Antal Attila Politikai kérdések doktrínája There is broader reason for a relatively uncritical approach to constitutional courts within the postcommunist world. While these courts are esentially political institutions, engaged in wide-ranging lawand policy-making, they escape the social criticism endured by other political and legislative institutions thanks to their ability to draw upon the appearance of neutrality enjoyed by courts. 1 A magyar demokrácia lassan nagykorúvá válik, ennek okán kezdenek kiütközni olyan, az alkotmányos rendszerükben benne rejlő helyzetek, és az intézmények működésének olyan aspektusai, melyekkel ezidáig nem is számoltunk. Az Alkotmánybíróság 2 nyilvánvalóan politikai szereplővé vált a megalakulása óta eltelt évek során. Erre nemcsak az intézmény létrehozásának módja (politikai kompromisszum), hanem a mindenkori tagok személye is predesztinálja. Hajlamosak vagyunk elfelejteni azt, hogy az Alkotmánybíróság különleges politikai aktor, melynek működésében a szakmai elem a domináns. Az alábbi nemzetközi kitekintés során mutatjuk be az alkotmánybíróság intézményének különleges politikai esszenciáját. Aktuális kiindulópont A 2008. március 9-i népszavazás közjogi megítélésének kérdésében parázs viták zajlottak. Sokan bírálták az Alkotmánybíróság döntését, amely zöld utat engedett a referendumnak. Maga a miniszterelnök még március 9-én éjszaka közvetve üzent a taláros testületnek: kinyilvánítva, hogy a parlamentnek nincs módja, a kormánynak pedig nincs szándéka a népszavazás eredményekét kiesett bevételek pótlására a kórházaknak, a háziorvosoknak és az egyetemeknek. Másnap már konkrétabb üzenet következett Gyurcsány Ferenctől a parlamentben: Nekem ugyan nem szokásom alkotmánybírósági döntéseket kommentálni, eddig tartózkodtam is ettől. Most sem fogom ezt hosszan megtenni, sőt vigyázni fogok a szavaimra, hogy csak annyit mondjak, amennyit feltétlenül muszáj. [...] Felelős polgári demokráciában olyan kérdést feltenni a választóknak, hogy szeretnél-e valamilyen közszolgáltatásért kevesebbet fizetni, szeretnél-e adót, járulékot csökkenteni, szeretnéd-e a saját egyéni életedhez igazítani közvetlenül a nemzet költségvetését, ilyet nem szabad csinálni. Értem az Alkotmánybíróság döntését, és tudomásul veszem. Hadd legyen ez a 1 Jiří Přibáň, Pauline Roberts, James Young: Systems of Justice in Transition, Central Eurpean Experiences since 1989. Ashgate 2003 2 Amikor Alkotmánybíróságot említek a hazai testületet értem alatta, az alkotmánybíróság megnevezést más országok testületeire és általánosságban használom. - 1 -
második, amire most először, nem tudom, hogy utoljára-e, de mindenképpen először azt mondjam, hibának gondolom, nem értek vele egyet. Nagyon sokat árt Magyarországnak, ha lehet lényegében költségvetési tételekről szavazni. A miniszterelnök segítségére sietett Kóka János is, aki kifejtette: Le kell szögeznem, hogy ezt a népszavazást hihetetlenül károsnak tartjuk a magyar demokráciára nézve. Arra nem pazarolnám a szót, milyen kételyeink vannak azzal kapcsolatban, hogy ha költségvetési kérdéseket érint, akkor kiírható volt-e, és ha kiírható volt, akkor érinthet-e költségvetést erről már beszéltünk. De azt látni kell, hogy a népszavazás intézménye úgy lett megalkotva, hogy az emberek maguknak ne szavazhassanak meg kétszeres fizetést, ingyenes autót vagy tízforintos sört. Azt hiszem, nem kell sokáig magyaráznunk, milyen beláthatatlan következményei lennének annak, ha ez megváltozna; milyen hatással van a magyar demokráciára az, ha