Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport Biztonsági és Védelempolitikai Témacsoport Az EU biztonsági és védelmi politikája (2001-2002.) Készítette: Dr. Németh József 2002.
I. Az ESDP intézményi rendszere Az Európai Tanács (EiT) Köln-i ülésén 1999. június, miközben az önálló katonai erokkel kapcsolatos konkrét célokat még nem határozza meg, pontosan megjelöli azt az intézményi struktúrát, amelyet ki kell alakítani, illetve létre kell hozni a politikai ellenorzés, és stratégiai irányítás céljából. 1 Az EiT kölni döntésére támaszkodó késobbi, különösen Helsinki-i (1999. december) majd Nizza-i (2000 december) állásfoglalásaiban az Európai Biztonsági és Védelmi Politika (angol rövidítése ESDP) intézményi rendszerére a következo fo rendezo elvek fogalmazódtak meg: - Az ESDP a Közös Kül- és Biztonságpolitika (angol rövidítése CFSP) részét képezi, tehát reá is vonatkozik a SZEU V. Címe, beleértve az EiT, a Tanács hatáskörét, és döntéshozatali módját, valamint a Bizottság szerepét, továbbá az Európa Parlament (EP) és az Európai Bíróság erosen korlátozott jogkörét szabályozó rendelkezéseket. 2 - A CFSP egészét beleértve az ESDP-t átfogó hatáskörrel az EiT, a Tanács, korlátozott mértékben a Bizottság és az új Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB) rendelkezik. - Az ESDP terén, a válságkezelés körében jogilag kötelezo döntést a Tanács, ill. megbízásából a PBB, továbbá a Bizottság hozhat, számukra meghatározott körben. - A katonai válságkezelés minden fázisában a katonai muvelet megkezdésétol annak befejezéséig döntéshozatalra egyedül a Tanács, vagy külön döntés alapján a nevében eljáró PBB hozhat. - A katonai válságkezelésben a politikai ellenorzés és a stratégiai irányítás megvalósításában új állandó szerv vesz részt: PBB, és ebben közremuködik az EU Katonai Bizottsága (EUKB-EUMC), és az EU Katonai Törzse (EUKT-EUMS). - A Nyugat Európai Unió (NYEU) semmilyen szerepet nem tölt be az ESDP, illetve annak keretében megvalósuló katonai válságkezelés körében. - Az ESDP körében a polgári válságkezelés tekintetében hatáskörrel rendelkezo szerv a Tanács, a Bizottság, a PBB illetve a Bizottsághoz kapcsolódó, eddig 1 Cologne Eurpean Council Presidency Report Sajátos módon e pontban az új uniós szervek között szerepel a Muholdas Központ és a Stratégiai Tanulmányok Intézete, amelyek akkor még a NYEU szervei, s átvételükrol csak másfél évvel késobb, a Nizza-i csúcson született döntés. 2 A SZEU 11-28. cikkei közül különösen a 13-18, 21-25 és 27. cikkei. 2
létrehozott illetve ezután létrejövo új szervek (Polgári Válságkezelési Bizottság, Tanács Titkársága Rendori Részlege, Gyorsreagálású Mechanizmus) - Meghatározott feladatokat új, kapcsolódó szervek látnak el. - A Bizottság kivételével minden eddigi és az EiT által életre hívott új állandó illetve járulékos szerv közvetlen vagy közvetett módon a Tanács alárendeltségébe tartozik. 1. Az Unió egységes intézményi keretében a CFSP terén, s ezen belül kifejezetten a védelmi-katonai elemeket magukba foglaló döntések elfogadása szinte kizárólag két intézmény: az EiT és a Tanács hatáskörébe tartozik. Mint látni fogjuk, az ESDP körében a polgári válságkezelés tekintetében a Bizottságnak döntési jogot is magába foglaló széles hatásköre volt, és marad is a jövoben. - Az EiT határozza meg az Unió egészére érvényes hatáskörében 3 : a. A CFSP védelmi kérdéseket is magába foglaló általános irányelveit; b. Elfogadja a tagállamok számára fontos közös érdekeket érinto közös stratégiát; c. Dönt a közös védelemrol, valamint a NYEU EU-ba történo integrálásáról oly módon, hogy e két esetben szükségesek a tagállamok külön-külön alkotmányos eloírásaiknak megfelelo határozatai is; 4 d. Dönt a Tanács kérésére olyan esetben, amikor egy tagállam az úgynevezett Luxemburgi Formula alkalmazásával megakadályozza a Tanácsban a minosített többségu szavazást. Figyelmet érdemel, hogy az EiT ilyen esetben 5 egyhangúlag hozza döntését; más esetben az EiT döntéshozatalát eloíró rendelkezést sem a SZEU, sem a három európai közösséget létrehozó szerzodések nem tartalmaznak. - A Tanács hatáskörébe tartozik: a. Az EiT által megállapított védelmi-katonai elemeket magukba foglaló általános irányelvek alapján a közös kül- és biztonságpolitika meghatározása és végrehajtása. 6 3 SZEU 4. (1) cikk 4 SZEU 13. (1), (2), 17. (1), (3), cikk 5 SZEU 23. (2) cikk 6 SZEU 13. (3) cikk 3
b. Az EiT részére közös stratégiák ajánlása valamint ezek végrehajtása, különösen az együttes akciók illetve közös álláspontok elfogadása. 7 c. Döntés együttes akciókról az Unió általi operatív cselekvést igénylo specifikus helyzetekben. A Tanács az errol szóló döntésében meghatározza az együttes akciók céljait, hatókörét, az Unió számára hozzáférhetové teendo eszközöket, ha szükséges idotartamát, és végrehajtása feltételeit. A döntés kötelezi a tagállamokat állásfoglalásaikban és cselekvésükben. 8 - Az 1970-tol intézményesült Európai Politikai Együttmuködés némi szabadossággal fogalmazva a CFSP elodje keretében meghatározott szerepet töltött be a tagállamok külügyminisztériumai politikai igazgatóiból álló Politikai Bizottság. Jóllehet súlyát, fontosságát a CFSP-ben is megorizte, a rávonatkozó rendelkezések a Maastrichti Szerzodés (MSZ) egyik cikkének egyik bekezdésében kaptak helyet. Az Amszterdami Szerzodés (ASZ) a Politikai Bizottság jelentoségét hangsúlyozva külön cikket illesztett róla a SZEU-ba, nem változtatta azonban meg az eredeti rendelkezéseket, mindössze kimaradt az utalás a politikai igazgatókra. 9 A Politikai Bizottság a CFSP egészére kiterjedo, elemzo, véleményezo, végrehajtást figyelemmel kíséro, bizonyos fokú önállósággal is rendelkezo szervként muködött, azonban közvetlenül kötodött a Tanácshoz, pontosabban a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek Tanácsához. A Tanács munkája egészének elokészítését beleértve a CFSP körébe tartozó ügyek napirendre tuzését is a tagállamok Állandó Képviseloinek Bizottsága (francia rövidítésben: COREPER) 10 hatáskörében maradt. - Az ASZ a Tanács CFSP-t érinto, világosan a válságkezelés irányában bovíteni tervezett szerepét kívánta erosíteni a Fotitkár/CFSP Magas Képviseloje tulajdonképpen új tisztségének létrehozásával, és a tartalmilag ehhez kapcsolódó nyilatkozattal a Fotitkár/ Magas Képviselonek alárendelt Politikai Tervezo és Korai Elorejelzo Részleg 11 felállításával. 7 u. o. második bekezdés 8 SZEU 14 (1) és (3) cikke 9 SZEU 25. cikk 10 E két szerv CFSP terén találkozó hatásköre lappangó feszültségforrás volt 11 SZEU 18. (3) és 26. cikk, valamint a Kormányközi Konferencia 6. nyilatkozata. 4
