Employees Beyond Borders Országjelentés a külföldi munkavállalók magyarországi munkaügyi helyzetéről Magyarország Menedék Migránsokat Segítő Egyesület 2014. 1
TARTALOMJEGYZÉK 1. ÖSSZEFOGLALÁS 3 BEVEZETÉS 5 1. ÁLTALÁNOS ÁTTEKINTÉS: KÜLFÖLDIEK ÉS KÜLFÖLDI MUNKAVÁLLALÓK MAGYARORSZÁGON 7 1.1. MÓDSZERTAN 19 2. A KUTATÁS EREDMÉNYEI 20 2.1. A KÜLFÖLDIEK FOGLALKOZTATÁSA MAGYARORSZÁGON 20 2.2. A KÜLFÖLDIEK SZABÁLYOS ÉS SZABÁLYTALAN FOGLALKOZTATÁSA MAGYARORSZÁGON 29 2.3. A 2009/52/EK IRÁNYELV MAGYARORSZÁGI JELENTŐSÉGE 35 3. AJÁNLÁSOK 38 4. FÜGGELÉK 40 4.1. A KÜLFÖLDIEK MAGYARORSZÁGI MUNKAVÁLLALÁSÁRA VONATKOZÓ FŐBB JOGSZABÁLYOK, JOGSZABÁLYHELYEK ÉS RENDELKEZÉSEK 40 4.2 FŐBB SZANKCIÓK A KÜLFÖLDIEK SZABÁLYTALAN FOGLALKOZTATÁSA ESETÉN 48 HIVATKOZÁSOK 53 1. 2
Összefoglalás A külföldi állampolgárok magyarországi szabálytalan foglalkoztatásával kapcsolatban sokfajta tévhit él a közéletben (ld. például Krékó Juhász 2012). Noha a jelenség kiterjedtségét, gazdasági hatását nehéz pontosan meghatározni, a szereplőket nehéz azonosítani, valószínű, hogy a külföldiek szabálytalan foglalkoztatásának jelentősége a gazdaság egészéhez viszonyítva korlátozott. A külföldi munkavállalók szabálytalan foglalkoztatásáról statisztikai adatok nem állnak rendelkezésre, az érintetteket is nehéz megközelíteni és szóra bírni, az országban legálisan tartózkodó és munkát vállaló harmadik országbeliek számából és összetételéből azonban lehet valamennyire a szabálytalan foglalkoztatás mértékére is következtetni. Jelen kutatásunknak azonban nem csupán a Magyarországon szabálytalanul vagy szabályosan tartózkodó, szabálytalanul munkát vállaló harmadik országbeli állampolgárok tevékenységének vizsgálata a célja. A kutatás középpontjában a 2009/52/EK irányelv (szankciós irányelv) magyarországi átültetésének és hatásainak vizsgálata állt. A leglényegesebb kutatási kérdések arra irányultak, hogy Magyarországon mik a külföldiek szabálytalan foglalkoztatásának legelterjedtebb formái, miért foglalkoztatnak magyar munkaadók külföldieket szabálytalanul, mindez hogyan illeszkedik a magyarországi általános foglalkoztatási helyzet tágabb kontextusába, és vajon a szankciós irányelv megfelelő eszköz-e az országban szabálytalanul tartózkodó és munkát vállaló külföldiek foglalkoztatásának, illetve a külföldi munkavállalók kizsákmányolásának a megakadályozására. A szabálytalan foglalkoztatást többféleképpen lehet definiálni, főleg, ha külföldi munkavállalóról van szó. A szankciós irányelv rendelkezései a preambulum 5. bekezdése értelmében csak azokra a külföldi munkavállalókra vonatkoznak, akik semmilyen tartózkodási engedéllyel nem rendelkeznek (tehát teljesen szabálytalanul tartózkodnak az ország területén), és úgy vállalnak munkát. A jelen kutatás céljaira ennél szélesebben határozzuk meg a szabálytalanul foglalkoztatottak körét, hiszen a szankciók a félig legális helyzetekre is vonatkozhatnak. A legtöbb itt tárgyalt esetben olyan harmadik országbeli állampolgárokról van szó, akiket a törvény által megkívánt tartózkodási engedély és/vagy munkavállalási engedély nélkül foglalkoztatnak (ami egyben azt is jelenti, hogy bejelentés és szerződés nélkül foglalkoztatják őket). A jelentés elkészítéséhez 3
1. elemeztük a meglévő adatokat és szakértői véleményeket a külföldiek munkaerőpiaci helyzetéről és szabálytalan foglalkoztatásáról; 2. azonosítottuk a külföldi munkavállalók foglalkoztatásának elemzésében, elősegítésében, szabályozásában vagy ellenőrzésében, illetve a szankciós irányelv átültetésében érintett munkaerő-piaci szereplőket és szakértőket; 3. a körükben felvettünk 18, félig strukturált interjút, majd ezek alapján kiegészítettük a meglévő adatokat. A külföldiek szabálytalan foglalkoztatásáról nehéz pontos és megbízható adatokat gyűjteni, és nem véletlenül: a szabálytalan foglalkoztatás miatt súlyos szankciókat róhatnak ki mind a munkáltatóra, mind a munkavállalóra, ezért az érintettek rejtőzködnek a hatóságok elől. A mi eredményeink is megerősítik azt a képet, hogy a külföldi állampolgárok szabálytalan foglalkoztatása bizonyos szektorokban azért gyakoribb, mert egyik fél sem érdekelt a tevékenységük kifehérítésében. Ezekben a szektorokban a szabálytalan foglalkoztatás legtöbbször kialakult szokásjog alapján működik, és ebbe a viszonylag zökkenőmentesen működő rendszerbe egyik fél sem akar a folyamatot bonyolultabbá tevő elemeket behozni. Több munkáltató is megerősítette, hogy a külföldiek szabályos magyarországi foglalkoztatásához szükséges eljárás