Phare utólagos országértékelés és kapacitás építés. Magyarország

Phare utólagos országértékelés és kapacitás építés Magyarország Ezt az utólagos értékelést az Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága kezdeményezte és egy magánkonzorcium végezte el. A Konzorcium teljes felelősséget vállal a jelentésért és az abban foglalt következtetésekért. 2003. április

Előszó Ez az Országjelentés része az 1997-98-as programozási években 10 tagjelölt ország nyújtott PHARE támogatás utólagos értékelésének. Az értékelést az Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága indította a Bizottságnak az irányítása alá tartozó EK finanszírozási programok eredményéről a többi Európai Intézmény és a közvélemény teljesítendő jelentési kötelezettsége keretében. Az értékelést a Bizottság egy bizottsági munkatársakból álló Központi Irányító Csoport támogatásával felügyeli, amely jóváhagyta az értékelési módszert és a gazdálkodási tervet. Az értékelés magyar része a Nemzeti Segélykoordinátor felelősségi körén belül valósul meg, aki a Miniszterelnöki Hivatalból egy Nemzeti Értékelési Képviselőt 1 nevezett ki az értékelés napi feladatainak ellátására és az értékelés nemzeti szinten történő felügyeletéért való általános felelősséget viselő Nemzeti Irányító Csoport vezetésére. A Nemzeti Irányító Csoport jóváhagyta a magyar értékelésre vonatkozó feladatmeghatározást, beleértve az értékelendő projektek kiválasztását is. Az Európai Bizottság magyarországi hivatalos Képviselete részt vesz az Irányító Csoportban. Az átfogó értékelést a PLS RAMBØLL Management-ből (Dánia) és az Eureval-C3E-ből (Franciaország) álló konzorcium végezte. A Konzorcium felelős valamennyi benyújtandó dokumentum elkészítéséért, beleértve ezt a jelentést is. A magyar értékelést a Konzorcium EU-szakértői és két helyi alvállalkozó szakértő, a Geoconsult 99 cég részéről egy fő és a Józan Ész Bt. részéről egy szakértő közösen végzik. A jelentés végleges változata számba veszi a Nemzeti Irányító Csoporttól és a Nemzeti Értékelési Képviselőtől kapott megjegyzéseket és visszajelzéseket. Ugyanakkor a dokumentum szerzői teljes felelősséget vállalnak az abban szereplő következtetésekért és ajánlásokért. Felelősséget vállalnak az esetlegesen a szövegben maradó bármely ténybeli hibáért vagy félreértelmezésért is. Az Országjelentés azokra a megállapításokra, értékítéletekre és tanulságokra koncentrál, amelyeket országszinten le lehet vonni. Az egyes tagjelölt országokról készített országjelentések alapján összesített jelentés készül, amely a tíz országban kijelölt kérdésékre összpontosít. 1 Fábián András úr, Főigazgató-helyettes.

Tartalomjegyzék Oldal 1. Vezetői összefoglaló...7 1.1. Az értékelés eredete és célja...7 1.2. Főbb tanulságok és ajánlások...7 1.2.1. A jó programozás fontossága...8 1.2.2. A twinning mint új eszköz, három esettanulmány tekintetében...8 1.2.3. A szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétel...9 1.2.4. A fenntarthatóság, az addicionalitás és a feltételhez kötés kiegyensúlyozott alkalmazása a beruházási projekteknél...9 1.3. Jogi-intézményi hatás projekt szinten...10 1.4. Társadalmi-gazdasági hatások projekt szinten...12 1.5. Átfogó következtetések a hatásokról...13 2. A Phare támogatás nyújtásának összefüggései...15 2.1. A csatlakozási folyamat...15 2.1.1. Adatok az országról...15 2.1.2. Az országban a 90-es évek közepén végbement főbb társadalmi, gazdasági és politikai események...15 2.1.3. Az EU csatlakozási folyamat fejleményei...16 2.2. A Phare és a csatlakozási stratégia...18 2.2.1. Az ország 1997. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai 18 2.2.2. Az ország 1998. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai 19 2.2.3. Költségvetési allokációk 1997-ben és 1998-ban...20 2.2.4. Megvalósítási módozatok...22 2.3. A projektek áttekintése...23 2.3.1. Projekt portfolió...23 2.3.2. A projektek végrehajtása...29 3. Az outputok, eredmények és hatások értékelése...31 3.1. Az outputok, eredmények és tipikus hatások leírása...31 3.1.1. Részletes vélemény hat projektről...31 3.1.2. HU980702 Projekt- Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap...32 3.1.3. HU980703 Projekt Környezetvédelmi laboratóriumok...33 3.1.4. HU980501 Projekt Határőrizeti Rendszer...34 3.1.5. HU980502 Projekt Határátkelőhelyek modernizálása...35 3.1.6. HU980603 Projekt A CAP végrehajtása...37 3.1.7. HU980602 Projekt A növény-egészségügyi rendszer fejlesztése...39 3.2. Elindították volna-e a projekteket a Phare nélkül?...40

3.2.1. A Phare-támogatás hatása: áttekintés...40 3.2.2. A Phare hatása: példák...42 3.2.3. A Phare hatása: megállapítások és következtetések...45 3.3. A hatások áttekintése általános összegzés...47 3.3.1. Az összes hatás a megvalósítási dokumentumok szerint...47 3.3.2. Különleges megállapítások...48 3.4. A jogi-intézményi hatások részletes felmérése...49 3.4.1. Jogi-intézményi hatások: példák...50 3.4.2. Jogi-intézményi hatások: megállapítások és következtetések...58 3.5. Társadalmi-gazdasági hatások...61 3.5.1. Áttekintés...61 3.5.2. Társadalmi-gazdasági hatások: példák...62 3.5.3. Társadalmi-gazdasági hatások: megállapítások és következtetések...67 4. Tanulságok és ajánlások...70 4.1. A megállapítások és következtetések összefoglalása...70 4.2. Főbb tanulságok és ajánlások...71 4.2.1. A jó programozás fontossága...71 4.2.2. Twinning...72 4.2.3. Szervezeti és stratégiai felkészültség...72 4.2.4. A beruházási projektek fenntarthatósága, addicionalitása és feltételessége...73 Függelékek...75 1. Melléklet: Értékelési módszer és pontozás...75 2a Melléklet: HU980501 Eset: A Határőrizet megerősítése...88 2b Melléklet: HU980502 Eset: Határátkelőhelyek modernizálása...92 2c Melléklet: HU980602 Eset: A Növény-egészségügyi Rendszer Fejlesztése...96 2d Melléklet: HU980603 Eset: A CAP jövőbeli működéséért felelős intézmények..99 2e Melléklet: HU980702 Eset: Központi Környezetvédelmi Alap...103 2f Melléklet: HU980703 Eset: Környezetvédelmi laboratóriumok...107 3. Melléklet: Rövidítések Jegyzéke...111 Összefoglalás A Jelentéshez tartozó különálló dokumentumok Tartalom113

