Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás Petrovics Zoltán Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás (A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya) ISBN 978-615-5269-60-8
Á ÁROP-2.2.17 Új közszolgálati életpálya Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás EMBERI ERŐFORRÁS ÉS KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA KUTATÁS (A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya) PETROVICS ZOLTÁN * Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető. * Dr. Petrovics Zoltán, tanársegéd, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Életpálya és Emberi Erőforrás Intézet, Közszolgálati Jogi Tanszék.
Bevezetés A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Életpálya és Emberi Erőforrás Intézete 2013. évben azzal a céllal kezdte meg az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya című kutatást, hogy tudományosan elemezze a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program keretei között tett kormányzati beavatkozásoknak a személyzetre gyakorolt hatásait, és ezzel összefüggésben összevesse a közszolgálat nemzetközi és hazai fejlődési irányaival. Jelen összegző tanulmány a jogi szabályozás munkacsoport munkáját és eredményeit foglalja össze, ebből következően a résztanulmányokat elkészítő kutatók megállapításaira támaszkodik, és e kutatások által felvetett gondolatokat összegzését adja. 1 Mivel a kutatás jogi vizsgálódási területe szoros kapcsolatban van annak emberi erőforrás gazdálkodási oldalával, az alábbiakban felvetett kutatási kérdések közül egyesek szükségképpen a két területen folytatott vizsgálatok eredményeinek összevetésére hivatott zárótanulmányban kerülhetnek megválaszolásra. 1. A kutatás előzménye aktualitása, indokoltsága, problémafelvetés 2 1.1. Differenciálódás és egységesítés a közszférában 3 Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatott közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, valamint a tág értelemben vett közszférába tartozó ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági 1 Jelen zárótanulmány a kutatás következő résztanulmányainak eredményeit és megállapításait összegzi: BÉRCES Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011 2013 közötti időszakban. Kézirat, Budapest, 2013. 1 110.; BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerébe. Kézirat, Budapest, 2013. 1 53.; GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról. Kézirat, Budapest, 2013, 1 38. (2013a); HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján. Kézirat, Budapest, 2013. 1 47.; KUN Attila PETROVICS Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. Kézirat, Budapest, 2013. 1 59; LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban. Kézirat, Budapest, 2013, 1 35. (2013a); LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban. Kézirat, Budapest, 2013. 1 31. (2013b); SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására. Kézirat, Budapest, 2013. 1 291. 2 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. Kutatási terv. Kézirat, Budapest 2013. 2 7. 3 Uo. 2. és 7. 2
szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt. A differenciálódás tendenciájával egyidejűleg hazánkban az utóbbi két évtizedben az egységesítésre irányuló törekvések is jelen vannak. Noha a közszolgálatban állók jogviszonyának egységes törvényben történő szabályozására irányuló kísérletek nem jártak eredménnyel, a szabályozás közelítése egyes alapvető jogintézmények tekintetében részlegesen megvalósult. Az ad hoc jelleggel egységre törekvő jogalkotás azonban nyilvánvaló módon nélkülözte az elméleti kidolgozást és az elvi alapozást, a tényleges egységesítés pedig ugyancsak elmaradt. 2010-ben az új kormányzati személyzetpolitika ugyanakkor több lépcsőben fogott hozzá a közszolgálat új alapokra helyezéséhez. Így egyebek mellett sor került a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), valamint a Kormányzati Személyzeti Stratégia elfogadására, majd a Ktv. és a Ktjv. hatályon kívül helyezésére, és ezzel egyidejűleg a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) hatálybalépésére. Ezek közül különösen fontos elem az egyes hivatásrendekben (a civil közszolgálatban, a rendvédelem és a honvédelem területén) a stabil közjogi alapokon nyugvó közös elvek és értékek, pontosan definiált kapcsolódási pontok mentén rögzített kormánytisztviselői, hivatásos szolgálati és katonai szolgálati jogviszonyra irányadó jogi szabályozás és az egyes életutak közötti átjárhatóság megvalósításának gondolata. A közös kapcsolódási pontok közül kiemelkedik a munkaköri rendszerre való áttérés kívánalma, figyelemmel arra, hogy ez egyúttal valóságos paradigma-váltással jár. 1.1.1. Autonóm szervek és személyi állományuk 4 A közigazgatás központi szerveinek zöme világszerte így az Európai Unión belül is a kormány irányítása alá tartozik. Léteznek azonban olyan állami igazgatási feladatok, amelyeknek ellátása jellegükből adódóan a kormánytól független jogállást feltételez, és amelyeknek végrehajtására az országok többségében sajátos funkciójú független szervek kerültek létrehozásra. A függetlenség egyik garanciája, hogy e szervezetek a parlamentnek vannak alárendelve, és annak tartoznak beszámolási kötelezettséggel, nincsenek beillesztve a hierarchikus közigazgatási struktúrába, függetlenségüket, jogállásukat, szabályozási jogosítványaikat, jog- és hatásköreiket pedig törvény garantálja. A Ktv. 1992. évi hatálybalépését követően elsőként az államhatalmi szervek hivatalainak alkalmazottai tekintetében erősödtek fel a differenciálódás jegyei, az elmúlt időszakban pedig főként az autonóm államigazgatási szerveknél és az önálló szabályozó szerveknél jelentek meg speciális rendelkezések, amelyek bizonyos esetekben az egységes kormányzati személyzetpolitika kereteit is meghaladják. Mindezek alapján vizsgálódásunk egyik területéül e szerveket választottuk. 1.1.2. Vegyes jogállású szervek és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állománya 5 Az utóbbi években egyes szerveknél egyre jellemzőbbé vált az ún. vegyes jogállás. Ez nem csupán a honvédelmi, illetve a rendvédelmi szerveket érinti, hanem olyan szervezeteket is, mint például az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, a Nemzeti Rehabilitációs és 4 Uo. 6. 5 Uo. 6 7. 3
