PhD ÉRTEKEZÉS dr. Udvarhelyi Bence Miskolc 2017
MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR DEÁK FERENC ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA dr. Udvarhelyi Bence Az uniós anyagi büntetőjog és alkotmányos alapjai a Lisszaboni Szerződés tükrében (PhD értekezés) Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola A doktori iskola vezetője: Prof. Dr. Bragyova András A doktori program címe: A magyar állam- és jogrendszer, jogtudomány továbbfejlesztése, különös tekintettel az európai jogfejlődési tendenciákra A doktori alprogram címe: A bűnügyi tudományok fejlődési irányai Tudományos vezető: Dr. Jacsó Judit A kézirat lezárásának dátuma: 2017. május 30. Miskolc 2017
Témavezetői ajánlás TÉMAVEZETŐI AJÁNLÁS dr. Udvarhelyi Bence Az uniós anyagi büntetőjog és alkotmányos alapjai a Lisszaboni Szerződés tükrében című PhD értekezéséhez Udvarhelyi Bence már joghallgató korában nagy érdeklődéssel fordult az európai büntetőjogot is érintő kérdéskörök vizsgálata felé, noha akkor még munkája egy szűk területre, a pénzmosás elleni jogintézményekre fókuszált. A doktori képzés időszaka alatt látóköre folyamatosan bővült, az anyagi büntetőjogot érintő egyre szélesebb kört ölelt fel, mígnem eljutott az európai anyagi büntetőjog átfogó kutatásának célkitűzéséhez. A Szerző rendkívül aktuális témát választott kutatása tárgyául. A Lisszaboni Szerződéssel új alapokra helyezett európai vagy ahogyan a Szerző is fogalmaz uniós büntetőjog jelentősége egyre inkább nőni fog a tagállami büntető hatalom gyakorlása során is. Noha az európai büntetőjogot vizsgáló művek száma az elmúlt évtizedben hazánkban is látványosan nőni kezdett, a Szerző által választott, elsősorban az uniós anyagi büntetőjog helyzetének Lisszaboni Szerződés utáni időszakára koncentráló monografikus jellegű munka hiányzott a palettáról. Az Európai Unión belüli gazdasági integráció elmélyülésével párhuzamosan alakultak ki olyan szupranacionális érdekek (így különösen az Európai Unió pénzügyi érdekei), melyek megfelelő védelméhez a tagállamok nemzeti büntetőjoga már nem mindig tudott megfelelő védelmet nyújtani. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés a büntetőjogot érintő jogharmonizáció mellett már a szupranacionális jogalkotáshoz is felhatalmazást adott az uniós jogalkotónak. Mára már meghaladottá vált az a nézet, hogy a büntetőjog kívül esik az Európai Unió hatáskörén; a tagállami szuverenitás utolsó védőbástyájának kövei leomlani látszanak legalábbis meghatározott, a tipikusan több tagállamot érintő súlyos bűncselekmények tekintetében. 3
Témavezetői ajánlás A dolgozat jól szerkesztett közérthető stílusban íródott. A Szerző biztos kézzel nyúlva a forrásanyagokhoz négy nagyobb szerkezeti egységbe tagolja elemzését. Udvarhelyi Bence a munkáját történeti és fogalmi alapvetéssel kezdi, amelyben vizsgálja az Európai Unió (kezdetben Európai Közösség) keretei között folytatott büntetőjogi együttműködés indokait, és az elsődleges jogforrásokra fókuszálva bemutatja az uniós büntetőjog fejlődésének legjelentősebb lépcsőfokait. E fejezet vitathatatlanul legértékesebb része az európai büntetőjog fogalmának elemzése, amelyhez a Szerző nemcsak ismerteti a hazai és külföldi szakirodalmi véleményeket, hanem azokat elemzi, értékeli, végezetül pedig szintézisre törekedve saját álláspontját is megfogalmazza. Az uniós jog és a nemzeti büntetőjog kapcsolatrendszerét vizsgálva először az uniós jog nemzeti büntetőjogra gyakorolt közvetett hatását, majd pedig az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés által is eltérő módon szabályozott büntetőjogi jogharmonizáció és szupranacionális normaalkotási hatáskörökkel összefüggő problematikákat elemzi, de nem marad adós az Európai Unió formálódó büntetőpolitikájának vizsgálatával sem. Figyelemmel a kérdéskör hazai és nemzetközi szakirodalomban tapasztalható egyre hangsúlyosabb szerepére, a 2009. december 1. óta az Alapszerződésekkel azonos jogi kötőerővel bíró és így az elsődleges joganyaghoz tartozó Alapjogi Charta büntető anyagi jogot érintő kérdésköreit is áttekinti. A Szerző figyelembe veszi az Európai Bíróság uniós büntetőjog fejlődésében betöltött szerepét is, ezért foglalkozik a témája szempontjából kiemelt fontosságú bírósági joggyakorlat elemzésével is. A dolgozat szükségszerűen tartalmaz leíró stílusban íródott részeket, de egy-egy fejezet végén a vizsgált kérdéskörök előremutató összegzése is megtalálható, amely során a Szerző számba veszi az uniós anyagi büntetőjogot érintő pozitív és negatív tendenciákat, és felhívja a figyelmet a veszélyekre is. A freiburgi Max-Planck Intézetben végzett kutatómunkájának és egyben kiváló nyelvtudásának gyümölcse, hogy a hazai szakirodalom mellett a külföldi német és angol nyelven elérhető források jelentős szeletét feldolgozza és ezáltal gazdagítja az uniós büntetőjog magyar nyelvű szakirodalmát. Az impozáns irodalomjegyzék (460 mű), melynek közel kétharmada idegennyelvű forrást takar, a több mint 1000 hivatkozás, valamint a felhasznált uniós jogi dokumentumok kiemelkedő száma is egyértelműen azt bizonyítják, hogy a Szerző alaposan körbejárta a kutatási témáját. 4
Témavezetői ajánlás Udvarhelyi Bence komplex módon mutatja be az uniós anyagi büntetőjog legfontosabb kérdésköreit, átfogó és lényegre törő vizsgálatra törekszik, mindvégig szem előtt tartva a kitűzött célt. Úgy gondolom, hogy pont ez az egyik legnagyobb erénye a munkának, hiszen ezáltal az Olvasó teljes képet kaphat a témakörről. Meggyőződésem, hogy Udvarhelyi Bence színvonalas a formai és tartalmi követelmények maximális szem előtt tartásával megírt PhD-értekezése a jogtudomány művelői körében érdeklődésre fog számot tartani, de az uniós büntetőjogot érintő jogalkalmazói munkánál is segítségül szolgálhat. Miskolc, 2017. május 30. Dr. Jacsó Judit témavezető 5
Tartalomjegyzék TARTALOMJEGYZÉK TÉMAVEZETŐI AJÁNLÁS... 3 TARTALOMJEGYZÉK... 6 I. RÉSZ BEVEZETŐ GONDOLATOK... 11 1. AZ ÉRTEKEZÉS CÉLJA, TÁRGYA ÉS SZERKEZETI FELÉPÍTÉSE... 11 2. A KUTATÁS SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK... 13 II. RÉSZ TÖRTÉNETI ÉS FOGALMI ALAPVETÉS... 16 1. AZ EURÓPAI UNIÓ KERETEI KÖZÖTT FOLYTATOTT BÜNTETŐJOGI EGYÜTTMŰKÖDÉS INDOKAI... 16 1.1. A transznacionális bűnözés elleni fellépés... 17 1.2. A szupranacionális jogtárgyak védelme... 18 2. AZ UNIÓS BÜNTETŐJOG FEJLŐDÉSE AZ ELSŐDLEGES JOGFORRÁSOK TÜKRÉBEN... 20 2.1. A bel- és igazságügyi együttműködés előzményei... 20 2.2. A Maastrichti Szerződés... 24 2.3. Az Amszterdami Szerződés... 27 2.4. A Lisszaboni Szerződés... 31 2.5. Az uniós büntetőjog fejlődéstörténetének összefoglalása és értékelése... 39 3. AZ EURÓPAI BÜNTETŐJOG FOGALMI MEGKÖZELÍTÉSEI... 42 III. RÉSZ AZ UNIÓS JOG ÉS A NEMZETI BÜNTETŐJOG KAPCSOLAT- RENDSZERE... 61 1. A NEMZETI BÜNTETŐJOG KÖZVETETT MÓDON TÖRTÉNŐ BEFOLYÁSOLÁSA... 61 1.1. Az asszimiláció elve... 61 1.1.1. Az asszimiláció fogalma és típusai... 61 1.1.2. A lojális együttműködés elvéből levezethető asszimilációs kötelezettség... 62 1.1.3. Az elsődleges vagy másodlagos uniós jogforrások által előírt asszimiláció... 66 6
