Technológiai Elôretekintési Program EMBERI ERÔFORRÁSOK
Az Országos Mûszaki Fejlesztési Bizottság döntése alapján 1998-ban átfogó elemzés kezdôdött Technológiai Elôretekintési Program (TEP) néven. A program célja, hogy a piaci és technológiai lehetôségek feltárásával hozzájáruljon a hosszú távú versenyképesség növeléséhez és ezen keresztül az életminôség javításához. A TEP a gazdasági, társadalmi folyamatok, a tudomány és technika eredményeinek elemzésével megjelöli azon kulcskérdéseket, döntési pontokat, amelyek meghatározzák az egyes szakmai területek illetve az ország jövôjét a következô 15-25 évben. Az Irányító Testület és a munkacsoportok elemezték a jelenlegi helyzetet, eltérô jövôképeket vázoltak fel, és a legkedvezôbbnek ítélt de a mai feltételek mellett, tudatos, összehangolt erôfeszítések nélkül nem feltétlenül a legvalószínûbb jövôkép megvalósítását célzó ajánlásokat fogalmaztak meg. A legkedvezôbb jövôképbôl levezetett ajánlások tehát mindazoknak szólnak, akik közvetlenül vagy közvetve hatással lehetnek az egyes szakterületek vagy a magyar társadalom és gazdaság egészének jövôjére. A munkacsoportok a következô területek egymással szorosan összefüggô kulcsproblémáit elemezték: Emberi erôforrások (oktatás, foglalkoztatás) Egészség és élettudományok Informatika, távközlés, média A természeti és épített környezet védelme és fejlesztése Termelési és üzleti folyamatok Agrárgazdaság, élelmiszeripar Közlekedés, szállítás A TEP költségeit a Mûszaki Fejlesztési Célelôirányzat fedezi. A TEP keretében készült jelentések, tanulmányok és az ún. Delphi-felmérés eredményei megtalálhatóak az Oktatási Minisztérium honlapján: http://www.om.hu (elôbb a Kutatás, majd a Programok menüpontra kattintva)
EMBERI ERÔFORRÁSOK Munkacsoport jelentés OKTATÁSI MINISZTÉRIUM Kutatás-Fejlesztési Helyettes Államtitkárság Budapest, 2000
A forrás feltüntetésével szabadon másolható és felhasználható Felelôs kiadó: Kováts Ferenc, a TEP Irányító Testületének elnöke Kiadja a Technológiai Elôretekintési Program ISBN 963 00 5359 4
Nem csak egy lehetséges jövô van; a mai döntések befolyásolják a jövôt. A kedvezôtlen trendek is megváltoztathatók, ha összehangoltan ezen dolgoznak a gazdaság, a kutatás-fejlesztés és az államigazgatás szakemberei. Vezetôi összefoglaló A Technológiai Elôretekintési Program (TEP) Emberi erôforrások munkacsoportja a magyar gazdaság és társadalom, a munkaerôpiac és foglalkoztatás jelenlegi helyzetébôl kiindulva részletes elemzést készített, eltérô jövôképeket fogalmazott meg, továbbá a legkedvezôbb jövôkép megvalósítását elôsegítô javaslatokat dolgozott ki. Az emberi erôforrások állapota, a fejlesztésükre fordított társadalmi források nagysága és a gazdasági fejlôdés közötti kapcsolat bonyolult: e körkörös és késleltetéseket is tartalmazó összefüggésrendszer jelentôsége azonban nyilvánvaló az ország jövôbeli fejlôdése szempontjából. Bár számos más tényezô, így például a külsô feltételek alakulása, a világgazdaság fejlôdése is meghatározó, az emberi erôforrások szerepe aligha becsülhetô túl abban, hogy az ország milyen mértékben lesz képes kiaknázni a külsô feltételek által megengedett lehetôségeit. Még a látszólag peremfeltételnek, exogén változónak tûnô tényezôk (például nemzetközi munkamegosztásba való bekapcsolódás módja) is gyakran ezer szállal függnek az emberi erôforrások fejlesztésére tett erôfeszítések nagyságától és sikerétôl. Éppen ezért az emberi erôforrások helyzetével és fejlesztésével, azaz az oktatással foglalkozó jövôképek kiemelkedô szerepet játszanak a Technológiai Elôretekintési Program egésze, valamint az ágazati jövôképek szempontjából. Az ország tudásintenzív növekedési pályára állítása és ilyen pályán való megmaradása komoly követelményeket támaszt az oktatási rendszer fejlesztésével kapcsolatban: e célok teljesítése a nemzetközi munkamegosztásba való elônyösebb bekapcsolódás szükséges, de nem elégséges feltétele. Tudásintenzív fejlôdési pálya nem képzelhetô el a nemzetközi tôke és a magas hozzáadott értékû, korszerû termelési kultúra fokozott beáramlása nélkül. Az ilyen termelési kultúrát behozó befektetôkért, tôkéért egyre élesebb verseny folyik a befektetôkre váró tôkeszegény térségek között. Ebben a versenyben csak akkor lehet tartós sikert elérni, ha az emberi erôforrások kínálatával és megfelelô ár/teljesítmény rátával képesek leszünk olyan befektetôi kört idecsábítani, amely jelenléte a magyar gazdaságban játszott szerepébôl fakadó erejével és egyben saját üzleti érdekeit is követve a tudásintenzív növekedési pálya megvalósítását is elôsegíti. HELYZETKÉP Magyarországon az oktatás társadalmi össztermékbôl való részesedése nemzetközi mércével mérve ugyan nem alacsony, de már 1995-ben is elmaradt az OECD-országok átlaga mögött. Azóta a közkiadások egyensúlyjavító általános visszafogása miatt ez a lemaradás nôtt; az oktatási kiadások növekedése a sikeres makrogazdasági konszolidáció után sem tartott lépést a GDP egyre gyorsabb növekedésével. Az egy tanulóra vetített kiadások reálértéken elsôsorban azokon a területeken (középfok és különösen a felsôfok) estek vissza jelentôsen, ahol az emberi erôforrások fejlesztése szempontjából üdvözlendôen expanzió ment végbe. A fajlagos reálkiadások csökkenése jelezhetné a hatékonyság javulását is; azonban inkább a szolgáltatás minôségének romlásáról van szó. TEP V
A pedagógusok munkájának anyagi megbecsülése másokhoz viszonyítva alacsony: a pedagógusjövedelmek messze elmaradnak a versenyszférában hasonló képzettséggel elérhetô szint mögött. Mindez jelentôs minôségi problémákhoz vezet. E gondok már a tanulmányi teljesítményekre is kihatnak: azokon a területeken, ahol a magyar oktatás hagyományosan erôs volt (matematika, természettudományok), ma már nemzetközi összehasonlításban megfigyelhetô a tanulmányi teljesítmény romlása. A tanulmányi teljesítmények nagyon erôsen összefüggnek az iskolák mûködési helyével is. Minél kisebb egy település, annál gyengébbek az ott mûködô iskolák eredményei. A különbözô településtípusok között amúgy is meglévô különbségek a kilencvenes évtized során folyamatosan növekedtek. A településtípusok közötti olló nagyobbra nyílása különösen a nyolcadik osztályosok esetében, illetve az olvasási teljesítmények tekintetében figyelmeztetô. A jelzett minôségi különbségek miatt az oktatási rendszer a társadalmi