1. Vezetői összefoglaló 1.1. Az értékelés eredete és célja Ez az utólagos (ex post) értékelés az ország 1997-1998-ban allokált és 2001 végéig megvalósított Phare-támogatását öleli fel. Elemzésünk az Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága által kezdeményezett szélesebb körű értékelés részét képezi, amely a 10 tagjelölt országra vonatkozik. Ez az ex post értékelés a Phare által támogatott projektek hatásainak felmérésére összpontosít. Értékelésünk a hatásokat mint az EU támogatásnak a közigazgatásra és a szélesebb társadalomra gyakorolt hosszantartó és mélyreható következményét értelmezi. A Magyarországra vonatkozó értékelés 18 projektet ölel fel. Mindezen projekteket általános összegzésnek (basic assessment) vetettük alá, valamint hat projektet részletesen megvizsgáltunk az érintett szereplők széles körében a központokban működő program-menedzserektől a területen működő végfelhasználókig végzett utólagos interjúk segítségével. Ugyanakkor az értékelés nemcsak a projektszinten megalkotható értékítéletekre koncentrál, hanem összefoglalja a programok és az egész ország szintjén levonható tanulságokat is. Ez az értékelés a többi kilenc országjelentéssel együtt alapul szolgál egy olyan összesített jelentés elkészítéséhez is, amely következtetéseket von le az érintett országok tekintetében, és részét képezi majd az Európai Bizottság által az EU intézményei és állampolgárai a Phare támogatás felhasználásáról és hatásairól készített beszámolójának. 1.2. Főbb tanulságok és ajánlások Az értékelés számos tényezővel foglalkozott, amelyek elősegítik, vagy akadályozzák a projekt hatásának érvényesülését, illetve foglalkozott az ebből levonható tanulságokkal is. Az esettanulmányok elemzése alapján levont alábbi tanulságok minősülnek országszinten stratégiai következtetéseknek és ezért érdemes alaposabban megvilágítani őket. 7

1.2.1. A jó programozás fontossága Az esettanulmányok rávilágítottak arra, hogy a rossz programozás számos problémát okozott. Egy esetben előfordult, hogy a projekttől elvárt eredmények irreálisan ambiciózusak voltak. Más esetekben a teljesítménymutatók nem voltak helytállóak az adott teljesítmény méréséhez. Mivel a programozási dokumentumok mérvadóak, a programozás korai szakaszában elkövetett hibák általában végigkísérik a projekteket a végrehajtás, a monitoring és az értékelés egész folyamatán. A kiválasztott esetekben mindegyik projektet 1998-ban programozták a Phare keretén belül, amikor a projekt űrlapok és egyéb programozási dokumentumok formátuma és követelményei még újak voltak és gyakran zavart okoztak. Számos projekt űrlapot nagyon gyorsan, alaposabb előkészítő tanulmány vagy minőségbiztosítási eljárások elvégzése nélkül készítettek el. Elegendő időt és erőforrást kell szentelni a megfelelő programozásnak. Olyan decentralizált rendszerben, mint amilyen a Phare is, ez magában foglalja azt is, hogy a kedvezményezett országban kellő erőfeszítést kell fordítani a programozási képesség fejlesztésére. 1.2.2. A twinning mint új eszköz, három esettanulmány tekintetében Az új twinning eszköz alkalmazásánál három főbb tanulság vonható le. Először, a twinning igen hatékony eszköz lehet az acquis communautaire meghatározott részeihez kapcsolódó, adminisztratív struktúrákra és eljárásokra vonatkozó rendelkezésre álló tapasztalatok közvetlen átadása esetén. Másodszor, a twinning nagy részben függ az egyéni teljesítménytől. Harmadszor, a twinning sikere nagymértékben azon múlik, hogy a vezető twinning tanácsadók kapcsolatban állnak-e a partner intézmények felső vezetői szintjeivel. A twinning-et elsősorban olyan esetekben ajánlatos használni, amikor az acquis végrehajtásával kapcsolatban rendelkezésre álló tapasztalatok közvetlen átadására van szükség. Ezen túlmenően, a vezető twinning tanácsadóknak közvetlen érintkezésben és munkakapcsolatban kell állniuk a partner intézmény döntéshozói szintjével. 8

1.2.3. A szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétel A szervezeti és stratégiai felkészültség a projektek végrehajtásának és fenntartásának fontos előfeltétele. Ezért legalább a nagyobb Phare projektek indításának előfeltétele kell hogy legyen, a partnerszervezetek szervezeti és stratégiai felkészültségének egy meghatározott minimális szintjének megléte. Ugyanakkor a kisebb projektek felhasználhatók annak érdekében, hogy éppen ezt a fajta felkészültséget ösztönözzék. 1.2.4. A fenntarthatóság, az addicionalitás és a feltételhez kötés kiegyensúlyozott alkalmazása a beruházási projekteknél Az esettanulmányok rámutattak arra, hogy a beruházási projektek fenntarthatósága általában nő akkor, amikor a Phare által finanszírozott beruházás egy szélesebb, nemzeti ágazati stratégia részét képezi, amelyhez hosszú távú, nemzeti pénzügyi kötelezettségvállalások kapcsolódnak. Ez a következtetés vonatkozik az ilyen Phareprojektek addicionalitására is, amely csökkenthető a nagyobb összegű bevont nemzeti forrásokkal. Más szóval, bizonyos esetekben kompromisszum jöhet létre a magas addicionalitás és a magas fenntarthatóság követelménye között. A harmadik alapelv, amely megoldhatja ezt a látszólagos problémát, a feltételhez kötés alkalmazása, amely öltheti, például garantált nemzeti források formáját egy Phare által finanszírozott berendezés karbantartására. Egyes esettanulmányok rávilágítottak továbbá arra, hogy bár bizonyos beruházási projektek addicionalitása alacsony, vagy bizonytalan volt, a Phare forrásoknak még az összes nemzeti beruházás kis hányadában történő felhasználása is, valójában erős hatást gyakorolhat arra, hogy a beruházás az EU normákkal szorosabb összhangban valósuljon meg. Más szóval lehet, hogy a beruházást mindenképpen megvalósították volna esetleg később de az a Phare nélkül kevésbé felelt volna meg az EU normáinak. Ezért az addicionalitás, a fenntarthatóság és a feltételhez kötés alapelveit kiegyensúlyozott kombinációban lehet és kell alkalmazni. 9