bonyolult, rengeteg időt és anyagi forrást igényel, sokszor azonban mégsem ez az oka a szabálytalan foglalkoztatásnak. Több válaszadó szerint a jogszabályok alapvetően jók, a szabálytalan gyakorlatok sokkal mélyebb problémákban gyökereznek, mindenekelőtt a szabálytalan foglalkoztatás általános a hazai munkavállalók esetében is jelentős elterjedtségében, a járulékfizetés, illetve a szigorú munkajogi előírások kikerülésében való általános érdekeltségben. A külföldi munkavállalók kizsákmányolásának kérdése Magyarországon szintén összetettebb jelenség annál, hogy egyszerűen beilleszthető volna egy klasszikus kizsákmányolókizsákmányolt dichotómiába. Inkább egymástól kölcsönösen függő helyzetek és kényszerek okozzák a nehéz munkakörülményeket. A tanulmány első fejezetében a magyarországi bevándorlás általános helyzete és a jogszabályi környezet kerül bemutatásra. A második fejezet 18, félig strukturált interjú eredményeit mutatja be, az alábbi főbb kutatási kérdésekre válaszolva: 4
A magyarországi munkáltatók egy része miért alkalmaz külföldieket, mások miért nem? A magyarországi munkáltatók mennyire ismerik a külföldiek jogszerű foglalkoztatásához szükséges eljárást, és mennyire vannak tisztában a munkavállalóik jogait védő intézményekkel? A munkáltatók egy része miért alkalmazza illegálisan a külföldi munkavállalóit? A külföldi munkavállalók miért fogadják el a szabálytalan alkalmazotti státuszt? Mennyire ismerik a munkáltatók a szankciós irányelvet, és mi a véleményük róla? Milyen szerepet játszik a szankciós irányelv a munkaerőpiacon? A szankciós irányelvet átültetető magyar jogszabályok megfelelő védelmet biztosítanak-e a külföldi munkavállalóknak? A szankciós irányelvet átültető magyar jogszabályoknak van-e konkrét hatásuk a hazai munkaerőpiacra? Milyen egyéb intézkedések és intézmények szolgálják Magyarországon a külföldi munkavállalók jogainak védelmét, milyen további jogvédő intézkedések bevezetésére volna még lehetőség? Az utolsó fejezet ajánlásokat is megfogalmaz a feltárt hiányosságok megoldására. Bevezetés Jelen kutatást a Menedék Egyesület végezte a Visegrádi Alap által támogatott Employees Beyond Borders című projekt keretében. A projekt fő célja a külföldiek jogszerű foglalkoztatására vonatkozóan minimális előírásokat megfogalmazó, és az Európai Unió tagállamaiban szabálytalanul tartózkodó állampolgárok foglalkoztatását megakadályozni hivatott 2009/52/EK irányelv (szankciós irányelv) hatásainak és átültetésének vizsgálata volt. A kutatás módszere elsősorban az érintett munkaerő-piaci szereplők körében történt információgyűjtés volt. Az Európai Unió szankciós irányelve az Unió összes tagállamában érvényes szankciókat és intézkedéseket ír elő a tagországokban szabálytalanul tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szemben. Az irányelvet 2009. július 18-án fogadta el az Európai Parlament és az Európai Tanács, a tagállami jogszabályokba történő 5
átültetésének határideje 2011. július 20-a volt. Amint azt a preambulum 2. bekezdése leszögezi, az irányelv elsődleges célja az illegális bevándorlás elleni küzdelem, és ezt a célt az Európai Unióba irányuló szabálytalan migrációt vonzó tényezők (pul l factors) így a megfelelő jogi státusz nélküli munkavállalás lehetőségének visszaszorításával éri el. A bevezetett intézkedések ezért elsősorban a jogszerű státusz nélkül munkát vállaló harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatását, illetve az ilyen tevékenységben részt vevő munkáltatókat szankcionálja. A büntetés jelentheti pénzügyi szankciók kiszabását, de a legsúlyosabb esetekben akár a büntetőjogi felelősségre vonást is. Az irányelv kötelezi a tagállamokat arra is, hogy a saját területükön hatékony és megfelelő munkaügyi vizsgálatokkal mozdítsák elő a harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának átláthatóságát (14. cikk). Az irányelv szabályozza a külföldiek szabályos foglalkoztatásához szükséges eljárást is. A munkáltatóknak ellenőrizniük kell a bevándorló munkavállalók jogi státuszát, és a harmadik országbeli munkavállalók foglalkoztatásának megkezdéséről értesíteniük kell a felelős hatóságokat (4. cikk (1) bekezdés). Amennyibe n a munkáltató e kötelezettségeinek eleget tesz, a további pénzügyi szankciók vagy büntetőjogi felelősségre vonás alól mentesül. Az irányelv egyben a szabálytalanul foglalkoztatott külföldieknek is jelent némi jogbiztonságot és jogvédelmet. A megfelelő jogi státusz nélkül foglalkoztatottak számára biztosított garanciák elmaradnak ugyan a migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló, az ENSZ közgyűlése által 1990 decemberében elfogadott nemzetközi egyezményben foglaltaktól (United Nations 1990), de lehetővé teszik, hogy a szabálytalanul foglalkoztatott külföldiek megszerezzék a kifizetetlenül maradt járandóságaikat, még abban az esetben is, ha már visszatértek a származási országukba (6. cikk). Az irányelv fontos előírásokat fogalmaz meg a panasztételi lehetőségeik biztosítására vonatozóan is. Az irányelv preambulumának 15. bekezdése azonban világossá teszi, hogy a jogaik védelmére szolgáló rendelkezések nem keletkeztetnek jogot a harmadik országok illegálisan foglalkoztatott állampolgárai számára a beutazásra, a tartózkodásra vagy a munkaerő-piachoz való hozzáférésre. Ezzel összhangban rendelkezik az irányelv arról is, hogy az elmaradt járandóságaikat a származási országukba való visszatérésük után is meg kell, hogy kapják. Ez egyben az irányelv egyik hiányossága is a jogvédelem területén, hiszen a szabályozás egyrészről rögzíti a szabálytalanul foglalkoztatott bevándorlók jogát az elmaradt 6
járandóságaikhoz, viszont (amennyiben az adott tagállam területén jogszerűtlenül tartózkodó munkavállalókról van szó) nem ad nekik lehetőséget olyan tartózkodási engedély megszerzésére, amelynek a célja az elmaradt járandóságok visszaszerzése volna. Az irányelv rendelkezései szerint ilyen célú tartózkodási engedély csak egyedi esetekben, a munkáltató által elkövetett súlyos jogsértés például különösen kizsákmányoló munkakörülmények, emberkereskedelem vagy kiskorú jogszerűtlen foglalkoztatása esetén adható, és csak akkor, ha a munkáltató ellen büntetőeljárás indult (13. cikk (4 ) bekezdés). Csak azoknak a harmadik országbelieknek van lehetőségük a tartózkodási engelyük meghosszabbítására az elmaradt járandóságaikkal kapcsolatos eljárás lefolytatásának végéig, akik az imént említett okból kaptak tartózkodási engedélyt (6. cikk (5) bekezdés). 1. Általános áttekintés: külföldiek és külföldi munkavállalók Magyarországon A magyarországi bevándorlókról rendelkezésre álló statisztikai adatok nem egységesek. A mi témánk ráadásul elsősorban nem a reguláris, hanem az irreguláris migráció és a bevándorlók szabálytalan munkavállalása, amiről még nehezebb pontos adatokat találni. Az európai szakirodalomban a bevándorló fogalmának két különböző meghatározása létezik. Az egyik megközelítés szerint bevándorló az, aki egy másik országban született, mint ahol tartózkodik (foreign-born). A másik definíció szerint az a bevándorló, aki más ország állampolgára (foreign). Mi, az utóbbi megközelítéshez igazodva, a Magyarországon tartózkodó külföldi állampolgárokat tekintjük bevándorlónak. A munkaerőpiac szempontjából ugyanis irreleváns, ha valaki magyar állampolgár, de külföldön született, hiszen a státusza megegyezik a Magyarországon született magyar állampolgárokéval, és ugyanazokat a jogokat élvezi. A bevándorlás mennyiségi jellemzésére állományadatok (stock data) és áramlásadatok (flow data) is szolgálnak. Az előbbiek egy-egy adott időpontban adják meg a migránsok számát, míg az utóbbiak a migráció dinamikáját (trendjeit és intenzitását) tükrözik. A magyarországi statisztikai regiszterek közül az egyik legátfogóbb a népszámlálás, ami a migráns és a hazai népesség közti összehasonlítást is lehetővé teszi. A népszámláláskor felvett adatok tartalmazzák mind a külföldön születettekre, mind a külföldi állampolgárokra vonatkozó információkat. A népszámlálás adatsorainak lényeges gyengesége azonban, hogy 7
adatfelvételre csak tízévenként kerül sor, és hogy csak az adatfelvétel időpontjában érvényes adatokat tartalmazzák. További fontos információforrásként szolgálnak a külföldi állampolgárok magyarországi tartózkodásának engedélyezéséről szóló hivatalos adatok, amelyek a bevándorló népesség széles körét lefedik a Központi Statisztikai Hivatal, illetve a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal által publikált statisztikai regiszterek is nagyrészt ezek alapján készülnek (Hárs 2010: 25). A Magyarországon élő külföldi állampolgárok száma és aránya a népszámlálások és az egyéb rendelkezésre álló adatforrások alapján, változó mértékben, de szinte folyamatosan nőtt az elmúlt tíz évben, csökkenés a Magyarországon élő külföldi állampolgárok számában csak az elmúlt két évben tapasztalható. A 2001. évi népszámlálás adatai szerint 110 ezer külföldi tartózkodott akkor Magyarországon ( a teljes népesség 1,1 százaléka), 2011-es hivatalos adatok szerint pedig 