esélykülönbségek csökkentésében nem mondható sikeresnek: e tekintetben a beindult speciális programok ellenére a roma gyerekek helyzete különösen problémákkal teli. A kilencvenes évtized során az oktatási rendszer jelentôsen változott: a közoktatás kínálata sokszínûbbé vált, a szerkezet is átalakult. A csökkenô tanulólétszám okozta finanszírozási gondok elkerülésére irányuló intézményi stratégiák következtében bizonyos társadalmi igényeket is kielégítve jelentôsen megnôtt a hat-, illetve nyolcosztályos középiskolák jelentôsége. Bár ez a változás kétségtelenül létezô lakossági igényekre volt válasz, azonban a korai szelekció szerepének ezzel párhuzamos erôsödése nem problémamentes. A tartalmi szabályozás is sokszínûbbé és rugalmasabbá vált. A nyolcvanas évek második felében kezdôdött középiskolai expanzió hatására 1998-ban már az általános iskolát végzettek 68,7 százaléka lépett az érettségit adó középiskolákba. A középiskolai expanzió azonban még így sem volt elég gyors ahhoz, hogy képes legyen követni a hagyományos szakmunkásképzés hanyatlását és a demográfiai hullám mozgását. A 17 éves kort követô életkori csoportok iskolarendszerû oktatási részvételét tekintve Magyarország még mindig elmarad a fejlett országoktól. A hagyományos szakmunkásképzés számára komoly kihívást jelentett az, hogy megszûnt a legtöbb vállalati gyakorlati képzési hely. A bevezetett finanszírozási és ösztönzési eszközök hatására a gazdasági szféra szerepvállalása ugyan jelenetôs a gyakorlati képzésben, de a gazdaság szerepe a képzés tartalmát és az oktatás szerkezetét illetôen egyelôre még elmarad a kívánatos mértéktôl ez részben a megfelelô gazdasági érdekképviseleti szervezetek fejletlenségének tudható be. Az utóbbi évtized egyik legnagyobb jelentôségû pozitív változása a felsôoktatási létszám jelentôs növekedése: a felsôfokú részvételi arány javulása a megfelelô életkorú kohorszok csökkenô létszáma miatt az abszolút létszámnövekedésnél is gyorsabb volt. Bár a fôiskolai szintû képzésben résztvevôk száma gyorsabban növekedett, mint az egyetemi képzésben résztvevôké, az expanzió lényegében a viszonylag hosszú képzési idejû programokban valósult meg. Az akkreditált felsôfokú szakképzés ugyan megkezdôdött, de jelentôsége egyelôre még messze elmarad a várakozásoktól. A felsôoktatás kínálati szerkezete csak lassan és kevéssé rugalmasan követi a hallgatói keresletet, illetve a jelentkezésekben is tükrözôdô munkaerô-piaci igényeket. Az expanzió és a finanszírozási rendszer sajátosságai sok esetben a minôségi problémák kiélezôdéséhez vezettek. Egyes területeken az adott végzettség munkaerô-piaci leértékelôdése is meghúzódhatott a hallgatói minôség esetleges romlása mögött. A tömegoktatásra való áttérés hatására természetesnek tekinthetô a hallgatói összetétel megváltozása, egy új típusú felsôoktatási közönség megjelenése. A felsôoktatási intézmények alkalmazkodása a változó társadalmi igényekhez (például a bôvülô, változó felsôoktatási közönség sajátosságaihoz) lassú folyamat, és óhatatlanul bizonyos súrlódásokkal jár. Az új típusú közönség megjelenése nyilván hat majd a képzés szerkezetére és tartalmára. A képzési tartalom és a módszerek megfelelô átalakításával kell reagálni a megváltozott helyzetre. Az ország versenyképessége mindenképpen széles felsôfokú részvételt követel: természetesen a részvételi arány növekedése nem vezethet ahhoz, hogy egyes, korábban széles körben megbecsült magyar diplomák a színvonalcsökkenés miatt leértékelôdjenek a nemzetközi tudáspiacon. gondok szerkezeti változások expanzió minôségi problémák VI TEP
JÖVÔKÉPEK modellek változók választások Elsôsorban a következô 20 25 év alatt elérhetô lehetséges állapotok bemutatására és értékelésére, nem pedig részletes, a változások idôbeli ütemezését is tartalmazó forgatókönyvek kidolgozására törekedtünk. Elôretekintésünk idôhorizontján belül nem számolunk olyan minôségi változással, ami a társadalom egyes alrendszereinek vagy egészének különös mértékû átrendezôdésével járna. Egy alapvetôen evolúciós jövôképen belül azaz a piacgazdasági alapmodell elfogadása esetén is elkülöníthetô az értékorientáció függvényében legalább két, egymástól jelentôs mértékben különbözô lehetséges fejlôdési típus: a liberális piaci modell, háttérben maradó jóléti állammal, az állami beavatkozásnak tágabb teret hagyó jóléti piaci modell. Az emberi erôforrások fejlesztése, az oktatás szempontjából is nagy jelentôsége lehet annak, hogy melyik irány, melyik fejlôdési típus megvalósítására kerül sor. Az új kommunikációs eszközök, a média, az információtechnológia és a távközlés jelenleg zajló forradalma, a mesterséges intelligencia rendkívül gyors fejlôdése várhatóan erôteljes hatással lesz a tanulási folyamatra: a számítógéppel támogatott tanulás vagy a távoktatás szerepe nyilván jelentôsen megnô. Az oktatási intézményrendszer azonban várhatóan képes lesz olyan alkalmazkodási módszereket kialakítani, hogy szerepe a jövôben annak ellenére is jelentôs maradjon, hogy tanítás helyett a jövôben mindinkább a tanulás kerül elôtérbe. Az oktatás és humán erôforrás jövôjét a gazdasági növekedés mértéke, az erôforrások elosztása, a gazdaság fejlôdési útja erôteljesen befolyásolja. Az oktatás és a humán erôforrások területén a lehetséges jövôképeket három változó segítségével strukturáltuk: a fajlagos (egy állampolgárra vagy tanulóra vetített) hatékony költségvetési erôforrásokkal való ellátottság; a munkaerô-kereslet tudásintenzitása; a magánszféra jelentôsége. A változók elvben felvehetô értékeit kombinálva, számos jövôképhez juthatunk. Az elvi lehetôségek némelyike azonban a változók olyan értékeinek kombinációján alapul, ami (azok belsô kapcsolatai miatt) aligha jöhet létre a valóságban, illetve ha átmenetileg ki is alakul, hamar felbomlana, nem jelentene dinamikus egyensúlyt. A nem reális lehetôségek kiszûrésével az oktatási jövôképek halmazából kiválasztottunk négy, a gyakorlatban is lehetségesnek tûnô jövôképet: 1. az úgynevezett vegyes finanszírozású tudásközpontú; 2. az állami dominanciájú emberierôforrás-fejlesztô; 3. a magánfinanszírozású emberierôforrás-fejlesztô jövôképet és 4. az emberi erôforrás fejlôdésének leszakadó, dínó modelljét. A fenti négy modell a mai nemzetközi porondon is jól azonosítható. A gyakorlatban is elképzelhetô ötödik eshetôség 5. az úgynevezett parkolópálya-modell. A