkock{zati Testület létrehoz{s{ról (a tov{bbiakban ERKT-rendelet); 1093/2010/EU rendelet az Európai Bankhatós{g létrehoz{s{ról (a tov{bbiakban EBA-rendelet); 1094/2010/EU rendelet az Európai Értékpapír-piaci hatós{g létrehoz{s{ról (a tov{bbiakban ESMA-rendelet); 1095/2010/EU rendelet az Európai Biztosít{s- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatós{g létrehoz{s{ról (a tov{bbiakban EIOPA-rendelet) 12 Siekmann idézi Callies meghat{roz{s{t In: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art.7 Rn 25 (L{sd SIEKMANN, Helmut: Das neue Europäische Finanzaufsichtssystem, Institute for Monetary and Financial Stability, Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main, Working Papers No. 40, 2010) 13 L{sd Európai Bizotts{g {ll{spontj{t (Draft Institutional Agreement on the operating framework for the European regulatory agencies COM(2005) 59 final, para. 5). Az EurópaiUnióról szóló Szerzódés és az Európai Unió működéséről szóló Szerződés sz{mos esetben említi meg intézményeket, szer- 3
nik célravezetőnek. Eszerint az ügynökségeket relatív ön{llós{ggal, {llandó jelleggel, ön{lló jogi személyiséggel rendelkező szervként, a közösségi (uniós) jog {ltal, speci{- lis feladatok ell{t{s{ra hozz{k létre. 14 B{r az ERKT ön{lló jogi személyiséggel nem rendelkezik, és kötődése igen erős az Európai Központi Bankhoz (a tov{bbiakban EKB) ön{lló uniós szervről beszélhetünk, míg a Hatós{gok ön{lló jogi személyiséggel rendelkeznek, tevékenységüket t{gabb értelemben vett szab{lyozó ügynökségként ell{tva, így a felsorolt összes kritériumot teljesítik. 15 A működés hatékonys{g{t befoly{soló ön{llós{g kérdése külön vizsg{lat t{rgy{t fogja képezni. Ugyanakkor a tag{llamok a közhatalom gyakorl{s{nak jog{t a (kor{bbi) Közösségekre csak annyiban ruh{zt{k figyelembe véve a szerződésidegen kategóri{t amennyiben olyan közösségi szervek és intézmények j{rnak el, amelyek az {ltaluk megkötött Szerződés(ek)nek is részei, így a szükséges demokratikus legitim{cióval bírnak. 16 Közhatalmi jogosults{gokat gyakorló ügynökségek létrehoz{s{nak nem kell feltétlenül a Szerződés(ek) módosít{s{val j{rnia, ugyanakkor döntő ennek szükségességét illetően az, hogy a Szerződés melyik rendelkezésére hivatkoztak az alapít{skor, emellett pedig milyen jogkörökkel bír a létrehozott szerv. 17 Az Európai Unióról szóló Szerződés alapj{n a pénzügyi felügyelet ell{t{s{ért felelős uniós szervek létrehoz{s{hoz szükséges az elsődleges jogon alapuló felhatalmaz{s, amely alapj{n megtörtént a tag{llamok hat{skör-{truh{z{sa. 18 Létrehoz{suk alapj{ul a Szerződés különböző rendelkezései szolg{lhatnak. 19 Kor{bban több ügynökség megalakít{sa kapcs{n alkalmazt{k az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (a tov{bbiakban EUMSz.) 352. cikkét (EKSz. 308. cikk), amely azonban csak abban az esetben megold{s, ha m{s rendelkezést nem lehet alkalmazni, r{ad{sul az Európai Parlamentnek puszt{n egyetértése révén kerül bevon{sara a jogalkot{si folyamatba. 20 A m{sik lehetőséget az uniós szakpolitik{k hat{sköri rendelkezései adj{k. 21 B{r voltak erre ir{nyuló elképzelések még az Európai Alkotm{ny tervezetébe sem került bele az ügynökségek alapít{s{hoz speci{lis jogalapot biztosító rendelkezés. 22 Ám az uniós jogalkotó a PFER-t alkotó egyes szerveket az EUMSz. 114. (EKSz. veket és hivatalokat ugyanakkor egyértelmű definíciót az európai ügynökségre egyik sem tartalmaz. 14 FISCHER-APPELT, Dorothee: Agenturen der Europäischen Gemeinschaften, Duncker&Humboldt Verlag, 1999, p. 38; 44. 15 L{sd LEHMANN, Matthias/MANGER-NESTLER, Cornelia: Das neue Europäische Finanzaufsichtssytem, In: Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft, 2011/1, p. 7; SIEKMANN, 2010, p. 52. 16 L{sd bővebben SIEKMANN, 2010, p. 69-88. 17 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 54-55. 18 L{sd az Európai Unióról szóló Szerződés 5. cikk (1) bekezdés 1. mondat 19 L{sd összegző jelleggel VETTER, Rainer: Die Kompetenzen der Gemeinschaft zur Gründung von unabhängigen europäischen Agenturen, In: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Heft 17, 2005, p. 721-731. 20 FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 770; GRILLER/ORATOR, 2010, p. 29; VETTER, 2005, p.729-731. 21 L{sd EKSz. (kor{bbi) 175. cikk (1) bekezdés haszn{lata az Európai Környezetvédelmi Ügynökség, EKSz. 37. cikkének alkalmaz{sa az Európai Élelmiszer-biztons{gihatós{g alapít{sakor, vagy az Európai Repülésbiztons{gi Ügynökség, az Európai Tengerbiztons{gi Ügynökség létrehoz{sakor a közlekedéspolitikai hat{sköri rendelkezések (kor{bbi EKSz. 71. cikk és 80. cikk) haszn{lat{t. 22 L{sd bővebben VETTER, 2005, p.722. 4
kor{bbi 95.) cikkének alkalmaz{s{val, m{sodlagos jogi aktusok útj{n hozta létre, amely a rendes jogalkot{si elj{r{s keretében a belső piaci harmoniz{ciónak t{rgy{t képező aktusokra vonatkozik. Ugyanakkor az idézett cikk ilyen célú alkalmaz{s{t kétségbe vont{k az Európai H{lózat- és Inform{cióbiztons{gi Ügynökség alapít{s{- val összefüggésben, mivel nem nyújt megfelelő jogalapot az ügynökséget létrehozó rendelet elfogad{s{hoz lévén a 114. cikk csak a tag{llami jogszab{lyok közelítésére ad lehetőséget. Az Európai Bírós{g ezzel összefüggésben kifejtette, hogy az EUMSz. ir{nyadó cikke alapj{n elfogadott közösségi intézkedések címzettjei nem csak a tag{llamok lehetnek. A jogalkotó mérlegelése alapj{n ugyanis szükségesnek mutatkozhat a harmoniz{ciós folyamat olyan helyzetekben történő megvalósít{s{hoz való hozz{j{rul{s feladat{val megbízott közösségi szerv létesítése, amelyekben az e rendelkezésen alapuló jogi aktusok egységes végrehajt{s{nak és alkalmaz{s{nak elősegítése érdekében kötelező erővel nem rendelkező kísérő vagy keretintézkedések elfogad{sa tűnhet megfelelőnek. 23 Ugyanakkor az Európai Bírós{g ezt kiegészítette annak követelményével, hogy az ilyen szervre ruh{zott feladatoknak szorosan kell kötődniük a tag{llami rendelkezéseket közelítő jogi aktusok t{rgy{hoz. A Testület és a Hatós{gok esetében nem elegendő az arra történő hivatkoz{s, hogy a tag{llamok eltérő törvényi, közigazgat{si rendelkezésekkel bírnak, szükséges a belső piaci működési feltételeinek javít{sa is a harmoniz{ció, illetve a létrehozandó új szerv útj{n. Ahogy ezt a rendeletek is kiemelik, a pénzügyi piacok mélyebb integr{- ciója révén javulnak a finanszíroz{s és a kock{zatmegoszt{s feltételei, ami a v{ls{ggal, annak egyes tüneteivel szembeni ellen{llóképességet erősítheti, emellett a PFER keretében a szab{lyok nagyobb harmoniz{ciój{t és egységes alkalmaz{s{t is biztosítani lehet az Unióban. 24 A magasabb szintű integr{ció ir{ny{ba való tov{bblépés szükségszerű, mivel a 3L3 bizotts{gok elérték azokat a hat{rokat, amelyet jog{ll{suk lehetővé tesz. 25 Az Európai Bírós{g {ltal megkövetelt szoros kötődés követelménye szempontj{ból a Testületet és a Hatós{gokat létrehozó rendelet szerint az fenn{ll a szervek feladatai és a pénzügyi szolg{ltat{sok belső piac{ra vonatkozó uniós jogszab{lyok t{rgya között, amely indokolja a 114. cikk alkalmaz{s{t. 26 B{r egyes szerzők a Testület kapcs{n felvetik, hogy a szoros kötődés fenn{llhat-e az olyan egységes meghat{roz{st hi{nyoló fogalmak haszn{lata mellett, amilyen a makroprudenci{lis és a rendszerszintű kock{zat amelyeken nyugszik az ERKT megbízat{sa és feladatköre. 27 A szubszidiarit{s elve {ltal megkövetelt pozitív feltételt, amely szerint az intézkedés az Unió fellépése {ltal jobban megvalósítható az említett érvek miatt a PFER tel- 23 Európai Bírós{g a C-217/04 sz. ügyben Nagy-Britannia és Észak Írorsz{g Egyesült Kir{lys{ga és Európai Parlament és az Európai Unió Tan{csa között, 2006. m{jus 2-{n hozott ítélete 44. pont. 24 ERKT-rendelet Preambulum 10. pont; EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum 6-7. pont 25 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum 7. pont 26 ERKT-rendelet Preambuluma 31. pont; EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum 16. pont 27 L{sd bővebben FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 769-771. 5