1.3. Jogi-intézményi hatás projekt szinten A jogi és intézményi hatások ennek az értékelésnek az értelmezésében a jogharmonizációt, új intézmények fejlesztését, a meglévő intézmények erősítését, az adminisztratív reformot és az emberi erőforrás fejlesztését foglalják magukban. A jogi és intézményi hatások általános összegzése keretében szisztematikusan értékeltük mind a 18 projektet a rendelkezésre álló végrehajtási dokumentumok és a végrehajtásért felelős hatóságok véleménye alapján. Ebből a szempontból a Pharetámogatás átlagos hatásossága egy 0-tól 1-ig terjedő skálán 0,88 értéket kapott. Ez azt jelzi, hogy a szándékolt jogi és intézményi hatásokat nagymértékben teljesítették. A fenntarthatóság átlagosan 0,74 értéket kapott, ami azt jelzi, hogy az elért hatások valószínűleg fenntarthatók. A részletes felmérésnek alávetett projekteket ismét értékeltük az ezen utólagos értékelés céljára elvégzett mélyebb vizsgálat alapján. Az alapfelmérés és a részletes felmérés nagyon kismértékben különbözött. A részletes vizsgálatnak alávetett projektek átlagos pontszáma valamivel alacsonyabb volt a hatásosság és a fenntarthatóság szempontjából, mint az alapfelmérésnél kapott átlagok. Ez arra utal, hogy ezen mutatószámok felmért értéke talán kissé túl magas volt, de még mindig igen kielégítő az alapfelmérésnek alávetett projektek esetében. Azokban az esetekben, amikor az értékelők az eredeti projekt dokumentumokban világosan rögzített jogi és intézményi célkitűzéseket találtak, az alábbi hatások mutatkoztak meg. 1. A menedékjogi eljárások méltányosságának és hatékonyságának javítása. Ennél a projektnél ötvözték a jogközelítést és a szakmai képzést, a Genfi Egyezmény és más nemzetközi jogi aktusok előírásaival összhangban álló menedékjogi és menekültügyi törvények fenntartható végrehajtásának biztosítása érdekében. A képzés megvalósítása által a menedékjogi kérelmek feldolgozásának minősége és hatékonysága jelentősen javult. A menedékjogi kérelmekkel foglalkozó, jogosultságot elbíráló tisztviselők megerősítik, hogy az EU követelményeknek megfelelő irányelveket és a megszerzett készségeket ma már alkalmazzák a mindennapi gyakorlatban. Ezen túlmenően a magyar hatóságok és a német twinning partner között létrejött kapcsolat ma is aktívan működik és a magyar menekültügyi hatóságok rendszeresen kapnak országjelentéseket német kollégáiktól. Végezetül, a magyar hatóságok az 10

együttműködést követően a twinning tanácsadók által tett számos ajánlást megvalósítottak. 2. Hatékonyabb és gyorsabb vámeljárás. Ez a projekt hozzájárult két határátkelő állomás Schengen-i követelményeknek és ezáltal az EU követelményeinek megfelelő megépítéséhez. E törvényalkotási hatásokon túlmenően, de azokhoz szorosan kapcsolódva a fizikai infrastruktúra korszerűsítése hatékonyabb és gyorsabb vámeljárást eredményezett a két határátkelő állomáson. A vámvizsgálat feltételei jelentősen javultak új berendezések és infrastruktúra beszerzésének köszönhetően. A szükséges emberi erőforrás fejlesztést nemzeti forrásból biztosították. A fenntartásra és karbantartásra elkülönített nemzeti költségvetéssel együtt ez biztosította a projekt magas fenntarthatóságát. Bár ez egy beruházási projekt volt, mégis jelentősen hozzájárult az acquis követelményeinek teljesítéséhez. 3. Kifizető Ügynökség létrehozása. A projekt egyik eredeti célkitűzése az volt a projekt befejezéséig, hogy teljesen működőképes Kifizető Ügynökséget hozzon létre valamennyi mezőgazdasági piaci szervezet. Ez kulcsfontosságú követelménye és előfeltétele a mezőgazdasági EU-támogatásnak, azonban a magas szintű koordináció és a Kifizető Ügynökség jövőbeli szerepéről szóló döntés hiánya, valamint a kompetenciák kijelölésének hiánya miatt azonban az elvárt eredményt csak részben teljesítették. A Kifizető Ügynökség létrehozását és akkreditációját késleltették a Kormánynak a létrehozandó Ügynökséggel -annak struktúrájával és összetételével - kapcsolatos koncepciójának változásai is. Míg a magas szintű döntéshozatal hiánya negatívan befolyásolta a Kifizető Ügynökség létrejöttét, a projekt programozása is hibáztatható volt. Különösen az agrárágazatra vonatkozó megalapozott stratégia hiánya okozta, hogy a projekt űrlap túl általános és túlzottan ambiciózus lett. 4. A környezetvédelmi projektekre fordítható források kezelésének javítása. A twinning és a kísérleti beruházási projektek ötvözésének eredményeként javult a Központi Környezetvédelmi Alap (KKVA) forráskezelési képessége. A beruházási és az intézmény-fejlesztési (twinning) tevékenységek párhuzamos folytatása pozitív szinergikus hatást eredményezett. Ily módon a kísérleti beruházás valódi esetként szolgált a kapacitás-fejlesztési munkához, amely viszont javította a környezetvédelmi beruházásnál alkalmazott tenderezési és projektmenedzselési eljárásokat. A korszerűsített KKVA menedzselési képességeinek javításával ma már nagyobb felkészültséggel rendelkezik további, az EU által finanszírozott projektek 11

előkészítéséhez, végrehajtásához és menedzseléséhez, valamint pótlólagos kereskedelmi és koncessziós finanszírozási forrásoknak a környezetvédelmi és természet-megóvási állami és magánberuházásokhoz történő bevonásához. Ugyanakkor az elért hatások fenntarthatósága számos tényezőtől függ, köztük a KKVA jövőbeli szerepéről kialakítandó egyértelmű politikai konszenzustól, az emberi erőforrások fejlesztésére további erőforrások biztosításától, és a KKVA számára működési terv elfogadásától. 1.4. Társadalmi-gazdasági hatások projekt szinten Ebben az értékelésben a társadalmi gazdasági hatásokat a projekteknek a jólét, a foglalkoztatás, a gazdaság, a környezet, a civil társadalom, az emberi jogok és más tényezőkre való hatásában elért végső teljesítményeként és következményeiként határozzuk meg. Kizárólag a végrehajtásra vonatkozó információkat mérlegelve a szándékolt társadalmi-gazdasági hatások (hatásosság) teljesítménye átlagosan 0,68 értéket kapott. Hasonlóan a jogi-intézményi területhez, ez a pontszám azt jelzi, hogy a szándékolt társadalmi-gazdasági hatások többségét elérték. Az elért hatások fenntartásának valószínűségét (fenntarthatóság) átlagosan 0,77 pontra értékeltük, amely hasonló a jogi-intézményi területnél elért értékhez. A részletes értékelésnek alávetett projekteket a mélyebb (in-depth) vizsgálat alapján az utólagos értékelés során ismét minősítettünk. Ebben a hatásosság átlagpontszáma az alapfelmérés minősítésével összehasonlítva majdnem megegyezett, és a fenntarthatóság pontszáma valamivel alacsonyabb volt. Ugyanakkor megerősítést nyert, hogy átfogó szempontból a hatások kielégítők. A világosan meghatározott társadalmi-gazdasági célkitűzéseket tartalmazó eredeti projekt dokumentumok esetében az elemzők az alábbi hatásokra mutattak rá. 5. A törvényes külkereskedelem folyamatos áramlása. A két határállomás kereskedelemhez kapcsolódó forgalma jelentősen növekedett az infrastruktúrafejlesztési projekt befejezése után. Ugyanakkor számos tényező határozza meg a határon átnyúló kereskedelem és a kereskedelmi forgalom emelkedését, amelyek nagy részét nem lehet a jelen projektnek tulajdonítani. Az esettanulmány kimutatta, hogy a projekt által finanszírozott beruházás csökkentette a várakozási időt és növelte az 12