Szociális Hivatal, a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV). Ezen túlmenően a vegyes jogállás praktikus megjelenésének tekinthető a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) hatálya alá tartozó munkaviszonyban, megbízási jogviszonyban, közfoglalkoztatotti jogviszonyban történő foglalkoztatás is. A NAV mint egyfajta különös vegyes jogállású szervezet 2011. január 1-jei létrejöttével egy olyan megaszervezet alakult meg, amely minőségben új a korábbi Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz és a Vám- és Pénzügyőrséghez képest. Nem csupán két teljesen különálló szervezet összeolvadásáról van szó, hiszen egyúttal két jogállási törvény, a Kttv. és a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.) az emberi erőforrás gazdálkodás számos funkciójára speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (például továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Ez azt jelenti, hogy az államigazgatás egységes megítélése személyzetpolitikai szempontból nem csak az autonóm szervek, hanem arányaiban a legnagyobb létszámot kitevő NAV esetében is csorbát szenved. A probléma súlyát nemcsak a folyamat tendenciaszerű fejlődése mutatja, hanem az érintett személyi állomány nagysága is. 1.1.3. A rendvédelmi szervek személyi állománya 6 A központi államigazgatási szervekről, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásról 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) a központi államigazgatási szervek között pozícionálják a rendvédelmi szerveket (rendőrség, büntetés-végrehajtás szervezete, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok). A rendvédelmi szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyát a Hszt. szabályozza. A rendvédelmi szervek foglalkoztatottjainak köre nemcsak azt a mintegy 54 ezer fő hivatásos szolgálati viszonyban állót jelenti, hanem 11 ezer fő közalkalmazottat és közel ezer fő munkavállalót. A kormánytisztviselői létszám jelenleg még elhanyagolható, alig ötszáz főt tesz ki. A nem hivatásos állomány alkalmazása döntően integratív, azaz nem elkülönült szervezetekben dolgoznak: ugyanazon munkahelyen (szolgálati helyen) egyidejűleg jelen vannak a különböző jogviszonyban álló alkalmazottak, tehát tulajdonképpen vegyes jogállású szervekről van szó ebben az esetben is. Ezen túlmenően gyakran még a munkakörökben is átfedés van. Folyamatosan visszatérő kérdése a szervezeti irányításnak és ezzel együtt a munkajogi szabályozásnak is az, hogy mely munkaköröket milyen jogállású dolgozóval töltsenek be. Erre ugyan a Hszt. is megpróbált feleletet adni (meghatározni azokat a feladatokat, amelyeket nem hivatásosokkal kell ellátni), az ún. civilesítés végrehajtása azonban számos akadályba, többek közt a jogviszonyváltással járó hátrányok kezelésének problémájába ütközik, és az eddigi sikeressége megkérdőjelezhető. 6 Uo. 3 6. 4
1.1.4. A Magyar Honvédség személyi állománya 7 A differenciálódás és az egységesítés kérdése különös jelentőséggel bír a Magyar Honvédség tekintetében. A Magyar Honvédséggel összefüggésben megállapítható, hogy annak személyi állománya a jogállás tekintetében rendkívül összetett: egyfelől a katonai szolgálati viszonyban álló honvédek mellett civil kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók is foglalkoztatásra kerülnek, másfelől maga a katonai szolgálati viszony is differenciált személyi kört fog át: megkülönböztethető hivatásos, szerződéses, önkéntes tartalékos, tisztjelölti és altiszt-jelölti szolgálati viszony. A személyi állomány foglalkoztatása összetett, többszintű szabályozási rendszert, erősen centralizált személyügyi és humán intézményrendszert, továbbá differenciált munkáltatói jogkörgyakorlást feltételez. E terület jellemzője figyelemmel arra, hogy a honvédek szolgálatteljesítési helye igen különböző (katonai szakterületek, igazságszolgáltatás, egészségügy, nemzetbiztonság, felsőoktatás, köznevelés), hogy a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvényt (a továbbiakban: Hjt.) más ágazati törvényekkel együtt kell alkalmazni. A hivatásos szolgálati viszonyban álló katonai bírák, katonai ügyészek, egyes ügyészségi alkalmazottak, valamint egyes igazságügyi alkalmazottak különleges szolgálati viszonyára elsődlegesen a közszolgálatuknak megfelelő jogállási törvények irányadók, a Hjt. pedig kizárólag az ezek által nem szabályozott kérdésekben alkalmazható. A Magyar Honvédség személyi állományához tartozó kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók foglalkoztatását nem önálló honvédségi foglalkoztatási törvény, hanem a jogállásukra egyébként irányadó jogszabályok (Kttv., Kjt. és az Mt.) határozzák meg azzal, hogy e törvények általában tartalmaznak a hivatásrendre vonatkozó, különös rendelkezéseket is. A civil állomány esetén meghatározott tárgykörökben jelentős a honvédelmi miniszteri rendeletek és utasítások száma is, miközben a kollektív szerződések elhanyagolhatók. 1.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése 8 Az utóbbi néhány évtizedben hazánkban egyre inkább elfogadottabbá vált, és magától értetődőnek tűnik a munkajog és közszolgálati jog kettéválásáról beszélni. 9 A kutatás kiindulópontja ezért az volt, hogy az utóbbi évek jogalkotási folyamatainak hatására melynek előzményei az 1990-es évek elejéig nyúlnak vissza a közszolgálati jog egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól, a jogágiság Magyarországon évtizedek óta hagyományosnak tekintett kritériumai azaz a szabályozás tárgya és annak módszere a közszolgálat hatálya alá tartozó jogviszonyokat szabályozó normaanyag tekintetében egyaránt kimutathatóak. Feltételezésünk szerint azáltal, hogy a Kttv. a magánmunkajog kódexét már nem tekinti háttérjogszabályának, azaz képletesen szólva levált az Mt.-ről, továbbá annak ellenére, hogy annak számos rendelkezését és jogintézményét a közszolgálat lényegéből fakadó eltéréseknek megfelelően átalakítva inkorporálta, egyértelműen az önálló jogági fejlődés irányába mozdult el. Ezt a folyamatot támaszthatja alá az is, hogy az Mt. hatálya alá tartozó munkaviszony szabályozása a felek és a szociális partnerek számára minden eddiginél rugalmasabb módon és szélesebb körben ad lehetőséget a kétoldalúan diszpozitív szabályozásra, a közszolgálati jog ugyanakkor legyen szó bármelyik tág értelemben vett közszolgálatot szabályozó törvényről jellemzően 7 Uo. 2 3. 8 Uo. 7 8. 9 GYÖRGY István HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013, 14. 5
nem alkalmazza a diszpozitivitás módszerét, és a kógens szabályozást tekinti továbbra is elsődlegesnek. Egyúttal a Kttv. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: 1992. évi Mt.) jogintézményeit számos esetben az eredeti, szigorúbb (például eltérést nem engedő) megoldást alkalmazva tartotta meg, míg az Mt. épp az ellentétes irányba, egy rugalmasabb szabályozás felé mozdult el. 6