205 ezer külföldi állampolgár élt akkor az országban (a teljes népesség 2,1 százaléka); azaz csaknem kétszeresére nőtt a harmadik országbeliek száma Magyarországon a 2001-et követő 10 évben (KSH 2011). A legfrissebb adatok azonban 2011 óta fogyásról tanúskodnak. A KSH adatai szerint 2013-ban már csak 141 000 külföldi állampolgár élt Magyarországon viszont ezen belül valamelyest megnőtt a harmadik országbeliek aránya (KSH 2013). Az Eurostat adatai alapján (Eurostat 2011: 71-72, 2012, 2013a) a Magyarországon élő külföldiek aránya a teljes népességhez viszonyítva a 2010-es évtizedben történt létszámnövekedés mellett is alacsony maradt a többi uniós országgal összehasonlítva. Az Európai Unióban átlagosan a teljes népesség 6,8 százaléka külföldi, míg nálunk ez az arány csupán 1,5 2 százalék között alakult a legutóbbi évekig, a legfrissebb adatok szerint pedig már csak 1,4 százalék. Magyarországon nemcsak a bevándorló népességnek a teljes népességhez viszonyított aránya, hanem az összetétele is jelentősen eltér az uniós átlagtól. Az Európai Unió tagországaiban átlagosan a harmadik országbeliek aránya a bevándorlók között megközelíti a kétharmadot (Eurostat 2012). Ezzel szemben, a 2013-as KSH-adatok szerint, a Magyarországon élő külföldiek közel 60 százaléka valamelyik EU-tagállam állampolgára. A földrajzi értelemben vett európaiak összesen 75 százalékot tesznek ki. Ezen belül is többségben vannak a szomszédos országok állampolgárai. A legtöbben a román állampolgárok vannak, akik 2012-ben a Magyarországon élő külföldiek 30 százalékát tették 8
ki. Az ő arányuk a bevándorló népességen belül 2005-ben tetőzött, 47,5 százalékkal, aztán az utóbbi években csökkent, valószínűleg az egyszerűsített honosítási eljárásról szóló a későbbiekben tárgyalandó törvény hatályba lépése miatt. Az Európai Unión kívülről, de a földrajzi értelemben vett Európa területéről Ukrajnából és Szerbiából jöttek a legtöbben Magyarországra 2012-ben. A földrajzi értelemben vett Európán kívülről pedig Kínából (KSH stadat 2013). 1 1. ábra: Magyarországon tartózkodó külföldi állampolgárok száma származási országok szerint Forrás: KSH, saját szerkesztés 1 A KSH stadat-tábláira történő hivatkozásoknál a megadott évszám a jelenleg elérhető legfrissebb adat felvételének időpontjára utal. 9
A szomszédos országok Magyarországon élő állampolgárai többnyire a határon túli magyarok köréből kerülnek ki. A bevándorlók alacsony száma mellett ez adja a magyarországi bevándorlási helyzet másik sajátos vonását: a magyar nemzetiségű bevándorlók túlsúlyából adódóan a magyarországi bevándorlók többnyire kulturálisan nagyon hasonlók a hazai népességhez. Ahogy korábban említettük, a Magyarországon élő külföldiek száma csökkent az elmúlt két évben, viszont fokozatosan nőtt köztük a harmadik országbeli állampolgárok aránya: 2010- ben 32%, 2011-ben 34%, 2012-ben 37% volt. 2. ábra: Magyarországon tartózkodó külföldi állampolgárok földrészek szerint Forrás: KSH, saját szerkesztés A Magyarországra szabályosan érkező és az országban szabályosan tartózkodó bevándorlóknak csak egy része jelenik meg a munkaerőpiacon: a gyerekek, nyugdíjasok, diákok, eltartottak nem. A tartózkodási engedéllyel rendelkező migránsok egy része munkavállalási engedéllyel, mások anélkül is vállalhatnak munkát. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal oldalán elérhető hivatalos adatok szerint 2013-ban 37 547 harmadik 10
országbeli állampolgár kért három hónapnál hosszabb magyarországi tartózkodásra jogosító tartózkodási engedélyt. Ezek közül 12 787 keresőtevékenység, 5 609 családi együttélés, 12 276 tanulmányok folytatása céljából. Ez a három leggyakoribb célja a harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra történő bevándorlásának, és ezen belül is a keresőtevékenység folytatása a leggyakoribb cél (BÁH 2014). 3. ábra: A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény (Harmtv.) alapján tartózkodási jogosultságot kérelmezők számának alalkulása a főbb tartózkodási célok szerint Forrás: Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, saját szerkesztés A külföldiek munkaerő-piaci helyzetéről, a tartózkodási engedélyekről szóló statisztikán túl, a népszámlálás regiszterei is tartalmaznak adatokat. A legfrissebb adatok alapján a hazánkban élő külföldi állampolgárok 34 százaléka volt foglalkoztatott (70 787 fő), ebből összesen 11