illegális cselekmények felderítésének arányát, amely két olyan tényező, amely valószínűleg hozzájárult a törvényes kereskedelmi forgalom növekedéséhez. Az ilyen típusú projektek hatásosságát és hatékonyságát meghatározó jelentős tényező, hogy milyen infrastrukturális beruházásokat hajtanak végre a határ másik oldalán. Ebben az esetben a letenyei állomás horvát oldalán végrehajtott kapcsolódó korszerűsítések javították a projekt átfogó hatásosságát és hatékonyságát, míg a jugoszláv beruházások elmaradása csökkentette a projekt hatásait a röszkei határállomásnál. 6. Nagyobb biztonság a növényi betegségek tekintetében Magyarországon és az EU-ban. Az e projekt keretében megépített új, EU követelményeknek megfelelő karantén üvegházak hozzájárultak a határátkelőhelyeken a növényi szállítmányok jobb és pontosabb ellenőrzéséhez és adminisztrációjához. Az új üvegházak el tudják végezni a növényi szállítmányok mennyiségében elmúlt években bekövetkező növekedés által támasztott igények miatt szükséges vizsgálatokat. Ily módon az új létesítmények csökkentik annak kockázatát, hogy káros anyagok és organizmusok kerüljenek a környezetbe. 7. A környezetvédelem szélesebb körű elfogadottsága. A laboratóriumok szolgáltatásának e projektnek köszönhető javuló minősége társadalmi-gazdasági hatásokkal is járt. A projekt különösen hozzájárult a környezetvédelem szélesebb körű elfogadásához. Jó példa erre a jelentős szennyezést kibocsátó gyárak esete: a javuló mérések következtében az érintett iparágak hitelt adnak az adatoknak és ezért a fellebbezések száma csökken. Ez felfogható a környezetvédelmi törvények jobb végrehajtatásának is, amely közvetlen környezeti előnyökkel járhat, mint a gyárak szennyezés-kibocsátásának csökkenése. Az interjúk szerint a javuló mérések a gazdaság számos ágazatában a termelési folyamatokra is hatással voltak. A jobb minőségű mérések és a törvények végrehajtásának ellenőrzése arra ösztönzött bizonyos iparágakat, hogy a környezetvédelmi szempontokat jobban figyelembe vevő termelési folyamatokat dolgozzanak ki. 1.5. Átfogó következtetések a hatásokról Valamennyi információ-forrás és azok alapos összevetése alapján az értékelők az alábbiakat állapítják meg. Az acquis átvételéhez való hozzájárulás jelentős volt, és az eredmények fenntarthatósága magas. Magyarország egyike azon tagjelölt országoknak, 13

amelyek viszonylag nagy arányban alkalmazták a Phare-támogatást intézményfejlesztés céljára, és ez jelentős hatásokkal járt. A Phare-támogatásnak komoly társadalmi-gazdasági hatásai is voltak és figyelemre méltó, hogy számos beruházási projekt elősegítette az acquis-hoz való jogközelítést is. Az elért hatások fenntarthatósága tekintetében vegyesek az eredmények. Figyelmet kell fordítani a magas hatásosság fenntartásának biztosítására. Az ajánlásoknál leírtak szerint még mindig van lehetőség a projektek hatásainak javítására a tervezés és a pontosabb programozás alkalmazásával és a beruházásoknak hosszú távú nemzeti stratégiába történő integrálásával. 14

2. A Phare támogatás nyújtásának összefüggései 2.1. A csatlakozási folyamat 2.1.1. Adatok az országról Terület: Népesség: Főváros: Határok: Kormányzati forma: 93,036 km² 10 millió Budapest Északon Szlovákia, észak-keleten Ukrajna, keleten Románia, délen Szerbia, Horvátország, Szlovénia és nyugaton Ausztria. Parlamentáris demokrácia 2.1.2. Az országban a 90-es évek közepén végbement főbb társadalmi, gazdasági és politikai események 2 Magyarország a kelet-európai államok közül az elsők egyike volt, amely még a kommunizmus időszaka alatt felismerte a piacgazdaság jelentőségét és ezáltal fontos szerepet játszott a kommunizmus összeomlásának felgyorsításában. A Magyar Köztársaság 1989-ben történő kikiáltása óta Magyarország jelentős gazdasági és politikai fejlődésen ment keresztül, a demokratikus parlamentáris rendszer keretein belül. Az 1990-ben megtartott első többpárti szabad választásokat követően Magyarország meglehetősen gyorsan alkotta meg és ültette jogrendjébe gazdasági és politikai alaptörvényeit. Az 1994-es választások után a magyar Kormány stabilizációs programot valósított meg, amelynek keretében visszafogta a szociális kiadásokat, csökkentette a költségvetés hiányát, leértékelte a Forintot, a jövedelmeket ellenőrzés alá vonta és felgyorsította a privatizációt. 1989 és 1995 között az EU és Magyarország közötti kereskedelem jelentősen bővült. Az EU Magyarországról származó importja 2,6 milliárd EUR-ról 8,7 milliárd EUR-ra nőtt, míg az EK Magyarországra irányuló exportja 3 milliárd EUR-ról 9,9 milliárd EURra növekedett. Ebben az időszakban a magyar kereskedelmi mérleg folyamatosan deficitet mutatott, kivéve az 1990 és 1991-es éveket, amikor a kereskedelem 0,1 milliárd EUR többlettel zárult. A magyar hatóságok erőfeszítései ellenére a deficit 2 Az 1997. és 1998. évi Phare Éves Jelentésekből származó információk alapján. 15

növekedett 1995-ben és 1996-ban is, elsősorban annak eredményeképpen, hogy Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozott az EU-hoz, továbbá a magyar gazdaság gépekkel és berendezésekkel történő modernizációjának követelménye miatt. 2.1.3. Az EU csatlakozási folyamat fejleményei 1990 óta széleskörű konszenzus alakult ki a magyar politikai erők körében azon törekvés támogatása tekintetében, hogy Magyarország az EU tagjává váljon. Az 1990 óta egymást követő kormányok Magyarország kül- és belpolitikájának alapvető célkitűzéseként tartották meg ezt a célt. Ily módon Magyarország már 1994 márciusában benyújtotta tagsági kérelmét. A Társulási Megállapodást, amely Európai Megállapodásként ismert az Európai Közösségek és Magyarország között, 1991. december 16-án írták alá és 1994. február 1-én lépett hatályba. Az Európai Megállapodás képezi ma a Magyarország és az Unió közötti kapcsolatok jogi alapját. Célja az, hogy a politikai párbeszédhez keretül szolgáljon, elősegítse a felek között a kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok bővülését, alapját képezze a Közösség által nyújtott technikai és pénzügyi segítségnyújtásnak, és megfelelő keretet nyújtson Magyarországnak az Unióba történő fokozatos integrációjához. 2.1.3.1. A koppenhágai kritériumok Az Európai Tanács 1993 júniusában, Koppenhágában megtartott találkozóján meghatározták az új tagállamok EU-hoz való csatlakozásának kritériumait. E kritériumok, amelyek Magyarországra és a többi csatlakozó országra is vonatkoznak, az alábbiakat várják el az országtól: A demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását és védelmét garantáló stabil intézményrendszerrel rendelkezzen; Működő piacgazdasággal rendelkezzen, amely képes az Unión belüli verseny nyomásával és piaci erőkkel megbirkózni; Legyen képes a tagsággal járó kötelezettségek vállalására, beleértve a politikai, gazdasági és monetáris unió céljaihoz való csatlakozást is; 16