gazdasági és társadalmi fejlôdés szempontjából a három emberierôforrás-fejlesztô jövôkép tûnik Magyarország számára a legkívánatosabbnak. Ezek közül is a kormányzati és magán-szerepvállalás kiegyensúlyozottan magas szintjét feltételezô vegyes finanszírozású, tudásközpontú jövôkép az értékelési kritériumok alapján a legkedvezôbbnek tûnô alternatíva. Az ország hosszú távú gazdasági fejlôdése szempontjából az állami dominanciájú emberierôforrás-fejlesztô jövôkép sem tûnik kedvezôtlen lehetôségnek, társadalmi hatásai (esélyegyenlôség, szociális integráltság) és más szempontok (például kisebb minôségi különbségek) alapján sokak számára akár még vonzóbb is lehet az emberi erôforrások fejlesztését vegyes finanszírozásban megoldó, ún. vegyes finanszírozású tudásközpontú jövôképnél. A nagyobb egyéni szabadság és az átlagosan jobb, bár szélesebb spektrumon szóródó minôség azonban a vegyes finanszírozású megoldás mellett szól. Az pedig, hogy az emberi erôforrások adott szintjének elérése az állami dominanciájú jövôkép megvalósítása esetén a vélhetôen gyengébb intézményi hatékonyság és az alacsonyabb átlagos minôség miatt összességében jóval nagyobb forrásigénnyel járna, mint amit a vegyes finanszírozású tudásközpontú jövôkép megkövetel, döntô érv a vegyes finanszírozású jövôkép kiválasztása mellett. A magánfinanszírozású humánerôforrás-fejlesztô jövôkép arra épül, hogy a munkaerôpiac, a keresleti oldal igényli a tudást, és a kedvezô megtérülés miatt a magánszféra hajlandó abba jelentôs mértékben beruházni, kompenzálva a kormányzati oktatási kiadá- TEP VII
sok szintjében mutatkozó elmaradást. Egy ilyen jövôkép bár az ország gazdasági fejlôdése szempontjából elfogadható feltételeket tartalmazhat valószínûleg a magyar társadalom többsége számára nem lenne túlzottan rokonszenves a jövedelemegyenlôtlenség jelentôs növekedése miatt. Megvalósulása esetén az emberi erôforrások kínálata a széles körû magánerôforrás-bevonás ellenére is feltehetôen a társadalmilag hatékony szint alatt maradna. Az elmondottak értelmében tehát a vegyes finanszírozású, tudásközpontú jövôkép megvalósítása esetén nyílik a legnagyobb esély a fejlett világtól való lemaradásunk csökkentésére. Az ország tudásintenzív növekedési pályára állítása megköveteli, hogy az oktatásra fordított köz- és magánkiadások együttes részesedése a bruttó hazai termékbôl a következô két évtizedben tartósan magasabb legyen az OECD-országok átlagánál. El kell érni, hogy az oktatási kiadások arányát tekintve Magyarország már öt éven belül az OECD-országok felsô harmadába kerüljön, és ottani helyét a két évtized hátralévô részében stabilan tartani tudja. A magánkiadások közkiadásokénál gyorsabb növekedését megfelelô adókedvezményekkel a kormányzat is ösztönözhetné a konkrét döntés során azonban körültekintôen figyelembe kell venni az ilyen politika esetleges negatív hatását az egyenlôtlenségre. A kiadási hányad növelése mellett a kiadások hatékonyabb felhasználására is törekedni kell: a közszektorban is olyan mechanizmusokat, automatizmusokat kell bevezetni, amelyek jelentôsen javítják az oktatási intézmények hatékonyságát. A fejlôdési út koherenciája és töretlensége szempontjából különösen fontos, hogy az oktatáspolitika értékrendjérôl a politikai kurzusokon felülemelkedô konszenzus alakuljon ki. Néhány, a kiválasztott jövôkép megvalósítása szempontjából stratégiailag fontos területre tartósan a jelenleginél jóval több erôforrást kell fordítani: ilyenek a korszerû munkakultúrát megalapozó képességeket fejlesztô területek, mint például a kommunikáció (beleértve az idegen nyelvi kommunikáció megfelelô elsajátítását is!) és az informatika. Fontos szempont, hogy a jelenlegi, elsôsorban az átlagra szabott iskola helyett az eltérô képességûek igényeinek jobban megfelelô oktatás jöjjön létre: éppúgy vonatkozik ez a lemaradók, leszakadók speciális igényeit figyelembe vevô hatásos és hatékony felzárkóztatásra, mint a kiemelkedô képességûekben rejlô lehetôségek jobb kibontására. Az emberi erôforrások fejlôdése szempontjából két kiemelt fontosságú terület a pedagógusok képzettségének és megbecsülésének növelése és az oktatás megfelelô minôsége. Ezek érdekében korszerûsíteni kell a pedagógusképzés rendszerét, és a pedagógusok jövedelmét a versenyszférában hasonló képzettséggel elérhetô diplomás jövedelmekhez kell közelíteni. Olyan bérrendszert kell létrehozni, amely mérsékelni képes a külföldi oktatási-kutatási intézmények, illetve a hazai versenyszféra agyelszívó hatását. Ki kell alakítani azoknak a mutatóknak a rendszerét, amelyek segítségével az oktató-nevelô munka minôsége megfelelô objektivitással mérhetô. Törekedni kell arra, hogy a minôség szempontjai a finanszírozás rendszerében is nagyobb szerepet kapjanak, és az iskolák közti indokolatlan különbségek csökkenjenek. AJÁNLÁSOK finanszírozás értékek, célok a pedagógusok képzése, megbecsülése VIII TEP
Tartalomjegyzék VEZETÔI ÖSSZEFOGLALÓ V BEVEZETÉS 1 HELYZETKÉP ÉS FELADATOK 3 Fejlettség, iskolázottság és oktatási kiadások 3 Fejlettség és iskolázottság 3 Oktatási kiadások 4 Külsô feltételek: demográfiai, munkaerô-piaci és társadalmi környezet 8 Demográfiai helyzet 8 Munkaerô-piaci folyamatok 10 A társadalmi környezet változásai 13 Fôbb változások a magyar közoktatásban 14 Kihívások 14 Irányítás 15 Finanszírozás 15 Hatékonyság, méretek, fajlagos mutatók 17 Fizikai infrastruktúra, eszközellátottság (oktatás- és számítástechnika) 19 Pedagógusok 21 Esélyegyenlôség és a roma gyerekek helyzete 23 Továbbtanulás, iskolaszerkezet 25 Megújulás és diverzifikáció 27 Az oktatás minôsége és a minôségbiztosítás 29 Felsôoktatás a kilencvenes években 30 Nemzetközi trendek: az expanzió szakaszai 30 A felsôoktatás expanziója Magyarországon 31 A szerkezeti átrendezôdés dimenziói és jellemzôi 34 Társadalmi hatás és mobilitás 36 Költségek: javuló hatékonyság vagy csak csökkenô támogatások? 37 Intézményi reform 39 Az iskolarendszeren kívüli képzés 40 Oktatáskutatás és fejlesztés 41 JÖVÔKÉPEK 43 Értékorientáció és az oktatás jövôje 44 Az oktatási jövôképek kapcsolata a makroszintû fejlôdéssel 45 Az oktatási jövôképeket meghatározó változók ( tengelyek ) 46 A lehetséges jövôképek 48 A kiválasztott négy jövôkép általános közös vonásai 53 A nemzetközi integráció következményei 53 A munkapiaci feltételrendszer közös elemei 54 TEP IX