41 728-an érkeztek az EU tagállamaiból. Ezek alapján a Magyarországon legálisan munkát vállaló harmadik országbeliek száma nem több 30 ezernél (KSH 2011a). 4. ábra: A Magyarországon tartózkodó külföldiek gazdasági aktivitás és földrészek szerint Forrás: KSH 2011a, saját szerkesztés A harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásáról a kiadott munkavállalási engedélyek nyújtanak még információt. 5. ábra: Kiadott egyéni munkavállalási engedélyek számának alakulása 2004-2013 12
Forrás: Nemzeti Munkaügyi Hivatal 2014 Ahogy az ábrán is látszik, a kiadott engedélyek száma 2008-at követően jelentősen visszaesett. Ennek az a fő oka, hogy 2009. január 1-től a szomszédos Romániából érkező munkavállalókkal szemben Magyarország megszüntette az Európai Unión belül alkalmazható korlátozásokat. Ugyanettől a dátumtól az EGT-tagállamok állampolgárainak foglalkoztatása sem engedélyköteles, csupán bejelentés-köteles. Az adminisztratív változások mellett a kiadott engedélyek számának csökkenésében az is szerepet játszott, hogy csökkent a Magyarországon munkát vállalni szándékozó külföldi állampolgárok száma, kevesebb munkavállaló számára lettünk célország. Ahogy a fentiekből is látszik, az elérhető statisztikai adatok csupán a legális bevándorlásról és legális munkavállalásról szolgálnak biztos információval. A Magyarországon illegálisan munkát vállaló harmadik országbeliek számáról csak becslések állnak rendelkezésre. Az egyik legfontosabb ilyen becsléseket tartalmazó korábbi munka Juhász Judit tanulmánya 2008-ból, amit az ILO és a Nemzeti Munkaügyi Hivatal megbízásából készített (Juhász 2008). Hasonlóan az általunk alkalmazott módszerhez, Juhász is szakértőkkel és migránsokat foglalkoztató munkáltatókkal készült interjúk alapján egészítette ki a statisztikai adatokat és a korábban keletkezett kutatási eredményeket. 13
Juhász eredményei alapján a szabálytalan foglalkoztatás legjellemzőbb esetei az alábbiak: A munkáltató nem jelenti be a munkavállalót (ezzel az adó- és járulékfizetést szociális hozzájárulási adót elkerülve fizetheti az alkalmazottját). A munkavállaló elfogadja a bejelentés nélküli státuszt, és így elkerüli a személyi jövedelemadót. A korábban munkanélküli munkavállaló nem jelenti be, hogy már dolgozik, és továbbra is felveszi a munkanélküli segélyt, mintha jogosult lenne rá. A munkavállalót minimálbéren jelentik be, a ténylegesen kifizetett bér minimálbéren felüli részét a munkavállaló zsebbe kapja. További munkavállalói jogok megsértése. Fontos megemlíteni, hogy a szabálytalan munkavállalás és annak leggyakoribb magyarországi formái, a bejelentés nélküli foglalkoztatás és a minimálbéren történő bejelentés, az előző rendszer hagyományaiban gyökereznek. A formális gazdaságon kívüli munkavállalás már az 1960-as évek óta létezik, és a hatalom által többé-kevésbé toleráltnak számított. Azóta a szabálytalan foglalkoztatás széles körben elterjedt az országban, és ennek megfelelően a külföldiek szabálytalan foglalkoztatását is a magyarországi szürke/feketegazdaság kiterjedtségére tekintettel érdemes vizsgálni. A külföldiek szabálytalan munkavégzésének visszaszorítását célzó szakpolitikák csupán egy kis részt jelentenek a Magyarországon általánosan elterjedt szabálytalan foglalkoztatás csökkentésére irányuló intézkedésekből. A migráns munkavállalók szabálytalan foglalkoztatásának definíciója azét is összetett kérdés, mert sok esetben a kifejezés nem egyértelmű helyzetekre, hanem részben legális, részben illegális helyzetekre utal. A külföldiek foglalkoztatásának szabályosságát négy szempontból lehet megítélni: (1) szabályosan lépték-e át a határt, (2) szabályosan (érvényes tartózkodási engedéllyel) tartózkodnak-e az országban, illetve (3) szabályosan végzik-e a tevékenységüket (vagyis rendelkeznek-e munkavállalási engedéllyel, olyan tevékenységet folytatnak-e, amire a státuszuk lehetőséget ad). A munkavállalási engedélyek rugalmatlansága miatt (a munkavállalási engedélyt egy adott munkaadónál, egy adott munkakörre adják ki) olyan helyzetek is előfordulnak, amikor a migráns munkavállalónak van ugyan munkavállalási engedélye, de nem pontosan oda és arra, ahol és amit csinál. Ezeken felül vannak a szabálytalan foglalkoztatásnak olyan esetei, (4) amikor esetleg az összes eddigi 14