jesíti. A negatív feltétel, amely szerint a tervezett intézkedés céljait a tag{llamok nem tudj{k kielégítően megvalósítani, hasonlóképpen fenn{ll, tekintettel arra, hogy olyan hat{rokon {tnyúló 28 v{ls{gjelenségek tűntek fel az ilyen jellegű szolg{ltat{sokat nyújtó pénzpiaci szereplők esetén, amelyek megfelelő felügyeletének ell{t{s{ra tag{llami szinten m{r nincs mód. 29 Az ar{nyoss{g követelménye, amely szerint az uniós intézkedések csak addig terjedhetnek, amíg elérik a Szerződésekben meghat{rozott célkitűzéseket, mélyrehatóbb vizsg{latot követel. Ez azt jelenti, hogy a PFER-t alkotó szervek megfelelő eszközt képeznek a belső piac helyes működését akad{lyozni képes különbségek felmerülésének megelőzésére. 30 A Testület teljesíti az említett követelményt, hiszen eddig nem létező, de a Testület kapcs{n elemzett nemzetközi tendenci{k szerint szükséges makroprudenci{lis felügyelet ell{t{s{ért felel, figyelmeztetéseket és aj{nl{sokat kibocs{tva, amelyek jogi kötőerővel nem bírnak, és nem sértik a szükségesség, ar{nyoss{g követelményét. A Hatós{gok tekintetében kérdéses, hogy {ltaluk alkotott h{lózat eredményes lehet-e az EU stabil, egységes pénzügyi piac{nak megvalósít{s{ban, hiszen az Európai Parlament a nagyobb pénzintézetek közvetlen felügyeletét is a Hatós{gokra bízta volna. Ugyanakkor a hatékonys{g követelménye összeütközésbe kerülhet adott jogi korl{tokkal. Különösen az egyes piaci szereplőkkel szembeni közvetlen beavatkoz{si jogkörök tekintetében b{r kétségtelenül a mikroprudenci{lis felügyelet hatékonys{g{t növelik {m kérdéses, hogy a Hatós{gok ezek gyakorl{s{- ra megfelelően jogosított{k-e fel. Ugyanakkor az ar{nyoss{g követelményének megsértése csak akkor {ll fenn, ha a vonatkozó intézkedés az adott cél elérésére nyilv{nvalóan alkalmatlan, amelyet jelen esetben nem lehet meg{llapítani. Emellett az Európai Bírós{g a 114. cikk kapcs{n hangsúlyozta, hogy a közelítésére vonatkozó intézkedések" kifejezéssel a Szerződés alkotói a harmoniz{landó terület {ltal{nos összefüggései és saj{tos körülményei függvényében mérlegelési mozg{steret kív{ntak biztosítani a közösségi jogalkotó sz{m{ra a közelítésnek a kív{nt eredmény eléréséhez legmegfelelőbb módj{t illetően. 31 Összességében a Testület és a Hatós{gok létrehoz{s{nak jogi alapjaként, a 114. cikk alkalmaz{s{hoz szükséges feltételek fenn{llnak. 32 28 VETTER, 2005, p.726-728. 29 Jelentés, 2009, p. 40. 30 Európai Bírós{g a C-217/04 sz. ügyben Nagy-Britannia és Észak Írorsz{g Egyesült Kir{lys{ga és Európai Parlament és az Európai Unió Tan{csa között, 2006. m{jus 2-{n hozott ítélete 62. pont. 31 Európai Bírós{ga a C-217/04 sz. ügyben Nagy-Britannia és Észak Írorsz{g Egyesült Kir{lys{ga és Európai Parlament és az Európai Unió Tan{csa között, 2006. m{jus 2-{n hozott ítélete 43. pont 32 Ugyanakkor Siekmann szerint az EUMSz. 127. cikk (6) bekezdésének alkalmaz{sa a 114. cikknél megfelelőbb jogalap lehetett volna, amely szerint az Európai Parlamenttel és az Európai Központi Bankkal folytatott konzult{ciót követően a Tan{cs különleges jogalkot{si elj{r{s keretében, egyhangúlag elj{rva elfogadott rendeletekben az Európai Központi Bankot a hitelintézetek és a biztosítóintézetek kivételével az egyéb pénzügyi szervezetek prudenci{lis felügyeletére vonatkozó politik{kkal kapcsolatban külön feladatokkal bízhatja meg. Az EKB sz{m{ra ilyen jellegű feladat ell{t{- s{t vetíti előre az ERKT-hoz fűződő szoros viszonya, ell{tott feladatai hasonló jellege, az arra vonatkozó Európai Parlament {ltal tett javaslat, amely egységes frankfurti székhelyet biztosított volna az 6
Az szerződésidegen ügynökségekkel kapcsolatos m{sodik döntő tényezőt a létrehozott szerv {ltal gyakorolt hat{sköröket, a szervre történő hat{skör-{truh{z{s korl{tait az Európai Bírós{g a Meroni-ügy kapcs{n fektette le először. 33 Több évtizedes gyakorlata alapj{n sem tért el attól, hogy az pontosan meghat{rozott végrehajt{si hat{sköröket érinthet, ugyanis a széleskörű mérlegelést lehetővé tevő diszkrecion{lis hat{skör {truh{z{s{val az {truh{zó döntései helyébe a megbízott szerv döntései lépnének, ez{ltal a tényleges felelősség {truh{z{sa valósulna meg. 34 A Romano-ügyben emellett kimondt{k, hogy a normatív jellegű jogi aktusok kibocs{t{s{nak hat{sköre nem lehet {truh{zható. 35 Nem a Meroni-ügyben, hanem az azt követő joggyakorlatban fektették le azt is, hogy közhatalomi jogosítv{nyok {truh{z{sa csak akkor lehetséges, amennyiben mindkét szervre ugyanolyan feltételek mellett terjed ki az Európai Bírós{g felülvizsg{lata. 36 Az {truh{z{s felveti a szerződésidegen ügynökségek demokratikus legitim{ciój{nak hi{nya mellett az intézményi egyensúly megsértését is. A szakirodalomban az intézményi egyensúly kapcs{n hivatkoznak a tiszt{n politikai horderejű kérdésekben való döntési hat{skör {truh{z{s{nak és a Szerződés jogvédelmi rendszerét érintő módosít{sok tilalm{ra. 37 A demokratikus legitim{cióra vonatkozóan fejtették ki, hogy a megfelelő legitim{cióval bíró szerv, intézmény utasít{- s{nak nem al{vetett szervre, intézményre történő hat{skör-{truh{z{s csak annyiban megengedett, amennyiben adott szakfeladatok pontosan körülhat{rolt területen történő végrehajt{s{ról van szó, amely tulajdonképpen követi a Bírós{g felfog{s{t. 38 A Meroni-ítélet a Mont{nunió keretei között született meg, nem az EUMSz. vonatkoz{s{ban tov{bb{ az eredeti ügy szereplőivel ellentétben, a PFER szervei esetén nem mag{njogi jogalanyokról beszélhetünk. Emellett a későbbi joggyakorlat és irodalom se teljesen egységes, hogy maga a Meroni-ítélet, a későbbi joggyakorlat új szerveknek. Összességében pedig nehezen indokolható a szerző szerint, hogy a felügyeleti feladatok EKB-ra ruh{z{s{t szigorú szab{lyokhoz kötnék, melyekért a tag{llami szinten egyes {llamokban amúgy is a jegybankok felelnek, míg az uniós szervekre történő {truh{z{s különösebb korl{toz{sok nélkül a m{sodlagos jog keretei közt megtörténhetett (L{sd. SIEKMANN, 2010, p. 66-68.). 