A kilencvenes évek során a Bizottság rendszeresen értékelte Magyarország előrehaladását a koppenhágai kritériumok teljesítésének terén. 2.1.3.2. A csatlakozási folyamat jelenlegi állása a Bizottság véleményei és jelentései A Bizottság 1997. júliusában véglegesített, Magyarországról készített Véleményében javasolta, hogy kezdődjenek csatlakozási tárgyalások Magyarországgal. A Vélemény leszögezi: Magyarországot a jogállamiságot, az emberi jogokat és a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását és védelmét garantáló stabil intézményrendszerrel rendelkező demokrácia jellemzi; Magyarország működő piacgazdaságnak tekinthető, amely képes az Unión belüli verseny nyomásával és a piaci erőkkel megbirkózni; Ha Magyarország folytatja a közösségi vívmányoknak (Acquis) különösen az egységes piacra vonatkozó elemeinek átültetésére irányuló erőfeszítéseit, és a végrehajtással kapcsolatos munkát intenzívebbé teszi, Magyarország középtávon képes lesz az Acquis teljes mértékben történő alkalmazására. Általánosabban további adminisztratív reformokra van elengedhetetlenül szükség ahhoz, hogy Magyarország rendelkezzen az Acquis tényleges és hatékony alkalmazásához és érvényesítéséhez szükséges struktúrákkal. Az Európai Bizottság 1998. novemberi Országjelentése az alábbiakat állapította meg: Magyarország továbbra is teljesíti a koppenhágai politikai kritériumokat. Ugyanakkor folyamatosan figyelmet kell fordítani a korrupció elleni hatékonyabb küzdelemre és a romák helyzetének javítására; Magyarország működő piacgazdaságnak tekinthető, és közép-távon képes lesz az Unión belüli verseny nyomásával és a piaci erőkkel megbirkózni, feltéve, hogy fenntartja a kereskedelem integrációjának és a folyamatban lévő vállalkozási szerkezetátalakításnak a feltételeit; Magyarországon az Acquis átültetése folyamatos ütemben haladt és azt általában a végrehajtást megkönnyítő, megfelelő intézményi és pénzügyi rendelkezések kísérték. A Bizottság úgy véli, hogy Magyarország folyamatos 17

előrehaladása az Acquis átültetésében ha továbbra is fenntartja annak ütemét képessé teszi az országot arra, hogy közép-távon vállalni tudja a tagsággal járó kötelezettségeket, feltéve, hogy felgyorsítja a környezetvédelemre vonatkozó rendelkezések átvételének ütemét. 2.2. A Phare és a csatlakozási stratégia Az értékelési időszak során a csatlakozással kapcsolatosan az Európai Unió és Magyarország a következő főbb dokumentumokban állapodott meg és fogadott el, így: a Több évre szóló Indikatív Program (MIP) 1995-1999, és a Csatlakozási Partnerség (AP) 1998. E dokumentumok tükrözik a Bizottságnak a véleményeiben és jelentéseiben megfogalmazott megállapításait. A MIP a fejlesztési problémákkal köztük a csatlakozáshoz kapcsolódókkal is szélesebb perspektívában foglalkozik, míg az AP közvetlenebbül összpontosít a csatlakozással kapcsolatos kérdésekre és problémákra. 3 2.2.1. Az ország 1997. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai Magyarország esetében a MIP nem áll rendelkezésre vagy nem tudtunk a nyomára jutni. A hiányzó MIP miatt a Phare segítségnyújtás célkitűzéseinek leírása tartalmazza a prioritásokat és a projektet, ahogy azok az 1997. évi Nemzeti Munkaprogramban (COP) megtalálhatók. A COP szerint a Phare segítségnyújtás 1997. évi célkitűzései a következők voltak: Európai integráció és a közigazgatás reformja; Oktatás és képzés (Tempus, Az emberi erőforrások adaptálása a piacgazdaság igényeihez); Az államháztartás reformja (Az államháztartás modernizálása, a Szociális szektorok finanszírozása); Társadalmi-gazdasági fejlődés (Mezőgazdaság, Privatizáció és szerkezetátalakítás, Kis- és középvállalkozások fejlesztése, Területfejlesztés, Kereskedelem- és befektetés-ösztönzés, Turizmusfejlesztés, Munkaerő-piac); 3 Az AP-re való válasz-képpen az ország elkészítette a Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programját (NPAA), amely megjelöli azon módokat, amelyek segítségével a Csatlakozási Partnerség pri- 18

Infrastruktúra (Közlekedés és szállítás, Tranzit, Vízgazdálkodás és Hírközlés, Energia, Környezetvédelem); Rugalmas, szektorsemleges technikai segítségnyújtási konstrukció. A MIP mint olyan kifejezi az országra vonatkozó 1998. évi csatlakozási stratégiát. E dokumentum, továbbá az azt kiegészítő, a Bizottság által az 1997. évre kiadott Phare irányelvek alapján megállapodás született a finanszírozandó területekről. A célkitűzések részletesebb leírását az Összefoglalás 5. része tartalmazza. 2.2.2. Az ország 1998. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai A bővítési folyamat és a Phare program keretein belüli segítségnyújtás fordulópontot vett 1997-ben. Eddig az időpontig a Phare támogatás a társadalmigazdasági fejlesztésre irányult és a kedvezményezett országok igényei vezérelték. Az Európai Tanács 1997. decemberében megtartott luxembourgi ülése úgy határozott, hogy a Phare Programnak nagyobb szerepet kell játszania a csatlakozási felkészülésben és az Acquis Communautaire (közösségi vívmányok) átvételére kell összpontosítania. Az 1998. júniusában a Phare programhoz kiadott új iránymutatások értelmében a tagjelölt országok intézményi és adminisztratív kapacitásai kulcsfontosságú prioritássá váltak a bővítésre való felkészülésben. Ezért ettől kezdve a Phare tevékenységnek két fő követelményre kellett koncentrálnia: A közigazgatás és a közszolgálat fejlesztésére, amely a közösségi szabályoknak (Acquis Communautaire) a tagállamokéval azonos hatékonysággal való megvalósításához szükséges; ennek keretében a Phare költségvetés körülbelül 30 százalékát allokálták intézményfejlesztésre. Az ipar és a főbb infrastruktúra közösségi színvonalra hozására a szükséges beruházások megvalósításával, amelynek keretében a Phare költségvetés körülbelül 70 százalékát allokálták a strukturális egyensúlytalanságok megszűntetését célzó beruházásokra. oritásai megvalósításra kerülnek. Bár e dokumentum egy szélesebb nemzeti keretet alkot, az AP volt a Phare prioritások megállapítása szempontjából a domináns stratégiai dokumentum. 19