Az egyes jövôképek szakmai megkülönböztetô jegyei 54 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 65 Általános ajánlások 65 Általános szempontok 65 Az oktatási rendszer több szegmensét érintô problémák 66 Az oktatási rendszer egyes alrendszereire vonatkozó ajánlások 68 Az általános mûveltség átadásával kapcsolatos iskolai feladatok 68 A szakképzés iskolai feladatai 69 A munkaerô-piaci igények és a felsôoktatás 70 A felnôttoktatás és az élethosszig való tanulás 71 FORRÁSOK 73 X TEP
Bevezetés Ez a jelentés a TEP emberi erôforrás munkacsoportja közel kétéves tevékenységének fôbb eredményeit foglalja össze. Figyelmünket az emberi erôforrásokkal kapcsolatos számos problémakör közül elsôsorban az oktatásra és annak társadalmi, illetve munkapiaci összefüggéseire irányítottuk. Nem új tudományos eredményeket akartunk elérni, munkánk elsôsorban a vizsgált terület helyzetét leíró, illetve a terület fejlesztésével foglalkozó korábbi elemzések eredményeinek szintetizálására és az ezekbôl levonható konzekvenciák összefoglalására irányult. Fô célunk az volt, hogy egy pontos és friss helyzetelemzés alapján releváns választási lehetôségeket fogalmazzunk meg a belátható a jövôre. E jövôképek megfogalmazása és megvitatása azt szolgálta, hogy ezek közül kiválaszthassuk azt, aminek elérése véleményünk szerint kedvezô feltételeket teremtene a humán erôforrások oldaláról az ország fejlôdése számára. Számos (sokszor egymással ütközô álláspontokat, szempontokat is tartalmazó) elôtanulmány alapján hasznosítva az ezekrôl a munkacsoport keretein belül, illetve részben azon kívül is folytatott viták tapasztalatait és tanulságait is készítettük el ezt a jelentést. 1 A jelentés elsô részében a jelenlegi helyzetet tekintjük át. Természetesen az elsôdlegesen a jövôre irányuló szemlélet a jelen értékelését is nagyban meghatározza, hiszen ennek következtében elsôsorban a fejlesztés szempontjából fontos tényezôk, tendenciák kerülnek elôtérbe itt is. A helyzetkép elsô részében az iskolázottság elért színvonalát a kiadásokkal összevetve értékeljük, illetve az oktatási rendszer mûködésének körülményeit tekintjük át, majd a képzés tartalmi-jogi szegmenseit egyenként is vizsgálva, foglalkozunk az iskolarendszer részeit megjelenítô közoktatási (általános és szakképzô) intézményekkel, a felsôoktatással, majd rövidebben az iskolán kívüli szakképzéssel. A jelentés második része az egyes szóba jöhetô stratégiáknak megfelelô jövôképek felrajzolására vállalkozik: ennek során nem törekedtünk részletes, a változások idôbeli ütemezését is tartalmazó forgatókönyvek kidolgozására, hanem a következô 20 25 év alatt kialakítható, illetve elérhetô különbözô lehetséges állapotok bemutatására és kívánatosságuk értékelésére. Ezek a jövôképek egyfelôl tükrözik a TEP egészére érvényes közös szemléletet, az ágazati jövôképeket megalapozó általánosabb makroösszefüggéseket másfelôl kialakításuk során figyelembe vettük a nálunk fejlettebb országokban zajló iskolareformok tendenciáit, a realitás megszabta hazai lehetôségeket és a hazai pedagógiai szakmai törekvések ma már jól kirajzolódó irányait is. Végül az Ajánlások címû részben az általunk leginkább kívánatosnak tartott jövôkép eléréséhez vezetô úttal, illetve annak gazdasági, társadalmi és politikai feltételeivel foglalkozunk. Amellett, hogy a kívánatos jövô irányába mutató lépéseket ajánlunk az oktatáspolitika alakítói és befolyásolói számára, bemutatunk és minôsítünk néhány 1 Külön köszönet illeti Halász Anitát, aki a többéves munka során már-már elavuló táblázatok és ábrák frissítésében, illetve egyes táblázatok ábrává alakításában volt a szerkesztôk segítségére. TEP 1
olyan általunk ennél kedvezôtlenebbnek ítélt fejlôdési utat is, amelyek bekövetkezése ugyan reális lehetôség a magyar társadalom számára, de amelyeket mégis jobb lenne elkerülni. Olyan javaslatokat fogalmazunk meg, amelyek ha nem is garantálják a legjobb jövô elérését mindenképpen elôsegíthetik a fenyegetô veszélyek és csapdák elkerülését. A terjedelmi korlátok miatt meg kell próbálnunk mondanivalónkat a valóban leglényegesebb pontokra redukálni, és úgy megfogalmazni, hogy üzenete a szûkebb szakmai zsargon ismerete nélkül is egyértelmûen megfejthetô legyen. Nem törekedhetünk tehát a teljességre, nem foglalkozhatunk a témakör valamennyi összetevôjével. A munkánkat megalapozó háttértanulmányok (amelyek többsége az interneten keresztül is hozzáférhetô) és a Hivatkozásokban szereplô irodalmak azonban segítséget adhatnak az érdeklôdô olvasók számára a további területeken történô tájékozódáshoz is. A helyzetleírásra épülô spekulatív elôretekintô munkát empirikus vizsgálat is kiegészítette. A jövôkutatásban jól ismert az úgynevezett Delphi-módszer; ennek segítségével és korszerû közvélemény-kutatási eszközök felhasználásával két körben közel háromszáz (illetve a második körben mintegy kétszáz) szakértô álláspontját, véleményét térképezhettük fel az oktatással, annak körülményeivel és fejlôdésével kapcsolatban. E vizsgálat fontosabb eredményeit felhasználtuk jövôképeink és ajánlásaink kialakításakor; az empirikus eredmények összefoglalása emellett a többi munkacsoport hasonló eredményeivel együtt CD-n is megjelenik. 2 TEP
Helyzetkép és feladatok Fejlettség, iskolázottság és oktatási kiadások FEJLETTSÉG ÉS ISKOLÁZOTTSÁG A magyar oktatási rendszer a kilencvenes években komoly kihívásokkal szembesült, és jelentôs változásokon ment át. E változások zöme nem valamilyen elhatározott, rögzített stratégiát követve valósult meg, hanem több exogén és endogén tényezô hatására nagyrészt spontán alakult. Az emberi erôforrások és az oktatás helyzetét, a közoktatás fejlesztésének módját külsô tényezôként természetes módon határozza meg a gazdaság és a társadalom jelenlegi állapota, az ország gazdasági fejlôdésének jellege és üteme; ugyancsak fontos szerepe van emellett a demográfiai folyamatoknak, a népesség reprodukciója és iskolázottsága már elért szintjének. 1. táblázat: A gazdasági fejlettség, iskolázottság és iskolázás nemzetközi összehasonlításban, 1996 Ország GDP/fô (ezer USD)* A legalább befejezett középfokú iskolai végzettséggel rendelkezôk aránya a 25 34 évesek közül** Az iskolarendszerû képzésben résztvevôk aránya az 5 29 évesek közül (százalék)*** A szakképzésben résztvevôk százaléka a középfokú oktatásban résztvevôkbôl Belgium 21 104 70 70,8 68,36 Dánia 21 454 74 63,9 53,36 Franciaország 19 908 74 64,5 54,36 Németország 20 509 86 61,8 76,36 Írország 17 201 66 64,9 20,36 Olaszország 19 460 52 53,8 72,36 Hollandia 19 874 72 65,3 70,36 Portugália 12 457 32 62 26,36 Spanyolország 14 317 50 63 39,36 Nagy-Britannia 17 862 87 66,8 57,36 Ausztria 20 612 82 58 76,36 Norvégia 22 743 91 65,4 58,36 Svédország 18 749 87 69,8 51,36 Svájc 24 983 87 59,5 69,36 Átlag*** 19 374 72 63,5 56,36 Magyarország 16 845 80 56,6 68,36 Magyarország/átlag 0,35 1,1 10,89 11,21 Magyarország helyezése 15. 7. 14. 6. * Vásárlóerô-paritás (PPP) alapján számított összehasonlítható USA $ ** Valamennyi országban általános képzés és középfokú szakképzés (szakmunkásképzés és szakközépiskola) együtt *** Egyszerû számtani átlag Forrás: OECD (1998) TEP 3