Tartalomjegyzék 1.2. A kerettényállások... 70 1.3. A nemzeti büntetőjog semlegesítése... 73 1.4. Az uniókonform jogértelmezés elve... 78 1.4.1. Az uniókonform értelmezés fogalma... 78 1.4.2. Az uniókonform értelmezés korlátai... 81 2. A BÜNTETŐJOGI JOGHARMONIZÁCIÓ... 82 2.1. A jogharmonizáció fogalma... 82 2.2. Büntetőjogi jogharmonizáció a Lisszaboni Szerződés előtt... 84 2.2.1. Jogharmonizáció a III. pillérben... 84 2.2.1.1. A jogharmonizáció tárgya... 84 2.2.1.2. A jogharmonizáció eszköze... 88 2.2.2. Büntetőjog az I. pillérben... 89 2.2.3. A pillérek közötti határok fellazítására irányuló törekvések... 92 2.2.3.1. A környezetvédelmi kerethatározat megsemmisítésének ügye... 93 2.2.3.2. Az Európai Bíróság ítéletének utóélete... 97 2.2.3.3. Büntetőjogi jogalkotás az I. pillérben a Bíróság ítélete után... 101 2.3. Az Unió büntetőjogi jogharmonizációs hatásköre a Lisszaboni Szerződés alapján... 103 2.3.1. Általános jogharmonizációs hatáskör EUMSz. 83. cikk (1) bekezdés... 103 2.3.1.1. A jogharmonizáció tárgya... 103 2.3.1.2. A jogharmonizáció terjedelme... 109 2.3.1.3. Jogalkotási eljárás és jogforrási forma... 112 2.3.2. Járulékos büntetőjog-harmonizációs hatáskör EUMSz. 83. cikk (2) bekezdés... 115 2.3.2.1. A jogharmonizációs hatáskör alkalmazási feltételei... 116 2.3.2.2. A jogharmonizáció terjedelme... 119 2.3.2.3. Jogalkotási eljárás és jogforrási forma... 120 3. SZUPRANACIONÁLIS NORMAALKOTÁSI HATÁSKÖRÖK... 120 3.1. Szupranacionális szankcionálási hatáskör... 121 3.1.1. A szupranacionális szankciók főbb típusai... 123 3.1.2. Az adminisztratív szankciók jogági besorolásának problematikája... 126 3.2. Szupranacionális büntetőjog-alkotási hatáskör... 130 7
Tartalomjegyzék 3.2.1. Szupranacionális büntetőjog-alkotási hatáskör az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén EUMSz. 325. cikk (4) bekezdés... 130 3.2.1.1. Szabályozási előzmény EK-Szerződés 280. cikk (4) bekezdés... 131 3.2.1.2. Szupranacionális jogalkotási hatáskör az EUMSz. 325. cikk alapján... 133 3.2.1.3. A jogalkotási hatáskör terjedelme... 134 3.2.1.4. A szupranacionális hatáskör fennállását tagadó álláspontok... 136 3.2.1.5. Az uniós szervek állásfoglalása... 143 3.2.2. Egyéb szupranacionális jogalkotási hatáskörök a Lisszaboni Szerződésben... 145 4. RÉSZÖSSZEGZÉS... 148 IV. RÉSZ AZ EURÓPAI UNIÓ FORMÁLÓDÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA... 152 1. AZ EURÓPAI BÜNTETŐPOLITIKA FOGALMA... 152 2. AZ EURÓPAI KRIMINÁLPOLITIKA MANIFESZTUMA... 154 2.1. A büntetőjog védelmi kötelezettsége... 156 2.2. Az ultima ratio elve... 156 2.3. A bűnösség elve... 158 2.4. A törvényesség elve... 160 2.4.1. A törvényi meghatározottság elve... 161 2.4.2. A visszaható hatály tilalma és a lex mitior elve... 163 2.4.3. A parlamentáris törvény követelménye... 164 2.5. A szubszidiaritás elve... 165 2.6. A koherencia elve... 169 3. AZ UNIÓS BÜNTETŐJOG KOHERENCIÁJÁNAK NÖVELÉSÉT CÉLZÓ DOKUMENTUMOK... 173 3.1. Az Európai Tanács stratégiai programjai... 173 3.1.1. A Stockholmi Program... 174 3.1.2. A Brüsszeli Program... 176 3.2. A Tanács büntetőjogi mintarendelkezései... 179 3.3. Az Európai Bizottság közleménye az uniós büntetőpolitika létrehozásáról... 182 3.4. Az Európai Parlament állásfoglalása a büntetőjog uniós megközelítéséről... 186 3.5. Az uniós intézmények álláspontjainak összegzése... 188 8