az Alkotmánybíróság egy döntése kimondja, hogy nem érinti a költségvetést a tandíj, a vizitdíj és a napidíj. Az Alkotmánybíróság a kormányfő kijelentésire így reagált közleményében: sérti az alkotmányos szervek demokratikus együttműködését, hogyha az Alkotmánybíróság szakmai felkészültségét és a politikai pártoktól való függetlenségét bármely döntése kapcsán más, közhatalmat gyakorló szervek kétségbe vonják. [ ] Az Alkotmánybíróság különösen súlyosnak tartja, ha alkotmányos szervek vezetői és tagjai tesznek rendszeresen olyan nyilatkozatot, melyben a testületnek az alkotmányos jogállam melletti elkötelezettségét és pártatlanságát a politikai nyilvánosság előtt vitatják. Amint láthatjuk az Alkotmánybíróság döntései politikai viták középpontjába kerülhetnek. Az Alkotmánybíróság politikai sérthetetlenségének megszűnését korábbi időponttól datálhatjuk, hiszen a Bokroscsomaggal kapcsolatos 1995-ös, valamint a népszavazással kapcsolatos 1997-es alkotmánybírósági határoztok után a koalíció politikusai és maga a kormány is élesen bírálta a taláros testületet, valamint annak egyes tagjait is. Az alkotmánybírság politikai jellegéről általában 3 Az alkotmánybíróság politikai tevékenységéről két különböző értelemben lehet beszélni, aszerint, hogy különbséget teszünk egy bíróság döntésének igazolása és következménye között 4. Az elvont jellegű alkotmánybíráskodás bármely döntése politikai következményeket von maga után. Azokban az esetekben viszont, amikor az alkotmánybírósági döntés nem hozható meg az alkotmány rendelkezéseinek egyszerű értelmezése alapján mint részlegesen szabályozott, túlszabályozott esetekben, joghézag vagy nem konkluzív normák esetén, az alkotmánybíróság más lehetősége nem lévén szükségképpen politikai tevékenységet folytat, amennyiben értékek és alternatívák között választva befolyásolja a társadalom alakulásának mikéntjét 5. A politikatudomány szempontjából mindkét megközelítés fontos. A magyar Alkotmánybíróság helyzetének értékelése céljából Pokol Béla a politikával való telítettség fokozatainak, másfelől a tisztán jogi tevékenységtől való eltávolodás mértékének meghatározására több dimenzió vizsgálatát szorgalmazza, mindegyik dimenzióban különböző erősségi fokozatokat állapítva meg 6. Legfontosabb dimenzió az alkotmánybírósági eljárás po- 3 Jakab Dénes Barna: Az alkotmánybíróság helye a hatalommegosztás rendszerében. A magyar Alkotmánybíróság az európai modellek tükrében c. műve felhasználásával 4 Győrfi Tamás: Az Alkotmánybíróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle, 1996/4. szám [a továbbiakban Győrfi 1996.] 64. oldal 5 Győrfi 1996. 64-69. oldal 6 Pokol Béla in: Társadalmi Szemle 1993/10. szám, 15-17. oldal - 2 -
litikai vitáktól való távolsága. A lehető legnagyobb távolság akkor áll fenn az Alkotmánybíróság és a politikai tevékenység között, amikor csak konkrét jogeset befejező szakaszában kerül sor az alkotmánybírósági eljárásra. Fokozatosan nő a politizáltság lehetősége az utólagos normakontroll, továbbá el nem fogadott törvénytervezet eseteiben, maximálisan nagy az átpolitizáltság amikor a normakontroll indítványozható akár egy absztraktan megfogalmazott döntési alternatíva esetében is. További dimenziót jelent az alkotmánybírák választásának szabályozása, melyben a politikai élettől való távolságtartást a felsőbírák kinevezhetőségének az alternatívája jelenti, szemben a jogásznak álcázott pártpolitikus másik véglettel. A harmadik említett dimenzió az eljárás alkotmányszöveghez kötöttsége, amiből az aktivista és a