szempontból szabályosan vállal munkát a migráns munkavállaló, foglalkoztatása mégis szabálytalan, mert a munkavállalói jogainak megsértésével történik. A külföldiek munkavállalási engedéllyel történő foglalkoztatása, az érvényben levő munkavállalási engedélyek adatai alapján, az alábbi szektorokban a leggyakoribb: kereskedelem, gépjárműjavítás, feldolgozóipar, vendéglátás ( Nemzeti Munkaügyi Hivatal 2014: 23). Juhász (2008: 37) úgy találta, hogy a külföldieket leginkább azokban a szektorokban foglalkoztatják szabálytalanul, amelyekre amúgy is jellemző a szabálytalan foglalkoztatás, mint például: vendéglátás, mezőgazdaság, építőipar, kereskedelem, háztartási foglalkoztatás, textilipar. Származási országukat tekintve, a szomszédos országokból érkezők szabálytalan foglalkoztatását találta a leggyakoribbnak (uo.). A külföldiek foglalkoztatásával összefüggő ügyekben az egyik legfontosabb állami döntéshozó és ellenőrző szerv a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal. A külföldiek foglalkoztatásának ellenőrzését és a szabálytalanságok szankcionálását a Munkaügyi Hivatal és regionális szervei végzik (utóbbit a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatallal többékevésbé együttműködve). A Nemzeti Munkaügyi Hivatal adja ki és ellenőrzi a munkavállalásra jogosító engedélyeket. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális intézményei bírálják el a Magyarországra érkező bevándorlók tartózkodási engedély iránti kérelmeit, illetve 2014. január 1-től a legtöbb esetben összevont tartózkodási és munkavállalási engedélyt ad ki a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, a Nemzeti Munkaügyi Hivatal állásfoglalására támaszkodva (lásd később). A harmadik országbeli állampolgárok Magyarországra történő belépését és az országban tartózkodását a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Harmtv.) szabályozza, amelynek 13. cikke határozza meg azokat a feltételeket, amelyeket teljesíteniük kell ahhoz, hogy legálisan tartózkodhassanak három hónapnál hosszabb ideig Magyarországon. Ezek közül a legfontosabbak, hogy Magyarország területén rendelkezzenek szálláshellyel vagy lakóhellyel, az országban tartózkodásuk teljes időtartamára rendelkezzenek a lakhatásukat és megélhetésüket, valamint a kiutazásuk költségeit is biztosító anyagi fedezettel, az egészségügyi ellátások teljes körére rendelkezzenek biztosítással, vagy az egészségügyi ellátásuk költségeit biztosító forrásokkal. 15
Harmadik országbeli állampolgár csak olyan tartózkodási engedéllyel tud munkát vállalni, amelyik lehetővé teszi számára, hogy három hónapnál tovább tartózkodjon az országban (és keresőtevékenységet folytasson). A legális munkavégzéshez munkavállalási engedélyre is szüksége van. Bizonyos esetekben a bevándorlók mentesülnek a munkavállalási engedély kiváltása alól. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 2. cikke értelmében a menekültként, oltalmazottként vagy menedékesként elismert, továbbá a bevándorolt vagy letelepedett jogállású, valamint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyeket az e törvény és végrehajtási szabályai által tartalmazott jogokat és kötelezettségeket illetően a magyar állampolgárral azonos jogok és kötelezettségek illetik meg és terhelik. Speciális helyzetben vannak még a magasan képzett harmadik országbeli állampolgárok, akiknek a 2009/50/EK irányelv átültetése következtében lehetőségük van EU kék kártya kiváltására. A kék kártyát igénylőnek azonban a 2007. évi II. törvény (Harmtv.) 13. szakaszában foglaltak teljesülésén és a munkavállalási engedélyre vonatkozó szabályok betartásán kívül további feltételeket is kell teljesítenie. Többek között azt, hogy a kérelem benyújtását megelőzően már legalább 18 hónapig jogszerűen abban az országban kellett tartózkodnia, ahol az EU kék kártyát kérelmezi, legalább egy, de legfeljebb négy évre szóló munkaszerződéssel kell rendelkeznie, és a szerződés szerinti bérének el kell érnie az adott szakmára érvényes átlagbér legalább másfélszeresét. Egy további speciális eset a harmadik országbeliek szezonális munkavállalási vízummal történő foglalkoztatása. Ez vízumtípus egy éven belül összesen 150 napig terjedő munkavállalási célú tartózkodást tesz lehetővé az országban, akár több részletben, ha a szezonális munka úgy kívánja. A szezonális munkavállalási vízumot a Külügyminisztérium adja ki. Sem az EU kék kártya, sem a szezonális munkavállalási vízum bevezetése nem hozott azonban áttörést a harmadik országbeliek foglalkoztatásában. Ennek egyik oka az lehet, hogy a szezonális munkavállalási vízummal rendelkezőknek ugyan munkavállalási engedélyre nincs szükségük, a vízumot igénylőknek azonban teljesíteniük kell a három hónapon túli Magyarországon tartózkodás korábban jelzett feltételeit. A szakértők általában egyetértenek abban, hogy a Magyarországon munkát vállalni szándékozó külföldiek képzettsége meghaladja a magyarországi átlagot, a Nemzeti Munkaügyi Hivatal által közzétett adatok 16