Tartalomjegyzék 4. BÜNTETŐJOGI JOGALKOTÁS A LISSZABONI SZERZŐDÉS UTÁN AZ UNIÓS BÜNTETŐPOLITIKA TÜKRÉBEN... 190 4.1. Az EUMSz. 83. cikk (1) bekezdésén alapuló irányelvek... 190 4.2. Az EUMSz. 83. cikk (2) bekezdésén alapuló irányelvek... 199 4.3. Az EUMSz. 325. cikk (4) bekezdésén alapuló irányelvek... 200 4.4. Az irányelvekből leszűrhető általános tendenciák... 203 5. RÉSZÖSSZEGZÉS... 211 V. RÉSZ ALAPJOGVÉDELEM AZ EURÓPAI UNIÓBAN AZ ALAPJOGI CHARTA TÜKRÉBEN ÉS HATÁSA AZ UNIÓS ÉS A NEMZETI BÜNTETŐJOGRA... 214 1. AZ ALAPVETŐ JOGOK VÉDELMÉNEK FEJLŐDÉSE AZ EURÓPAI UNIÓBAN... 214 2. AZ EURÓPAI UNIÓ ALAPJOGI CHARTÁJA... 218 3. AZ ALAPJOGI CHARTA ALKALMAZÁSI KÖRE... 220 3.1. Az Alapjogi Charta és az uniós intézmények... 222 3.2. Az uniós alapjogok tagállamokra való alkalmazhatósága... 223 3.2.1. Jogértelmezési nehézségek... 224 3.2.2. Az Európai Bíróság gyakorlata... 226 3.2.2.1. Az agency szituáció... 226 3.2.2.2. A derogációs helyzet... 228 3.2.2.3. Az uniós jog hatálya alá tartozás... 229 3.2.3. Az Európai Bíróság gyakorlatából levonható következtetések... 232 4. AZ ALAPJOGI CHARTA KAPCSOLATA MÁS ALAPJOGVÉDELMI MECHANIZMUSOKKAL... 236 4.1. A Charta és az Emberi Jogok Emberi Jogok Egyezménye viszonya... 236 4.2. A Charta és a nemzeti alapjogok kapcsolata... 238 5. RÉSZÖSSZEGZÉS... 244 VI. RÉSZ ZÁRÓ GONDOLATOK, TÉZISEK... 248 ÖSSZEFOGLALÓ... 263 SUMMARY... 265 JOGSZABÁLYJEGYZÉK... 267 9
Tartalomjegyzék BÍRÓSÁGI HATÁROZATOK JEGYZÉKE... 281 IRODALOMJEGYZÉK... 293 A TÉMAKÖRHÖZ KAPCSOLÓDÓ SAJÁT KÖZLEMÉNYEK LISTÁJA... 344 SZERZŐSÉGI NYILATKOZAT... 348 10
I. rész: Bevezető gondolatok I. RÉSZ BEVEZETŐ GONDOLATOK 1. Az értekezés célja, tárgya és szerkezeti felépítése Nem túlzás azt állítani, hogy az Európai Unió és az uniós jog 1 mára a tagállamok nemzeti jogának gyakorlatilag valamennyi területére befolyást gyakorol. Ez alól hosszú ideig a büntetőjog és a büntető eljárásjog jelentette a kivételt, mára azonban már egyértelművé vált, hogy más jogágakhoz hasonlóan a büntetőjog sem tudja kivonni magát az Európai Unió jogának hatása alól. Igaz ugyan, hogy az Unió nem rendelkezik egységes büntető törvénykönyvvel, egységes büntető-eljárásjogi és büntetésvégrehajtási szabályokkal, uniós bűnüldöző szervekkel, az uniós jog és a nemzeti büntetőjog mégis sok ponton kapcsolódik egymáshoz, ezért már nyugodtan lehet európai büntetőjogról, az Európai Unió büntetőjogáról beszélni. Az uniós büntetőjog feltartóztathatatlanul, dinamikusan fejlődik, ami magával vonja a tudományos vizsgálatának igényét is. Az Európai Unió büntetőjoga egy nagyméretű és szerteágazó jogterület, amelyet számos nézőpontból lehet vizsgálni. Elemezhetjük például az egyes büntetőjogi tárgyú uniós jogi aktusokat, a kölcsönös elismerés elvén alapuló újonnan létrejött büntetőeljárásjogi jogintézményeket, vagy az Unió által létrehozott bűnüldöző szervek működését, feladatát és jogállását. Jelen értekezés megírásakor ugyanakkor más a magyar jogirodalomban talán kevésbé gyakran alkalmazott módszert választottunk, és az uniós büntetőjogot átfogóbb módon kívántuk megvizsgálni. Ennek megfelelően az értekezés célja az uniós büntetőjog kialakulásának, fejlődési irányainak, az uniós jog és a nemzeti büntetőjog összetett kapcsolatrendszerének, az Európai Unió büntetőjogi 1 A fogalmi zavarok elkerülése végett általános érvénnyel le kívánjuk szögezni, hogy a munkánkban elsődlegesen az uniós jog kifejezést használjuk, még a korábban közösségi jog néven kialakult jogterületre is. Így például a közösségi jog elsőbbsége helyett az uniós jog elsőbbsége kifejezést alkalmazzuk, még a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtti időszak vonatkozásában is. A közösségi jog kifejezést kizárólag akkor alkalmazzuk, ha kifejezetten a Maastrichti Szerződés hatálybalépése előtti időszakra, vagy a korábbi I. pillér területén létrejövő joganyagra kívánunk utalni, illetve, ha a vonatkozó uniós dokumentumok és bírósági ítéleteiből idézünk. Hasonlóképpen az Európai Közösség(ek) kifejezés is a Maastrichti Szerződés előtti időszakra vonatkozik, illetve azt követően kizárólag az I. pillér területét értjük rajta. 11