2. A kutatás célja 2.1. Differenciálódás és egységesítés 10 A kutatás célja egyfelől az volt, hogy átfogó képet kapjunk a jogállások közötti differenciálódással kapcsolatosan az eltérő szabályozás szükségességéről vagy ennek hiányáról, az autonóm, illetve autonóm államigazgatási szervekre, valamint az ún. vegyes jogállású szervekre vonatkozó közszolgálati szabályozásról, a különös közszolgálati jogi szabályozás indokoltságáról. A kutatómunka révén az egyes hivatásrendek tevékenységét meghatározó jogszabályi környezet összehasonlító vizsgálata segítségével célunk volt továbbá feltárni az egységesítés kialakításának, illetve az elkülönült szabályozás fenntartásának feltételeit. Választ szerettünk volna kapni arra is, hogy amennyiben a jogállások közötti és az azokon belüli differenciálódás indokolt, melyek azok jogintézmények, amelyek ezt szükségessé teszik, és mely területeknek kell feltétlenül megjelenniük a jogi szabályozásban. A kutatás ezen túlmenően célul tűzte ki a Hjt., a Hszt. a Kttv., a Kjt. közötti közszolgálati átjárhatóságot, a jogviszonyváltást elősegítő jogintézmények feltérképezését, a megvalósítás feltételeinek, az esetleges akadályozó tényezőknek meghatározását is. Az autonóm szervek által ellátandó állami-, államigazgatási feladatok jellegéből adódóan arra következtethetnénk, hogy az országok zömében személyi állományuk az általános (civil) közigazgatási személyi állományhoz hasonló, közszolgálati (köztisztviselői) foglalkoztatási viszonyok keretein belül teljesít szolgálatot. A gyakorta változó magyar szabályozás, amely e szervek egy részénél az általános közszolgálati tisztviselői jogviszonyhoz képest számos többségében szervenként különböző eltérést eredményezett az utóbbi időszakban, arra ösztönzött minket, hogy a kutatás kísérelje meg feltérképezni a nemzetközi gyakorlatot is. A kutatás célja volt tehát, hogy komparatív eszközökkel elemezze meghatározott mértékadó országok egyes autonóm szerveinek a személyi állományra és humánerőforrás rendszereire vonatkozó jogi szabályozását és megoldásait; különös tekintettel azon szervekre, amelyek a magyar független jogállású szervekhez hasonló területeken működnek. Kutatási részfeladat volt annak vizsgálata továbbá, hogy az Alaptörvényben, az Ksztv.-ben nevesített, valamint külön jogszabályokban létrehozott autonóm szervek és alkalmazottaik között létrejövő foglalkoztatási jogviszonyok milyen sajátosságokkal bírnak, milyen a viszonyuk a Kttv.-ben rögzített közszolgálati jogviszonyokhoz. Mindezek alapján a kutatás a hatályos jogi szabályozásra támaszkodva vizsgálta az autonóm szervek jogállását és megkísérelte összevetni a közigazgatási szervek jogállásával. Vizsgálat a NAV-val összefüggésben kiterjedt egyfelől a vonatkozó munkajogi (közszolgálati jogi) előírások több lépcsőben történt változására, a sajátos NAV foglalkoztatási jog kialakulására, illetve arra, hogy ebben a folyamatban a NAV érdekérvényesítési képessége mennyiben mutatkozott meg. Másfelől pedig magát a belső szabályozási tevékenységet tekintettük át, figyelemmel arra a szervezeti kultúrára is, amely a humánpolitikai tevékenységet korábban is erős központi irányítás és belső szabályozás eszközével folytatta. Fel kívántuk tárni azt is, hogy a jogalkalmazási feladathoz miként kapcsolódnak az eltérő humánpolitikai, illetve szervezeti kultúra szempontjai. Az említett kutatási irányok átfogó elemzésével a NAV példáján kívántuk bemutatni a szervezeti átalakítások munkajogi 10 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. Kutatási terv. (2013) 2. 8 9., 18 25. 7
hatásainak kihívásait, problémáit, és ennek segítségével ráirányítani a figyelmet a közszféra munkajogát érintő folyamatokra (önállósulás, differenciálódás), illetve az esetleges változtatási lehetőségekre. Mivel a rendvédelmi szervek hivatásos állományára vonatkozó törvényi szabályozás felülvizsgálatának szükségességét a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programban meghatározott célok mellett a megváltozott szervezeti és irányítási viszonyok is felvetik, a kutatás ezzel összhangban célul tűzte ki annak vizsgálatát, hogy mennyiben szükséges és lehetséges a Hszt. rendszerén belül az egységesebb szabályozás, a szervezeti sajátosságok érvényesülése meddig terjedhet, a szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozás mennyiben tükrözi vissza a Kormányzati Személyügyi Stratégiában megfogalmazott elvárásokat, különös tekintettel az életpályák összehangolására. Arra is választ kerestünk, hogy a szabályozás jelenlegi rendszere (ideértve a Hszt.-t és a végrehajtási szabályokat is), mennyiben felel meg a mai és a jövőbeli szervezeti működési igényeknek, a modern munkaerő-gazdálkodás és humán menedzsment követelményeinek. Célként tűztük ki annak vizsgálatát is, hogy a rendvédelmi szervek hivatásos állományának jogviszonya mennyiben igényel önálló, a kormányzati szolgálati és a katonai szolgálati viszonytól eltérő szabályozási tartalmat és technikát, s melyek azok a szabályozási elemek, elvek, amelyek alátámaszthatják az önállóságot, és melyek azok, amelyek az átjárhatóságot elősegítő szabályozás felé vihetnek. Mivel a rendészeti szervek hatékony munkavégzésének középpontjában is az emberi erőforrások állnak, a személyi állományra, foglalkoztatási viszonyaikra vonatkozó szabályozás ezen a területen is behatárolja a rendészeti tevékenységet ellátó szervek humánerőforrás gazdálkodását. E szervek emberi erőforrás gazdálkodásával szemben elvárás, hogy az esetek többségében érzékeny szempontok által vezérelve; a fokozott társadalmi-, erkölcsi-, szakmai és hatékonysági követelmények figyelembevételével, adekvát módon válasszák ki a megfelelő kompetenciákkal rendelkező munkaerőt, gondoskodjanak fejlesztéséről, karriertervezéséről stb.; menedzseljék a hivatásos állományt. Mindezek alapján a kutatás célja volt, hogy nemzetközi összehasonlításban a rendészeti feladatokat ellátó kategóriák vonatkozásában is elemzést végezzen a foglalkozási kereteket biztosító jogi szabályozás és az emberi erőforrás gazdálkodási hatáskörökkel való rendelkezés tekintetében figyelemmel a civil közigazgatási állomány foglalkoztatási viszonyaira. Cél volt annak vizsgálata és beazonosítása, hogy milyen általános, a civil közszolgálatban is alkalmazott humánerőforrás gazdálkodási megoldások, eszközök és módszerek kerülnek adaptálásra a rendészeti szerveknél, különös tekintettel a rendőri szolgálati területre. E körben elemzésre és összehasonlításra kerültek egyrészt a hivatásos jogálláshoz kapcsolódó jogintézmények sajátosságai, a nemzetközi megoldások azonosságai és eltérései, valamint a rendészeti szervek humánerőforrás gazdálkodási megoldásai, a hivatásos állomány(ok) vonatkozásában folytatott emberi erőforrás gazdálkodási gyakorlatok alkalmazási tapasztalatai. Ezzel összefüggésben szükséges volt feltérképezni a rendészeti területek személyi állományára vonatkozó szabályozási megoldásokat és követett gyakorlatot, továbbá amennyiben lehetséges beazonosítani a személyi állományi alapmodelleket. A kutatás célkitűzése volt a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek személyi állományára vonatkozó szabályozási megoldások átfogó bemutatása, a jogállások elhatárolása, a katonai szolgálati jog jellemzőinek meghatározása, a katonai szolgálat mint különleges közszolgálati jogviszony jellemzőinek bemutatása és sajátosságainak beazonosítása. 8