Az ország gazdasági fejlettségére jellemzô, hogy az egy lakosra jutó társadalmi termék (GDP) vásárlóerô-paritáson számítva az európai piacgazdaságok átlagának körülbelül egyharmada. Ezzel az ország a közép-európai régión belül valamivel Szlovénia és a Cseh Köztársaság mögött áll. Bár a középfokú végzettség vagy a szakképzésben való részvétel tekintetében relatív helyzetünk valóban jobb a gazdasági fejlettségünk alapján várhatónál, összességében, az 5 29 éves korcsoport egészét tekintve, az oktatásban való részvétel rangsorában lényegében nem állunk elôrébb, mint ami gazdasági fejlettségünk alapján következne (vö. 1. táblázat). Funkcionális szerkezetû államháztartási statisztikák híján hivatalos magyar kiadványok alapján nem egyszerû annak eldöntése, mekkora is Magyarországon a GDP oktatásra költött hányada, 2 illetve mi az, ami ezekbôl a kiadásokból közkiadás, illetve magánkiadás. 3 Különbözô hivatalos és nem hivatalos hazai és nemzetközi források alapján természetesen megkísérelhetünk választ adni arra, mekkora az oktatási kiadások nagysága a GDP-hez viszonyítva e válaszok azonban meglehetôsen eltérôek lehetnek, mint azt a 2. táblázat adatai jól mutatják. Noha Magyarországon hagyományosan szokás kevesellni az oktatásra fordított forrásokat, valójában az oktatásnak a társadalmi össztermékbôl való részesedése (amelyet 1995-re összességében az általunk mérvadónak tekintett szakértôi és OECD-adatok alapján mintegy 5,7 százalékosra taksálhatunk) nemzetközi mércével mérve önmagában cseppet sem alacsony. A kilencvenes évtized közepéig ez az állítás aligha volt megkérdôjelezhetô sôt, 1992 1993-ban a transzformációs visszaesés miatt átmenetileg alacsonyabb GDP bázisán a magyar kiadási adatok akár kimondottan magasnak is tûnhettek (vö. 3. táblázat). OKTATÁSI KIADÁSOK 2. táblázat: Oktatási kiadások Magyarországon a GDP százalékában Megnevezés 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Államháztartás, konszolidált, OECD* n. a. 4,90 5,10 5,10 5,10 4,70 4,40 4,60 Oktatási kiadások közösségi, magánés nemzetközi forrásokból** Államháztartás, nem konszolidált*** 5,60 6,40 5,80 6,90 7,50 6,50 6,00 n. a. Költségvetési intézmények**** 5,85 6,29 6,66 6,53 6,38 5,51 5,06 n. a. Költségvetés oktatási kiadásai (KSH-évkönyv) 5,80 6,30 6,70 6,50 6,40 5,50 4,90 4,30 Költségvetési és nem állami intézmények***** 5,87 6,34 6,76 6,67 6,57 5,69 5,27 n. a. * Az OECD (1999) alapján konszolidált államháztartási mérlegének adatai. 12. táblázat, 49. o. (PM-adatok alapján). ** OECD (1998) adatai alapján. *** Lelkes Orsolya számításai zárszámadási adatok alapján. Az egyes államháztartási alrendszerek közti belsô kapcsolatok miatt bizonyos kiadásokat többszörösen vesz figyelembe. Forrás: OKI (1998a) 17. táblázat, 352. o. **** Limbacher László számításai az APEH SZTADI költségvetési összesítôi alapján. (Forrás: OKI (1998a) 120. táblázat, 409. o.) Gyakorlatilag megegyeznek a KSH Statisztikai Évkönyvekben A költségvetés oktatási kiadásai címû táblákban közzétett adatok alapján számított kiadásokkal. ***** Limbacher László számításai az APEH SZTADI költségvetési összesítôi és (a nem állami intézményekre) Forrás: OKI (1998a) 120. táblázat, 409. o. 5,70 Ennek ellenére igaz, hogy már az 1995-ös kiadási részarány is elmaradt némiképp az OECD-átlagtól, 4 nem is beszélve az olyan, e tekintetben élenjáró országok adatairól, mint Dánia, Finnország, Izrael, Svédország. Azóta a helyzet sajnos aligha javult e tekintetben. Sôt, Magyarországon az évtized közepe óta lezajlott folyamatok alapján 2 Ennek az adatnak a konkrét értéke elég tág határok közt függ a számba vett kiadások felmerülési helyétôl és a számbavétel módjától, mint azt a 2. táblázat jól demonstrálhatja; a 3. táblázat utolsó oszlopában a Magyarországra megadott és az általunk elfogadott 5,7 százalékos OECD-adat a teljes konszolidált állami és magán- kiadásokat tartalmazza, és a lehetôségek adta mértékig mentes a többszörös számbavétel által okozott problémáktól. 3 Az oktatásra fordított magánkiadások számbavétele terén feltehetôen szükségképpen sok a hiányosság és a bizonytalanság, elsôsorban azért, mert a magánoktatási fogyasztás és kibocsátás jelentôs része feltehetôen az informális szektorban valósul meg. 4 Ha elfogadjuk azt a gyakori érvelést, miszerint pozitív sztochasztikus kapcsolat van a vásárlóerô-paritáson mért GDP volumene és a kiadási szint között, a magyar adatok relatíve még így is magasnak tûnhetnek: regressziószámítási alapon nyilván amellett is lehetne érvelni, hogy egy átlag alatti GDP-vel rendelkezô ország indokolt kiadási hányadának is alacsonynak kellene lennie. Egy ilyen hipotézis érvényessége azonban vitatható. 4 TEP