2. Az ASZ kiemelkedo fontosságú rendelkezései azok, amelyek módosították a Tanács döntéshozatali módját. 12 - általános szabályként megmaradt, hogy a Tanács döntéseit egyhangúlag hozza, azaz bármelyik tagállam ellenszavazata vétója elég ahhoz, hogy a döntés ne szülessék meg. - a tartózkodás azonban nem akadálya a döntés elfogadásának, új rendelkezés viszont az, hogy bármelyik tagállam formális nyilatkozatot tehet tartózkodásáról, s ebben az esetben az elfogadott döntés nem kötelezi. Ez, mint láttuk, érvényes az így elhatározott katonai-védelmi muveletek költségeinek viselésére is. E tagállamoknak azonban a kölcsönös szolidaritás jegyében nem szabad olyasmit tenniük, ami az elfogadott döntésbe ütközik, vagy végrehajtását akadályozza. A többi tagállam viszont tiszteletben tartja ezt a tartózkodó álláspontot. Nem születhet döntés akkor, ha a tagállamok több mint egyharmada tesz tartózkodásáról formális nyilatkozatot. 13 A konstruktív tartózkodás révén valójában a kívülmaradás (opting out) vált lehetové, s aligha kétséges, hogy a tagállamok ezzel elsosorban a katonai-védelmi ügyekben kívánták a döntés megszületését biztosítani úgy, hogy 1/3-os megszorítással a részvétel elhárításának lehetosége is megmaradjon. 14 Sokak véleménye szerint a konstruktív tartózkodás az ASZ által az EU elso és harmadik pillérében intézményesített szorosabb együttmuködés 15 második pillér beli rokona. - Az ASZ jelentos új rendelkezése az is, amely az egyhangúság alóli kivételként eloírja, hogy a Tanács a közös stratégián alapuló döntéseit minosített többséggel fogadja el. Igaz, hogy ilyen esetben, mint már utaltunk rá, bármely tagállam nyilatkozhat, hogy fontos és kinyilvánított nemzeti politikai indokok miatt ellenezni szándékozik a döntés minosített 12 SZEU 23. cikk 13 SZEU 23. (1) cikk 14 A konstruktív tartózkodással összefüggo kérdésekrol lásd Németh József id. tanulmány 94-96. oldal. 15 SZEU 40., 43-45. cikkei, az EK-t létrehozó Római Szerzodés 11. cikke. 5
többséggel történo elfogadását, s így tulajdonképpen magát a szavazást akadályozza meg. 16 3. Tulajdonképpen az ESDP gondolatának elso megfogalmazása Saint Malo 1998. december 4. óta állandósult az igény az EU tagállamai védelmi miniszterei szorosabb együttmuködésére, sot egy ido óta ennek intézményesítésére. Eloször az osztrák elnökség hívta össze 1998 decemberében hangsúlyozottan nagyon informális jelleggel a védelmi minisztereket, s azóta e találkozók mindig az informalitás jegyében gyakorlattá váltak. A védelmi miniszterek katonai képesség felajánlási konferenciái 2001. majd 2002. novemberében viszont fontos hivatalos fórumai voltak az uniós katonai képességek építésében. Kialakult továbbá olyan gyakorlat is, hogy a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek Tanácsa a védelmi miniszterek részvételével megerosítetten ülésezik, ha napirendjén katonai jellegu kérdések szerepelnek. Az Unió intézményi rendszerében dönto szerepet játszó Tanácsnak, mint erre már másutt utaltunk, soha sem volt, s mind máig nincs védelmi miniszterekbol álló változata. A Belga Elnökség 2001. második fele idején intenzív eszmecserék folytak a Védelmi Miniszterek Tanácsának létrehozásáról illetve muködtetésérol. E viták azonban rávilágítottak különbözo érzékenységekre, melyek lényege minden bizonnyal a nagyon eros, biztonságpolitikai és védelmi ügyekre is kiterjedo hatáskörrel rendelkezo Általános Ügyek Tanácsa és a katonai kérdésekkel foglalkozó védelmi miniszterekbol álló Tanács hatáskörének megállapítása, egymáshoz való hierarchikus viszonyuk meghatározása, azaz a politikai vezetés primátusának biztosítása. A Spanyol Elnökség által javasolt megoldás szerint az Általános Ügyek Tanácsa állhatna esetenként csak védelmi miniszterekbol. 17 Az EIT Sevilla-i (2002. június) döntése a Tanács struktúrájáról és muködését érinto intézkedésekrol 18 elso pillantásra csak az EU intézményi rendszerét, igaz azon belül a legfontosabb intézményt érinti. A döntés azonban lényegi pontokban közvetlenül kapcsolódik magához a CFSP-hez, illetve az ESDP-hez. 16 SZEU 23. (2). cikk 17 Spanyol védelmi miniszter 2002. január 10i beszéde a Spanyol Elnökség ESDP-vel kapcsolatos célkituzéseirol. 6
- Az EIT létrehozó új alakzatként a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek és Külso Kapcsolatok Tanácsát. Ennek hatásköre két területre terjed ki az EIT üléseinek elokészítése és folytatásuk biztosítása az EU teljes külso tevékenysége: CFSP, ESDP, külkereskedelem, fejlodo országokkal együttmuködés, humanitárius segélyek nyújtása. A két területhez tartozó kérdéseket egymástól elkülönített üléseken, önálló napirenddel tárgyalja a Tanács. Az EIT döntésébol kitunoen Az Általános Ügyek és Külso Kapcsolatok Tanácsa a Tanács többi alakzata között ténylegesen a piramis csúcsán foglal helyet, mindenek elott az EIT elokészítésében és folytatásokban betöltött szerepe révén több mint elso az elsok között A Tanács kilenc alakzata között nem szerepel a Védelmi Miniszterek Tanácsa A Tanács ugyanazon alakzatban tartott ülésén több miniszter is részt vehet, ami megfeleloen hozzáigazított napirendet és eljárási szervezetet követel meg. Semmi kétség nem fér ahhoz, hogy e rendelkezés az Általános Ügyek Tanácsa ülésén immár 3. éve esetenként résztvevo védelmi miniszterek jogi helyzetét teszi alkotmányossá. Mindez azonban azt is jelzi, hogy a Védelmi Miniszterek Tanácsa létrehozásáról különösen a belga elnökség idején felerosödött vita, majd pedig a spanyol elnökség konkrét javaslatai a tagállamok között nem találtak egyhangú támogatásra. - A SZEU V. Címe a CFSP területén a Bizottságot a döntéshozatalból lényegében kizárja. E tekintetben az ASZ nem módosította az MSZ-t. A SZEU mind a Maastricht-i, mind az Amszterdam-i változatában az I. Címben különös hangsúllyal a Tanácsot és a Bizottságot teszi felelossé az EU külso tevékenységének egésze konzisztens voltáért, így a külso kapcsolatok, a biztonság, a gazdaság és a fejlodo politikával összefüggésben, valamint e 18 Sevilla Presidency Conclusions Annex II. 7