2.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése 11 Az önálló jogágisággal kapcsolatosan a kutatás célja az volt, hogy átfogó elsősorban jogdogmatikai elemzést adjon a közszféra és a versenyszféra munkajogának kapcsolatáról, viszonyáról. Ennek során összehasonlító kontextusban, a modern jogfejlődési, jogelméleti trendekre is figyelemmel vizsgáltuk az önálló jogágiság kritériumait, és elemeztük a közszolgálati jog és a munkajog divergenciája, illetve konvergenciája irányába ható jogfejlődési trendeket. Mindezek alapján célunk volt választ adni arra a kérdésre, hogy vajon az utóbbi évtizedek jogalkotási folyamatainak hatására a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó normaanyag valóban egy önálló jogág keretei közé illeszkedik, megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumoknak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják. Amennyiben ez nem igazolható, úgy a közszolgálati jog milyen stádiumban van az önálló jogággá válás útján? Egyáltalán megkezdődött-e az önálló jogággá válás, avagy épp ellenkezőleg a közszolgálati jog nem lépett rá erre az útra, és a tág értelemben vett munkajognak csupán egy viszonylagosan elkülönült, önálló területe? 11 Uo. 9 10., 25. 9
3. A kutatás kiinduló hipotézisei 3.1. Differenciálódás és egységesítés 12 A kutatás során azt feltételeztük, hogy mind a jogállások közötti, illetve mind a jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult, a jogviszonyok közötti választás általában rendezőelvek nélkül történik, sok esetben az ellátandó munkakör jellegétől függetlenül. Feltételeztük azt is, hogy emiatt az egy szervezeten belüli több jogállásban történő foglalkoztatás különböző feszültségekkel jár. Feltételezésünk volt továbbá az, hogy az egységesítési törekvések mögött ciklusoktól függetlenül minden esetben kormányzati szándékok húzódtak meg, míg a differenciálódás folyamatát többnyire pillanatnyi szervezeti érdekek támogatták. Feltételeztük, hogy a közszolgálati hivatásrendekben az emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciókat, azonos módon és elvek mentén látnak el (például a kiválasztás, az értékelés, a díjazási rendszer kialakítása valamennyi területen jelentkezik), ám az e funkciókra vonatkozó jogi szabályozás számos lényeges eltérést mutat. Az azonos funkciókból következően ugyanakkor nincs elvi akadálya a stabil közjogi alapokon nyugvó közös elvek és értékek mentén rögzített standardizált jogi szabályozásra. Vagyis az egységesítés alapját szemben a korábbi jogi megközelítéssel az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciói képezhetik. Az alkotmányos-, államszervezeti berendezkedésből és a közigazgatási szervezetrendszer eltérő felépítéséből adódóan Európa országaiban más- és más szervek/intézmények tartoznak a független szervek kategóriájába. Ezeknek léte a nemzeti tradíciók, a jogi berendezkedés és a váltakozó irányú politikai döntéshozatal eredményeképpen alakul. E szervek humánerőforrás gazdálkodása (vagyis a foglalkoztatási viszonyokat rendező jogi szabályozás és a humánerőforrás gazdálkodási eszközök alkalmazása) is e tendenciához köthető. Előfeltételezésünk volt, hogy az autonóm szervek esetében függetlenséget biztosító speciális szabályozás kialakítása nem következetes, szervenként jelentős eltérések mutathatók ki. A folyamat eredményeként akár a teljes jogállást átfogó, önálló, szigetszerű statútumok jönnek létre, amely jelenség megbontja az általános vagyis a Kttv. szerinti szabályozás koherenciáját. Feltételeztük továbbá, hogy a közszolgálaton belül az általános szabályoktól való eltérés számos esetben az indokoltnál alacsonyabb jogforrási szinten történik, amely akár alkotmányossági aggályokat is felvethet. A NAV szervezeti átalakítását a szervezeti egységesítés kormányzati szándéka indokolta. Az egységesítés munkajogi vetületeként az egy szerv, egy jogállás elvének megvalósíthatóságának vizsgálata kapcsán elsődlegesen arra igyekeztünk figyelmet fordítani, hogy a NAV heterogén alapfeladatai egyáltalában megengedik-e ezen elv érvényesülését. A NAV három nagy szervezeti egysége (adóigazgatás, vámigazgatás, bűnüldözési feladatokat végző szerv) három különféle típusú feladatot is jelent, amelyek különösen a civil és fegyveres közszolgálat között húzódó markáns határvonalra tekintettel feltevésünk szerint nem indokolják, illetve teszik lehetővé szervezeten belül sem a teljesen azonos szabályozást. Amint arra fentebb utaltunk, a NAV-val kapcsolatosan a vizsgálat egyik irányát a szervezeti változás munkajogi leképezése jelentette. Feltevésünk szerint e területen annak ellenére, hogy az Mt. mögöttes joganyaga eltűnt a jogalkalmazási feladat a korábbinál bonyolultabbá vált a Kttv., a Hszt. és a NAV tv., valamint a végrehajtási rendeletek és belső szabályzatok többszintű szabályozási rendszerére tekintettel. Feltételeztük továbbá, hogy a NAV esetében megfigyelhet 12 Uo. 10 15. 10
szervezeti egységesítési szándék a munkajog (közszolgálati jog) területén differenciálódást, elkülönülést hívott életre. Vizsgáltuk, hogy a NAV, mint szervezet szempontjából létrejön, létrejöhet-e olyan egységesülés a munkajogi szabályokat tekintve, hogy az már ágazati jellegű szabályozásnak, esetlegesen önálló, sajátos (keverék) jogviszony létrejöttének feleltethető meg? Hipotézisünk a rendvédelmi szolgálati viszonnyal kapcsolatosan az volt, hogy ez a jogviszony a három hivatásrend tekintetében továbbra is köztes szerepet fog kapni. Ez álláspontunk szerint abban nyilvánul meg, hogy ugyan erőteljes lesz a szabályozás közelítése a civil közszolgálat irányába, ugyanakkor megmarad az egyenruhások sajátos működési viszonyait tükröző szabályozási közössége a katonai szolgálati viszonnyal is. Másként megközelítve, a katonai szolgálati viszony és a kormányzati szolgálati viszony mögötti életpálya között oly nagy a távolság és a különbség, melynél fogva nem jöhet létre közöttük szoros szabályozási kapcsolat. A kormányzati szolgálati viszony és a rendvédelmi hivatásos szolgálati viszony közötti szabályozási összhang ugyanakkor egyre inkább erősödni fog, ám a viszonylagos különállása továbbra is megmarad mind a civil közszolgálattól, mind pedig a katonai szolgálati viszonytól. A kutatási célok között említettek alapján azt feltételeztük, hogy a rendészeti szervek humánrendszerei azonosságot mutatnak a civil közszolgálat szabályozásával és gyakorlatával, ám az egyes megoldások és az azonosság mértéke különböző. A honvédek jogállása tekintetében hipotézisünk az volt, hogy a Hjt. jellemzően a katonai szolgálat sajátosságai által indokolt esetekben tartalmaz a Kttv.