részben a közkiadásoknak a Bokros-csomag hatására bekövetkezett (az oktatásban is jelentôs hatású) általános visszafogása miatt, részben pedig azért, mert az oktatási kiadások növekedése a sikeres makrogazdasági konszolidáció után nem tartott lépést a GDP felgyorsult növekedésével valószínûsíthetô, hogy az oktatási kiadások relatív nagysága ma jobban elmarad az OECD-átlagtól, mint azt a 3. táblázat sugallja. 3. táblázat: Oktatási kiadások iskolafokonként közösségi és magánforrásokból a GDP százalékában, 1995 Ország Alap- és középfok Felsôfok (tercier) Oktatás összesen oktatási intézményekre összkiadás oktatási intézményekre összkiadás oktatási intézményekre összkiadás közkiadás közösségi és magánkiadás együtt intézményekre köz- és magánforrásból + háztartásoknak adott közösségi támogatás közkiadás közösségi és magánkiadás együtt intézményekre köz- és magánforrásból + háztartásoknak adott közösségi támogatás közkiadás közösségi és magánkiadás együtt intézményekre köz- és magánforrásból + háztartásoknak adott közösségi támogatás OECD-tagországokból Ausztrália 3,2 3,7 4,0 1,2 1,8 2,0 4,5 5,6 6,1 Ausztria 3,8 3,9 3,9 0,9 1,0 1,0 5,3 5,5 5,6 Csehország 3,4 3,9 4,2 0,7 1,0 1,1 4,8 5,7 6,0 Dánia 4,2 4,3 4,9 1,3 1,3 1,9 6,5 7,1 8,5 Dél-Korea 3,0 3,8 3,8 0,3 1,9 1,9 3,6 6,2 6,2 Egyesült Államok 3,5 3,9 3,9 1,1 2,4 2,4 5,0 6,7 6,7 Egyesült Királyság 3,8 n. a. n. a. 0,7 1,0 1,3 4,6 n. a. n. a. Franciaország 4,1 4,4 4,6 1,0 1,1 1,2 5,8 6,3 6,6 Finnország 4,2 4,2 4,4 1,7 1,7 2,1 6,6 6,6 7,3 Görögország 2,8 2,8 2,8 0,8 0,8 0,8 3,7 3,7 3,7 Hollandia 3,0 3,2 3,4 1,1 1,3 1,6 4,6 4,9 5,4 Izland 3,4 3,6 3,7 0,7 0,7 1,0 4,5 5,2 5,5 Írország 3,3 3,4 3,6 0,9 1,3 1,5 4,7 5,3 5,7 Japán 2,8 3,1 3,1 0,4 1,0 1,0 3,6 4,7 4,7 Magyarország 3,3 3,6 3,7 0,8 1,0 1,2 4,9 5,5 5,7 Mexikó 3,4 4,0 4,0 0,8 1,1 1,1 4,6 5,6 5,6 Németország 2,9 3,8 3,9 1,0 1,1 1,2 4,5 5,8 6,0 Norvégia 4,1 n. a. n. a. 1,5 n. a. n. a. 6,8 n. a. n. a. Olaszország 3,2 3,2 3,2 0,7 0,8 0,8 4,5 4,7 4,7 Portugália 4,1 4,1 4,2 1,0 1,0 1,0 5,4 5,4 5,5 Spanyolország 3,5 4,0 4,1 0,8 1,1 1,1 4,8 5,7 5,8 Svájc 4,1 n. a. n. a. 1,1 n. a. n. a. 5,5 n. a. n. a. Svédország 4,4 4,5 5,1 1,6 1,7 2,3 6,6 6,7 7,9 Törökország 1,4 1,6 1,7 0,8 n. a. n. a. 2,2 2,4 2,5 OECD-átlag 3,4 3,7 3,8 0,9 1,6 1,7 4,7 5,9 6,0 Néhány OECD-n kívüli ország Chile 2,3 3,4 3,4 0,4 1,8 1,8 3,0 5,6 5,6 Izrael (1996) 4,7 4,9 4,9 1,2 1,8 1,8 7,0 8,3 8,3 Malajzia 3,3 3,4 3,4 1,1 1,2 1,2 4,9 5,1 5,1 Forrás: OECD (1998) (B1. táblázat 1a, 1b, és 1c adatai alapján) TEP 5
A 3. táblázatban közölt nemzetközi adatok alapján bár egy pontosabb kép felrajzolásához részletesebb iskolaszerkezeti és tartalmi adatokra is szükség lenne az emberierôforrás-fejlesztés (illetve alulfejlesztés) néhány markánsan eltérô stratégiája is kirajzolódik. E stratégiák bemutatására az ország elôtt álló lehetséges jövôképek felvázolásakor még részletesen visszatérünk. Noha az állam szerepe Magyarországon egyértelmûen domináns az oktatási szférában, a magánkiadások részaránya a 3. táblázat adatainak 5 tanúsága szerint már 1995-ben sem volt jelentéktelen annak ellenére sem, hogy az iskolán kívüli (például tanfolyami és egyéb) magánoktatás számbavétele feltehetôen nem is lehetett teljes a táblázat alapjául szolgáló statisztikákban. A táblázatban szereplô tranzíciós országok Csehország és Magyarország oktatási kiadási adatai nemcsak nagyságukban, de szerkezetükben sem állnak távol az OECD átlagától. Anélkül, hogy elébe kívánnánk e helyütt vágni az eltérô emberierôforrás-fejlesztési modellek, stratégiák késôbbi bemutatásának, annyi alighanem máris megelôlegezhetô, hogy mindkét említett ország adatai bízvást interpretálhatók a vegyes finanszírozású tudásközpontú modell felé haladó ország adataiként. A magyar költségvetés 1997-ben 365 609 millió forintot fordított oktatásra. A költségvetés oktatási kiadásaiból 73 százalék jutott a közoktatásra (az óvodai, az alapfokú és a középfokú oktatásra); az államháztartás közoktatási kiadásainak csaknem 97 százaléka az önkormányzati költségvetésekben realizálódott. Az 1. ábra szintenként részletezve mutatja be a költségvetés oktatási kiadásainak (gyakorlatilag a 2. táblázat utolsó elôtti sorának) alakulását a GDP százalékában. Az 1. ábrából kitûnik, hogy a GDP alap- és középfokú oktatási közkiadásokra költött részaránya az 1990 1997 idôszak alatt 4 százalékról 2,5 százalékra csökkent (37,5 százaléknyi zuhanás!), az óvodával együtt számított közoktatási részesedés pedig 4,7 százalékról 3,1 százalékra (azaz a kilencvenes szint kétharmadára) esett. Az oktatás és ezen belül a közoktatás GDP-bôl való részesedésének csökkenése a jelzett idôszak alatt messze az oktatási kiadások megoszlása 1. ábra: A költségvetés oktatási kiadásai Magyarországon szintenként, a GDP százalékában Magyarázat: Oktatási kiadások összesen: gyermekvédelmi kiadások nélkül, de az oktatási intézmények költségvetésbôl finanszírozott felújítási kiadásaival együtt; az 1990 1991-es adatok a fegyveres testületek iskolarendszerû oktatásra fordított kiadásai nélkül. Alapfok: az alapfokú mûvészetoktatás kiadásaival együtt. Felsôfokú oktatás a felsôfokú továbbképzés és a felsôfokú szakképzés kiadásaival együtt. KSH Statisztikai Évkönyvek adatai alapján 5 A 3. táblázatban szereplô második ( oktatási intézményekre fordított köz- és magánkiadás ) és elsô ( oktatási intézményekre fordított közkiadás ) oszlopok eltérései mutatják ezt az egyes oktatási szinteken. 6 TEP
meghaladta a demográfiai alapon indokolható mértéket: a közelítô viszonyítási alapul használható 5 19 éves kohorszok együttes létszáma ugyanis ez alatt mindössze 12 százalékkal esett vissza! A helyzetet csak tovább súlyosbítja, hogy az 1997-es GDP volumenindexe (reálértéke) az 1990-esnek csupán 93,9 százaléka [KSH (1999)], amibôl az következik, hogy reálértéken a kiadások még az eddig jelzett mértéknél is jobban csökkentek. Az 1. ábra egyértelmûen mutatja, hogy 1991 és 1994 között a közoktatási kiadások növekedése a közkiadások visszafogására irányuló költségvetési politika ellenére is képes volt nagyjából lépést tartani az inflációval. 1995-ben azután ez a tendencia megtört: az önkormányzatok kiadásaikkal ekkor már nem tudták követni az inflációt, közoktatási ráfordításaik az elôzô évhez képest 1995-ben már csak 9 százalékkal, 1996-ban is csak 11 százalékkal nôttek. Ennek következtében a költségvetés összesített közoktatási kiadásai 1995-ben és 1996-ban reálértékben jelentôsen csökkentek. A kiadások növekedése és a fogyasztói árindex közötti olló 1996-ban elsôsorban az infláció mérséklôdésének a hatására ugyan valamelyest összébb zárult, de az olló két szára közötti távolság továbbra is nagy maradt. Egy tanulóra számítva is jelentôsen csökkentek reálértéken a (fajlagos) támogatások; e csökkenés minden intézménytípusban/iskolafokozaton megfigyelhetô volt, bár a közoktatás alacsonyabb szintjein ahol a tanulólétszám csökkent nem volt különösebben jelentôs. A szakközépiskolában és elsôsorban a felsôfokon viszont az expanzió hatására a csökkenés már drámai mértéket öltött (2. ábra). 2. ábra: Az egy tanulóra jutó költségvetési támogatás az oktatásban intézménytípusonként (felhalmozási és tôkejellegû kiadások nélkül) reálértéken, 1990 = 100 Magyarázat: Megfelelô oktatási árindex (költségindex) híján a fogyasztói árindexet használtuk deflátorként. (Ha ehelyett a szolgáltatási árindexszel számolnánk, még alacsonyabb reálértékeket kapnánk.) Forrás: KSH Statisztikai Évkönyvek TEP 7