politikák végrehajtásáért 19. Figyelmet érdemel, hogy e különös fontosságú politikák közül három: a külso kapcsolatok, a gazdaság és a fejlodo politika közösségi hatáskörbe tartozik, ahol, mint láttuk, a Tanács mellett a Bizottság meghatározó szerepet tölt be. A CFSP területén az Unió tevékenységének egységét, konzisztenciáját és hatékonyságát 20 a Tanácsnak kell biztosítania, tehát alkotmányos értelemben a Bizottság nem kap szerepet. Az ASZ újrafogalmazta, hangsúlyosabbá tette az Elnökség mellett a Bizottság szerepvállalását a CFSP terén: az Unió képviseletében, az elfogadott döntések végrehajtásáért viselt felelosségben, az uniós álláspont nemzetközi szervezetekben és konferenciákon történo kifejtésében. Az ASZ kifejezetten új jogosítványként a következokben bovítette a Bizottság hatáskörét 21 : - a Tanács felkérheti a Bizottságot az együttes akciók végrehajtása biztosítása céljából a CFSP-t érinto bármely javaslat eloterjesztésére. Jóllehet e megfogalmazásba belefér a katonai témájú javaslat is, minden bizonnyal inkább arról van szó, hogy a Tanács a humanitárius jellegu, segélynyújtást, vagy gazdasági kapcsolatokat korlátozó stb. együttes akciók esetén igényt tarthat a Bizottság ilyen értelmu konkrét közremuködésére. 22 Figyelmet érdemel, hogy ez az új rendelkezés a Tanácsot feljogosítja, de nem kötelezi a Bizottság felkérésére, s arra sem, hogy a Bizottság javaslatát figyelembe vegye (emlékeztetoül: az I. pillér keretében a Tanács lényegében nem dönthet a Bizottság javaslata hiányában, illetve attól csak pontosan megszabott feltételek esetében tekinthet el). a. Az EP a CFSP keretében, mint láttuk, nem jogosult döntések meghozatalára, vagy az abban való részvételre. Nincs semmiféle alkotmányos szerepe az EU által a CFSP-t érinto, államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel történo 19 SZEU 3. cikk. 20 SZEU 13. (3) cikk. 21 SZEU 18. (4) cikk.; vö. MSZ J 5. (3) cikke. 22 SZEU 14. (4) cikk. Nem zárhatjuk ki azt sem, hogy az ASZ készítoi asztalán már ott volt az EU polgári válságkezeloi szerepének gondolata vagy terve, s ehhez kapcsolódóan a Bizottság elso pillér beli hagyományosan széles hatáskörének a CFSP-ESDP terén történo hasznosítása. 8
nemzetközi szerzodéskötésben. Állásfoglalásra azonban joga van, s ennek érvényesítésére a következo lehetoségei vannak: 23 - az Elnökség kötelessége a CFSP fobb vonásairól és alapveto választásairól az EP-vel konzultálni, és biztosítani az EP nézeteinek megfelelo figyelembevételét. - az Elnökségnek és a Bizottságnak rendszeresen tájékoztatnia kell az EP-t a CFSP fejlodésérol. - kérdéseket tehet fel, és ajánlásokat tehet a Tanácsnak. - évente megvitatja a CFSP alkalmazása elorehaladását. 4. Az ESDP intézményi rendszerét vizsgálva megfogalmazható a kérdés, hogy vajon, ha nem is nemzetközi jogi értelemben, de ténylegesen a Nyugat Európai Unió (NYEU) nem tekintheto-e az ESDP egyik intézményének? A válasz nem, sot kezdettol fogva nem volt az. Mindez igaz akkor is, ha a kezdetet az ESDP fogantatásától, azaz a Saint-Malo-i francia-angol csúcstól számítjuk, és akkor is, ha az ESDP születésének idopontjául az EiT Köln-i ülését tekintjük. Mint láttuk, a SZEU Maastricht-i változata V. Címe J 4. (2) az uniós katonai döntések elokészítésében és végrehajtásában a NYEU-nak, mint az EU integráns részének, tulajdonképpen kizárólagos szerepet adott. Az ASZ a NYEU-nak e kizárólagos szerepét meggyengítette, és egyben konkrétabbá tette. Az ASZ az EU hatáskörébe illesztette a Petersbergi Feladatokat, - mint tudjuk, ma ezek alkotják az ESDP lényegét amelyekhez több szálon hozzákapcsolta a NYEU-t. Az ASZ azonban a SZEU 17. cikkében a MSZ J 4. (2) cikkhez képest nagyon új, s ma már tudjuk, bizonyos mértékig prognózis-szeru rendelkezést is beiktatott, mely szerint az EU és NYEU kapcsolatai szorosabbra fuzésének a NYEU EU-ba való integrálása céljából kell megvalósulnia, amikor az EiT így dönt, s azt a tagállamok alkotmányukkal összhangban elfogadják. 24 Alappal gondolhatjuk, hogy már Saint-Malo-ban eldolt, hogy a hiteles katonai erokre támaszkodó, önálló cselekvésre képes EU kiépítésében a NYEU mellozésével történik. Immár EU színekben az EiT ESDP-rol elfogadott Köln-i nyilatkozatában a NYEU Petersbergi Feladatokkal kapcsolatos funkciói EU általi 23 SZEU 21. cikk. 24 17 / II cikk. 9
átvételéhez szükséges döntések 2000. végéig történo elfogadását jelölte meg célként, amit követoen a NYEU mint szervezet betöltené rendeltetését. Másfél évvel késobb, 2000. decemberében az EiT Nizzában jóváhagyta az Elnökségi Jelentést, amely leszögezi: Az EU megerosíti szándékát, hogy önmaga látja el a NYEU válságkezelési funkcióját. Az EiT állásfoglalása felsorolja a Tanács elvi döntéseit, melyekben a NYEU Muholdas Központjának, Stratégiai Tanulmányok Intézetének átvételérol, s a NYEU néhány konkrét feladatának befejezésérol rendelkezett. Mindezt a 2001. február 26-án aláírt Nizzai Szerzodés olyképpen tette alkotmányossá, hogy a SZEU 17. (1) és (3) cikkébol törölte a NYEU-ra vonatkozó rendelkezéseket. 5. A Nizzai Szerzodés figyelmet érdemlo, a SZEU amszterdami változatát új elemmel gazdagító rendelkezése 25 az is, amely a CFSP, tehát az ESDP területén is lehetové teszi a megerosített együttmuködés alkalmazását. E rendelkezés legfontosabb eleme, hogy szigorúan leszukíti a megerosített együttmuködés megvalósíthatóságát: - az együttes akciók illetve a közös álláspont végrehajtását kell szolgálnia, és - nem kapcsolódhat katonai vagy védelmi elemeket magukba foglaló kérdésekhez. Mindebbol következoen a CFSP részét képezo ESDP körében az erre kész tagállamok (ma legalább 8) a megerosített együttmuködést tulajdonképpen a polgári válságkezelés területén vállalhatják. Úgy véljük, a megerosített együttmuködés filozófiáját is megfogalmazza a CFSPre is kötelezo, ugyancsak a Nizzai Szerzodés SZEU-ba iktatott új, általános rendelkezése: Megerosített együttmuködést csak végso esetben lehet vállalni, amikor a Tanácsban megállapítást nyer, hogy az ilyen muvelet céljai ésszeru ido alatt nem valósíthatók meg a Szerzodések irányadó rendelkezéseinek alkalmazásával. 26 A CFSP-ESDP új szervei 1. Az EiT ülésein, Kölntol Nizzáig, mind kiérleltebb döntéseket hozott a válságkezelés mindkét ágával, valamint a csak katonai, illetve csak polgári válságkezeléssel 25 A Nizzai Szerzodés által a SZEU-ba illesztett új 27. a.-27. e. cikkek. 26 SZEU új 43. a. cikke. 10