-től és a Hszt.-től eltérő szabályozást, elsősorban azonban az átjárhatóság elősegítése érdekében egyes területeken további egységesítés is lehetséges, szükséges, illetve kívánatos. 3.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése 13 Az önálló jogágiság kérdését vizsgálva azt feltételeztük, hogy a közszolgálatra ható egységesítési törekvésekhez és differenciálódási folyamatokhoz hasonlóan a munkajog és a közszolgálati jog kapcsolatát sem pusztán az önálló jogággá válást alátámasztó hatások és folyamatok jellemzik, hanem egyidejűleg jelen vannak a konvergenciát alátámasztó hatások is. 13 Uo. 15. 11
4. Kutatási kérdések 4.1. Differenciálódás és egységesítés 14 A kutatás során választ kerestünk arra, hogy az egyes hivatásrendek közötti eltérő szabályozási megoldások indokolhatóak-e, s ha igen azokat milyen szabályozási sajátosságok támasztják alá. Kérdésként vetettük fel ezzel párhuzamosan azt is, hogy az egyes jogállások tekintetében milyen körben van szükség az eltérő szabályozás fenntartására. Mivel azt feltételeztük, hogy az egységesítési törekvések mögött ciklusoktól függetlenül minden esetben kormányzati szándékok húzódtak meg, míg a differenciálódás folyamatát többnyire pillanatnyi szervezeti érdekek támogatták, arra is választ kerestünk, mi lehet az oka annak, hogy a kormányzati szándékokkal szemben az egyéni törekvések nyertek teret. Amennyiben elfogadjuk, hogy a civil közigazgatásban háttérbe szorultak az egységesítési törekvések, például azért, mert nem sikerült integrálni a szervezeti érdekeket a kormányzati személyzeti politika keretei közé, van-e realitása annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon, ha igen, milyen feltételekkel? Kérdésként vetettük fel, hogy nemzetközi viszonylatban van-e példa az eltérő funkciók, jogintézmények azonos jellegű szabályozására a civil közszolgálat, a rendvédelem és a honvédelem területén, van-e realitása az azonos jellegű, egységes elvek és értékek mentén rögzített szabályozásnak, s ha igen miképpen valósítható meg, ha pedig nem, milyen körülmények képezik ennek akadályát. Kérdésként vetettük fel, hogy a független jogállású, közigazgatási feladatokat ellátó szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozásból adódóan milyen megoldások (esetlegesen modellek) élnek az egyes országokban/országcsoportokban a hasonló funkciót betöltő szervek, intézmények személyi állománya tekintetében. Milyen jellegű szabályozás vonatkozik a személyi állományra: az általános köztisztviselői szabályozással megegyező vagy speciális; szervtípusonként ha a független szerveknél lehetséges egyáltalán ilyen csoportosítás: közjogi/magánjogi/vegyes; szervenként egységes vagy szerveken belül is vegyes. Észrevehető-e elmozdulás az utóbbi időben a független szervek és az egyéb közjogi-közigazgatási szervek viszonylatában az egységesülés vagy épp az elkülönülés irányába? Amennyiben léteznek beazonosítható tendenciák (esetlegesen modellek) az egyes országokban/országcsoportokban, be lehet-e azonosítani ezeknek okait? Minthogy a független szervek sajátossága, hogy a parlamentek alárendeltségében helyezkednek el az államszervezeti berendezkedésben, egyértelműsíthető-e az az evidencia, hogy rájuk csak a legmagasabb szintű törvényi szabályozás vonatkozhat a személyi állomány viszonyait tekintve is? Kérdésként vetettük fel, hogy az autonóm szervek önálló szabályozó szervi jellege, különös státusza indokolja-e a különös közszolgálati jogi szabályozást, az egyes szervek esetében vajon kimutatható-e valamiféle elvszerűség a speciális szabályok megállapításánál, vagy ez csupán különböző jogon kívüli tényezők (például a szervezet hatékonyabb érdekérvényesítő képességének) eredménye. Az autonóm szervek sajátosságai indokolják-e azon eltéréseket, amelyek e szervek személyügyi kérdésekben való függetlenségét biztosítják? Mindezen sajátosságokra tekintettel kívántuk vizsgálni azt is, hogy az elmondottak az egységesítést vagy a differenciálást indokolják-e, s vajon a Kttv. és azon belül a kormányzati szolgálati vagy a köztisztviselői jogviszony megfelelő jogi kereteket ad-e a személyi állomány működtetéséhez, avagy külön jogszabályoknak különös közszolgálati pragmatikát kell létrehoznia. Ezzel 14 Uo. 25. 12
összefüggésben indokoltnak tartottuk a nemzetközi példák összevetését a hazai szabályozással, és arra a kérdésre is választ kerestünk: van-e példa a hazaihoz hasonló megoldásra külföldön, s ha igen, milyen elvi indokok állnak ennek hátterében, és az önálló szabályozó szervekre vonatkozó közszolgálati szabályok hogyan illeszkednek a közszolgálatra irányadó jogi normák rendszerébe. Kérdés volt továbbá, hogy szükség van-e ehhez hasonló megoldások fenntartására, amelyek egyúttal megnehezítheti az átjárhatóságot a rendszeren belül. A vegyes jogállású szervek esetében arra is választ kerestünk, hogy a vizsgált szervezetek körében a vegyes jogállás milyen létszámot érint, és milyen szempontok szerint döntenek a jogviszony típusáról (milyen rendezőelvektől, szempontoktól függ, hogy ki melyik törvény hatálya alá tartozik), milyen típusú munkakörre, milyen jogviszonyt alkalmaznak, és okoz-e bármiféle problémát (például bérfeszültséget). Figyelemmel arra, hogy a Kttv. és a Kjt. teljes egészében eltérő illetményrendszert tartalmaz, szükségesnek tartottuk vizsgálni, hogy a díjazást tekintve milyen különbségek vannak az alkalmazottak között. Mivel a jogi szabályozás változásai arra engednek következtetni, hogy a korábban követett egy szerv, egy jogállás elve ma már csak korlátozottan vagy egyáltalán nem érvényesül, felmerült, hogy általában véve tartható-e ez az elv, vagy ennek tükrében szükség van-e annak felülvizsgálatára. Vizsgáltuk azt is, hogy a hatósági jogkör gyakorlása, illetve ennek hiánya mennyiben határozza meg a jogállást. A személyzeti irányításnál (például létszámgazdálkodás, munkáltatói jogkörök gyakorlása) okoz-e valamilyen jellegű nehézséget, hogy az alkalmazottak különböző törvények hatálya alá tartoznak? Az érdekegyeztetés terén okoz-e problémát az eltérő