Bár 1998-tól a Phare program felépítése megváltozott, az eljárás mégis számos hasonlóságot mutatott az 1997. évivel. A Bizottság elkészítette a Csatlakozási Partnerség (AP) 1998. évi tervezetét és a kölcsönös megállapodás előtt megtárgyalta azt Magyarországgal. Az 1998 évi AP szerint a prioritásokat az alábbi területeken belül határozták meg: Politikai kritériumok: További erőfeszítések szükségesek a romák integrációjának javítására; Gazdasági reform: Az erőteljes beruházási növekedés feltételeinek további konszolidálása, körültekintő makrogazdasági politikák fenntartása, megvalósítása és a strukturális reformok előrehaladása által; Az Acquis-val kapcsolatos adminisztratív reform, kapacitás építés, és jogközelítés: a Belső piac, Igazságügy és Belügyek, Mezőgazdaság, Közlekedés és Szállítás, Foglalkoztatás és Szociális kérdések, Környezetvédelem, Regionális politika, és Kohézió területein. A prioritások részletesebb leírását az Összefoglalás 5. része tartalmazza. 1. sz. Táblázat A programozási időszak kulcsfontosságú időpontjai Dokumentumok/döntések Az országra vonatkozó Stratégiai Dokumentum (Bizottság) Több évre szóló Indikatív Program (MIP) 1995-99 (együttesen) Phare Programozási Iránymutatások 1997. évre (Bizottság) Pénzügyi Memorandum 1997 (együttesen) Nemzeti Munkaprogram (COP) 1997 (együttesen) Phare Programozási Iránymutatások 1998. évre (Bizottság) Csatlakozási Partnerség 1998 (együttesen) Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programja Pénzügyi Memorandum 1998 (együttesen) Dátum 1995. június 1995. augusztus 1997. március 1997. október 1997. december 1998. június 1998. június 1998. szeptember 1998. december 2.2.3. Költségvetési allokációk 1997-ben és 1998-ban 2.2.3.1. Phare-támogatás 1997-ben 1997-ben a Magyarországnak nyújtott támogatás összesen 103,9 millió eurót tett ki és elsősorban intézményfejlesztésre irányult. Ez az alábbiakat foglalta magában: 20

Részvétel a Leonardo, Socrates, Ifjúság Európáért közösségi programokban és a Tempus Programban; A jogközelítés támogatása, beleértve a szabványok és a tanusítványok harmonizálását; Támogatás az Igazságügy és Belügyek területén, amelynek célja a törvények végrehajtás és a határőrizet javítása; Támogatás egy nemzeti képzési alapítvány (Magyar Közigazgatási Intézet), beleértve egy egységes képzési konstrukció létrehozását, amelyet a részvételre jogosult testületek állítanak fel az Acquis-val kapcsolatos képzési követelmények teljesítése érdekében. 2.2.3.2. Phare támogatás 1998-ban Az 1998 decemberében aláírt, 1998-ra szóló Phare Nemzeti Program teljes költségvetése 67 millió EUR. A Magyarország csatlakozási felkészülését elősegítő Phare-támogatás mind az intézményfejlesztési intézkedéseknek, mind az EU tagsággal járó követelmények teljesítéséhez szükséges beruházásoknak egyaránt prioritást adott. Az 1998. évi Nemzeti Program támogatást nyújtott: Az intézményi és adminisztratív kapacitások és képességek megerősítéséhez (7,8 millió EUR) A belső piacra történő további integrálódást lehetővé tevő támogatáshoz (3 millió EUR) A bel- és igazságügyi programhoz (15 millió EUR) A mezőgazdasági szektornak (16 millió EUR) A kulcsfontosságú környezetvédelmi Irányelvek végrehajtásához (14,2 millió EUR) A Különleges Felkészülési Programhoz (7 millió EUR) A közösségi programokban való részvétel támogatásához (3 millió EUR). 21

A Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (CFCU) létrehozásával a Phare Program Irányításának javításához (1 millió EUR) További 10 millió EUR került a Nemzeti Programhoz megajánlásra 1998-ban a Tempus Program folytatásához és a Közösségi Programok Megnyitásához (a belépőjegyek költségeihez). Egyedül a Tempus Programra 5 millió EUR lett előirányozva, amely lehetővé tette 22 közös európai projekt finanszírozását, amelyek közül 14 az Intézményfejlesztés körébe tartozott. 2.2.4. Megvalósítási módozatok A Magyar Köztársaságnak nyújtott Phare támogatást 1992 óta a Decentralizált Végrehajtási Rendszer értelmében bonyolítják, mely eredetileg Program Végrehajtó Egységeken keresztül(a minisztériumokban és egyéb kedvezményezetteknél) működtek. E rendszert az 1997-1999 közötti időszakban fokozatosan megreformálták a Phare tevékenységek gyorsaságának, hatékonyságának, hatásosságának és átláthatóságának javítása érdekében, beleértve a Bizottsági Szolgálatokon belüli lényeges decentralizációt és dekoncentrációt is, amely jelentős többlet felelősséget rótt a Budapesti Képviselet Bizottsági Szolgálataira. A Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egységet 1998-ban hozták létre a Pénzügyminisztériumon belül. A Monitoring és Értékelési folyamatot Magyarországon a Bizottsági Szolgálatok 1996- ban kezdték meg, és az OMAS Consortium Jelentései megállapításait és ajánlásait a Phare Programok tervezésére, irányítására és végrehajtására összpontosítják, továbbá értékelik annak valószínűségét, hogy az elvégzett tevékenységek eleget tesznek-e a Program célkitűzéseinek. Az OMAS számos jelentést készített az 1997-98 évi programokról/projektekről, amelyek fontos forrásul szolgáltak ehhez az értékeléshez. A Miniszterelnöki Hivatal alá tartozó Nemzeti Segélykoordinátor a felelős az előcsatlakozási segélyek általános koordinálásáért és teljes felelősséggel tartozik a Phare Program magyarországi programozásáért, monitoringjáért és végrehajtásáért. A Magyar Államkincstárban kezelt Nemzeti Alap, melyet a Nemzeti Programengedélyező Tisztviselő vezet, felügyeli 1998 óta a programok pénzügyi lebonyolítását és felelős az Európai Bizottságnak szóló jelentések elkészítéséért. A programok végrehajtása tekintetében a Nemzeti Ellenőrző Hatóság végzi a pénzügyi ellenőrzést. A Nemzeti Alap utalja át a forrásokat a Végrehajtó Ügynökségeknek, köztük a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egységnek a Pénzügyi 22

Megállapodásokkal összhangban. A Miniszterelnöki Hivatal egyben felelős a Közös Monitoring Bizottságok koordinálásáért. Az 1997 és 1998. évi programozási és végrehajtási rendszerek általános magyarázatát az Összefoglalás 6. része tartalmazza. 2.3. A projektek áttekintése 2.3.1. Projekt portfolió Minden projektet általános átfogó vizsgálatnak vetettünk alá menedzsment és monitoring dokumentumok alapján, továbbá interjúkat készítettünk a végrehajtó ügynökségekkel, amikor szükséges volt. Ebben a jelentésben kijelentjük, hogy minden egyes projektet alávetettünk az u.n. alapvizsgálatnak. Az értékelésre fordított kapacitások meghatározó része az esettanulmányokra összpontosult, amelyeket. Ebben a jelentésben kijelentjük, hogy ezeket a projekteket részletesen megvizsgáltunk meghatározott módszer szerinti u.n. mélyreható vizsgálatnak vetettük alá. A módszertan további magyarázatát és a projektek kiválasztásának módszerét az 1. sz. Melléklet tartalmazza. A 2. sz. Táblázat bemutatja a 18 projektet, beleértve az u.n. mélyreható vizsgálat tárgyát képező 6 esettanulmányt. 23