összefüggo új szervek: a Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB), a Katonai Bizottság, a Katonai Törzs létrehozásáról. Kisebb publicitást kapott e három szervvel majdnem egy idoben létrehozott, s a maga területén kiemelkedoen fontos szerv, a Válságkezelés Polgári Aspektusaival Foglalkozó Bizottság. Látni fogjuk, hogy e négy szerv mellett, jórészt hozzájuk is kapcsolódóan, mind a katonai, mind a polgári válságkezelés körében további új szervek is létrejöttek, és mindezek ma már együtt alkotják az ESDP sajátos, szigorúan hierarchikus, s már újszülöttként is eléggé bonyolult gépezetét. Az EiT nizzai ülésén elfogadott Elnökségi Jelentés az új szervek létrehozásának indokaként valójában az EU ambícióit jelöli meg, s mintegy a válságkezelés filozófiáját fogalmazza meg: Ha arról van szó, hogy nemzetközi színtéren szerepét teljesen betöltse, az EU-nak olyan helyzetben kell lennie, hogy rendelkezésére álljon a válságkezelés eszközeinek teljes skálája, amit a válságkezelés globális megközelítése igényel. E tekintetben különös fontosságú a konzisztens európai megközelítés fejlesztése, a polgári és katonai válságkezelés összhangjának biztosítása, és a Petersbergi Feladatok teljes skálájának lefedése. Az EiT, Nizzában visszautalva az egy évvel korábbi, Helsinki-i immár részletes szabályozás kíséretében az ESDP állandó politikai és katonai szerveiként a PBB, KB és a KT létrehozását határozta el. 27 A Tanács alig több mint egy hónappal a nizzai csúcs után, 2001. január 22-én három külön döntésével immár állandó szervként létrehozta a PBB-t, a KB-t és a KT-t. Mindhárom döntés preambulumában hivatkozik az EiT Nizzában elfogadott irányelveire, miszerint a három szervet úgy kell megalkotni, hogy készek legyenek a munka megkezdésére. Az EU állam és kormányfoi, a tagállamok Kormányai Képviseloinek Konferenciáján 28, tehát nem EiT minoségben, elvben elfogadták a Nizzai Szerzodést, amely a SZEU 25. cikkét is módosította olyképpen, hogy létrehozza a PBB-t, melynek feladatává teszi a Tanács felelossége alatt a válságkezelési muveletek politikai ellenorzését és stratégiai irányítását, s e hatáskörében a Tanács által megszabott ideig és mértékben döntéshozatali joggal is felruházza. Az EiT és a 27 Nice European Council, Presidency Report on the ESDP II. Establishment of Permanent Political and Military Structures, Annex III., IV., V. 11
Kormányközi Konferencia Nizzában elfogadott állásfoglalásaiban illetve nyilatkozatában az EU kiemelt és sürgeto feladatává tette, hogy az EU az ESDP területén gyorsan muveletképessé váljon, s errol az EiT 2001-ben, nem késobb, mint Brüsszel-Laeken-i ülésén döntésnek kell születnie. 29 Mindez azt jelentette, hogy az ESDP több szálon folyó globális és kollektív katonai célok megvalósítása, a polgári válságkezelés új célkituzései kidolgozása és részbeni megvalósítása, EU-NATO kapcsolatok intézményesítése, és az új állandó politikai és katonai struktúrák kiépítése eddigi intenzív és gyors folyamatának 2001. decemberéig el kellett jutnia az EU muveletképességének kinyilvánításához. A Kormányközi Konferenciának a SZEU módosított 25. cikkéhez kapcsolódó nyilatkozata leszögezi, hogy az EiT 2001. decemberéig az EU muvelet képességérol meghozandó döntése a SZEU meglevo rendelkezései alapján történik, következésképpen a módosított szerzodés ratifikálása nem képez elofeltételt. 2. Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB-PSC). A PBB létrehozását az EiT Köln-i állásfoglalásában elore jelezte, Helsinkiben az ideiglenes PBB igen rövid ido alatti létrehozásáról, és a végleges változat intenzív elokészítésérol határozott, Nizzában pedig az ESDP egészének szervezetérol szóló döntéseiben már részletesen szabályozta is a PBB hatáskörét, funkcióit. Mindennek alapján született a Tanács 2001. január 22-i, már említett döntése a végleges PBB felállításáról. 30 a. A Tanács döntése eloírja a PBB mint a SZEU 25. cikkében jelzett Bizottság állandó formációja létesítését. A PBB szerepének, funkcióinak szabályait tartalmazó Melléklet átveszi a Nizza-i Elnökségi Jelentés III-as számú Mellékletét. A SZEU 25. cikke ma még hatályos változata a CFSP egészére kiterjedo hatáskörrel bíró Politikai Bizottságról rendelkezik, s feladatává teszi a nemzetközi helyzet alakulásának figyelemmel kísérését, s a Tanács részére vélemény adása formájában hozzájárul politikák meghatározásához. A Nizza-i Szerzodés e hatáskört lényegében érintetlenül hagyja, azonban a 25. cikket olyképpen módosítja, hogy a Politikai Bizottság nevét PBB-re változtatja, s számára új 28 Ezt nem csak a szent uniós pragmatizmus jegyében, hanem a SZEU 48. cikkének megfeleloen kellett így tenniük. 29 A Kormányközi Konferencia Záróokmányaihoz kapcsolódó Nyilatkozat az ESDP-rol. 12
hatáskört is állapít meg: a CFSP területén a Tanács felelossége alatt a válságkezelési muveletek politikai ellenorzését és stratégiai irányítását gyakorolja, s e körben a Tanács felhatalmazhatja a PBB-t, hogy a válságkezelési muvelet céljából, s annak idotartama alatt a Tanács által meghatározottan érvényes döntéseket hozzon.... A módosításból kitunik, hogy a PBB: - hatásköre a válságkezelés területét fedi le - többszörös biztosíték beépítésével a PBB tulajdonképpen a Tanács nevében, meghatározott konkrét válsághelyzetben döntéshozatali jogkört gyakorolhat 31 E nagyon új, tulajdonképpen az Unió egységes intézményi rendszerében csaknem elozmény nélküli megoldás a Tanács döntéshozatali jogának szigorúan körülhatárolt módon történo delegálását jelenti. Csupán megjegyezzük, hogy a Római Szerzodés aggályos pontossággal a Tanács számára efféle jogkördelegálást csak a Bizottság javára tesz lehetové. Nizzai megfogalmazásban a Helsinkiben elfogadott megközelítés a PBB-t az ESDP és a CFSP tengelyszögévé teszi. Az érzékletes képi megfogalmazás tovább gazdagítja az ugyanott olvasható profibb megfogalmazást:... a PBB központi szerepet játszik az EU válságra adandó válasza definiálásában és az ebbol következok folytatásában. 32 A PBB összetételérol a Tanács döntése mindössze annyiban rendelkezik, hogy lehetové teszi politikai igazgatók szintjén történo összehívását is, s azt, hogy különösen válsághelyzetben, az Elnökséggel való konzultációk után a Fotitkár töltse be a PBB elnöki tisztét. b. A PBB valóban központi szerepet tölt be a CFSP egésze tekintetében, s ezen belül az ESDP területén, különösen a katonai válságkezelés tekintetében szerepe meghatározó, ami szigorúan megszabott feltételek mellett a Tanács nevében 30 Council Decision of 22 of January 2001. Setting up the Political and Security Committee (2001/78/CFSP) 31 A 25. cikk nizzai módosítása ehhez hozzáteszi: A SZEU 47. cikke érintetlenül hagyása mellett, azaz a PBBnak ebben az unikális hatáskörében a SZEU mellett az EK-t létrehozó Római Szerzodést is tiszteletben kell tartania, például a válságkezelés polgári aspektusai tekintetében a Bizottság hatáskörét. 32 Council Decision of 22 of January 2001. Annex. A tengelyszög: A tengely végébe illesztett, a kerék lecsúszását gátló ék, vagy szeg. Magyar értelmezo kéziszótár, Akadémiai Kiadó 1972, 1356. old. 13