jogállás? Jár-e problémával, hogy a közszolgálati pragmatika esetenként különböző szabályozást tartalmaz az alkalmazottakra? Az eltérő jogállás mennyiben jelenik meg a belső szabályzatokban, és a belső szabályzatok törekednek-e az eltérő jogállású alkalmazottak egységes kezelésére? Mennyiben indokolt a személyzet vegyes jogállásának fenntartása? Lenne-e egy esetleges egységesítésnek racionalitása, pozitív hozadéka, illetve milyen elvi és gyakorlati akadályokkal járna ez? A NAV tekintetében a létszámadatok, a Kttv. illetve a Hszt. hatálya alá tartozók arányának meghatározásán túlmenően kíváncsiak voltunk arra, hogy léteznek-e belső szabályzatok, s ha igen mennyiben igazodnak ezek a személyi állomány összetételéhez? A NAV létrejöttét követően miért történt több lépcsőben a humánpolitikai szabályok kiterjesztése, s megvalósultak-e az eredetileg szükségesnek tartott célkitűzések, vagy szükségesnek mutatkozik egy további törvénymódosítás? Elképzelhető, illetve kívánatos-e, hogy a kormányzati szolgálati, illetve a hivatásos jogviszonyból egy közös, egységes jogviszony jöjjön létre a NAV tekintetében? A humánpolitika szervezetfejlesztési funkcióinak gyakorlása mennyiben kapcsolódott a munkajogi (közszolgálati jogi) szabályozás fokozatos kiépüléséhez, illetve átalakításához? Mennyiben van tekintettel a több lépcsőben kialakult törvényi szintű munkajogi szabályozás a korábbi belső szabályokra? Kíváncsiak voltunk arra is, hogy mi okozta a legnagyobb problémát az integrációnál, és mi az, amit még jelenleg is problémaként értékelnek? Hogyan biztosítható a NAV esetében a szervezeten belüli egyenlőség, az egyenlő bánásmód alapelve és célkitűzése, mely a NAV tv. módosításának nem egy esetben indokául szolgált. Kialakult-e közös szervezeti kultúra a humánpolitikai területen? Az egységesülés az egyik szerv kultúrájának a másik által történt átvételével valósult-e meg, vagy közel azonos arányban emeltek át jó megoldásokat egyiktől is, másiktól is? Kérdésként vetettük fel azt, hogy amennyiben 2014. január 1-jétől újra különválna az adózási, a bűnügyi és a vámigazgatási szervezet, akkor ez könnyedén levezényelhető, megvalósítható folyamat lenne, vagy a jelenlegi összefonódást tekintve már szakadással járna? Az egyes hivatásrendek közötti átjárhatóság vizsgálata körében is különös jelentősége van a NAV-ra vonatkozó jogi szabályozásnak, illetve a 13
gyakorlati tapasztalatoknak, figyelemmel arra, hogy e szervezetet a civil és a hivatásos közszolgálat együttélése, egyfajta hibrid jogállás jellemzi. A rendvédelmi szerveket érintően arra a kérdésre is választ kerestünk, hogy milyen tartalommal bír a Hszt. azon rendelkezése, hogy a szolgálati viszony sajátos közszolgálati viszony. Felvetettük, vajon az összehangolás (esetleg a követés) vagy a specifikálás (a saját út) igénye az erősebb a rendvédelmi szervek részéről? A szolgálati viszonyra vonatkozó szabályozás átfogó megújítása vagy a folyamatos aktualizálás a vállalható irány; a kazuisztikus szabályozás a kívánatos, vagy inkább az önálló, felelős jogértelmezés felé tereljük a szolgálatadókat? Arra is kíváncsiak voltunk, hogy milyen a szervezeti kultúra és a szabályozás viszonya a 2010-es évek elején, továbbá hogy megjeleníthetők-e a modern emberi erőforrás gazdálkodás elemei a szolgálati viszony szabályozásában? A Magyar Honvédség tekintetében vizsgáltuk azt, hogy milyen rendezőelvektől, szempontoktól függ, hogy a személyi állomány tagja melyik törvény hatálya alá tartozik, ez mennyiben a végzettség, a munkakör vagy a szervezeti tagozódás függvénye, továbbá okoz-e nehézséget, és ha igen, milyen területeken, hogy a Magyar Honvédség személyi állománya különböző törvények hatálya alá tartozik, s milyen eszközök alkalmazhatók ezek leküzdésére, illetve mennyiben határolható el a Hszt. szerinti szolgálati viszony a katonai szolgálati viszonytól. Kérdésként vetettük fel, hogy milyen jellegű és jogforrási szintű szabályozás érvényesül a Magyar Honvédség személyi állományára, milyen nem közszolgálati foglalkoztatási elemek, különösen munkajogi, polgári jogi, hatósági jellemzők azonosíthatók be a Hjt.-ben, mögöttes szabály-e az Mt., illetve a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.). A honvéd jogállás mennyiben jelent homogén személyi kört és szolgálati viszonyt, milyen többletjogokkal és többletkötelezettségekkel jellemezhető a civil közszolgálathoz képest, s mivel magyarázhatók az eltérések? Ennek függvényében a jövőben lehetséges-e a két terület közeledése, vagy épp ellenkezőleg további távolodás indokolt? Szabályozási szinten biztosított-e a közszolgálati átjárhatóság, illetve a jogviszonyváltás, milyen feltételekkel valósul meg, vannak-e a gyakorlatban akadályozó tényezők, és ha igen, ezek szabályozással semlegesíthetők-e? 4.2. A közszolgálati jog önálló jogágiságának kérdése 15 Kérdésként vetettük fel, hogy a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó jogterület hol tart az önálló jogággá válás útján: megkezdődött-e ez a folyamat, vagy esetleg már be is fejeződött, netán a közszolgálati jog csupán a munkajog egy viszonylagosan elkülönült önálló jogterületének tekinthető-e. Megfelel-e a közszolgálati jog azoknak a tartalmi és formai kritériumoknak, amelyek a jogági jellegét megalapozhatják? Ennek kapcsán vizsgáltuk az önálló jogágiság kritériumait, feltételeit, és ezzel összefüggésben azt, hogy a közszolgálati jognak van-e olyan speciális szabályozási tárgya és módszere, amelynek következtében a munkajogtól mint önálló jogágtól elkülönül? Ezen túlmenően nemzetközi kontextusban Európa különböző jogrendszerekkel rendelkező államai tekintetében vizsgáltuk azt, hogy miként tekintenek a közszolgálati jog és a munkajog viszonyára, milyen módon különül el a magánszféra és a közszféra munkajoga, és megfigyelhető-e a jogági elkülönülés. Felvetettük továbbá a kérdést: önmagában a jogági elhatárolásnak van-e jelentősége egyáltalán a 21. században, s ha igen, ez milyen hatással lehet a konkrét szabályozásra. Szükség van-e egyáltalán a jogági besorolásra, van-e jelentősége, avagy napjainkban már meghaladottá vált a 15 Uo. 15 17., 25 26. 14