I. rész: Bevezető gondolatok jogalkotási hatásköreinek, a formálódó uniós büntetőpolitikának, valamint a büntetőjogi alapelvek és alapjogok uniós szintű érvényesülésének bemutatása és elemzése. Ennek során az értekezés elsődlegesen az uniós (büntető)jogot jelentős mértékben megreformáló Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követő időszakra és jogi helyzetre fókuszál. Az európai büntetőjog legtágabb értelemben történő vizsgálata olyan hatalmas területet érintene, amely már túlterjeszkedne egy PhD-értekezés keretein, így a kutatás tárgykörének meghatározása során fontosnak tartottuk, hogy azt két oldalról is korlátok közé szorítsuk. Egyrészt kizárólag az Európai Unió keretében megvalósuló büntetőjogi integrációval foglalkozunk, így az Európa Tanács és más nemzetközi szervezetek büntetőjogilag releváns tevékenysége nem képezi a vizsgálat tárgyát. Másrészt az értekezés kizárólag az uniós anyagi büntetőjog területére fókuszál. Ily módon nem kívánunk foglalkozni az uniós büntetőjog büntető eljárásjogi dimenziójával és az ezen a területen kialakult jogintézményekkel, az Európai Unió által felállított vagy felállítani tervezett bűnüldözési és igazságügyi szervezetek (például Europol, Eurojust, Európai Ügyészség) tevékenységével és a rendőrségi együttműködéssel, továbbá csak a téma szempontjából szükséges mértékben kívánjuk tárgyalni az Európai Unió adminisztratív büntetőjogát. Ennek megfelelően az értekezés négy nagy szerkezeti egységre tagolódik. A bevezetést követő első nagy rész (Történeti és fogalmi alapvetés) vizsgálja egyrészt az uniós büntetőjog kialakulását indukáló tényezőket és az uniós büntetőjog fejlődésének legjelentősebb állomásait és ívét, másrészt pedig az európai büntetőjog fogalmával kapcsolatos fontosabb szakirodalmi megállapításokat, amely során a témával foglalkozó hazai és külföldi szerzők véleményének bemutatása és összegzése alapján magunk is kísérletet teszünk az európai és az uniós büntetőjog fogalmának meghatározására. A következő a disszertáció gerincét adó részben (Az uniós jog és a nemzeti büntetőjog kapcsolatrendszere) az uniós jog tagállami büntetőjogra gyakorolt hatásait és a két jogterület közötti viszonyrendszert vesszük górcső alá. E rész az uniós büntetőjog általunk megfogalmazott definíciója alapján három nagyobb szerkezeti egységre bontható, amelyek a kapcsolatrendszer három alapvető típusát elemzik: a nemzeti büntetőjog közvetett befolyásolását, a büntetőjogi jogharmonizációt és a szupranacionális büntetőjog-alkotást. Ezt követően (Az Európai Unió formálódó 12
I. rész: Bevezető gondolatok büntetőpolitikája) megvizsgáljuk az egységes, koherens büntetőpolitika kialakítására irányuló uniós törekvéseket, valamint elemezzük, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően elfogadott büntetőjogi aktusok mennyiben felelnek meg az uniós intézmények és a jogtudomány képviselői által megfogalmazott elvárásoknak. Az utolsó, az előző kérdéskörrel szoros összefüggő érdemi fejezetben (Alapjogvédelem az Európai Unióban az Alapjogi Charta tükrében és hatása az uniós és a nemzeti büntetőjogra) az Európai Bíróság joggyakorlata tükrében bemutatjuk az uniós alapjogvédelem kialakulását, fejlődését és jelenlegi állapotát, valamint az ezekből levontható, a büntetőjog szempontjából releváns tendenciákat. Végül munkánkat a leírtak összegzésével és az uniós büntetőjog továbbfejlődésének lehetséges irányainak felvázolásával zárjuk. 