33 A közösségi hat{skör-{truh{z{s feltétele, hogy az {truh{zó hatós{g a megbízott szervezetre nem ruh{zhat m{s hat{sköröket, mint amelyekben maga is részesült, a megbízott szervezetre ruh{zott hat{skörök gyakorl{s{ra ugyanazon feltételek kell vonatkozzanak, mintha e hat{sköröket közvetlenül az {truh{zó hatós{g gyakoroln{, különös tekintettel az indokol{si és közzétételi kötelezettségre. A hat{skör-{truh{z{st nem lehet feltételezni, így az {truh{zó hatós{g ha hat{sköreinek {truh{z{s{ra jogosult köteles erről kifejezett hat{rozatot hozni. Végül {truh{z{s csak pontosan meghat{rozott végrehajt{si hat{sköröket érinthet. (L{sd bővebben Európai Bírós{g 9/56. sz. Meroni & Co, Industrie Metallurgiche SpA kontra Főhatós{g között 1958. június 13-{n hozott ítélete) 34 Európai Bírós{g 9/56. sz. Meroni & Co, Industrie Metallurgiche SpA kontra Főhatós{g között 1958. június 13-{n hozott ítélete 43-47. pontjai 35 Európai Bírós{g 98/80. sz. Giuseppe Romano kontra Institut National d Assurance Maladie- Invalidité között 1981. m{jus 14-én hozott ítélete 20. pont 36 Siekmann idézi Callies meg{llapít{s{t In: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 7 Rn 30 (L{sd SIEKMANN, 2010, p. 72.) 37 Siekmann idézi Callies meg{llapít{s{t In: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 7 Rn 39 (L{sd SIEKMANN, 2010, p. 74.) 38 L{sd GÖRISCH, Christoph: Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, Mohr Siebech GmbH, 2009, p. 376-377. 7
meg{llapít{sai és az emiatt kialakuló Meroni-doktrína {ltal{nos jelleggel alkalmazható-e. Ám jelzésértékű, hogy még 2005-ben is két alkalommal hivatkoztak közvetlenül a Meroni-ítéletre. 39 Maga az Európai Bizotts{g is megerősítette, hogy mely hat{sköröket lehet {truh{zni nagyrészt az Európai Bírós{g és a szakirodalom eddigi megközelítését követve. 40 A szerződésidegen ügynökségekre történő hat{skör-{truh{z{s abszolút tilalma a jogilag kötelező döntési jogköröket illetően nem {ll fenn több szerző véleménye szerint, ami lehetővé teszi a Meroni-doktrína rugalmas kezelését. Az {truh{z{s esetén a demokratikus legitim{ció alacsonyabb szintjét, az intézményi egyensúly esetleges megv{ltoztat{s{t különböző eszközökkel kompenz{lni lehet és kompenz{lni is kell. Ennek kapcs{n utalnak az intézményi egyensúly miatt az uniós jogalkotó és a Bizotts{g előjogainak tiszteletben tart{s{ra, a Bírós{g {ltal is kimondott bírói felülvizsg{lat követelményére az ilyen szervek aktusaival szemben, a szerződésidegen szervekkel szemben megfelelő legitim{cióval bíró szervek sz{m{ra biztosított személyzeti döntési jogokra, a költségvetésük befoly{sol{s{nak lehetőségére. 41 Kérdéses az {truh{zott jogkörökre tekintettel, hogy a Testület és a Hatós{gok mennyiben felelnek meg a lefektetett követelményeknek, mennyiben alkalmazhatóak r{juk a kompenz{l{s említett eszközei. Az Európai Rendszerkock{zati Testület, mint a makroprudenci{lis felügyelet szerve uniós szinten A Jelentés is m{r külön kezelte a mikro- és makroprudenci{lis felügyelet szintjeit. Emellett nemzetközi péld{k utalnak r{, hogy sz{mos olyan intézmény jött létre, amelyek kifejezetten a makroprudenci{lis felügyelet ell{t{s{ért felelősek. Nemzetközi szinten a kor{bbi Financial Stability Forum tags{g{nak és mand{tum{nak kibővítésével jött létre a Financial Stability Board (a tov{bbiakban FSB). Az Egyesült Államokban a Financial Stability Oversight Council, Franciaorsz{gban a Financial Regulation and Systematic Risk Council, Sv{jcban a jegybank és újonnan létrehozott Financial Markets Authority felel a rendszerszintű kock{zatok felügyeletéért. Az ERKT nem rendelkezik ön{lló jogi személyiséggel, a soft law jellegű figyelmeztetések és aj{nl{sok kibocs{t{s{ra jogosult, amely kapcs{n felvetődik, hogy biztosítható-e egy ilyen szerv hatékony működése az erősödő szab{lyoz{si igény mellett ilyen eszközökkel. Ferran és Alexander szerint az ERKT és {ltal{ban a nemzetközi pénzügyi területen működő, ilyen jog{ll{sú szervek függetlenül e von{suktól működhetnek hatékonyan, hiszen egyrészt ez lehetővé teszi a rugalmas működést, a v{l- 39 Európai Bírós{g The Queen on the application of Alliance for Natural Health kontra Secretary of State for Health között, 2005. július 12-én hozott ítélete (Joined Cases C-154-155/04); Európai Bírós{g Carmine Salvatore Tralli kontra Európai Központi Bank között, 2005. m{jus 26-{n hozott ítélete (C- 301/02) 40 COM(2008) 135 final, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: European Agencies The way forward, p.5. 41 L{sd GÖRISCH, 2009, p. 378; GRILLER/ORATOR, 2010, p. 27-31; SIEKMANN, 2010, p. 75-76. 8
tozó körülményekhez való gyorsabb alkalmazkod{st. 42 Az Európai Bizotts{g ezt kiegészíti azzal, hogy a Testület feladatainak széles köre és politikailag kényes mivolta indokolja az ön{lló jogi személyiség hi{ny{t. 43 Belső felépítése szerint az ERKT az igazgatótan{csból (General Board), ir{nyítóbizotts{gból (Steering Committee), titk{rs{gból (Secretariat), és két tudom{nyos tan{csadó bizotts{gból a tudom{nyos tan{csadó bizotts{gból (Advisory Scientific Committee ASC), a szakmai tan{csadó bizotts{gból (Advisory Technical Committee ATC) {ll. 44 Az ERKT vezetéséért, képviseletéért, igazgatótan{cs és ir{nyítóbizotts{g üléseinek elnökléséért a rendelet hat{lybalépését követő első öt évben az EKB elnöke felel. 45 Annak eldöntése, hogy tov{bbra is betöltse e posztot a h{rom éves működést követő felülvizsg{latnak lesz a t{rgya. Az egyik alelnöki tisztét az EKB Által{nos Tan{cs{nak tagjai maguk közül v{lasztj{k meg ugyancsak öt évre, a m{sik alelnök a Hatós{gok vegyes bizotts{g{nak kinevezett elnöke. 46 Legfőbb döntéshozó szerveként az igazgatótan{cs 47 65 tagot sz{ml{l, akik közül 37 rendelkezik személyenként egy szavazatra jogosító szavazati joggal, döntéseit {ltal{ban egyszerű többséggel hozza. Éppen a tagok nagy sz{ma miatt többen kétségbe vonj{k annak jövőbeni hatékony működését. 48 Az ir{nyítóbizotts{g 49 az igazgatótan{cs üléseinek előkészítésével, a megvitat{sra kerülő dokumentumok {ttekintésével és az ERKT munk{j{nak nyomon követésével t{mogatja a Testület döntéshozatali folyamatait. Tagjainak sz{ma elősegítve a hatékonyabb működést alacsonyabb az igazgatótan{cs tagjainak sz{m{n{l, ugyanakkor tags{gi {tfedés is megfigyelhető. A titk{rs{g, amelynek kereteit az EKB adja, biztosítja az ERKT napi működését, emellett elemzési, statisztikai, igazgat{si és logisztikai t{mogat{st nyújt, amely felveti a Központi Bankok Európai Rendszerétől (a tov{bbiakban KBER) és a jegybankoktól való függetlenség problém{j{t. A tudom{nyos tan{csadó bizotts{g és a szakmai tan{csadó bizotts{g feladata a tan{csad{s és segítségnyújt{s az ERKT munk{j{hoz 42 FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 751-765. 43 COM(2009) 499, explanatory memorandum, para. 6. 44 ERKT-rendelet 4. cikk 45 ERKT-rendelet 5. cikk (1) bekezdés 46 ERKT-rendelet 5. cikk (2-3) bekezdés 47 ERKT-rendelet 6. cikke szerint szavazati joggal bír az EKB elnöke és alelnöke, a nemzeti jegybankok elnökei, az Európai Bizotts{g egy tagja, a Hatós{gok elnökei, az ASC elnöke és alelnökei és az ATC elnöke. Emellett szavazati joggal nem rendelkező tagjai a tag{llamok hat{skörrel rendelkező nemzeti felügyeleti hatós{gainak egy-egy magas szintű képviselője és a Gazdas{gi és Pénzügyi Bizotts{g elnöke. AZ ERKT-rendelet 9. cikke szerint bekapcsolódhatnak a munk{ba harmadik (különösen EGT-) {llamok képviselői, ugyanakkor részvételük csak az adott {llamok sz{m{ra relev{ns kérdésekre korl{tozódhat, illetve meghív{st kaphatnak a nemzetközi pénzügyi szervezetek magas szintű képviselői az igazgatótan{cs ülésére. 48 L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 771; SIEKMANN, 2010, p. 26. 49 ERKT-rendelet 11. cikke szerint az ir{nyítóbizotts{g tagja az ERKT elnöke és alelnökei, az EKB alelnöke, az igazgatótan{cs négy tov{bbi tagja, akik egyben az EKB Által{nos Tan{cs{nak tagja is, emellett az Európai Bizotts{g egy tagja, a Hatós{gok elnökei, a Gazdas{gi és Pénzügyi Bizotts{g elnöke, végül az ATC és az ASC elnöke. 9