Külsô feltételek: demográfiai, munkaerô-piaci és társadalmi környezet Az ország gazdasági helyzetével és az oktatási kiadások nagyságával egyenrangúan fontos az oktatás helyzete szempontjából, hogyan alakul az iskolába lépô fiatalok száma. A népesedési folyamatok e téren már huzamosabb ideje tartós, változatlan tendenciát mutatnak: a népesség száma fogyásnak indult. Az élve születések száma tartósan csökken és jelenlegi mértéke mélypontot jelent az elmúlt száz évben. A jelenlegi trendek fennmaradása esetén a teljes termékenységi ráta 1,5 alá csökkenhet; a népességszám pedig várhatóan minimum 8 10 százalékkal csökken. Ezt a folyamatot csak akkor lehet megállítani, ha pozitív változások következnek be a családok életkörülményeiben és ezzel párhuzamosan a családdal, illetve a gyermekneveléssel kapcsolatos értékekben is. Változást hozhat a népességszámban a nemzetközi migráció is (valószínûsíthetô, hogy a bevándorlás meghaladja majd a kivándorlást). DEMOGRÁFIAI HELYZET 3. ábra: A népesség korösszetétele (1980 1999. január 1.) Forrás: KSH Statisztikai Évkönyv alapján A magyar társadalom az utóbbi két évtizedben folyamatosan öregszik (3. ábra). A 15 59 évesek népességen belüli aránya az elmúlt két évtizedben nem változott jelentôsen, miközben a 0 14 évesek aránya határozottan csaknem 5 százalékponttal esett, és a 60 év felettiek aránya jól érzékelhetôen nôtt. A kilencvenes évtizedet jellemzô változások zöme az évtized elsô felében zajlott; 1995 és 1999 között a legtöbb korcsoport részaránya már alig változott, egy százalékpontot meghaladó változás (csökkenés) pedig egyedül a 0 14 évesek arányában állt be. A jelenlegi folyamatok tartós fennmaradása esetén 2020-ig a jelenlegi majdnem 20 százalékról 26 százalékra növekedhet a 60 éven felüli népesség aránya, ezzel párhuzamosan jelentôsen visszaeshet a fiatal népesség aránya. A jelzett demográfiai folyamatok hatására az elmúlt évtizedben a köz- és a felsôoktatásban részt vevô korcsoportok létszáma gyorsan és hektikusan változott, amint az a 4. ábrán is nyomon követhetô. Különösen szembeötlô az 5 9 éves korcsoport létszámcsökkenése 1981 és 1990 között, és a 20 24 évesek létszámgyarapodása 1990 és 1999 között. korosodó népesség 8 TEP
4. ábra: Az oktatás szempontjából jelentôs korcsoportok létszámalakulása, 1981 1999 (január 1.) Forrás: KSH Demográfiai Évkönyvek alapján Az ingadozás fô oka az volt, hogy a hatvanas évtized elejének demográfiai apályát követôen a hetvenes évek közepén igen nagy létszámú évjáratok, kohorszok születtek. A demográfiai csúcs tanulói mára már kikerültek a közoktatásból: az általános iskolában már a nyolcvanas évektôl kezdôdôen érezhetô ennek hatása, 1993 óta pedig már a középfokú oktatásban is egyre kevesebben tanulnak. Az elôrejelzések korábban a kilencvenes évek közepére a születésszám növekedését jósolták, elsôsorban a hetvenes évek nagy létszámú korosztályainak szülôképes korba kerülése következtében, ez a várt növekedés azonban elmaradt, sôt, a születésszám a valóságban tovább csökkent. 5. ábra: Korcsoportok létszáma 1999-ben 1990-hez és 1981-hez mint bázisévhez viszonyítva Forrás: KSH Demográfiai Évkönyvek alapján TEP 9
Az új kohorszok létszáma ugyan 1984-tôl átmenetileg 120 ezer fô körül stabilizálódott, ám a kilencvenes évek elején újra csökkenni kezdett, méghozzá gyorsuló ütemben. 1990-ben még 124 ezer volt az élve születések száma, 1995-ben már csak 112 ezer, 1996-ban 105 ezer, 1997-ben pedig elérte, majd 1998-ban (mindössze 97 ezer élve születés!) már át is lépte a lélektani 100 ezres határt. Az oktatás, elsôsorban a közoktatás terén komoly problémát jelentett (és továbbra is jelent) ez az 5. ábrán talán még az elôzônél is plasztikusabban kirajzolódó a nagyfokú hullámzás az egyes korosztályok létszámában. 6 Például a kilencvenes évek elején egy viszonylag nagyobb létszámú korosztály kopogtatott a középfokú oktatási intézmények kapuján, de a megfelelô kapacitások szûkössége miatt végül is e korosztályból igen sokan az érettségit adó intézmények falain kívül rekedtek. Ennek következményeképpen a szakmunkásképzô intézmények létszáma felduzzadt, annak ellenére is, hogy az ilyen iskolák férôhelyeinek szerkezete viszonylag elavult, és az ezekben képzett fiatalok mind pillanatnyi munkaerô-piaci kilátásaikat, mind pedig az élethosszig tartó tanulásba való sikeres bekapcsolódásuk esélyeit tekintve hátrányos helyzetbe kerültek. Napjainkban viszont mindinkább a kevés gyerek okozza a gondot, hiszen ez finanszírozási problémákhoz és romló hatékonysághoz, majd ennek következtében esetleg intézménybezárásokhoz is vezet. Amennyiben a döntéshozók az utóbb említett utat választanák, és a kapacitásfeleslegeket az intézmények egy részének bezárásával és megfelelô erôforrás-átcsoportosítással felszámolnák, akkor a racionálisabb, kisebb intézményhálózat mûködtetésébôl adódó költségmegtakarítások akár a minôség javítására is lehetôséget adhatnának, feltéve hogy a normatív támogatásoknak a kisebb létszámok miatti csökkenését az önkormányzatok nem érvényesítenék teljes mértékben oktatási kiadásaikban. Az elkövetkezô évtizedben további nagyarányú, összességében mintegy 150 ezres csökkenés várható az általános iskolai (6 14 éves) korosztályok létszámában. Ez a folyamat alapvetôen befolyásolja majd a közoktatás feladatait, komoly kihívást jelent az oktatáspolitika számára. Az aktív korúak lakosságon belüli részaránya az elmúlt húsz év során a belsô korstruktúra módosulásai és a nem jelentéktelen ingadozások ellenére sem csökkent jelentôsebben; a tényleges gazdasági aktivitás azonban az iskoláztatás kitolódása, valamint a transzformációs visszaeséssel összefüggô jelenségek 7 miatt igen jelentôsen visszaesett. Az aktivitás csökkenése elsôsorban az utóbbi 10 12 évben volt jelentôs: csupán az hullámzó létszám MUNKAERÔ-PIACI FOLYAMATOK 4. táblázat: Gazdasági aktivitás és munkanélküliség Magyarországon Gazdasági aktivitás 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Gazdaságilag aktív 15 74 népesség (ezer fô) 4 776,7 4 596,0 4 202,7 4 095,3 4 048,2 3 995,1 4 010,7 ebbôl Foglalkoztatott (ezer fô) 4 332,5 4 077,1 3 751,5 3 678,8 3 648,1 3 646,3 3 697,7 Munkanélküli 1 444,2 1518,9 1451,2 1416,5 1400,1 1348,8 1313,0 Gazdaságilag nem aktív 15 74 népesség 2 952,2 3 167,3 3 576,9 3 724,2 3 759,8 3 804,9 3 745,1 ebbôl Passzív munkanélküli (ezer fô) 1153,0 1 115,6 1107,9 106,7 1101,8 1 194,7 1110,4 Aktivitási arány (százalék) 1 161,8 1 159,2 1 154,0 1 152,4 1 151,8 1 151,2 1 151,7 Munkanélküliségi ráta (százalék) 11 19,3 1 111,3 1 110,7 1 110,2 1 119,9 11 18,7 1 117,8 Forrás: KSH Statisztikai Évkönyv alapján 6 A felsôoktatásban az a kapacitásbôvítés, amit a hetvenes évek közepén született nagy létszámú korosztályok átfuttatása tett szükségessé, a késôbbiekben a beiskolázási arányok többletkiadások nélküli emelését teszi lehetôvé. A közoktatásban viszont a már eleve magas részvétel miatt a létszámcsökkenés kapacitásfeleslegekhez vezet. 