2. A kutatás során alkalmazott módszerek Az értekezés elkészítése során alkalmazott kutatási módszerek bemutatását megelőzően fontosnak tartjuk röviden megemlíteni a felhasznált források körét. A disszertáció elkészítése során primer forrásként elsődlegesen a témakör szempontjából releváns uniós jogforrások (elsődleges és másodlagos jogi aktusok, valamint kötelező erővel nem rendelkező dokumentumok) szolgáltak. Az uniós joganyag mellett nagy hangsúlyt fektettük az Európai Bíróság joggyakorlatának bemutatására is, aminek az uniós büntetőjog fejlődése szempontjából hatalmas jelentősége volt, hiszen egyrészt a Bíróság jogértelmezése az uniós jog számos, az alapszerződésekben nem szereplő elvi tételét alakította ki, másrészt pedig több eseteben is a Bíróság volt az, aki döntésével új lendületet adott az elakadni látszó büntetőjogi integrációnak. A disszertáció sajátos uniós jogi megközelítése folytán a tagállamok jogának a vizsgálata kevésbé releváns, mindazonáltal ahol szükségesnek mutatkozott, röviden kitértünk a nemzeti elsősorban magyar jog elemzésére is. Az értekezés másik alappillérét a szekunder források alkotják. A munkánk elkészítéséhez igyekeztünk a kérdéskört tárgyaló, releváns magyar és idegen nyelvű jogirodalmat a lehető legszélesebb körben feldolgozni. A kutatás során alkalmazott módszerek közül elsőként a leghangsúlyosabbnak tartott normatív és dogmatikai módszert emeljük ki. A disszertáció elsődlegesen az 13
I. rész: Bevezető gondolatok uniós büntetőjog elsődleges jogforrási kereteinek elemzését, valamint a releváns másodlagos jogforrások vizsgálatát célozza, amely során különösen lényeges volt az ezekben megjelenő jogintézmények normatív elemzése. A vizsgálat során ahol szükséges volt egyaránt igénybe vettük a normaszövegek nyelvtani, logikai, történeti és rendszertani értelmezésének módszereit is. A vonatkozó jogforrásokat ugyanakkor nem pusztán leíró jelleggel kívántuk bemutatni, hanem az egyes jogintézmények kritikai, dogmatikai elemzését is célul tűztük ki. Az uniós büntetőjogot érintő számos kérdésben (például az Európai Unió szupranacionális büntetőjogi hatáskörének elfogadása vagy elutasítása tárgyában) ugyanis komoly vita áll fenn a jellemzően külföldi jogirodalomban, így az egyes tárgykörök vizsgálata során külön hangsúlyt fektettünk a különböző szakirodalmi álláspontok bemutatására, ütköztetésére és kritikai élű értékelésére, valamint ezek alapján saját álláspontunk megfogalmazására. Másodikként a történeti módszert kell megemlíteni, ami azonban nem merül ki annyiban, hogy a disszertáció elején felvázoljuk az uniós büntetőjog kialakulásának és fejlődésének egyes állomásait. Az uniós büntetőjog sajátossága ugyanis, hogy folyamatos, töretlen fejlődést mutat, az egyes jogintézmények bemutatása során ezért mindig különösen hangsúlyos, hogy azt történeti kontextusban is elhelyezzük. Ezért bár az értekezés alapvetően a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követő jogi helyzetet vizsgálja, az egyes tárgykörök elemzése során különös figyelmet fordít a korábbi jogi szabályozás (vagy annak hiányának) bemutatására és az egyes jogintézmények fejlődési ívének vázolására. A kutatás során alkalmazásra került a funkcionális módszer is. Az Európai Unió büntetőjogi hatásköreinek terjedelme ugyanis ahogy azt látni fogjuk szorosan