kapcsolódó kérdésekben alapvetően az ERKT elnökének felkérésére. 50 A szakmai bizotts{g tags{ga biztosítja a jegybanki, felügyeleti hatós{gi részvételt illetve a m{sik bizotts{g bevon{s{t a szerv munk{j{ba. 51 A tudom{nyos bizotts{g nem képezte részét az Európai Bizotts{g eredeti javaslat{nak, és az Európai Parlament ösztönzésére került az ERKT szervezeti rendjébe. Feladata, hogy a nyitotts{g jegyében független személyek külső szakértelmükkel segítsék a Testületet. Az ERKT {ltal{nos működése szempontj{ból pozitívumként értékelik, hogy a tudom{nyos bizotts{g bevon{sa az igazgatótan{cs munk{j{ba a döntéshozatal tudom{nyos megalapozotts{g{t segítheti elő. 52 Az uniós intézményi egyensúlyt illetően az Európai Bizotts{g tagja sz{m{ra az ir{nyítóbizotts{gban, az igazgatótan{csban és a szakmai tan{csadó bizotts{gban is biztosított a részvétel. A működés szempontj{ból túl az együttműködési kötelezettség {ltal{nos rögzítésén, a Bizotts{gnak biztosítania kell a Testület sz{m{ra a feladatai teljesítéséhez szükséges inform{ciót. 53 Elképzelhető, hogy a Testület aj{nl{sainak címzettje a Bizotts{g, amelynek a megtett v{laszlépésekről t{jékoztatni kell a Testületet, illetve kellő indokl{st kell adnia annak elmulaszt{sa esetén. 54 Emellett a Bizotts{g kérésére az ERKT egyes kérdéseket külön is megvizsg{l. 55 L{tható ugyanakkor, hogy függetlenségét befoly{soló viszony a Testületet nem kifejezetten a Bizotts{ghoz, hanem az EKB-hoz köti. Kérdéses, hogy a nem-eurózóna tag{llamokkal szemben nem {ll-e fenn elsz{moltathatós{gi, legitim{ciós probléma, amely egyben felveti annak a dilemm{j{t is, hogy mennyiben ragaszkodjon az uniós jogalkotó az EKB és az ERKT szervezeti felépítésének, vezetői posztjainak összekapcsol{s{hoz. B{r úgy is lehet érvelni, hogy nem érdemes előírni a nem-eurózóna tag{llamok képviseletét biztosító klauzul{t mivel v{rhatóan idővel bővül annak köre. 56 A jegybanki képviselet miatt a pénzügyi stabilit{s tekintetében a fisk{lis elem túlzott előtérbe kerülésétől tartanak, hi{nyolva a pénzügyekért felelős minisztériumok képviselőit a Testületből, akik amúgy is erősebb legitim{cióval bírn{nak. 57 A jegybankok {ltal domin{lt ERKT piaci szereplőkkel szembeni fellépésének problém{ja ahhoz is kötődik, hogy a felügyeleti kötelezettségek tag{llami jegybankokhoz történő telepíté- 50 ERKT-rendelet 4. cikk (5) bekezdés 51 A szakmai tan{csadó bizotts{g tagja a nemzeti jegybankok és az EKB egy-egy képviselője, a hat{skörrel rendelkező tag{llami nemzeti felügyeleti hatós{gok egy-egy magas szintű képviselője, a Hatós{gok egy-egy képviselője, az Európai Bizotts{g két képviselője, a Gazdas{gi és Pénzügyi Bizotts{g egy képviselője és a szakmai tan{csadó bizotts{g egy képviselője. 52 Ferran/Alexander idézi G. P. Miller/G. Rosenfeld cikkét, In: G. P. Miller/G. Rosenfeld: Intellectual Hazard: How Conceptual Biases in Complex Organizations Contributed to the Crisis of 2008, 2010, Harvard Journal of Law & Public Policy (L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 765.) 53 ERKT-rendelet 4. cikk; 11. cikk; 15. cikk (2) bekezdés 54 ERKT-rendelet 4. cikk; 11. cikk; 15. cikk (2) bekezdés; 55 ERKT-rendelet 19. cikk (3) bekezdés 56 Opinion of the European Central Bank, 26th October 2009, (CON/2009/88), par. 6. 57 Ferran/Alexander idézi Smaghi felvetését, In: L.B.Smaghi: Macro-prudential Supervision speech of September 25, 2009 (L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 765); SIEKMANN, 2010, p. 26; LEH- MANN/MANGER-NESTLER, 2011, p. 23. 10
se ellenére, azok nem szoktak hozz{ a mikroszintű adatgyűjtéshez, b{r azt maga az ERKT-rendelet is korl{tok közé szorítja. 58 Végül a tag{llamokhoz fűződő viszony szempontj{ból a nemzeti felügyeletek magas rangú képviselői részt vesznek az igazgatótan{cs, a szakmai tan{csadó bizotts{g munk{j{ban, ugyanakkor a legfőbb döntéshozó szerv munk{j{ban szerepük nem annyira meghat{rozó, mint a Hatós{gok esetén, hiszen szavazati joggal nem rendelkeznek. Az elsz{moltathatós{g szempontj{ból az ERKT elnökét évente legal{bb egyszer, kiterjedt pénzügyi zavarok esetén ennél gyakrabban, hívj{k meg az ERKT {ltal az Európai Parlament és a Tan{cs sz{m{ra készített éves jelentés közzétételekor megrendezett éves meghallgat{sra amelytől elkülönül az Európai Parlament és az Európai Központi Bank elnöke közötti monet{ris p{rbeszéd. 59 Emellett az Európai Parlament, a Tan{cs vagy a Bizotts{g kérésére az ERKT egyes kérdéseket külön megvizsg{l, míg az Európai Parlament külön felkérheti az ERKT elnökét, hogy meghallgat{sokon vegyen részt az Európai Parlament illetékes bizotts{gai előtt. 60 Végül az ERKT elnöke évente legal{bb kétszer vagy amennyiben célszerűnek ítélik többször z{rt ajtók mögötti bizalmas, szóbeli megbeszéléseket tart az Európai Parlament Gazdas{gi és Monet{ris Bizotts{g{nak elnökével és alelnökeivel az ERKT folyamatban lévő tevékenységéről. 61 Ugyanakkor az említett elsz{moltathatós{gi mechanizmusok felülvizsg{lat{ra is sor kerülhet a rendelet hat{lybalépését követő 3 éven belül. 62 Az ERKT feladatai 63 felölelik az inform{ció gyűjtésén és cseréjén túl a rendszerkock{zatok azonosít{s{t és rangsorol{s{t, jelentős rendszerkock{zatok esetén figyelmeztetések, az azonosított kock{zatokra vonatkozó korrekciós intézkedésekre ir{nyuló aj{nl{sok kibocs{t{s{t, tov{bb{ azok nyilv{noss{gra hozatal{t. Mindezt kiegészíti a kibocs{tott figyelmeztetések és aj{nl{sok betart{s{nak nyomon követése. Azok megfelelő ell{t{s{nak feltétele, hogy a PFER részesei között együttműködés és inform{ciócsere alakuljon ki különösen a kock{zati jelzőrendszer és színkódrendszer 64 kidolgoz{sa útj{n. Végül a Testület részt vesz a Hatós{gok vegyes bizotts{g{nak munk{j{ban, illetve együttműködik a különböző nemzetközi intézményekkel. A figyelmeztetések és aj{nl{sok, mint puha jogi aktusok értékelésekor különösen kikényszeríthetőségüket illetően figyelembe kell venni az ERKT speci{lis helyzetét. Az EU jogrendszere {ltal{ban lehetővé teszi adott uniós rendelkezések kikényszerítését, m{srészt az aj{nl{sok tekintetében elv{r{s a v{laszlépések megtétele (és az 58 L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 772 és ERKT-rendelet 15. cikk 59 ERKT-rendelet 19. cikk (1-2) bekezdés 60 ERKT-rendelet 19. cikk (3-4) bekezdés 61 ERKT-rendelet 19. cikk (5) bekezdés 62 ERKT-rendelet 20. cikk 63 ERKT-rendelet 3. cikk (2) bekezdés 64 ERKT-rendelet 16. cikk (4) bekezdés 11