textualista szerepfelfogás alternatívák jelentik a mércét. Az alkotmánybíróságok a normakontroll gyakorlásán kívül más hatáskört is betölthetnek, amelyek politikai jelentőséggel bírnak, politikai hatásuk nem a parlamenten keresztül érvényesül. Az alkotmánybíróság nemcsak a parlamentben zajló politikai viták eredményeit változtathatja meg a döntéshozási folyamatba való beavatkozása révén, hanem döntésével közvetlenül gyakorol hatást a politikai rendszer egyes intézményére. Ezek az alkotmánybírósági hatáskörök az állambírósági, választási bíráskodási és a pártbírósági hatáskörök, a hatásköri összeütközés megállapítása. Más hatáskörei szerint, mint a törvényhozó alkotmányos mulasztásának megállapítása és a mulasztás pótlásának elrendelése, absztrakt alkotmányértelmezés, a nemzetközi szerződések és a belső jog összeütközésének megállapítása, az alkotmánybíróság a döntéshozási folyamat bármelyik szakaszában, akár annak lezárulása után, függetlenül az indítványtól és az indítványozótól, kvázi törvényt terjeszt a parlament elé. Sőt, az alkotmánybíróság hatása, befolyása a döntéshozásra, puszta létéből kifolyólag, már a döntéshozatal előtt érezteti hatását. Az alkotmánybíróság politikai szerepének további aspektusait jelenthetik: az alkotmánybírósági eljárás indítványozói körének és feltételeinek megállapítása; az egyes döntések elhárításának vagy felvállalásának technikái; a döntés előtt meghallgatható, illetve meghallgatandó szervek és személyek listája; más ügyrendi kérdések szelektálása, napirendre tűzése, döntés időpontjának megállapítása; a felülbírálás eredményének konstatálása. Az Alkotmánybíróságok politikai hatásának nemzetközi összehasonlítása 7 Az amerikaiak óriási politikai hatalommal ruházták fel bíróságaikat; de azzal hogy a törvények csakis bírói eszközökkel voltak támadhatók, jelentősen csökkentették az e hivatalból fakadó veszélyeket. Ha a bíró elméletileg és általában véve támadhatná a törvényeket, saját kezdeményezéséből felügyeletet gyakorolhatna a törvényhozó felett, akkor látványosan bevonulna a politikai színtérre; valamely párt bajnokaként vagy ellenfeleként harcba hívná az országot megosztó összes szenvedélyeket. 8 7 Louis Favoreu:Az alkotmánybíróságok c. munkája felhasználásával (in Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Budapest, 1993) 8 Alexis de Tocqueville: A demokrácia Amerikában, Budapest, Gondolat, 1983. 107-108. oldal - 3 -
Az alkotmánybíráskodás tekintetén két fő modellt különböztethetünk meg, mint az intézmény archetípusát: az amerikai és az európai modellt. Különböző okok miatt az európai kontinensen nem alakult ki az alkotmánybíráskodás tengerentúli vegytiszta formája, bár az kétségtelen, hogy importáltak amerikai mintákat. Témánk szempontjából vízválasztónak módható a két forma között az ún. politikai kérdések doktrínája (political question doctrine). Ez az amerikai modellben kialakult elv azt jelenti, hogy az USA Legfelsőbb Bírósága nem bírál el politikai kérdéseket. Ennek egyik alkotmányos alapja a hatalmi ágak elválasztásának az amerikai alkotmányos rendszerben következetesen intézményesített elve. Mivel a Legfelsőbb Bíróság (értsd: az alkotmánybíróság) a bírói hatalmi ág része, nem avatkozhat a törvényhozás és a végrehajtás ügyeibe, azaz a politikai ügyekbe (ettől függetlenül számos politikai döntést hozott 9 ). Az európai alkotmánybíróságok nem a bírósági rendszer részei, így nem tartották szükségesnek érvényesíteni a politikai kérdésektől tartózkodó szerepfelfogást, ami mutatja az öreg kontinens alkotmányőrző testületeinek politikai jellegét. A következőkben ezen szerepfelfogást mutatjuk be röviden a legjellegzetesebb példákon keresztül. Az osztrák alkotmánybíróság A politikai rendszerre gyakorolt hatása régóta közismert, amelynek mértéke az aktuális helyzettől függ. A kezdetektől eltérően ma már nem támadják a politikusok az alkotmánybíráskodást. Az alkotmánybíróság hatásköre az utóbbi időben megnőtt, okai a múltba vezetnek vissza. 