7 Ezek közül ebben az összefüggésben elsôsorban a korkedvezményes és korengedményes nyugdíjazások növekvô gyakorisága, az egészségkárosodottként inaktívvá válók számának emelkedése, a tartós munkanélküliség megjelenése és elterjedése, illetve ennek következményeként a munkaerôpiacról való kiszorulás tömegessé válása érdemelnek említést. 10 TEP
ágazati különbségek hátrányos, veszélyeztetett rétegek fiatalkori munkanélküliség 1992-tôl (amióta a KSH a 15 74 éves korosztályra vonatkoztatva közli a gazdasági aktivitás adatait) 1998-ig terjedô hétéves idôszakban is több mint 10 százalékponttal esett a ráta. (Lásd a 4. táblázat adatait!) A foglalkoztatottak száma az 1988-as 5318 ezer fôrôl 1998-ra 3746 ezer fôre zuhant, más szóval az állások 30 százaléka elenyészett ez alatt a 11 év alatt. A foglalkoztatottak létszámának csökkenése nem egyformán érintette az egyes nemzetgazdasági ágakat. A legerôteljesebben a mezôgazdaságban és a bányászatban csökkent a foglalkoztatás, kisebb mértékben a feldolgozóiparban és a villamosenergiaiparban, ugyanakkor nôtt a létszám a szolgáltatások területén. Ennek eredményeképpen 1998-ban a három fô szektorban foglalkoztatottak megoszlása (ipar 31 százalék, mezôgazdaság 8 százalék, szolgáltatás 61 százalék) mindinkább megközelíti a gazdaságilag fejlett országokra jellemzô arányokat. 1997 után az aktivitási ráta kismértékben emelkedett. A rendszerváltás nyomán hamarosan a 13 százalékot is meghaladó munkanélküliségi ráta pedig 1993 után csökkenni kezdett, majd 1996 után stabilan 10 százalék alá került, és azóta is csökken. A munkanélküliség jól láthatóan bizonyos csoportok körében koncentrálódik: elsôsorban a fiatalok és az alacsony képzettségûek a veszélyeztetettek, miközben a regionális és az ágazati koncentráció is viszonylag erôs (északkeleti régió, nehézipari ágazatok). A hosszú távú (egy évnél hosszabb ideje) munkanélküliek részaránya a munkanélküliek között 1992-tôl 1996-ig több mint kétszeresére emelkedett, és 1996-ban már az 50 százalékot is meghaladta, azóta viszont mintegy 44 százalékra csökkent. Kérdéses, hogy e javulás milyen mértékben tudható be a valóságos munkaerô-piaci folyamatok kedvezôbbé válásának, illetve milyen mértékben húzódik meg e mögött a munkaerôpiacról való végleges kiszorulás, a munkakereséssel való felhagyás. Az idôsebb munkanélküliek számára csekély az esély a foglalkoztatottságba való visszatérésre: az emiatt elkerülhetetlenül jelentkezô társadalmi feszültségek csökkentésében nagy szerepet játszott bizonyos szociális ellátási formák (elônyugdíj, korkedvezményes nyugdíj, rokkantosítás) kiterjedt igénybevétele, az odaítélés gyakorlatának gyakran túlzottan megengedô módosulása, ami viszont erôsebben igénybe vette a központi költségvetést. A 6. ábra korspecifikus foglalkoztatási rátákat mutat be 1997-re nemzetközi összehasonlításban. Az ábrán szereplô országok az utolsóként feltüntetett Chile és Szlovénia kivételével az OECD-tagállamai; ezek közül a tranzíciós országokat egy csoportban, az OECD-országok csoportjának végén ábrázoltuk. A fiatalok korspecifikus foglakoztatási rátája Magyarországon OECD-n belül meglehetôsen alacsony: a 15 24 éves csoport foglalkoztatása a másik két tranzíciós OECD-tagállamhoz képest is alacsonyabb szintû, színvonala leginkább a mediterrán OECD-országokéra (Franciaország, Görögország, Olaszország) hasonlít. Az életkor emelkedésével azonban a foglalkoztatási ráta növekedését tapasztalhatjuk, és a 25 és 29 év közöttiek körében már kifejezetten magasnak mondható a magyar adat nemzetközi összehasonlításban. Ez arra utal, hogy bizonyos mechanizmusok idôvel enyhíteni képesek az iskolarendszer kibocsátása és munkaerôpiac igényei közti illeszkedési problémákat. Témánk szempontjából különös jelentôségû a fiatalkori munkanélküliség. Az 5. táblázat nemzetközi összehasonlításban mutatja be a fiatalok (15 24 éves korúak) munkanélküliségének néhány jellemzôjét. A 15,9 százalékos magyar fiatalkori munkanélküliségi ráta meglehetôsen magasnak tekinthetô, de azért jelentôsen elmarad a 24 38 százalék között mozgó finn, francia, olasz, spanyol és a lengyel adatok mögött. TEP 11
6. ábra: Korspecifikus foglalkoztatási ráták, 1997 ILO (1999) adatai alapján 5. táblázat: A fiatalkori munkanélküliség néhány jellemzôje nemzetközi összehasonlításban (százalék) Ország 12 TEP Munkanélküliségi ráta a fiatalok körében A fiatalkori munkanélküliségi ráta és a felnôttkori munkanélküliségi ráta aránya A munkanélküli fiatalok hányada az összes munkanélküli között A munkanélküli fiatalok hányada a fiatal népesség körében Ausztrália 11 15,9 2,4 27,1 10,7 Ausztria 1 6,5 1,6 21,1 3,6 Belgium 2 21,3 2,8 22,9 6,8 Dánia 1 8,1 1,7 26,2 6 Egyesült Államok 14 11,3 3 36 7,4 Egyesült Királyság 3 13,5 2,3 29,9 9,5 Finnország 1 24,7 1,7 19,1 12,2 Franciaország 3 28,1 2,6 19,3 7,9 Görögország 5 31 4,6 37,2 11 Hollandia 4 9,5 1,7 29,1 6,4 Írország 1 16,1 1,8 29,7 7,3 Kanada 12 16,7 2,1 28,7 10,2 Mexiko 1 6,6 2,7 50,2 3,5 Németország 4 10 1 12,1 5,2 Norvégia 3 10,6 3,4 35,1 6,5 Olaszország 6 33,6 3,7 36,5 12,5 Portugália 7 11,8 2,2 25,9 5,3 Spanyolország 8 37,1 2,2 30,8 17,1 Svájc 1 5,9 1,6 20,6 4 Svédország 9 15,4 2,2 20,2 7,2 Törökország 10 15,4 3,9 50,9 6,9 Új-Zéland 13 13 2,6 38,3 8,7 Csehország 1 8,4 2,1 28,5 4 Magyarország 1 15,9 2,1 27,5 5,9 Lengyelország 10 24,6 2,6 27,1 9,4 Szlovénia 15 18,1 3,5 38,2 8,3 Chile 16 13 3,3 58,4 4,7 ILO (1999) Magyarázat: háztartási vagy munkaerô-felmérés alapján, ahol nem jelöltük: összes munkanélküli