ERKT arról történő t{jékoztat{sa) vagy kellő indokl{s ad{sa annak elmulaszt{sakor ( act or explain ), harmadrészt lehetőség van eseti jelleggel hasonlóan az OECD naming and shaming mechanizmus{hoz a figyelmeztetések és aj{nl{sok nyilv{- noss{gra hozatal{ra. 65 Mindez arra enged következtetni, hogy a soft law -n alapuló st{tusz ellenére egyfajta kikényszerítésre lehetőség van. A Testület helyzetének és szerepének értékelése A Meroni-doktrina szerinti értékelés alapj{t a szerv {ltal gyakorolt jogkörök adj{k. A Testület egyrészt inform{ció gyűjtésével és értékelésével foglalkozik ez{ltal kisegítő funkciót ell{tva míg az egyes EU szervek és intézmények felelnek a szükséges intézkedések meghozatal{ért. 66 A figyelmeztetések és aj{nl{sok kibocs{t{sa esetén az említett kikényszerítési mechanizmus hat{sa erős lehet, ugyanakkor nem biztosít valódi közhatalmi jogosítv{nyokat az ERKT sz{m{ra, így a Testület nem sérti meg a hat{skörök-{truh{z{sa szempontj{ból megfogalmazott követelményeket. 67 Összességében a Testület működésének hatékonys{g{t függetlenül a Meronidoktrina szerinti értékeléstől v{rhatóan egyéb tényezők is befoly{solni fogj{k. Döntő lehet a függetlenség kérdése főleg az EKB befoly{s{ból fakadóan. M{srészt az egyes belső szervezeti egységek taglétsz{ma felveti annak a kérdését, hogy mennyiben képes egy ilyen taglétsz{mú szerv kellőképpen gyors és hatékony döntéshozatalra. Harmadrészt a Testület napi működése szempontj{ból a kölcsönös függőség lehet meghat{rozó, amely a KBER egyes szereplőihez, a többi uniós Hatós{ghoz, a tag{llami felügyeleti szervekhez köti. Végül igaz{n meghat{rozóv{ az a kérdés v{lhat, hogy mennyiben lesz képes a rendszerszintű kock{zatok helyes minősítése {ltal elismerést kivívni mag{nak, illetve politikai szinten meglesz-e a kellő eltökéltség a cselekvésre. 68 Kiemelkedő jelentőséggel bír majd a Testület működésének első időszaka, hiszen ekkor kerül majd sor az ERKT megbízat{s{nak és egész szervezetének felülvizsg{lat{ra is. 69 65 L{sd bővebben ERKT-rendelet, 17-18. cikkét illetően FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 772-774; SIEKMANN, 2010, p. 26-27; 62-63. 66 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 76. 67 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 77. 68 L{sd Oli Rehn {ll{spontja az ERKT szerepéről *Online elérhető: http://www.jogiforum.hu [/hirek/25269] 69 ERKT-rendelet 20. cikk 12
Az Európai Felügyeleti Hatós{gok, mint a mikroprudenci{lis felügyelet szervei uniós szinten Az Európai Felügyeleti Hatós{gok h{rom külön szektorra kiterjedő hat{skörrel jöttek létre, adott rendeletekben meghat{rozott módon és felépítéssel. Ennek megfelelően az Európai Bankhatós{g londoni, az Európai Értékpapír-piaci hatós{g p{rizsi és az Európai Biztosít{s- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatós{g frankfurti székhellyel kezdte meg működését. A rendeletekben lefektetett legtöbb rendelkezés azonos a h{rom hatós{g esetén, hiszen kidolgoz{suk sor{n arra törekedtek, hogy a Hatós{gok lehetőleg azonos körülmények között működjenek. 70 Összehasonlítva az ERKT-val a Hatós{- gok egy m{r létező szervezetrendszer alapjain {lltak fel, hiszen a kor{bbi 3L3 bizotts{gok összes feladat{t és hat{skörét {t kell venniük, {m az a Hatós{gok esetén bővebb is a bizotts{gok {ltal kor{bban gyakoroltn{l. A bizotts{goktól eltérően a Hatós{gok ön{lló jogi személyiséggel rendelkező uniós szervek, valamennyi tag{llamban a nemzeti jog {ltal a jogi személyeknek nyújtott legteljesebb jogképesség illeti meg őket. 71 Belső felépítésük megfeleltethető egym{snak, így mindegyik rendelkeznek felügyeleti tan{ccsal (Board of Supervisors), igazgatótan{ccsal (Management Board), a szerv képviseletét ell{tó elnökkel (Chairperson), végül ügyvezető igazgatóval (Executive Director). Emellett a Hatós{gok közös szerveként működik a szektorok közötti összhang fenntart{s{ra hivatott vegyes bizotts{g (Joint Committee), és a jogorvoslati funkciót ell{tó fellebbviteli tan{cs (Board of Appeal). Az adott Hatós{g képviseletéért annak elnöke 72 felel, aki feladat{t teljes munkaidőben ell{tó független szakember. Az elnököt a felügyeleti tan{cs nevezi ki, ehhez és mand{tum{nak egyszeri meghosszabbít{s{hoz az Európai Parlament megerősítése szükséges, felmentése is a felügyeleti tan{cs hat{rozat{t követően az Európai Parlament útj{n lehetséges. Feladatai keretében előkészíti a felügyeleti tan{cs munk{j{t, vezeti a felügyeleti-, és igazgatótan{cs üléseit. Az elnök helyettesítésére a felügyeleti tan{cs saj{t, alelnököt is v{laszt, aki egyúttal nem lehet az igazgatótan{cs tagja. Az ügyvezető igazgató 73 jogi helyzete, annak jellemzői az elnökével egyeznek meg. Ugyanakkor feladata a Hatós{g ir{nyít{s{ra és az előkészítésre terjed ki, így a belső ügyviteli utasít{sok elfogad{s{val és közlemények közzétételével azért felel, hogy az adott Hatós{g a megfelelő rendeletben foglaltak szerint működjön. Emellett előkészíti az igazgatótan{cs munk{j{t, felel a munkaprogramokért, a költségvetéstervezetéért, egyes személyzeti kérdésekért. A felügyeleti tan{cs 74 hasonlóan az ERKT igazgatótan{cs{hoz szavazati joggal rendelkező és nem rendelkező tagokból {ll nagyméretű tags{ggal rendelkezik, 70 L{sd SOÓS J{nos: Az új európai felügyeleti struktúra, In: Európai Tükör, 2011/2, p. 133. 71 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 6. cikk 72 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 48-50. cikk 73 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 51-53. cikk 74 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 40. cikke alapj{n a felügyeleti tan{cs tagja a Hatós{g elnöke (szavazati jog nélkül), a hat{skörrel rendelkező nemzeti hatós{gok vezetői (szavazati joggal), 13
amely Testülethez hasonló hatékonys{gi problém{kat vet föl. A Hatós{gok fő döntéshozó szerveként feladatai közé tartozik, hogy ir{nymutat{st adjon a Hatós{g munk{j{hoz, véleményeket, aj{nl{sokat, hat{rozatokat, személyzeti döntéseket hozzon, a vonatkozó munkaprogramokat elfogadja, illetve jóv{hagyja. 75 Hasonlóan a Testület ir{nyító bizotts{g{hoz a felügyeleti tan{cs kapcs{n említett hatékonys{gi tényezők miatt kisebb sz{mú tags{ggal működik az igazgatótan{cs. 76 A tags{gbeli {tfedés itt is tapasztalható, hiszen a Hatós{g elnöke mellett annak tagjait a felügyeleti tan{csból v{lasztott hat m{sik személy alkotja, megfelelő rot{ciós rendszer alkalmaz{sa mellett. Szerepét tekintve is egyértelműen a felügyeleti tan{cshoz kötődik, hiszen üléseit évente legal{bb öt alkalommal, {m a felügyeleti tan{cs üléseit megelőzően mindenképpen megtartja, emellett felel a felügyeleti tan{cs üléseinek előkészítéséért, javaslatok beterjesztéséért és egyéb személyzetpolitikai döntésekért. 