gyakorolt döntéshozatali jogosultságot is magába foglalja. A PBB-nek amint az EU mindegyik intézményének vagy szervének is döntései elfogadásakor az Európai Közösséget létrehozó, s az ezeket módosító, kiegészíto szerzodéseket, továbbá jogi aktusokat tiszteletben kell tartania. c. Mindent egybevetve megállapíthatjuk, hogy az ESDP létrehozása illetve kiépülése keretében a kül- és biztonságpolitika alakításában ténylegesen eddig is jelentos szerepet betölto, három évtizedes múltra 33 visszatekinto Politikai Bizottság PBB-vé való átalakulása következtében több tekintetben új és kiemelkedo szerepet betölto uniós intézmény született. Uniós alkotmányos sajátossága: állandó szerv; organikusan kapcsolódik a Tanácshoz; már-már annak részét képezi, annak felelossége, égisze alatt a Tanács szerveként 34 gyakorolja funkcióit; a Bizottság mellett az egyetlen uniós intézmény, melyhez a Tanács döntési jogot delegálhat ; válságkezelés körében az EiT és a Tanács kivételével valamennyi uniós intézmény és szerv, sot a tagállamok tekintetében is, más-más mértékben és módon, irányító szerepet tölt be. Mint már említettük, a PBB és a NATO nagykövetekbol álló tanácsa közötti hasonlóság csupán részleges: a PBB csak a Tanács által meghatározott konkrét válságkezelés esetében, idolegesen rendelkezhet döntéshozatali joggal, amíg a NATO nagyköveti tanács mindig. 3. Katonai Bizottság - A Tanács, átvéve az EiT Helsinkiben elfogadott meghatározását, a 2001. januári döntésével 35 hívta életre az EU Katonai Bizottságát (KB, angol rövidítésben: EU MC). A KB a tagállamok vezérkari fonökeibol, illetve ezek katonai képviseloibol áll. A vezérkari fonökök szintjén szükséghez képest ülésezik. A Tanács KB-t létrehozó döntése alkalmazásának kezdo idopontja a KB elnöke Tanács általi kinevezésének dátuma; a kinevezésnek 2001. június elott kellett megtörténnie. 33 Az Európai Politikai Együttmuködés, s annak szerveként a Politikai Bizottság muködésének kezdete 1970; e minoségében megerosíti az Egységes Európai Okmány (angol röv. SEA), majd a CFSP területére kiterjedo hatáskörrel a MSZ illetve ASZ. 34 E kifejezéseket maguk is egyfajta alkotmányos bizonytalanságot tükrözve az EiT Nizza-i állásfoglalásai, illetve a Tanács 2001. januári döntésének melléklete váltakozva használják. 14
A KB fo feladatát képezi a PBB részére katonai tanácsadás, ajánlások készítése és a Tanács Fotitkársága egyik foigazgatóságaként muködo Katonai Törzs irányítása. Nevesített feladatként a KB elnöke a Fotitkár/Magas Képviselo katonai tanácsadói tisztét is betölt, s amikor ez kívánatos, részt vesz felszólalási joggal a PBB ülésein, s jelen van a Tanács azon ülésein, melyeken védelmi elemeket magukba foglaló döntések születnek. A KB szerepének megkülönböztetett fontosságáról, s egyben a tagállamok katonai kérdésekkel kapcsolatos érzékenységérol tanúskodik az a rendelkezés, miszerint a KB konszenzuson alapuló katonai tanácsadás forrása, a KB elnöke pedig a KB munkáját részlehajlás nélkül vezeti abból a célból, hogy az a konszenzust tükrözze. 36 A KB, szerintünk, egyik legfontosabb küldetése, hogy fórumként szolgáljon a tagállamok katonai konzultációjának és együttmuködésének a válságmegelozés és válságkezelés körében. E küldetés teljesítése folyamatában a tagállamok között kialakulnak és elmélyülnek a válságkezelés keretein túllépo, átfogó katonai kapcsolatok és az együttmuködés kultúrája, ami egyik legfontosabb elofeltétele annak, hogy a közös védelmi politika fokozatos megvalósítása elvezessen a közös védelemhez. 4. Európai Unió Katonai Törzse (KT, angol röv.: EUMS) A Tanács, mint erre már utaltunk, a tagállamok által a Fotitkárságra vezényelt katonai személyzetbol, a Fotitkárság részeként hozta létre a Katonai Törzset, melyet a Foigazgató (angol röv.: DGEUMS), háromcsillagos tábornok vezet. 37 A KT alapveto feladatköre: korai elorejelzés, helyzetértékelés, a Petersbergi Feladatok tekintetében stratégiai tervezés, s ennek részeként az európai nemzeti és soknemzeti katonai erok identifikálása, és a KB irányítása alatt politikák és döntések végrehajtása. A Tanács döntése mellékletében e feladatkört már-már kimeríto részletességgel szabályozza. 35 Council Decision 22 of January 2001. (2001/79/CFSP) Annex 3., 4. 36 Annex 3. Functions; 4. Chairman of the EUMC 15
5. A Tanács 2001. júliusában létre hozta az EU Stratégiai Tanulmányok Intézetét 38 (angol röv.: EUISS) amely 2002. január 1-én megkezdte muködését. Az Intézet feladata a CFSP, különösen az ESDP végrehajtásának elosegítése. Az Intézet felett a politikai felügyeletet a PBB gyakorolja. Igazgató Tanácsának elnöke a Fotitkár/Magas Képviselo, s o jelent a Tanácsnak a munkáról. Az Igazgató Tanács a tagállamok és a Bizottság egy-egy képviseloibol áll, akik minosített többséggel fogadják el döntéseiket (A SZEU 23 (2) cikke szerint súlyozott szavazatokkal). Az Intézet kiadványai, a Tanácsnak a biztonsági szabályokról elfogadott döntése alapján bizalmas információnak minosülok kivételével, széles körben hozzáférhetok. Az igazgató és a kutatók az Intézet kutatási és szeminárium szervezoi munkájában intellektuális függetlenséget élveznek. Megállapíthatjuk, hogy az Intézet valójában tovább bovült az EU ESDP-hez kapcsolódó új intézményeinek köre, s hasonlóan a többiekhez, szorosan a Tanácsnak van alárendelve. Valószínusítheto, hogy az Intézet több tényezo hatására kezdetben, s talán hosszabb idon át, figyelmét foként az ESDP katonai stratégiai kérdéseire fogja összpontosítani. A Spanyol Elnökség több feladat fontosságát hangsúlyozta a tevékenységét hivatalosan éppen megkezdo Intézet számára: - az európai védelem alapkérdései kimunkálása figyelemmel a terrorizmus elleni harcra - könyv elkészítése az európai védelemrol leíró jelleggel a parlamentek és a közvélemény számára - a Földközi-tengeri térség, elsosorban annak déli részén levo országokkal való párbeszéd folytatásában fontos szerep betöltése, szemináriumok szervezésével, közös fórumok létrehozásával 39 37 Council Decision of 22 of January 2001. On the establishment of the Military Staff of the European Union (2001/80/CFSP) Annex, Annex A. 38 A Tanács 2001. július 22-én elfogadott Együttes cselekvés döntése. A döntés bevezetoje vissza utal az Intézet létrehozásáról a Tanácsban 2000. november 10-én kialakult elvi egyetértésre, miszerint az Intézet átveszi a NYEU Stratégiai Intézete struktúráit. 39 Figyelmet érdemel a spanyol védelmi miniszternek az Intézet szerepén túlmutató, vagy ha úgy tetszik, azt indokló megállapítása: Azonnali cél az, hogy ismertté kell tenni, meg kell magyarázni az ESDP és az Általános 16