jogágiság kérdése. Felvetettük továbbá, hogy van-e egyáltalán hatása a jogági besorolásnak a közszolgálat átjárhatóságára. Mellékkérdésként felvetődött az is, hogy vajon a közszolgálati jogon belül beszélhetünk-e önálló katonai szolgálati jogról, és ha igen, melyek a jellemzői? A kutatás során kérdésként vetettük fel, melyek azok a megoldások, jogintézmények, amelyek a közszolgálati jog és a munkajog távolodását, illetve konvergenciáját támasztják alá. Ennek során számos részterületet vizsgáltunk. Kérdésként merült fel, hogy a közszolgálati jog munkajogtól való távolodását tükrözi-e a kollektív munkajog jogintézményeinek eltérő szerepe és szabályozása. Milyen eltérések jellemzik a munkajog és a közszolgálati jog kollektív jogintézményeit, a kollektív megállapodások rendszerét, a szociális partnerek kapcsolatát, az érdekképviselet jogintézményeit és a szakszervezetek szerepét? Milyen kérdéseket szabályoznak a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó kollektív szerződések, és ez milyen hatással van a közalkalmazotti jogviszony jogági elhelyezkedésére? Különös figyelmet szenteltünk az Mt. magánjoghoz tartó markáns közeledésének, s felvetettük kérdésként, vajon ez miként hat a közjogi elemek munkajogon belüli arányára. A vizsgálat kiterjedt az 2013 őszén az Országgyűléshez benyújtott, és azóta elfogadott Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) hatályba lépésével összefüggő Kttv. módosítások értékelésére is. Vizsgáltuk azt is, miként hatott a jogágiság kérdésére, hogy a Kttv. megalkotása során számos jogintézmény szabályozása kapcsán az 1992. évi Mt. megoldásait vette át. (Megjegyezzük, a Kttv. megalkotásánál a jogalkotó az új Mt. rendelkezéseire volt alapvetően figyelemmel, ám ahol azt a közszolgálat jellege indokolta, ott megtartotta az 1992. évi Mt. rendelkezéseit, illetve szabályozási logikáját.) Vizsgáltuk a Kttv. tekintetében az Mt. mögöttes jogszabályi szerepének hiányát, illetve a közszolgálat egyéb területeinek Mt.-hez való viszonyát, a Ptk. szerepét, valamint azt, hogy ez miképpen hat a közszolgálati jog hatálya alá tartozó jogviszonyok körére, valamint az önálló jogágiságra. Az Mt., illetve a Ptk. háttérjogszabályi jellege hogyan hat ki a közalkalmazotti jogviszony jogági besorolására, illetve ezek hiánya miképpen befolyásolja a közszolgálati tisztviselői jogviszony jogági elhelyezkedését? Felvetettük, hogy van-e annak jelentősége, miszerint az Mt. megalkotásával és a magánjoghoz való közeledésével, valamint a Kttv. megalkotásával a civil közszolgálatban egyes jogintézmények az 1992. évi Mt.-ben szabályozottakhoz hasonlóan továbbélnek. Vizsgáltuk a munkajogi és a közszolgálati jogvitákra vonatkozó jogi szabályozás különbségeit, a jogviták feloldásának új megoldásait, mely az önálló jogágisággal kapcsolatos állásfoglalás függvényében egyúttal az eljáró fórumra is (például Kormánytisztviselői Döntőbizottság, munkaügyi bíróság vagy egyéb bírói fórum) kihatással lehet. A távolító körülményekkel párhuzamosan a két terület konvergenciáját feltételeztük több olyan sokszor még csupán kezdetleges vagy éppen még csak nemzetközi példák alapján előirányozható tényezővel összefüggésben, amely új típusú kapcsolatokat, szinergiákat, illetve átfedéseket generálnak a közszférabeli és a magán foglalkoztatás között. E körben vizsgáltuk a köztulajdonban álló munkáltatókra vonatkozó jogi szabályozást, a közszférából a magánszférába történő kiszervezéseket, jogviszonyváltásokra vonatkozó rendelkezéseket. Kíváncsiak voltunk arra, hogy melyek a köztulajdonban álló munkáltatókra vonatkozó jogi szabályozás tendenciái. Kérdésként vetettük fel, hogy a közszférából a magánszférába történő kiszervezésekre, jogviszonyváltásokra milyen szabályok vonatkoznak, milyen feltételekkel és jellemzőkkel valósulnak meg ezek a változások, és azokhoz milyen munkavállalókat védő munkajogi garanciák társulnak? 15
Különös figyelmet szenteltünk továbbá azon jogfejlődési trendeknek, amelyek az állam kvázi minta-munkáltató szerepének kiemelésével a versenyszférába való beavatkozás újszerű szabályozási módozatait testesítik meg (például a közbeszerzések, állami támogatások munkajogi, illetve szociális felelősségi szempontok útján való kondicionálása, a felelős közbeszerzés koncepciója). Kérdésként vetettük fel, hogy a felelős közbeszerzés koncepciója (és az ehhez hasonló egyéb jogi megoldások) miként érvényesítik az állam minta-munkáltatói szerepét, s vajon a közszolgálatra kialakított jogi szabályozás, a közszolgálati jogviszony alanyainak oldalán egyaránt megjelenő többletkötelezettségek és elvárások rendszere, a közszolgálatban érvényesülő azonos funkciójú jogintézményekre vonatkozó rendelkezések melyek feltételezhetően minőségileg magasabb szintű szabályozást valósítanak meg iránymutatásul, mintául szolgálhatnak-e bizonyos területeken a versenyszféra munkajogának autonóm szabályozói számára. 16
5. A kutatás vizsgálati módszerei 16 A kutatás során a közszolgálati joggal és a közszolgálat munkajogával foglalkozó hazai és nemzetközi szakirodalmat, illetve kutatási eredményeket, a jogi szabályozással kapcsolatos anyagokat, valamint a rendelkezésünkre bocsátott dokumentumokat vizsgáltuk, melyeknek feldolgozása során leíró és összehasonlító módszert használtunk. Ezt egészítette ki bizonyos területeken a közvetlen interjúk készítése, valamint a statisztikai adatok elemzése. Annak ellenére, hogy a jogi munkacsoport elsődlegesen jogi szempontú megközelítést alkalmazott, vizsgálódásaink, s különösen az interjúk során jogon kívüli tényezők is a felszínre kerültek, amelyek lehetővé tettek mélyebb összefüggéseket is felfedezni a jogi szabályozás és annak működése, valamint az esetlegesen felmerülő problémák között. A kutatási feladatok teljesítése érdekében a jogi munkacsoport tagjai az egyes kutatási tárgykörök tekintetében résztanulmányokat készítettek, amelyek jelen összegző tanulmány alapját képezték. Az összefoglaló tanulmány tehát a résztanulmányok megállapításira és eredményeire épül. 16 Uo. 28. 17
DIFFERENCIÁLÓDÁS ÉS EGYSÉGESÍTÉS A KÖZSZFÉRÁBAN 1. Autonóm szervek és személyi állományuk 17 1.1. Az autonóm szervek ismérvei 18 A kutatás e területen mindenekelőtt az autonóm szervek közös ismérveit vette sorra. A jellemzők meghatározása során első lépésben a szakirodalmi források feldolgozására került sor, melynek alapján azt állapíthatjuk meg, hogy az autonóm szervek jellegének megítélése a hazai közigazgatás-tudományban nem teljesen egységes. 19 Lőrincz Lajos szerint az autonóm szervek létének szükségességét a kormányzás funkcióinak, és erre tekintettel a kormányzás rendszerének, módszereinek megváltozása váltotta ki, melynek hátterében a társadalom szerkezetében és a gazdasági környezetben végbemenő változások állanak. E folyamatok ösztönző hatására a beavatkozó közigazgatás a gazdasági és a szociális fejlődés egyre több elemét kívánja befolyásolni, ehhez azonban új típusú szervezetek létrehozására van szükség. E szervek jellemzőit Lőrincz az önálló jogi személyiségben, a létrehozó dekrétum által pontosan meghatározott terjedelmű közigazgatási feladatellátásban, a központi közigazgatástól való bizonyos mértékű függetlenségben, többnyire a testületi jellegben, valamint a költségvetési önállóságban és a parlamentnek történő, gazdálkodással kapcsolatos jelentéstételben látja. Mindezek alapján rámutat arra a tendenciára, miszerint a közigazgatás egyre inkább kettéválik a minisztériumok által képviselt politikai igazgatásra és a szakmai, szakértői igazgatásra. Ez utóbbi együtt jár azzal, hogy ugyan e szervek is alárendeltek a politikának, azonban nagyobb mozgásszabadsággal rendelkeznek, és a direkt politikai beavatkozás lehetősége kizárt. 