összekapcsolódik az uniós büntetőjogi integráció kialakulását indukáló tényezőkkel. Ezek az indítóokok egyben az uniós büntetőjog céljainak, feladatainak is tekinthetők, így ezeket a kutatás során folyamatosan szem előtt kellett tartani. Az értekezés megírása során gyakran alkalmaztuk az induktív módszert, vagyis az esetjogi szemléletet is. Ahogy korábban említettük, az uniós büntetőjog fejlődésében az Európai Bíróság is igen komoly szerepet játszott, számos esetben a bírósági joggyakorlat fogalmazott meg az uniós büntetőjog szempontjából elvi jelentőségű 14
I. rész: Bevezető gondolatok tételeket. Ezért a disszertáció több ponton is hangsúlyosan esetjogi szemléletű, vagyis az Európai Bíróság vonatkozó ítéleteiből próbál meg általános következtetéseket levonni. Az induktív szemlélet legjobban az Európai Unió alapjogvédelmét tárgyaló fejezetében érhető tetten, ahol az uniós alapjogvédelem az Európai Bíróság gyakorlatán keresztük kerül bemutatásra hiszen annak kialakulásában a Bíróságnak volt domináns szerepe és ez alapján fogalmazunk meg az uniós és a nemzeti büntetőjog szempontjából releváns általános tendenciákat. Hangsúlyos szerepet játszik az értekezésben a fogalomelemző és fogalomalkotó módszer is. Kutatásunk fontos célként tűzte ki a tárgykörrel kapcsolatos fogalmak tisztázását. A jogirodalomban ugyanis az európai büntetőjog fogalma nem egységes, azt az egyes szerzők különböző tartalommal definiálják. A disszertációban ezért bemutatásra kerülnek a témakörrel foglalkozó szerzők által használt fogalmi megközelítések, és az ezek közötti hasonlóságok és különbségek, amelyet követően ahogyan már említettük magunk is kísérletet teszünk az európai és uniós büntetőjog fogalmának meghatározására. Végezetül kevésbé hangsúlyosan ugyan, de megjelenik a disszertációban a komparatív módszer is. Ennek során azonban ebben az esetben nem az egyes tagállamok jogrendszereit vetettük össze, hanem az uniós és nemzeti elsősorban magyar anyagi büntetőjog közötti hasonlóságokat és különbségeket érintettük. 15
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés II. RÉSZ TÖRTÉNETI ÉS FOGALMI ALAPVETÉS 1. Az Európai Unió keretei között folytatott büntetőjogi együttműködés indokai Az európai integráció történetében sokáig uralkodott az az álláspont, hogy a büntetőjog kívül esik az Európai Közösségek hatáskörén. Ez arra vezethető vissza, hogy a büntetőjog, a büntetés joga a nemzeti hagyományokban gyökerező történelmi tapasztalatok terméke, az adott nemzeti és jogi kultúra sajátosságait hordozza, kifejezi a nemzet történelmi, politikai, kulturális hagyományait, sajátos értékszemléletét és szorosan összekapcsolódik az erőszak alkalmazásának állami monopóliumával. Így sokan a nemzeti szuverenitás egyik legfőbb szimbólumaként, utolsó védőbástyájaként tekintettek a büntetőjogra. 2 Ennek megfelelően az alapító szerződések nem tartalmaztak büntetőjogi rendelkezéseket, és az Európai Bizottság és az Európai Bíróság többször is kimondta, hogy a büntetőjog a tagállamok hatáskörében marad. 3 Általános vélemény volt, hogy mivel a tagállamok a büntető igazságszolgáltatás területén nem ruházták át kifejezetten szuverenitásukat a Közösségekre, így azok nem rendelkeznek saját büntetőjogrenddel. 4 Az integráció elmélyülésének azonban szükségszerű velejárója volt, hogy a tagállamok az Európai Közösségek céljainak megvalósítása érdekében a büntetőjog területén is fokozatosan lemondjanak szuverenitásuk egy részéről. A büntetőjogi integráció megkezdésében alapvetően két tényező játszott szerepet: a súlyos, határokon átnyúló bűncselekmények elleni fellépés szükségessége, valamint a közösségi (uniós) célok, politikák és szupranacionális jogtárgyak büntetőjogi védelmének megteremtése. 