B. A polgári válságkezelés intézményei Az EU egységes intézményi rendszere, a SZEU V. Címében megfogalmazott rendelkezések átfogják az ESDP részét képezo polgári válságkezelést is. 1. Az EiT hatásköre természetesen e téren is érintetlenül érvényesül. 2. A Tanács, pontosan meghatározott esetek kivételével, e tekintetben is a döntéshozatalra jogosult uniós intézmény. A Tanács szervezetébe épültek be kizárólag a polgári válságkezeléshez kapcsolódó új szervek, amelyek ebbol következoen a Tanácsnak közvetlenül alárendelve végzik munkájukat. Az említett kivételt azok az esetek képezik, amelyek az Európai Közösség hatáskörébe tartoznak, és amikor a Bizottság, a SZEU V. Címe rendelkezéseitol eltéroen, lényegében meghatározó szerepet tölt be, sot döntési jogosultsággal rendelkezik. 3. A válságkezelés szervei hierarchiájának csúcsán a Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB angol rövidítésben PSC) áll, s mint már láttuk, a CFSP s azon belül az ESDP valamennyi, tehát katonai és polgári aspektusát átfogó hatáskörrel. 40 4. Az EiT már Helsinki-ben kérte, majd Lisszabonban (2000. március) már határidot is megjelölve felkérte a Tanácsot, hogy hozza létre a Polgári Válságkezelési Bizottságot. A Tanács ennek megfeleloen 2000. májusában 41 életre hívta a Válságkezelés Polgári Aspektusaival Foglalkozó Bizottságot (továbbiakban PVB), amely: - a tagállamok képviseloibol áll, - a Tanács munkacsoportja, - a PBB-t és a Tanács más szerveit tájékoztatással látja el, részükre tanácsot ad, véleményt fogalmaz meg, és ajánlásokat tesz. Cél együttmuködo és nem földrajzi természetét... mindenek elott biztosítanunk kell, hogy a Mediterránium déli részén levo országok közvéleménye ne úgy fogja fel (az ESDP-t) mint ki nem nyilvánított érdekeket szolgáló európai instrumentumot. 2002. január 10-i beszéd a Spanyol Elnökség ESDP-hez kapcsolódó céljairól. 40 L.: a PBB/PSC-rol.. oldalakat! 41 Council Decision of 22 May 2000, 2000/354/CFSP 17
A PVB számára a PBB állapít meg irányelveket, tanácskozását összehangolja, felügyeli, illetve figyelemmel kíséri. 42 A PVB minden bizonnyal a polgári válságkezelés EK/közösségi hatáskört is surun érinto tevékenysége miatt köteles jelenteni a Correper-nek, azonban mint utaltunk rá információt, véleményt, ajánlást a PBB számára készít. A PVB, létrejöttét követoen azonnal a polgári válságkezelés Feira-ban prioritást kapott négy feladat közül a rendori képességek és a jog uralma kérdéskörére koncentrált, s az ezekrol kidolgozott dokumentumok már az EiT Nizza-i ülésén a Francia Elnökség részeként jóváhagyást nyertek. 43 Az EiT Göteborg-i ülésén jóváhagyott Elnökségi Jelentés kiemeli a PVB intenzív munkáját, melynek keretében megbízatásának megfeleloen tanácsot adott és ajánlásokat tett a PBB számára. 5. Rendori Részleg a Tanács Titkárságán A nizzai Elnökségi Jelentés megállapította, hogy a Tanács Titkárságán szükség van a rendori szakértelem állandó jellegu biztosítására. Az Elnökségi Jelentés Göteborgban már bejelenti, hogy a Tanács Fotitkára a Titkárságot megerosíto döntései részeként létrehozta a Rendori Részleget, melynek feladata képessé tenni az EU-t rendori muveletek tervezésére és vezetésére (beleértve az integrált tervezést és koordinációt, helyzetértékelést, gyakorlatok elokészítését, valamint a jogi keretszabályok elokészítését). 44 További feladata a tagállamokkal és a nemzetközi szervezetekkel való napi munkakapcsolatok megkönnyítése. 45 A Rendori Részlegre vonatkozó rendelkezések végrehajtását a Fotitkár felügyeli, és ha szükségesnek ítéli, módosítja azokat. 6. Gyors Reagálású Mechanizmus Az EiT már Helsinkiben döntött arról, hogy az EU nem katonai válságkezelési képességei fejlesztése céljából a Bizottságnak Gyors Reagálású Alapot, s ehhez kapcsolódóan a 42 A 2000/354/CFSP határozat 1/c., f., g 43 Nice, European Council Presidency Report on the ESDP I/2; Annex II; I Introduction; II. Policing Capabilities; III Strenghtening of the Rule of Law. 44 Göteborg European Council Presidency Report on the ESDP 22. 45 U. O. Annex I. to Annex Police Action Plan 7. 18
pénzügyi támogatás nyújtását meggyorsító döntési eljárást kell létrehoznia, illetve kialakítania. A Bizottság erre irányuló javaslatát 2000. május 18-án nyújtotta be a tanácshoz, melynek alapján az EP véleménye ismeretében a Tanács 2001. február 26-án Rendeletet 46 alkotott a Gyors Reagálású Mechanizmus létrehozásáról. A Gyors Reagálású Mechanizmus keretében a Bizottság felhatalmazást kapott arra a Tanács elozetes és utólagos tájékoztatása mellett, hogy a szokásos, hosszú idot igénylo döntési eljárást mellozve gyors döntést hozzon: - vissza nem térítendo segély folyósításáról 6 hónapnál nem hosszabb idotartam alatt, amikor sürgosségi vagy válsághelyzet, illetve kialakulóban lévo válsághelyzet veszélyezteti, vagy közvetlenül érinti a közösségi segély vagy együttmuködési programok végrehajtását, - azért, hogy polgári akció keretében megorizze vagy helyreállítsa a lényegi stabilitást e közösségi politikák, illetve programok sikeres megvalósításához A Rendelet Mellékletében megjelöli azokat a közösségi jogszabályokat 47 - a Tanács Rendeleteit ill. Döntéseit -, valamint az EK által kötött nemzetközi egyezményeket, amelyek meghatározott afrikai, ázsiai, latin-amerikai ill. európai országoknak, országcsoportoknak különbözo természetu (fejlesztési, rekonstrukciós, humanitárius, stb.) segélyek nyújtását szabályozzák. A Bizottság számára minden évben, a közösségi költségvetésben meghatározott összeg határain belül dönthet vissza nem térítendo összeg folyósításáról, amikor a Mellékletben érintett több mint 100 ország valamelyikében kialakulóban levo, vagy bekövetkezett válsághelyzet miatt ezt szükségesnek ítéli. A Tanács egyébként, a Rendelet ezt kifejezetten lehetové teszi számára, a Mellékletet módosíthatja, azaz az érintett országok, vagy szektorok körét bovítheti, vagy szukítheti. A Bizottság számára évenként megállapítandó költségvetési keretösszegrol a Rendelet nem szól. 48 46 Council Regulation (EC) No. 381/2001 of February 26. 2001. 47 A Melléklet földrajzi ill. szektoriális csoportosításban a Tanács által 1989-2000 között alkotott 19 rendeletét illetve döntését sorolja fel, s külön említi a Cotonou-ban 2000. június 23-án aláírt, még nem ratifikált új ACP Partnerségi Egyezményt. 48 A Bizottság a 2000. májusi javaslatában évi 40 M Euró szerepelt. Chris Patten, a Bizottság külso kapcsolatokért felelos tagja a Politique Etrangere 3/2001. számában megjelent Prevention des conflicts et gestion de crises: une contribution européene c. cikkében 20 M Eurót említ. 19