2. sz. Táblázat: Az utólagos értékelés tárgyát képező projektek 4 Projektszám A projekt címe Státusz Eredeti Phare költségvetés EUR-ban HU970701 Infrastruktúra Közlekedés Alap 15.000.000 HU980301 Államháztartás Alap 2.100.000 HU980302 Pénzügyi ellenőrzés, Monitoring, Audit Alap 3.000.000 HU980303 Kötelező vámtarifa információs rendszerek és kötelező származási információs Alap 2.700.000 HU980401 Tesztelő és Tanúsító Testületek fejlesztése Alap 3.000.000 HU980601 Állategészségügyi kérdések Alap 5.000.000 HU980604 Minőségbiztosítás a mezőgazdaságban, a magyar termékek versenyképességének Alap 3.000.000 HU980605 Tervezési képesség fejlesztése a strukturális alapokhoz és az agrárkörny.védelmi Alap 2.000.000 HU980701 Jogközelítés Alap 5.700.000 HU980801 Különleges Felkészülési Program a Strukturális Alapokra Magyarországon Alap 7.000.000 HU981001 Új végrehajtási struktúrák létrehozása Alap 1.000.000 HU9811 LSIF-Továbbfejlesztés/Észak-Budapest folyékony halmazállapotú szennyvízkezelő ő Alap 16.000.000 HU980501 A határőrizeti rendszer megerősítése Részletes 8.000.000 HU980502 A határátkelőhelyek modernizálása Részletes 7.000.000 HU980602 Növényegészségügyi rendszer Részletes 3.000.000 HU980603 A Közös Mezőgazdasági Politika (CAP) megvalósítása Részletes 3.000.000 HU980702 Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap Részletes 5.500.000 HU980703 Környezetvédelmi laboratóriumok Részletes 3.000.000 Összes projekt 18 95.000.000 - ebből mélyreható vizsgálatnak alávetve 6 29.500.000 Az alábbi 3. sz. Táblázat az országban a Phare keretében finanszírozott projektek összköltségvetése, az összes kiválasztott projekt költségvetése és a kiválasztott esettanulmányok költségvetése közötti kapcsolatot mutatja be. A táblázat szemlélteti, hogy az értékelt projektek jórészt a nemzeti programokból kerültek kiválasztásra. 4 Az eredeti Phare költségvetés, ahogy a Pénzügyi Memorandumban kijelölésre került. 24

3. sz. Táblázat: Az értékelés tárgyát képező projektekre jutó támogatás összehasonlítása a teljes Phare támogatással Magyarország 1996-98 eredeti Phare-költségvetés millió EUR-ban Az országban támogatott projektekre jutó összes támogatás Ebből az értékelés tárgyát képező összes projektek támogatása Ebből az értékelt mélyreható vizsgálatra jutó támogatás Nemzeti Program (1) (2) 151,9 79,0 29,5 Nagyvolumenű infrastrukturális beruházásokat támogató konstrukció (3) 31,0 16,0 - Felzárkóztatási Konstrukció - - - Határmenti Együttműködési Program 14,0 - - Összesen 196,9 95,0 29,5 (1) 1997: Beleértve: 65 millió EUR nemzeti programokra, 7 millió EUR a Tempus Programra és 2,9 millió EUR a közösségi programokban való részvételre. (2) 1998: Beleértve: 67 millió EUR nemzeti programokra és 10 millió EUR a Tempus Programra. (3) 1997: 15 millió EUR a Transzeurópai Hálózatokra vonatkozó konstrukció. 2.3.1.1. Projektek és közösségi politikai területek Az alábbi 4. sz. Táblázat a projekteket és az esettanulmányokat az Acquis vonatkozó fejezeteinek felosztásában mutatja be. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy az értékelés tárgyát képező projektek nem mindegyikének elsődleges célkitűzése az Acquis átvételéhez való hozzájárulás. Számos 1997. évi projektet mielőtt a Phare a csatlakozás vonatkozásai által vezéreltté vált volna nem elsősorban az Acquis átvételéhez való hozzájárulás szempontjából terveztek. A Projekt Fiche-ben intézményfejlesztési projektként megjelölt 1998. évi projektek hozzárendelhetők az Acquis egy-egy meghatározott fejezetéhez. Ugyanakkor az 1998-as projektek beruházási részei két típusra bonthatók az intézményfejlesztési beruházásokra (pl. berendezések beszerzése annak elősegítése érdekében, hogy az intézmények folyamatosan figyelemmel tudják kísérni az Acquis szabályainak betartását) és a Csatlakozási Partnerségben rögzítettek szerint olyan beruházásokra, amelyek célja az ország infrastruktúrájának az Acquis-hoz való adaptálásához szükséges előrehaladás biztosítása. 25

Mivel valamennyi 1997-1998-as projekt bizonyos mértékben (közvetlenül vagy közvetve) hozzájárul az Acquis teljesítéséhez, úgy döntöttünk, hogy az összes projektet az ex-post (utólagos) értékelésbe foglaljuk a besorolás során. Megjegyzendő azonban, hogy a fentebb leírt felosztás célja mindenekelőtt az, hogy átfogó áttekintést nyújtson a szektoronkénti Phare támogatásról, semmint az, hogy jelezzük az Acquis technikai adaptációjához felhasznált erőforrásokat. 26

4. sz. Táblázat: Támogatás közösségi politikai területenként (az Acquis fejezetei szerint) Fejezet -szám Fejezet cím 1 Áruk szabad áramlása 2 Személyek szabad áramlása Projekt ek száma Magyarország Eredeti Phare költségvetés % Projekt ek száma Az összes ország Eredeti Phare költségvetés % 3 Szolgáltatásnyújtás szabadsága 2 10,000,000 1% 4 Tőke szabad áramlása 5 Vállalati jog 6 Versenypolitika 4 12,700,000 1% 7 Mezőgazdaság 5 16,000,000 17% 26 73,727,000 7% 8 Halászat 9 Közlekedéspolitika 2 31,000,000 33% 30 234,522,324 22% 10 Adózás 3 2,500,000 0% 11 Gazdasági és Monetáris Unió 12 Statisztika 3 9,000,000 1% 13 Szociálpolitika 18 72,630,000 7% 14 Energia 6 15,850,000 1% 15 Iparpolitika 19 59,862,188 6% 16 Kis- és középvállalkozások 9 31,700,000 3% 17 Tudomány és kutatás 18 Oktatás és képzés 12 24,100,000 2% 19 Távközlés és információs techn. 20 Kultúra és audiovizuális politika 2 2,000,000 0% 21 Regionális politika és együttműk. 1 7,000,000 7% 23 104,786,000 10% 22 Környezetvédelem 3 14,200,000 15% 32 132,798,500 13% 23 24 Fogyasztóvédelem és fogyasztók egészségének védelme 7 10,800,000 1% Bel- és igazságügyi együttműködés 1 8,000,000 8% 24 71,540,000 7% 25 Vámunió 2 9,700,000 10% 12 32,000,000 3% 26 Külgazdasági kapcsolatok 27 Közös kül- és biztonságpolitika 28 Pénzügyi ellenőrzés 2 5,100,000 5% 10 20,782,000 2% 29 Pénzügyi és költségvetési rendelkezések 10 16,260,000 2% 30 Intézmények 1 3,000,000 3% 28 76,967,000 7% 31 Egyéb 1 1,000,000 1% 10 43,660,000 4% 27