szerint 2013. december 31-én mégis mindössze 3 Magyarországon kiadott EU kék kártya volt érvényben (Nemzeti Munkaügyi Hivatal 2014). A magyar állampolgárság megszerzését szabályozó 1993. évi LV. törvény is fontos rendelkezéseket tartalmaz a témánk szempontjából. A jogszabálynak a 2010. évi XLIV. törvénnyel történt módosítása óta a szomszédos országok magyar nemzetiségű állampolgárai egyszerűsített eljárásban kaphatják meg a magyar állampolgárságot. Természetesen miután megszerezték a magyar állampolgárságot, nem kell munkavállalási engedélyt kiváltaniuk, ha Magyarországon akarnak dolgozni. A többi magyar állampolgáréval azonos jogokat élveznek a magyar munkaerőpiacon. Ahogy arra Örkény Antal és Székelyi Mária felhívta a figyelmet, Magyarországon a 2010-es kettős állampolgárságra vonatkozó törvény hatályba lépése óta az ideérkező bevándorlók között óriási különbség van a tekintetben, hogy határon túli magyarként vagy más etnikai csoport tagjaként érkezik az orszába (Örkény Székelyi 2013: 173). 2008 és 2012 között egyre nőtt azok aránya, akik honosítási eljárást kezdeményeztek: 2008-ban csak minden harmadik, 2012-ben már minden második bevándorló meg akarta szerezni a magyar állampolgárságot (i.m.: 176). Ha külföldi állampolgárt akar foglalkoztatni, a munkáltatónak először munkaerő-piaci tesztet kell végeznie. A teszt célja annak a megállapítása, hogy az adott pozícióban indokolt-e külföldi állampolgárt foglalkoztatni. Külföldi állampolgár munkavállalási engedélyt csak akkor kaphat, ha a Nemzeti Munkaügyi Hivatal kompetens szervei foglalkoztatáspolitikailag támogatottnak látják a külföldi alkalmazását az adott pozícióban. Három hónapnál hosszabb magyarországi tartózkodást lehetővé tevő tartózkodási engedélyt pedig csak akkor kaphat, ha a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal teljesültnek látja a hosszú távú tartózkodáshoz szükséges feltételeket is. A korábbi szabályok szerint a keresőtevékenység céljából kiállítandó tartózkodási engedély megszerzésére csak a munkavállalási engedély megszerzése után volt lehetőség. 2014. január elsejétől azonban a tartózkodási engedély és a munkavállalási engedély kiváltása összevont engedélyként, egyablakos rendszerben történik, a 2011/98/EK irányelv (Single Permit Directive) magyarországi átültetésének eredményeként. Míg korábban a munkavállalási engedély beszerzését a munkáltató kezdeményezte a Nemzeti Munkaügyi Hivatalnál, az új eljárásban a munkáltató csak a munkavállalási engedélyhez szükséges munkaerő-piaci teszt elvégzéséért felel. Az összevont eljárásban kiadott engedélyhez 17
szükséges papírokat a bevándorló nyújtja be a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnál, a Nemzeti Munkaügyi Hivatal csak szakhatóságként vesz részt az eljárásban, állást foglalva arról, hogy a kérelmező foglalkoztatását az adott munkakörben és az adott munkáltatónál támogatja-e. A kiadott munkavállalási engedélyek legfeljebb két évig érvényesek. A 445/2013-as számú kormányrendelet értelmében az engedély csak az annál munkáltatónál, csak az abban pozícióban történő munkavégzésre jogosít, ahol, illetve amire kérvényezték. Amennyiben a munkavállaló munkahelyet vált, vagy új pozícióban kezd el dolgozni, a munkavállalási engedély megszerzésének folyamatát az elejéről kell elkezdeni. A munkavállalási engedély nélkül foglalkoztatott külföldi esetében a munkáltatót a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény szerint pénzügyi szankció sújtja. A szankció mértéke, a szankciós irányelv rendelkezéseinek megfelelően, függ a szükséges engedélyek nélkül foglalkoztatott külföldiek számától, a jogsértés gyakoriságától, és attól, hogy természetes vagy jogi személy az elkövető kisebb a bírság, ha magánszemély a saját céljaira foglalkoztatott szabálytalanul külföldit. A 2007. évi II. törvény (Harmtv.) is rendelkezik a munkáltató kötelezettségeiről harmadik országbeli állampolgár foglalkoztatása esetén. A törvény 71. cikke értelmében a munkáltató köteles legkésőbb a foglalkoztatás kezdőnapjáig ellenőrizni a bevándorló státuszát, és a foglalkoztatás megkezdéséről öt napon belül értesíteni a hatóságokat. Ennek elmaradása esetén a munkáltatót, a munkaügyi felügyelőség által kiszabott bírságtól függetlenül, az idegenrendészeti hatóság által kiszabott közrendvédelmi bírság is sújtja a bejelentési kötelezettség elmaradásáról azonban nincs információátadás a