20 Balázs István az autonóm szerveket közigazgatási feladatokat ellátó, ún. atipikus közigazgatási szerveknek tekinti, melyek a jóléti állam expanziójának köszönhetik létüket. E szervek nem sorolhatók a hagyományos államigazgatási szervezetek közé, s bár a végrehajtó hatalmi ág részét képezik, attól relatíve függetlenek. A jogi személyiség, a költségvetési önállóság mellett Balázs többek között a hatósági működési jelleget emeli ki, s rámutat arra is, hogy e szervek létét az adott körülmények határozzák meg, ez pedig eleve magában hordozza az egységes jogi szabályozás és jogállás hiányát. 21 Balázs Istvánhoz hasonlóan Fazekas János is azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú szervek részei ugyan a közigazgatásnak, noha sem a 17 A tanulmány jelen alcíme GYÖRGY i. m. (2013a) 1., valamint LINDER i. m. (2013a) 1. résztanulmányát dolgozza fel, és azok megállapításait tartalmazza. 18 GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 1 4. 19 BERÉNYI Sándor az autonóm államigazgatási szervek kormánytól való függetlenségének rögzítése mellett úgy foglal állást, hogy azok államigazgatási feladatokat látnak el, erre is tekintettel a közigazgatási rendszeren belül az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolhatóak [l. BERÉNYI Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (autonómiák és önkormányzatok). Budapest, Rejtel, 2003. 301 302.]. Amint arra György István résztanulmányában rámutat, az autonóm szervek egyik típusa sem illeszthető azonban aggály nélkül a központi államigazgatási szervek körébe (GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 3.) (l. erről alább az 1.2. pontot). 20 LŐRINCZ Lajos: A kormányzás módszerének változásai. Magyar Közigazgatás, 1984/1. 46-60. Idézi GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 1 2. 21 BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban. In: BALÁZS István JANCSOVICS Andrea (szerk.): Alternatív gondolatok a közigazgatásról, dereguláció: a közszolgálat és a nyilvánosság. Közigazgatási Füzetek 13. MKI BP. 1994. 7-31. Idézi GYÖRGY István i. m. (2013a) 1. 2 3. 18
végrehajtó hatalom legfőbb szervének a kormánynak, sem más államigazgatási szervnek nincsenek hierarchikusan alárendelve. 22 Manning szerint e szervekre meghatározott mértékű specializáció a jellemző, menedzsmentjük különbözik a hagyományos vertikális felépítésű minisztériumokétól, az érintett miniszter pedig általában nem szól bele a napi ügyekbe, viszont a parlament felé beszámolási kötelezettséggel tartoznak, és egyúttal nagyobb menedzseri és pénzügyi autonómiát élveznek, ugyanakkor fokozott mértékű átláthatóság és számonkérhetőség érvényesül velük szemben. 23 A kutatás a nemzetközi összehasonlítás alapján arra következtetett, hogy a vizsgált szervek közös jellemzője, miszerint nem tartoznak a kormány irányítása alá, nem a végrehajtó hatalomban hagyományosnak mondható minisztériumi formában működnek, a személyi állományuk pedig igen változatos jogállásban kerül foglalkoztatásra. 24 1.2. Az autonóm szervek típusai 25 Nemzetközi kitekintésben a kutatás azt állapította meg, hogy a független jogállású központi állami szervek számos eltérő funkció betöltésére és a legkülönbözőbb formákban jönnek létre. Számos országban ide sorolják például a nemzeti bankokat, és az államigazgatási feladatokat ellátó független végrehajtási típusú ügynökségeket is. Ezek a kiragadott példák is érzékeltetik, hogy a csoportképzés nem egyszerű feladat. 26 E szerveket a nemzetközi szakirodalom általában a hatáskör és az illetékesség, az autonómia szintje, a felügyeleti jogosultságok, az ellenőrzési-, beszámolási kötelezettség, valamint az általuk ellátott feladatok jellege és működési területük szerint kísérli meg kategorizálni. 27 A kormányokkal való viszony alapján a meghatározott mértékű autonómiát élvező független szabályozó ügynökségek nemzetközi összehasonlításban négy csoportba sorolhatók: a minisztérium részét képező szervezeti egység, a miniszteriális ügynökség, a független tanácsadó szervezet, valamint a független szabályozó hatóság kategóriájába. 28 22 FAZEKAS János: Az autonóm jogállású államigazgatási szervek. Kézirat, 2005. Idézi GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 3-4. 23 MANNING, Nick SHEPHERD, Geoffrey: Get Brief: Arms Lenghth Bodies. The World Bank, 2009. Idézi LINDER i. m. (2013a) 1., 5. 24 LINDER i. m. (2013a) 1. 29. 25 L. GYÖRGY i. m. (2013a) 1. 4-7., LINDER i. m. (2013a) 1. 4 9. 26 LINDER i. m. (2013a) 1. 2. A kormány irányítása alá nem tartozó szervek sora ezen túlmenően felöleli az állami számvevőszékektől, ombudsmani hivataloktól kezdődően az egyesült királyságbeli Next Steps ügynökségeken, a francia független autonóm szervezeteken (Autorité Administrative Indépendant) és a holland független igazgatási testületeken át (Zelfstandige Bestuursorganen) a német szövetségi felsőszintű hatóságokat (Bundesoberbehörden) is. Uo. 4. 27 LINDER i. m. (2013a) 1. 4 6. Manning és Shepherd szerint pl. e szervek lényegileg két vonatkozásban különböztethetők meg egymástól. Az egyik dimenzió a politikai ellenőrzés, amely a szolgáltató feladatokat ellátó ügynökségeknél általában erősebb, míg az ellenőrző és a szabályozó feladat- és hatásköröket gyakorló szerveknél gyengébb. A strukturális változtatás az előbbi kategóriába tartozók esetében nehézkes, az utóbbiaknál általában viszonylag rugalmasan végrehajtható. Az első csoportba tartozó autonóm szervek önálló jogi személyek, az elsődleges joganyag hozza őket létre, szolgáltatásaikat általában nem a kormány, hanem vállalatok, a társadalom és a parlament veszi igénybe, alkalmazottaik pedig többnyire a magánmunkajog hatálya alá esnek (l. Egyesült Királyság). A másik csoportba tartozó szervezetek nem különíthetők el jogilag az államtól, az elsődleges fogyasztó esetükben a miniszter, személyi állományukat pedig köztisztviselők alkotják (l. Hollandia). MANNING SHEPHERD i. m. 23. Idézi LINDER i. m. (2013a) 1. 5 6. 28 L. erről MALYSHEV, Nick: The Evolution of Regulatory Policy in OECD Countries, OECD, Paris, 2002. Idézi Linder Viktória: LINDER i. m. (2013a) 1. 6 7. 19