A pozitív eltérés a Vámunió fejezetnél azzal magyarázható, hogy Magyarország hét országgal határos, amely több, mint a tagjelölt országok hasonló átlaga. Az a tény is növeli a határokkal és vámügyekkel kapcsolatos projektek szükségességét, hogy e hét határos országból három a jövőben az EU külső határa lesz. Elsősorban ez a fő magyarázata annak is, hogy a Közlekedéspolitika fejezetnek nagy fontosságot tulajdonítanak. A Regionális Politika és Együttműködés területén Magyarországon az átlagnál kevesebb projektet bonyolítottak. Ennek egyik magyarázata Magyarország hosszú és erős regionális politikai hagyományaiból adódik. Ily módon számos olyan területfejlesztési projektet és politikát, amelyet más tagjelölt országok 1997-ben és 1998-ban kezdtek meg, Magyarországon már megvalósítottak. Az Intézmények fejezetbe tartozó projektek alacsonyabb aránya annak tudható be, hogy Magyarországon az Intézményfejlesztést mint eszközt az átlagnál alacsonyabb mértékben használják (lásd az 5. sz. Táblázatot is). 2.3.1.2. A beruházások és intézményfejlesztés aránya Az 5. sz. Táblázat bemutatja a Phare projektek eszközeinek fő megoszlását, azaz az Intézményfejlesztés és Beruházás eszközei szerinti megoszlásban mutatja be a projekteket és esettanulmányokat. 5. sz. Táblázat: Az intézményfejlesztés és beruházás aránya csak az 1988 évre vonatkozóan Intézményfejlesztés és beruházás Magyaror-szág Az összes tagjelölt ország Intézményfejlesztés az eredeti Phare ktgvetés %-ában 26% 33% Beruházás az eredeti Phare költségvetés %-ában 74% 67% Vegyes projektek (beruházás és intézményfejl. egyaránt) a projektek %-ában 47% 47% A táblázat bemutatja, hogy a fentiekben említetteknek megfelelően Magyarországon a fő eszközöket az intézményfejlesztést és a beruházásokat jól kombinálva használták fel. Magyarország közel áll a Phare támogatás általános célkitűzéséhez, mely szerint a támogatás 30 %-át Intézményfejlesztésre és 70 %-át Beruházásokra lehet felhasználni, de egyértelműen alatta marad a tíz ország átlagának az Intézményfejlesztés esetében és meghaladja azt a Beruházási eszköz tekintetében. Ez összhangban van a 4. sz. Táblázatban bemutatott prioritásokkal. 28

Magyarországon átlagos mértékben indítanak vegyes projekteket, ami azt jelzi, hogy kiegyensúlyozott megközelítés érvényesül a projektek létrehozásában, azaz a beruházásokat intézményfejlesztések támogatják és azok nem elszigeteltek. 2.3.2. A projektek végrehajtása 2.3.2.1. Az ikerkapcsolatok (twinning) eszköz felhasználása A 6. sz. Táblázat mutatja, milyen nagymértékben teljesítették az Intézményfejlesztési projekteket twinning kapcsolat, azaz a tagállamok hatóságaitól érkező szakértői támogatás formájában. 6. sz. Táblázat: A twinning eszköz felhasználása csak az 1998 évre vonatkozóan Twinningre felhasznált eredeti Phare költségvetés az intézményfejlesztési költségvetés %-ában Az intézményfejlesztési költségvetés twinningre felhasznált része Magyaror-szág Összes tagjelölt ország 51% 23% A táblázat tanúsága szerint a Twinning használata sokkal magasabb arányú, mint az összes tagjelölt ország átlaga. Az 5. sz. táblázattal kapcsolatban csupán az adatok alapján nem vonható le végleges következtetés, de a számok tükrözik azt a tényt, hogy Magyarország számára az 1998-as Phare program szempontjából a twinning eszköz használata kiemelt prioritás volt. És valóban Magyarország a Phare országok közül elsőként már az 1997-es Phare programban használta a twinning eszközt. 2.3.2.2. A projektek előrehaladása és befejezése 7. sz. Táblázat: Erőforrás-felhasználás az 1997 és 1998-as évek átlagában A 2002. októberig teljesített összes kifizetések aránya (az eredeti Phare költségvetéshez képest EUR-ban kifizetve) Projektek száma, amelyek az eredeti Phare költségvetési allokáció több, mint 90 %-át kifizették 2002. októberig Magyaror-szág Az összes projekt százaléka Az összes tagjelölt ország A projektek százaléka 86% 84% 44% 54% A 7. sz. Táblázat mutatja, hogy a magyar projektek kifizetésének aránya 86 %, szemben a 10 ország 83 %-os átlagával. Azonban ha azon projekteket vesszük 29

számba, amelyeknél az eredeti költségvetés több, mint 90 %-a kifizetésre került, a 44 %-os adat az 54 %-os átlaggal áll szemben. Ez utóbbi adatok magyarázata az, hogy a magas kifizetési arányt nagy projektek révén érték el, míg számos kisebb projektnél alacsonyabb arányok jelentkeztek és ez a 90 %-os küszöbértéken mérve alacsonyabb összesített arányt eredményezett. A felhasznált adatok a Pénzügyi Memorandumban kijelölt eredeti projekt költségvetési allokációkhoz (lásd 2. sz. Táblázatot) képest ténylegesen a projektre teljesített kifizetéseket képviselik. Ezek a mutatószámok távolról sem mérik pontosan a végrehajtás előrehaladását, de előnyük az, hogy következetesen összehasonlíthatók az egyes projektek és országok között. 30

3. Az outputok, eredmények és hatások értékelése 3.1. Az outputok, eredmények és tipikus hatások leírása 3.1.1. Részletes vélemény hat projektről A módszertanban (lásd az 1. sz. Mellékletet) leírtaknak megfelelően a jelen értékelés tárgyát képező valamennyi 1997-98 évi projekteket u.n. általános értékelésnek vetettük alá, azaz áttekintettük céljukat, erőforrásaikat, működésüket, outputjaikat, eredményeiket és hatásukat. A projektek egy részét lásd a 2. sz. Táblázatot u.n. mélyreható vizsgálat során esettanulmányok segítségével részletesen elemeztük, hogy mélyebb rálátást biztosítsunk a Phare beavatkozás hatásaira. A részletes vizsgálat tárgyát képező projekteket (esetek) a Nemzeti Irányító Csoport az alábbi kritériumok alapján választotta ki: Intézményi kapacitást fejlesztő programok/projektek; Viszonylag széles programok, amelyek várhatóan jelentős hatást eredményeznek. A projekt-esettanulmányok e kiválasztása kulcsfontosságú szerepet játszik az értékelési módszerben. Ezért fel kell mérni, hogy elfogultsági elemet visz-e be az értékelésbe. Ezt a felmérést a következő megfontolások alapján lehet elvégezni: Ha a projektek hatásosságát, fenntarthatóságát, hatékonyságát és relevanciáját mérlegeljük a számbavételhez (lásd a 9, 10. és 11. Táblázatokban található pontszámot) a kiválasztott projektek (amelyek részletes elemzés tárgyát képezik) átlagos pontszáma magasabb-e vagy alacsonyabb az összes projekt átlagos pontszámánál? Ha ilyen eset fordul elő, az értékelés megállapításait torzíthatja, azaz elfogultság állhat fenn, amelyet mérlegelni kell. A szerzők véleménye az, hogy a részletes vizsgálatra kiválasztott projektek köre elfogadhatóan tárgyilagos képet ad az országban a Phare támogatásnak az 1997-98- as évekre vonatkozó egész működése tekintetében. Amennyiben egyedi esetekben elfogultság merül fel, azt a 9., 10. és 11. Táblázatokkal kapcsolatban megemlítjük. 31