1945 és 1966 között (nagykoalíció) a kormány mindig rendelkezett kétharmados többséggel a Nemzeti Tanácsban, amely alkotmánymódosítással lehetővé tette az alkotmánybíróság határozatainak közömbösítését. 1966-tól kezdve csökkent a nagykoalíciók előfordulásának lehetősége, ami felértékeli a bíróság szerepét, hiszen politikailag vitatott kérdésekről kell állást foglalnia, különösen akkor, amikor az adott kérdés kapcsán erős az ellenzéki nyomás. Mára az alkotmánybíróság hármas feladattal rendelkezik. Biztosítja az ellenzék, vagy valamely parlamenti kisebbség jogainak védelmét, a többséget az alkotmány betartására kényszerítve; kiegyenlíti a többség és a kisebbség közötti hatalmi különbséget, ami megkönnyíti az ellenzéknek a hatalom visszaszerzését. Védi az etnikai és politikai kisebbségeket, amelyeknek nincs, vagy nem megfelelő a lépviselete. A törvények objektivitását, pontosságát vizsgálva elősegíti a jogalkotási eljárás ésszerűsítését, közreműködve a pártok politikai döntéseiből eredő túlkapások kijavításában. Az utóbbi években a bíróság egyre tágabban értelmezi hatáskörét, így fejtve ki politikusabb joggyakorlatot. Az olasz alkotmánybíróság Itt a bíróság pótolhatatlan szerepet játszik abban az igen fontos vonatkozásban, amikor a törvényhozó elmulaszt egyes kérdéseket szabályozni. Az alkotmánybíróság társtörvényhozóként lép fel, sőt egyes esetekben törvényhozó a kiegészítő vagy helyettesítő funkciót betöltő ítéletei nyomán. Bevett gyakorlat az ún. contrattualizzazione (a parlamenti többség és az ellenzék, a legerősebb társadalmi csoportok, a szakszervezetek közötti 9 Lásd: Roe v. Wade ügy - 4 -
megegyezés), amely a tényleges politikai váltógazdaság hiányához vezet. Ez hosszú távon ahhoz vezethet, hogy minden alkotmányos értéket napi politikai alku tárgyává lehet tenni, az alkotmánybíróság így kénytelen fellépni az alapjogokat sértő alkuk ellen. A francia alkotmánytanács A bíróság többször is emlékeztetett arra, hogy nem gyakorol politikai hatalmat, s hogy a testület nem a parlament harmadik kamarája. A bíróság működése döntően hozzájárult a politikai élet megbékéléséhez. A törvények felülvizsgálatával az alkotmánybíróságon keresztül az ellenzék biztosítékot kap, hogy a többség nem lépheti át az alkotmányos határokat. A Német Szövetségi Köztársaság alkotmánybírósága A német bíróság szentesítette a küzdő liberális demokrácia eszméjét, amikor az alkotmánnyal összhangban elfogadta, hogy védelmezze a liberális rendet azokkal az egyénekkel és pártokkal szemben, akik és amelyek azt megsérthetik. Így a bírák határozottan befolyásolják a politikai életet. A törvényhozók önkorlátozásához vezetett mindez, hiszen bármikor ellenőrizhető a tevékenységük. Az alkotmányos testület másik fegyvere a hatásköri összeütközések kérdésében való döntés az alkotmányos szervek, vagy az államszövetség és a tartományok között. A bírák szerepet játszanak a politikai társadalom kiépítésében és kohéziójának erősítésében. Itt is éles támadások érték az alkotmánybíróságot: megkérdőjelezték a testület mindenhatóságának legitimitását, szemére vetve, hogy a