77 A függetlenségi követelmények így utasít{sad{s, az utasít{s elfogad{s{nak tilalma, az Unió érdekeinek egészét szem előtt tartő feladatell{t{s, a befoly{sol{s tilalma fenn{llnak egyrészt magukkal Hatós{gokkal, illetve az egyes belső szervezeti egységek tagjaival szemben is. A befoly{sol{s forr{saként sz{mít{sba vették az egyes uniós intézményeken, szerveken túl a tag{llami korm{nyokat, m{s köz- vagy mag{njogi jogalanyokat is. 78 Az intézményi egyensúly is külön vizsg{lható a tag{llami szinthez kapcsolódóan, és külön az uniós szinten, utóbbin belül pedig a PFER-hez tartozó és azon kívüli egyes szereplők viszony{ban. A Hatós{gok az Európai Bizotts{ghoz fűződő kapcsolat{ban jelzésértékű a technikai standardok (l{sd kibocs{tható aktusok) előterjesztése kapcs{n létrejött kompromisszum, amely alapj{n a Bizotts{g jóv{hagy{sa minden esetben szükséges a Hatós{gok {ltal előterjesztett standardok elfogad{s{hoz. B{r a Bizotts{g módosíthatja az Európai Bizotts{g, az EKB, az ERKT, és a m{sik két Hatós{g egy-egy képviselője (utóbbiak szavazati jog nélkül). Biztosított a jegybankok képviselete is, amennyiben a hat{skörrel rendelkező nemzeti hatós{g nem a központi bank, a Hatós{gok ügyvezető igazgatója pedig szavazati jog nélkül részt vehet a felügyeleti tan{cs ülésein. 75 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 43. cikke alapj{n azok II. fejezetében meghat{rozott véleményeket, aj{nl{sokat, hat{rozatokat hoz, kinevezi a Hatós{g elnökét, fegyelmi jogkört gyakorol az elnök és az ügyvezető igazgató felett, és felmenti őket megbízat{sukból adott feltételek mellett, elfogadja a Hatós{g éves jelentését, illetve tov{bbítja azt a Tan{csnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Bizotts{gnak, a Sz{mvevőszéknek, az ECOSOC-nak. Emellett jóv{hagyja a felügyeleti tan{cs a Hatós{g többéves munkaprogramj{t, a elfogadja a következő év munkaprogramj{t, tov{bb{ a költségvetést. 76 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 45-47. cikk 77 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 47. cikke alapj{n beterjeszti a Hatós{g többéves munkaprogramj{t, gyakorolja költségvetési hat{skörét, elfogadja személyzetpolitikai tervét, szab{- lyozza a Hatós{g dokumentumaihoz való hozz{férést, javaslatot tesz a Hatós{g éves jelentésére, felmenti és kinevezi a fellebbviteli tan{cs tagjait. 78 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 42. cikk az elnök és a felügyeleti tan{cs tagjaival, 46. cikk külön a felügyeleti tan{cs tagjaival, 49. cikk Hatós{gok elnökével, 52. cikk a Hatós{g ügyvezető igazgatój{val, 59. cikk a fellebbviteli tan{cs tagjaival szemben rögzíti a függetlenségi követelményeket. 14
azokat, de sz{mos korl{toz{s közbeiktat{s{val emellett hasonló kompromisszum alakult ki egyéb aktusok kibocs{t{sa kapcs{n is. A m{sik uniós intézményi kompromisszum szerint a Hatós{gok, illetve az ERKT helyett ahogy azt elérni kív{nt{k végső soron a Tan{cs hirdetheti ki a vészhelyzetek fenn{ll{st, amely lehetőséget adhat a Hatós{gok közvetlen tag{llami hatós{gok helyetti fellépésére a tag{llami piaci szereplőkkel szemben. 79 Ami a Felügyeleti Rendszeren belüli szereplőket illeti, az ERKT egész működésének hatékonys{ga erősen függ majd a Hatós{gok inform{ció-{tad{si kötelezettségek teljesítésétől, összességében pedig attól, hogy napi szinten mennyire lesz gördülékeny az együttműködés a Hatós{gokkal. 80 Az uniós jogalkotó az európai felügyelet mikro- és makroszintjeinek elv{laszt{s{t azzal is kifejezésre kív{nta juttatni, hogy különböző feltételekhez (rendszerszintű jelentőségre vonatkozó indokl{si kötelezettség, előzetes konzult{ció, adott esetben kétszeri indokl{s) kötötte a Hatós{goktól való inform{ció kérését, amennyiben azok az egyes piaci szereplőkre vonatkoznak. 81 Az érdekeltekkel való kötelező konzult{ció, annak intézményesített form{ja a szektori{lis alapon fel{llított érdekképviseleti csoportok bevon{sa útj{n különösen a standardok elkészítésekor, ir{nymutat{sok, aj{nl{sok kibocs{t{sa sor{n, alkalmas lehet az Unió működésében megmutatkozó demokratikus deficit csökkentésére. 82 A PFER részeként működő tag{llami hatós{gok v{ltozatlanul ell{tj{k a napi felügyeleti feladatokat. 83 A tag{llami szint r{hat{sa a Hatós{gok működésére abból fakad, hogy a nemzeti felügyeletek vezetői alkotj{k a Hatós{gok felügyeleti tan{csait, szakértőik részt vesznek a felügyeleti kollégiumok, {llandó bizotts{gok munk{j{ban, az adatszolg{ltat{si kötelezettség fenn{ll a Hatós{gok részére. Kivételes esetekben a tag{llami szervek helyett j{rhatnak el a Hatós{gok, amely lehetőséget ad a piaci szereplőkkel szembeni közvetlen, uniós fellépésre is. 84 A Hatós{gok feladatuk ell{t{s{hoz mindegyik Hatós{g esetén azonos, emellett pedig szektor-specifikus hat{skörökkel rendelkeznek. 85 Előbbiek közül a leglényegesebbek: hozz{j{rulnak szab{lyoz{si szempontból közös szab{lyoz{si és felügyeleti standardok és gyakorlatok kialakít{s{hoz (különösen kibocs{tott aktusok útj{n), következetesen alkalmazz{k a kötelező erejű uniós jogi aktusokat. Emellett az adott Hatós{g hat{skörébe tartozó területen megfigyeli és értékeli a piaci fejleményeket, gazdas{gi elemzéseket készít, hozz{j{rul a felügyeleti kollégiumok következetes és koherens működéséhez, fogyasztóvédelmi feladatokat l{t el. Végül a m{r elemzett módon együttműködnek az ERKT-val. 79 Ferran/Alexander ismerteti az EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 18. cikke kapcs{n kialakított kompromisszumot (L{sd FERRAN/ALEXANDER, 2010, p. 769.) 80 L{sd EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 2. cikk (3-4) bekezdés; 8. cikk (1) bekezdés d, pont; 32. cikk; 36. cikk 81 ERKT-rendelet 15. cikk 82 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 10. cikk (1) bekezdés; 15. cikk (1) bekezdés; 37. cikk 83 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum, 9. pont 84 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 17-19. cikk 85 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 8-9. cikk 15
Az uniós szintű szab{lyozó hatós{gi szerep ell{t{sa, legfőképpen a gyakorolható jogkörök vizsg{lata szempontj{ból a leglényegesebb tényező a Hatós{gok {ltal kibocs{tható aktusok köre és azok jellege tekintettel jogi kötőerejükre, kikényszeríthetőségükre és a beavatkoz{s intenzit{s{ra. A kötelező erővel bíró szab{lyoz{stechnikai standardok 86 révén biztosítj{k a következetes harmoniz{ciót a szektor-specifikusan meghat{rozott területeken, végrehajt{s-technikai standardok útj{n pedig, hogy valamely kötelező uniós jogi aktus végrehajt{sa egységes feltételek szerint történjen meg. 87 Elnevezésükkel kifejezik és a rendeletek is lefektetik, hogy a standardok technikai jellegűek, nem j{rhatnak stratégiai vagy szakpolitikai döntéssel. 88 A szab{lyoz{stechnikai standardok esetén az EUMSz. 290. cikkének megfelelő felhatalmaz{son alapuló aktusok révén hatalmazhatja fel a Bizotts{got az Európai Parlament és a Tan{cs a standard elfogad{s{ra. Eszerint olyan {ltal{nos hat{lyú nem jogalkot{si aktusok elfogad{s{ra adható felhatalmaz{s ilyen módon, amelyek a jogalkot{si aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítj{k. Főszab{ly szerint a tag{llamok v{ltozatlanul nemzeti jogukban fogadj{k el a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajt{s{hoz szükséges intézkedéseket. Ám az EUMSz. 