A Gyors Reagálású Mechanizmus a közösségi érdekek és egyben az ESDP céljai szolgálatában a Bizottság számára a polgári válságkezelés keretében biztosít földrajzi értelemben korlátlan, költségvetési téren meghatározott keretek között szélesköru, bátran mondhatjuk, hogy az EK, azaz a Római Szerzodés hatókörében egyedülálló döntési jogot. A Bizottság e joga gyakorlásakor mindig köteles figyelembe venni a Tanácsnak az adott konfliktus vagy válsághelyzetrol, illetve annak összefüggéseirol kialakított értékelését. 7. Koordinációs Mechanizmus Az EiT Helsinki-ben hozott döntése alapján, a Tanács Titkárságán Koordinációs Mechanizmus kezdte meg muködését, amely karcsú, hatékony, nem bürokratikus szervként a Bizottság szolgálataival együttmuködve, a polgári válságkezelés körében: - a képességek és eroforrások adatbázisát kezeli, - foglalkozik a képességfejlesztési kezdeményezésekkel, - válsághelyzetben a tagállamok hozzájárulása hatékonyságának biztosítására ad hoc központot létesít. II. Az EU katonai és polgári válságkezelési képessége A. Katonai képességek 1. Az EU katonai eroi megteremtésével követni kívánt célokat illetve elveket lényegében a Saint-Mallo-i angol-francia csúcstalálkozó vázolta fel 49 : - az EU-nak nemzetközi színtéren teljes szerepet kell játszania és hiteles katonai erokkel támogatott önálló nemzetközi válságkezeloi képességgel kell rendelkeznie. - a Washingtoni Szerzodésben és a Brüsszeli Szerzodésben vállalt kollektív biztonsági kötelezettségüket a részes államok fenntartják. - az EU tagállamok az uniós intézményi rendszerben (EiT-Tanács) hozzák döntéseiket. - az EU katonai muveletek vállalásáról akkor dönt, ha a NATO mint egész nem érdekelt - az EU-nak rendelkeznie kell megfelelo intézményekkel, valamint NATO-n belüli és kívüli megfelelo katonai eszközökkel (hírszerzés, stratégiai tervezés, helyzetértékelés). 49 Angol-francia csúcs 1998. dec. 5. Közös Közlemény 2-5. pont. 20
- az EU-nak szilárd katonai erokkel és ezeket támogató eros és versenyképes hadiiparral kell rendelkeznie. E célokat és elveket áttételesen és általános megfogalmazásban megerosíti az EiT 1998 dec. 12-13-i bécsi ülésén. A Köln-i Csúcs immár uniós keretben fontos konkrét kérdések új intézmények, NYEU EU-ba integrálásának határidohöz kötése, a polgári válságkezelés céljainak megjelölése, stb. tisztázását is elvégezte az ESDP egészébe illeszkedve. 50 2. Az EU katonai eroi létrehozásának legfontosabb konkrét feladatai megfogalmazását ismét egy angol-francia csúcstalálkozó London 1999. nov. 25. végezte el, amikor errol fobb részleteiben kidolgozott javaslatot ajánlott a Helsink-i csúcsértekezlet figyelmébe. 51 Az EiT Helsinki-i ülésén minden fontos részletében átvéve az angol-francia javaslatot átfogó célként (Headline goal) a következoket határozta meg a tagállamok számára: - Önkéntes együttmuködésük alapján, EU vezette muveletekben 2003-ig képessé kell válniuk teljes köru Petersbergi Feladatok ellátására alkalmas, hadtest szintu (15 brigád), 50-60 ezer fobol álló, 60 nap alatt telepítheto, 1 éven át fenntartható katonai ero felállítására. - Ennek az eronek - katonailag önfenntartónak kell lennie a szükséges parancsnoki, ellenorzési és hírszerzési képességekkel; - rendelkeznie kell szükséges logisztikai és más harci támogató szolgálatokkal; - ki kell egészülnie légi és haditengerészeti elemekkel; - magába kell foglalnia kisebb, magas készültségi fokon álló, telepítheto gyors válasz-alegységeket; - keretül kell szolgálnia alacsonyabb készenléti szintu, telepítheto egységek számára a kezdo erok felváltása céljából. - A tagállamoknak az átfogó cél (Headline goal) mellett kollektív képességi célként vállalniuk kell a hírszerzés, a parancsnoki vezetési és irányítási rendszer, továbbá a stratégiai légi és tengeri szállítás gyors fejlesztését. 50 Helsinki European Council Declaration Presidency Report on Strenghtening of the CESDP 51 Angol-francia csúcs, London 1999. nov. 25. Közös Nyilatkozat az európai védelemrol. 21
Az EiT megállapította, hogy a tagállamok üdvözölve az európai védelmi ipar restruktúrálása felé mutató elorehaladást, hangsúlyozták a katonai követelmények, a tervezés és fegyverbeszerzés további harmonizálásának szükségességét. 3. Az átfogó cél (Headline goal) és a kollektív képességi célok részleteinek gyors kidolgozása és ennek nyomán a tagállamok felajánlási konferenciájának megszervezése a Portugál, majd a Francia Elnökség (a 2000. év elso és második fele) egyik legfontosabb feladata volt. Az EiT Feirában a 2000 júniusában jóváhagyta a Headline Goal kidolgozásának ütemezését, ezen belül egy képesség-felajánlási konferencia (Capabilities Commitment Conference) megtartását, mely 2000. november 20-án megtörtént. A munka alapjául a védelmi miniszterek Sintra-i informális ülésén kidolgozott anyagok szolgáltak. 52 A részletek kidolgozását az ideiglenes Katonai Szerv (a késobbi, végleges változatában a Katonai Bizottság) tagjaiból, továbbá a tagállamok katonai szakértoibol álló Headline Task Force végezte, amelyhez gyakran csatlakoztak a NATO szakértoi (Headline Task Force Plus 1). Munkájuk eredményeként 2000. július végén elkészült Erok Katalógusa elso, majd októberben a második változata, amely szinte abszolút részletességgel jelölte meg az igényeket illetve szükségleteket, melyeket a tagállamoknak katonai eroik felajánlásakor figyelembe kellett venniük. A Headline Goal felajánlásokat a tagországok a Force Catalogue Questionnaire alapján 2000. július végétol tehették meg, a kérdoívet késobb a tagjelöltek is megkapták. A felajánlásokat az Ideiglenes Katonai Szerv véleményezése után a novemberi konferencián véglegesítették. A konferencia másnapjára meghívást kaptak az EU tagságra pályázó országok védelmi miniszterei is, számukra itt nyílt lehetoség országuk hozzájárulásának ismertetésére. A felajánlások koordinálása céljából 144 képesség követelmény került meghatározásra, amelyek mindegyike egy-egy fontos közös EU képesség megteremtését és folyamatos fenntartását célozza meg. A képesség követelményeket a teljesítésük határidejétol függoen rövidtávú (2003-2006) és középtávú (2007-2012) követelményekre osztották fel. A védelmi miniszterek az Ecouen-i találkozójukon az Erok Katalógusa és a felajánlási konferencia programjának elfogadása mellett újraértelmezték az átfogó cél (Headline 52 Meeting of EU Defence Ministers, Sintra, 2000. február 28. Toolbox Paper; Food for Thought Paper 22