bíróság beleavatkozik a politikai hatalom tevékenységi köreibe (pl. a terhességmegszakítással kapcsolatos határozat). Az alkotmánybíróság ellenőrző funkciója egyenlíti ki a kormány tevékenysége feletti parlamenti kontroll gyengeségeit. A spanyol alkotmánybíróság A politika rendszerre gyakorolt hatása az állam és az autonóm közösségek közötti hatáskörmegosztási ügyekben való döntőbírósági szerepből ered. A bírók így részt vesznek a konfliktusok kezelésében, békéltetésben az állam és a legerősebb autonómiák (Katalónia és Baszkföld) között. Sajátos módon nem tölti be azt a szerepet, amelyet más alkotmánybíróságok játszanak a politikai hatalmi szervekkel szemben, amikor az adott szervek politikai döntéshozatalának megoldásait vizsgálják. Következtetések a hazai alkotmánybíráskodás tekintetében Amint láthattuk a political question doctrine nem játszik (jelentős) szerepet az európai alkotmánybíráskodás kialakult kultúrájában, amelynek kis hazánk is részesévé vált 1989-től, Európa egyik legszélesebb jogkörű alkotmánybíróságának létrehozásával. A bevezető idézetben említett tendencia (mely szerint a posztkommunista országok alkotmánybíróságai bár valódi politikai és policy-képző testületek, de megmenekülnek a más politikai szerveket elérő társadalmi kritikák elől azáltal, hogy a bíróságok élvezte semleges státuszt magukra - 5 -
tudják ölteni) megtörni látszik. Taláros testületünk nem csak, hogy nem politikamentes szerv, de nem is látszik annak. Döntései politikai vitákat váltanak ki, bírálatokhoz vezetnek, sőt maga a bíróság is részt vesz nyilatkozataival a politikai csatározásokban. Ez a szerep a fent leírtak egyenes folyománya: még az az ország (illetve testület) sem tudja megvalósítani a doktrínát, ahol az deklaratív módon érvényesül. Be kell, hogy lássuk, az alkotmánybíráskodás nem független a politikától, sőt maga is politikaképző aktor. Azonban a politikát célszerű differenciáltan értelmezni. Jelenti ez egyrészt az aktuálpolitikát (pártpolitika), másrészt az elbírálandó eset tágabb társadalmi kontextusát, az ehhez fűzött tágabb narratívát. Az Alkotmánybíróság esetében az előbbi értelemben használt napi politikától célszerű függetlenedni (a hazai alkotmánybíróság ennek a követelménynek többé-kevésbé eleget is tesz), a második értelemben használt politika hatása azonban az alkotmánybíráskodás esszenciája miatt (értékválasztás, alternatívák közötti jogászi döntés, és azok szélesebb társadalmi hatása, befolyásoló jellege) ki nem küszöbölhető. Hazai alkotmánybíróságunk fel is vállalta (policy) döntései következményeit, s tiltakozása az aktuálpolitikai bélyegek ellen szólt. A testület, illetve döntései kritizálhatósága (akár a kormány, akár az ellenzék részéről) szerves része a bíróság határozatai utóéletének, s azt mutatják, hogy a megkésett magyar alkotmányos fejlődés az előre kitaposott európai úton halad. Felhasznált irodalom: Jiří Přibáň, Pauline Roberts, James Young: Systems of Justice in Transition, Central Eurpean Experiences since 1989. Ashgate 2003 Jakab Dénes Barna: Az alkotmánybíróság helye a hatalommegosztás rendszerében. A magyar Alkotmánybíróság az európai modellek tükrében Győrfi Tamás: Az Alkotmánybíróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle, 1996/4. szám Louis Favoreu:Az alkotmánybíróságok c. munkája felhasználásával (in Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Budapest, 1993) Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Budapest, 1993 Körösényi Tóth Török: A magyar politikai rendszer, Osiris 2005. - 6 -
- 7 -