291. cikke szerint, ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajt{s{- nak egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajt{si hat{sköröket ruh{zhat a Bizotts{gra. Így a Bizotts{g {ltal kibocs{tott végrehajt{si standardok az ilyen aktusok alkalmaz{si feltételeit hat{rozz{k meg. Az intézményi egyensúly és a létrejött kompromisszum jegyében a Hatós{gok puszt{n a standardok előkészítéséért és előterjesztéséért felelnek, végső form{jukban (rendelet vagy hat{rozat) a Bizotts{g hagyja jóv{ őket, amelyek így közvetlenül hat{- lyosak a tag{llamokban. A Hatós{gok nyilv{nos konzult{ció és potenci{lis költséghaszon elemzés, az érdekképviseleti csoport véleményének kikérését követően nyújtj{k be a tervezet szövegét a Bizotts{g sz{m{ra. Utóbbi a tervezetet több körben lefolyó, az Európai Parlament és a Tan{cs bevon{s{val történő egyeztetés keretében hagyja jóv{, vagy utasítja el. A lezajló folyamat alapvető jelentőségű szab{lya, hogy a Hatós{g {ltal kidolgozott tervezet tartalm{t a Hatós{ggal való előzetes egyeztetés nélkül a Bizotts{g nem módosíthatja. Kivételesen a Bizotts{g is kezdeményezheti standard kidolgoz{s{t, de csak az előterjesztés megtételére a jogalkot{si aktusokban meghat{rozott, majd a Bizotts{g {ltal a Hatós{g sz{m{ra kitűzött hat{ridő eredménytelen letelte ut{n. Ebben az esetben a Bizotts{g felel az említett egyeztetési elj{- r{s lépéseinek megtételéért. A standardok kétféle form{ja között megmutatkozó különbségek az EUMSz. fentiekben idézett eltérő cikkeinek alkalmaz{s{ból fakadnak. Amíg a szab{lyoz{stechnikai standardok az EUMSz. 290. cikke szerint deleg{lt jogalkot{si jogkörön 86 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 10.-16. cikk 87 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 1. cikk (2) bekezdésében említett jogalkot{si aktusokban egyedileg meghat{rozott területeken kerül sor a standardok kidolgoz{s{ra. 88 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 10. cikk (2) bekezdés; 15. cikk (1) bekezdés 16
nyugszanak, addig a végrehajt{si standardok az EUMSz. 291. cikke szerint a m{sodlagos jog végrehajt{s{n alapulnak. Eltérő a standard-kibocs{t{s gyakorl{s{nak ellenőrzésére jogosultak köre. A szab{lyoz{stechnikai standardok esetében az EUMSz. 290. cikke értelmében a jogalkot{- si hat{skör {truh{zójaként az Európai Parlament és a Tan{cs jogosultak erre. Emiatt csak a standardok ezen típus{n{l van módjuk a felhatalmaz{s visszavon{s{ra, standardokkal szembeni kifog{sok benyújt{s{ra, a tervezet jóv{hagy{s{nak elmarad{sa esetén a eltérő vélemények kifejtésének érdekében a Tan{cs vagy Európai Parlament elé a hat{skörrel rendelkező biztos és adott Hatós{g elnökének meghív{s{ra. A végrehajt{si standardok esetén a tag{llamok főszab{lyként érvényesülő végrehajt{si joga miatt rendelkezik az EUMSz. 291. cikke aszerint, hogy a Bizotts{g végrehajt{si hat{skörének gyakorl{s{ra vonatkozó, a tag{llami ellenőrzési mechanizmusok szab{- lyait és {ltal{nos elveit rögzítő rendeletet kell elfogadni, amelynek tervezete m{r megszületett. 89 A m{sodik eltérés abból adódik, hogy csak a szab{lyoz{stechnikai standardok (tervezete) esetén rögzítik, hogy azokat csak nagyon ritka esetben és rendkívüli körülmények között módosíthatja a Bizotts{g. Ennek oka a vonatkozó rendeletek szerint, hogy a Hatós{gok ismerik legjobban a pénzpiacok napi tevékenységét. A módosít{sra legfeljebb akkor van mód, ha azok nem összeegyeztethetők az uniós joggal, nem tartj{k tiszteletben az ar{nyoss{g elvét, vagy szemben {llnak a pénzügyi szolg{ltat{sok belső piac{nak alapvető elveivel, amelyeket a pénzügyi szolg{ltat{sokat szab{lyozó uniós joganyag tartalmaz. 90 A végrehajt{si standardok esetén ilyen megkötések expressis verbis nem kerültek megfogalmaz{sra. Harmadrészt, standardok mindkét típusa tartalmilag technikai jellegű, amelyek nem j{rhatnak a stratégiai vagy szakpolitikai döntéssel. Ugyanakkor a szab{lyoz{stechnikai standardok módosíthatj{k a jogalkot{si aktusok nem alapvető rendelkezéseit, míg a végrehajt{si standardok esetén erre nincs mód. Egyes vélemények szerint a megmutatkozó különbségek ellenére nehéz objektív kritériumokat tal{lni, melyik standard szolg{lja a m{sodlagos jogi aktusok szab{lyoz{s{t és melyek a végrehajt{sukat, emellett fenn{ll annak a veszélye, hogy a Hatós{g és a Bizotts{g a rendelkezéseket végrehajt{siként deklar{lva a Tan{csot és az Európai Parlamentet megkerülik. 91 A Hatós{gok sz{m{ra a rendeletek szerint lehetővé kell tenni az uniós jog alkalmaz{s{ról, a standardok {ltal nem szab{lyozott területeken ir{nymutat{sok és aj{nl{sok 92 kibocs{t{s{t. Ezek címzettje a tag{llami hatós{gok és az egyes pénzügyi intézmények is lehetnek, {m jogi kötőerővel alapvetően nem bírnak. 89 COM (2010) 83. sz. tervezet (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by Member States of the Commission s exercise of implementing powers) 90 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum, 22. pont 91 L{sd bővebben LEHMANN/MANGER-NESTLER, 2011, p. 11. 92 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet Preambulum 25. pont és 16. cikk 17
Ugyanakkor kikényszeríthetőségük hasonlóan az ERKT-hez adott szinten biztosított, mivel az uniós jogalkotó {ltal{nos jelleggel ebben az esetben is előírta, hogy a hat{skörrel rendelkező hatós{gok és pénzügyi intézmények minden erőfeszítést megtesznek azért, hogy megfeleljenek az ir{nymutat{soknak és az aj{nl{soknak. Az egyes tag{llami hatós{gokkal szemben emellett visszaigazol{si kötelezettség {ll fenn. Ha nem felelnek meg vagy nem kív{nnak azoknak megfelelni, úgy erről az indokok megjelölése mellett t{jékoztatj{k a Hatós{got ( act or explain ). Végső soron, ak{rcsak az ERKT esetében lehetőség van a pénzpiacokon bevett gyakorlat alkalmaz{s{- ra: annak tényét a Hatós{g közzéteszi, hogy a tag{llami hatós{g nem felel meg vagy nem kív{n megfelelni adott elv{r{soknak ( naming and shaming ). A címzettek m{sik köre tekintetében a rendeletek rögzítik, hogy a pénzügyi intézmények vil{gos és részletes jelentést készítenek arról, hogy megfelelnek-e az ir{nymutat{snak vagy aj{nl{snak, amennyiben az adott ir{nymutat{s vagy aj{nl{s megköveteli. Ugyanakkor a közzétételi lehetőség ebben az esetben nem {ll fenn. Speci{lis szerepet kap az aj{nl{s az uniós jog megsértéséhez (annak kivizsg{l{s{- hoz) kapcsolódó mechanizmus alkalmaz{sa sor{n. 93 Az uniós jog feltételezett megsértése, vagy alkalmaz{s{nak elmulaszt{sa esetén a Hatós{g annak kivizsg{l{s{t követően aj{nl{st intézhet a tag{llami hatós{ghoz, amelyben meghat{rozza az uniós jognak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket. Ha adott hat{ridőn belül nem felel meg az uniós jognak a Bizotts{g hivatalos véleményt adhat ki, előírva a megfeleléshez szükséges intézkedéseket. Ennek sor{n figyelembe kell vennie a Hatós{g aj{nl{s{t. A megfelelő lépések megtételének elmarad{sa és adott feltételek teljesülése esetén a Hatós{g a pénzügyi intézménynek címzett egyedi hat{rozatot hozhat (ld. hat{- rozatok kibocs{t{sa). Következésképpen az uniós jog megsértésének aj{nl{s form{j{- ban történő meg{llapít{sa jogilag kötelező hat{rozat meghozatal{hoz vezethet, míg az ir{nymutat{sok kapcs{n erről nem tesznek említést a rendeletek. Az említett hat{rozatok 94 mindig jogi kötőerővel bírnak a tag{llami hatós{gokkal és a piaci szereplőkkel szemben is. Ugyanakkor ezek kibocs{t{s{ra csak h{rom esetkörben az uniós jog nem megfelelő alkalmaz{sa esetén, a Tan{cs {ltal kihirdetett vészhelyzetekben, a tag{llami felügyeletek közötti hat{ron {tnyúló nézeteltérések jogi kötőerővel történő rendezésekor van mód. Tov{bbi megkötés, hogy a hat{rozat kibocs{t{sa egyfajta ultima ratio eszköz, így alkalmaz{s{ra csak akkor lehetséges, ha a tag{llami hatós{g nem, vagy nem megfelelően j{r el, illetve ha sikertelen a vitarendezés. A beavatkoz{s erős intenzit{s{ra tekintettel egyrészt rögzítésre került egyfajta költségvetési klauzula. 95 Eszerint a Hatós{gok nem hozhatnak vészhelyzetek, vit{k rendezése esetén olyan döntést, amelynek jelentős, illetve lényeges költségvetési vonzata lenne, a tag{llamok költségvetési felelősségével ütközne. Védintézkedések 93 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 17. cikk 94 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 17-19. cikk 95 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 38. cikk 18