goal) egyik fontos elemét. Szakértok véleményére hivatkozva szükségesnek tartották, hogy a szárazföldi erok létszáma nagyobb, közel 80000, repülogépek száma 300-350 közötti, hajóké pedig 80 legyen. 53 A 2000. november 19-i Felajánlási Konferencián az EU tagállamai a képesség követelmények mintegy 2/3-át lefedo felajánlásokat tettek. Az EU tagságra pályázó országok felajánlásait a tagállamokétól külön kezelik, de a közös képességek végso meghatározása során azokat is számításba veszik. A konferencián az alábbi felajánlások születtek EU-tagországok részérol: a. Erok: több mint 100 ezer fo, körülbelül 400 repülogép és 100 hajó. Mennyiségi szempontból tehát az EU túlteljesítette a szükségleteket, azonban ezeknek az eroknek 2003-ig tovább kell növelni elérhetoségét, a telepíthetoségét, a fenntarthatóságát és az interoperabilitását. Jelentos erofeszítésekre van szükség a következo területeken is: katonai felszerelés (pl. fegyverek, loszerek), támogató szolgálatok (pl. orvosi szolgálat), muveleti kockázatok megelozése, az erok védelme. Csak így válhat 2003-ra képessé az EU arra, hogy a Petersbergi Feladatok teljes skálájának meg tudjon felelni. b. Stratégiai képességek: - Vezetés, irányítás, kommunikáció: A tagországok elegendo mennyiségu nemzeti és többnemzetiségu parancsnokságot ajánlottak fel stratégiai, muveleti, hadero és komponens szinten egyaránt. Ám ezeket a felajánlásokat minoségi szempontból is meg kell majd az Uniónak vizsgálnia. - Tervezés, elorejelzés: Az EU Katonai Törzse 2001. folyamán kezdeti muveleti tervezési képességre tesz szert, és támogatni fogja az EU kollektív korai elorejelzo képességét is helyzetértékeléseivel és stratégiai tervezési képességével. - Felderítés: A tagországok számos olyan forrást ajánlottak fel, amely hozzájárul majd az EU helyzetmegfigyelo és elemzo képességéhez. Mindazonáltal az Unió tisztában van azzal, hogy ennél jóval jelentosebb, stratégiai felderíto képességre volna szüksége. 53 A Francia Elnökség idején a védelmi miniszterek Ecouen-ben 2000. szeptember 22-én tartott informális ülésérol kiadott Elnökségi Záróokmány 1. pontjából kitunoen 500 rubrikában jelölték meg a konkrét szükségleteket, például kétéltu jármuvek, stratégiai felderíto repülogépek, gépesített gyalogsági zászlóaljak, sebészeti egységek stb. 23
Az EiT nizzai ülésén a Képesség Felajánlási Konferencia minden lényegi eredményét megerosítette, és ezt külön Nyilatkozatban is összefoglalta. 54 Ebben az átfogó cél (Headline goal) értelmezésének eredményeként a gyujtokeretet tovább emelte olyképpen, hogy abba a Képesség Felajánlási Konferencia állásfoglalásának megfeleloen 100000 fo, 400 repülo és 100 hajó tartozzék. Az EiT nizzai ülésén különös figyelmet fordított a tagállamok által vállalt kötelezettségek megvalósulását figyelemmel kíséro-értékelo mechanizmus mielobbi létrehozására. Külön dokumentumban határozta meg e mechanizmus alapveto céljait, elveit, konkrét feladatait, muködése módját, és mindennek részletes kidolgozására az Általános Ügyek Tanácsát kötelezte. 55 4. A 2001. esztendoben éppen ez a felülvizsgálati mechanizmus (tulajdonképpen módosult feladatkörrel a Headline Task Force, esetenként az Plusz 1 összetételben, azaz a NATO szakértok részvételével) bizonyos mértékig foszereplové lépett elo. Elemeznie kellett az elozo évi Képesség Felajánlási Konferencián a tagállamok által bejelentett hozzájárulásokat, ezeket össze kellett vetnie az Erok Katalógusában meghatározott szükségletekkel, és a megállapított hiányosságok, elégtelenségek kiküszöbölésére ki kellett dolgoznia javaslatcsomagot, amely megjelölte azokat a speciális további intézkedéseket, amiket a tagállamoknak foganatosítaniuk kellett mind az átfogó cél (Headline goal) határidohöz kötött teljesítésében, mind a kollektív / stratégiai képességek folyamatos, 2003. után is feladatot jelento megvalósításáért. A tagállamok 2001. novemberi Képesség Javító Konferenciáján ezekre az addicionális intézkedésekre, azaz a konkrét meghatározott hiányosságok megszüntetésére vállaltak kötelezettséget. A felajánlásokat a tagállamok és a tagjelöltek a 2001. november 19-i Képesség Fejlesztési Konferencián módosíthatták, illetve megerosíthették. Ennek eredményeképpen a közös EU hadero képességeiben jelentkezo hiányok jelentos részét sikerült kiküszöbölni, de még mindig számottevo a tervezett hadero képességeinek hiánya például a hadászati felderítés, a hadszíntéri híradás és vezetés, a hadászati légi-és tengeri szállítás, a harcászati muszaki 54 Nice European Council Presidency Conclusions Annex I to Annex VI. 24
biztosítás, a pszichológiai hadviselés, a harci kutató-mento képesség, a harctéri egészségügyi biztosítás, a katonai rendori biztosítás, a légi utántöltési képesség, stb. területén. A 2001. év további fontos mozzanata volt a katonai képességek kiépítése terén az EiT Göteborgban hozott döntése, amellyel elfogadta az EU gyakorlatpolitikája c. dokumentumot. 56 Jóllehet e gyakorlatpolitikáról készült anyag a katonai és polgári válságkezelés minden szereplojére katonai és rendori erok, uniós intézmények kiterjed, mégis betekintést enged az EU katonai gépezetének muködtetésérol kialakított koncepcióba, illetve szabályokba. 57 - Az EiT Brüsszel-Laekenben jóváhagyta az alig egy hónappal korábban megtartott Képesség Javító Konferencia Nyilatkozatát az EU katonai képességei javításáról, és a Nyilatkozat részét képezo Európai Képesség Akció Tervet.58 A Nyilatkozat már-már leltárszeruen számba veszi a tagállamok kiegészíto hozzájárulásait a szárazföldi, légi és haditengerészeti erok körében, és konkrétan értékeli, hogy azok mennyiségi és minoségi értelemben elegendoek-e, s megjelöli a továbbra is megoldásra váró problémákat. 59 - Az EiT Laeken-i döntései közül, szerintünk, politikai és stratégiai szempontból legfontosabb az, amellyel különnyilatkozat formájában az ESDP-t mind katonai, mind polgári képességei tekintetében bizonyos válságkezelési muveletek vezetésére alkalmasnak nyilvánította. A katonai és a polgári képességek kiépítése mindenki számára meglepo utazósebességgel sok szálon tovább folyik, mint láttuk, nem csak 2003-ig, hanem az után is. Mégis a korlátozott muveletképesség megállapítása bizonyos értelemben lezárja e folyamat elso szakaszát: az EU saját katonai eroi, uniós 55 Nice European Council Presidency Conclusions Appendix to Annex I to Annex VI. 56 Göteborg European Council Presidency Conclusions Annex IV to Annex. 57 Lásd pl. 5., 8., 9., 11-17., 23-27. pontokat. 58 Draft Presidency Report on European Security and Defence Policy Annex I. 59 Annex I. 4-6. pont A 4. pont például a lényegi további hozzájárulásoknak köszönheto elorehaladást állapít meg a földi telepítésu források terén, különösen bizonyos rakétavetok, híradás, elektronikus hadviselés, páncélozott gyalogság, hídépíto egységek tekintetében; az 5. pont a stratégiai mobilitás terén a hiányosságok között említi a nagy testu repülogépek, valamint gépjármuvek szállítására is szolgáló hadihajók hiányát. 25