két hatóság között. A szabálytalanul Magyarországon tartózkodó külföldieknek az utóbbi 23 évben csak egyszer volt lehetőség a státuszuk regularizálására: Magyarország uniós csatlakozásakor, és akkor is csak viszonylag szűk körben. A jelenlegi szabályozás szerint, a törvényben megnevezett célokon kívül, a harmadik országbeli állampolgárok státuszuk rendezésére méltányossági kérelmet terjeszthetnek elő, a 2007. évi II. törvény (Harmtv.) végrehajtásának részletszabályait tartalmazó 114/2007-es kormányrendeletben foglaltak szerint. Ezen kívül, a törvény 29. szakasza értelmében, bíróság indítványára, humanitárius célú tartózkodási engedélyt kaphat az a harmadik országbeli bevándorló, akit különösen kizsákmányoló 18
foglalkoztatási feltételek mellett foglalkoztattak, illetve az a harmadik országbeli kiskorú, akit érvényes tartózkodási engedély vagy más, tartózkodásra jogosító engedély nélkül foglalkoztattak. 1.1. Módszertan Kutatásunk módszertanát az Employees Beyond Borders projekt főpályázója, a lengyel Association for Legal Intervention szervezet szakmai vezetője állította össze. A kutatás 20 interjú felvételét tűzte ki célul mindegyik partnerországban (Magyarország, Szlovákia, Csehország, Lengyelország). A 20 interjút a szakértők és érintett munkaerő-piaci szereplők öt alábbi csoportja között megosztva kellett elkészíteni: közigazgatási szakemberek; civil szervezetek szakértői, szakszervezetek képviselői; relokációs, munkaerő-közvetítő ügynökségek szakemberei; külföldieket foglalkoztató munkáltatók; a külföldiek munkavállalásával foglalkozó tudományos kutatók. Az egyes csoportokon belüli interjúk számát és az interjúalanyok személyét szabadon választottuk meg, azzal a megkötéssel, hogy az interjúk Budapestet és a vidéket is reprezentálják. Az interjúalanyok tényleges eloszlását az alábbi táblázat mutatja be: Szakértői/érintetti csoport Válaszadók száma Férfi/nő Település Közigazgatási szakemberek 4 4 férfi Budapest/Nyíregyháza Civil szervezetek képviselői 3 3 nő Budapest Relokációs ügynökségek 2 2 nő Budapest képviselői Külföldieket foglalkoztató 5 3 nő Budapest/Nyíregyháza/ munkáltatók A külföldiek munkavállalásával foglalkozó tudományos kutatók 2 férfi 5 3 férfi 2 nő Visegrád Budapest Magyarországon a kutatás során 18 félig strukturált interjú került felvételre, ami 20 válaszadót jelent (mert két interjú egyenként két személlyel történt). Az interjúalanyok közül 19
a tudományos szakemberek és a civil szervezetek képviselői a Menedék Egyesület kapcsolati hálózatán keresztül, a közigazgatási szereplők pedig a külföldiek munkavállalásában érintett, illetve a szankciós irányelv átültetésében szerepet vállaló közhivatalokból kerültek kiválasztásra. A relokációs ügynökségek képviselőit és a külföldieket foglalkoztató munkáltatókat az interneten elérhető információk segítségével találtuk meg. Az egyes interjúk átlagos időtartama körülbelül egy óra volt. Az interjú során feltett kérdések, amelyeket a főpályázó állított össze, az alábbi négy fő témára fókuszáltak: 1) Bevezető kérdések a munkáltatók motivációira vonatkozóan. 2) Elérhető információforrások a külföldiek jogszerű magyarországi foglalkoztatására vonatkozóan, illetve a munkáltatók tájékozottsága ezekről. 3) Információk a Magyarországon munkát vállaló külföldiek jogaira vonatkozóan. 4) Információk az irányelv jelentőségére vonatkozóan. Nem mindig volt lehetőség a kérdéseket a kérdőíven szereplő sorrendben feltenni, és gyakori volt, hogy a válaszadó nem tudta mindegyik kérdéskört érinteni. 2. A kutatás eredményei 2.1. A külföldiek foglalkoztatása Magyarországon Ahogy korábban említettük, a külföldiek magyarországi foglalkoztatása a hivatalosan elérhető adatok alapján az alábbi szektorokban a leggyakoribb: kereskedelem, gépjárműjavítás, feldolgozóipar, vendéglátás. A külföldiek szabálytalan foglalkoztatása pedig a szakértők szerint ezekben: mezőgazdaság és feldolgozóipar, építőipar (csökkenő mértékben), vendéglátás, kereskedelem, háztartási alkalmazottak. A különböző munkaerő-piaci szektorok szakértői ugyan általában egyetértettek a magyarországi munkáltatók külföldiek foglalkoztatásával kapcsolatos motivációit illetően, mégis felfedezhető különbség a válaszaikban attól függően, hogy a külföldi munkavállalók szabályosan vagy szabálytalanul alkalmazott szegmensére látnak rá. A relokációs ügynökségek például, amelyek multinacionális cégeknek nyújtanak áttelepítési szolgáltatásokat, nagyrészt két szempontot emeltek ki. Egyrészt a külföldiek speciális 20