segítségével a tag{llamok hivatkozhatnak erre a biztosítékra, végső esetben pedig az ügyet a Tan{cs elé terjeszthetik. Emellett jogorvoslati lehetőségek 96 is rendelkezésre {llnak a tag{llamokkal és a címzettekkel szembeni erős beavatkoz{si lehetőségből fakadón. A h{rom esetkörben kibocs{tott hat{rozatokkal szemben, valamint b{rmely m{s, a rendeletek 1. cikk (2) bekezdésében meghat{rozott aktusok szerinti hat{rozatok ellen fellebbezést lehet benyújtani a fellebbviteli tan{cshoz. Erre egyrészt b{rmely természetes vagy jogi személy jogosult a tag{llami hatós{gokat is beleértve az adott uniós aktusok címzettjeként, vagy olyan esetben, ha azok közvetlenül és személyében érintik. Következésképpen szubjektív jogvédelmi eszközként kezelik ezt a jogorvoslati eszközt. Végső fokon pedig megt{mad{si keresettel az Európai Bírós{ghoz lehet fordulni ak{r a Hatós{gok jogellenes hallgat{sa miatt is. A Hatós{gok helyzetének és szerepének értékelése A Hatós{gok Meroni-doktrina szerinti értékelése sor{n azok feladatkörei, az azok ell{t{s{hoz r{juk ruh{zott hat{skörök mellett, legfőképpen azt kell figyelembe venni, hogy az ennek eredményeként kibocs{tható, a jogilag kötelező normatív és egyedi aktusok mennyiben felelnek meg az Európai Bírós{g gyakorlat{ban lefektetett követelményeknek. Ellentétben az ERKT-val a Hatós{gok az inform{ció elemzésén és összegyűjtésén túl jogilag kötelező döntéseket is hozhatnak, amelyek b{r pontosan körülhat{rolható szakfeladatok végrehajt{s{hoz kapcsolódnak, több dilemm{t is felvetnek. A jogilag kötelező aktusok közül a normatív (jellegű) aktusként kategoriz{lható standardok kapcs{n a rendeletek kifejezetten rögzítik, hogy a Hatós{gok {ltali előkészítéstől függetlenül azok elfogad{sa az intézményi egyensúlyra is tekintettel végső soron az Európai Bizotts{g, mint nem szerződésidegen és megfelelő legitim{cióval bíró uniós intézmény {ltal történik. Ez{ltal kerülik el a Romano-ügyben felt{rt normatív aktusok szerződésidegen szervek {ltali kibocs{t{s{ra vonatkozó korl{toz{s megsértését. Emellett azt is lefektetik a rendeletek, hogy a standardok nem j{rhatnak a stratégiai vagy szakpolitikai döntéssel, teljesítve a vonatkozó követelményeket. A Meroni-féle követelmények szempontj{ból a széleskörű mérlegelést lehetővé tevő diszkrecion{lis hat{skör {truh{z{s{nak tilalm{t a hat{rozatok kibocs{t{s{nak lehetővé tétele véleményem szerint nem feltétlenül sérti meg, hiszen a rendszerbe sz{mos korl{toz{st vezettek be. A széleskörűség követelményét, amely b{r viszonylagos, de szűkíti, hogy a piaci szereplővel szembeni hat{rozathozatal csak végső esetben, sz{mos feltétel teljesülése esetén igénybe vehető eszköz, emellett vészhelyzet esetén az intézményi egyensúly jegyében alkalmaz{s{nak feltétele a Tan{cs (előzetes) döntése a vészhelyzet kihirdetéséről. 96 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 60-61. cikk 19
Siekmann a hat{rozathozatal kapcs{n és {ltal{nos jelleggel utal arra az ellentmond{sra, hogy az uniós vagy tag{llami utasít{sad{ssal szembeni mentesség és függetlenség kiz{rja a felelősségre von{s lehetőségét függetlenül a politikai elsz{moltathatós{gtól mivel nem lehet elv{rni, hogy olyan közhatalmi jogkörök gyakorl{s{ért így péld{ul a hat{rozathozatalért tehessenek b{rkit is felelőssé amely jogköröket gyakorló szervek tevékenységére egyébként nincs befoly{ssal. 97 A függetlenség és a mentesség alapj{ul a jegybankok és az EKB péld{ja szolg{lhattak. A német Alkotm{nybírós{g is elismerte, hogy a monet{ris politika megköveteli, hogy kivonj{k az egyes érdekcsoportok és újrav{laszt{sukban érdekelt politikai tisztségviselők r{hat{- sa alól. 98 Siekmann is egyetért azzal az {ll{sponttal, hogy ezeket a megfontol{sokat hasonlóképpen lehet alkalmazni a pénzpiacok európai és tag{llami felügyelete kapcs{n azzal a különbséggel, hogy az EKB függetlenségét az elsődleges jog (EUMSz. 130. cikke; EKSz. kor{bbi 108. cikke) rögzíti, ellentétben a Hatós{gokkal. 99 B{r a Hatós{gok legfőbb döntéshozó szervében, a felügyeleti tan{csban szavazati joggal csak a nemzeti hatós{gok adott esetben kellő legitim{cióval rendelkező vezetői bírnak, {m a szerző {ll{spontja szerint legitim{ciós problém{kat vet fel ekkor is, hogy adott {llam felügyeleti vezetői j{rnak el egy szerződésidegen szerv tan{cs{nak tagjaként m{sik tag{llam {llampolg{rainak ügyében. 100 Ezen pedig nem v{ltoztat péld{ul az érdekképviseleti csoportok léte sem, hiszen azok tagjait a felügyeleti tan{cs jelöli ki a nehezen megragadható érintettségi alapon kiv{lasztott érdekeltek javaslat{ra. 101 Tov{bbi legitim{ciós deficitet kiegyenlítő lehetőségként szolg{l a Hatós{gok költségvetésének befoly{sol{sa, megfelelő legitim{cióval rendelkező intézmények, szervek {ltal. A rendeletek szerint a Hatós{gok bevétele a nemzeti hatós{gok kötelező hozz{j{rul{saiból, az Unió {ltal{nos költségvetésében (a Bizotts{gra vonatkozó szakaszban) előir{nyzott uniós t{mogat{sból, a vonatkozó uniós jogi eszközökben meghat{rozott esetekben a Hatós{gnak fizetendő díjakból {ll össze. 102 Az Európai Bizotts{g prognózisa szerint az uniós és a tag{llami szint közötti finanszíroz{s 40% és 60% ar{ny{ban fog megoszlani. 103 Jelzésértékű, hogy az uniós t{mogat{st előir{nyzatként kezelik, így Siekmann szerint a demokratikus deficit költségvetési úton való befoly{sol{sa az uniós szint {ltal nem valósulhat meg. 104 Felmerült a deficit kiegyenlítéseként a döntések felülvizsg{lhatós{g{nak minél szélesebb lehetővé tétele. Siekmann szerint a fellebbviteli tan{cs nem képes sem a parlamenti sem a bírói kont- 97 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 79-82. 98 L{sd Bundesverfassungsgericht 89, 155 sz. 1993. október 12-én hozott Maastricht-ítélete 99 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 83. 100 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 85. 101 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 96-99. 102 EBA-rendelet, ESMA-rendelet, EIOPA-rendelet 62. cikk 103 COM(2009) 501 final, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Banking Authority, p. 70-72; COM(2009) 502 final, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Insurance and Occupational Pensions Authority, p. 73-75. 104 L{sd SIEKMANN, 2010, p. 84. 20