2 Lásd például: ALBRECHT [2000] 27; BÁRD K. [1995] 150-151; CORSTENS [2003] 131; FARKAS [2000] 65; FARKAS [2001a] 23; FARKAS [2001b] 12; GÁL TÓTH [2016] 463; JUNG [1998] 210-211; HOLÉ [1999] 273; HILDEBRANDT [2007] 66-67; KIS L. [2005] 324-325; LIGETI [2002] 73; LIGETI [2005] 17; NILSSON [2014] 19; RÜTER [1993] 35; VAN DER WILT [2002] 77. 3 DELMAS-MARTY [1998] 87. 4 LIGETI [1998] 331. 16
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés 1.1. A transznacionális bűnözés elleni fellépés A XX-XXI. század európai kriminálpolitikája több alapvető kihívással 5 áll szemben, amelyek közül az egyik legsúlyosabb a határokon átnyúló, transznacionális bűnözés nagymértékű növekedése. A globalizáció hatására bekövetkezett intenzív technológiai, gazdasági és politikai változások révén a bűnözés is határok nélkülivé vált. A bűncselekmények nemzetközi vonatkozása megnövekedett, és a határokon átnyúló deliktumok például az emberkereskedelem, az illegális kábítószer-kereskedelem, a pénzmosás, a pénzhamisítás újabb formái terjedtek el. 6 Ennek következtében nyugodtan megállapíthatjuk, hogy Európa már régóta egy kriminálföldrajzi egységgé vált. 7 Ebben a folyamatban fontos szerepet játszott az európai integráció fokozatos elmélyítése is. Az Európai Unió egyik alapvető célja a tagállamok közötti határok megszüntetése és egy olyan közös piac létrehozása, amelyen belül megvalósul az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek szabad mozgása. A szabad mozgás és a belső határok eltörlése ugyanakkor számos biztonsági kockázatot is felvet, mivel az ezekkel járó előnyöket nemcsak a törvénytisztelő állampolgárok, hanem a bűnözők is ki tudják használni. 8 A klasszikus nemzeti büntetőjog, valamint a bűnügyi együttműködés hagyományos formái a megnövekedett nemzetközi bűnözésre nem tudnak megfelelő választ adni, hiszen míg a bűnelkövetők szabadon mozoghatnak a tagállamok között, addig a nemzeti bűnüldözési hatóságok a territorialitás elve alapján kizárólag az országhatáraikon belül járhatnak el. 9 A határokon átnyúló bűncselekmények elleni fellépés legrégebbi, klasszikus formája az érintett államok bűnüldözési hatóságai közötti kétoldalú együttműködés. 10 A horizontális együttműködést nemzetközi egyezmények szabályozzák, és a megkeresés elvén alapul, miszerint a megkereső állam jogsegélykérelemmel fordul a megkeresett államhoz, amely belső joga szerint dönt a kérelem elbírálásáról. Ezekben az esetekben a két állam egyenrangú, egymással 5 Bővebben lásd: KARSAI [2004a] 21-22; SIEBER [1997] 369-370. Vö. PIETH [1997] 756-757. 6 SIEBER [2014] 88. 7 ZACHERT [1993] 61. 8 BÁRD P. [2016] 437; HECKER [2012] 18; HORVÁTH ÓDOR [2008] 257. 9 SIEBER [2009] 4; ZIESCHANG [2001] 262-263. 10 Bővebben lásd: AMBOS [2014] 590-643; BLASKÓ POLT [2014] 57-61; KUSSBACH [2005] 325-334; LIGETI [2008c] 87-145; M. NYITRAI [2004] 49-327; M. NYITRAI [2004] 105-111; M. NYITRAI [2005] 188-237; M. NYITRAI [2006] 258-494; SÁNTHA [2012] 103-115; WIENER [1993] 41-152. 17
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés mellérendelt viszonyban van, így a szuverenitásuk egyformán érvényesül. Az együttműködés e formájának legnagyobb előnye, hogy az államok szuverenitását csak a szükséges legkisebb mértékben korlátozza, hátránya viszont, hogy hatékonysága épp a nemzeti szuverenitás messzemenő figyelembe vétele miatt komoly kívánnivalókat hagy maga mögött. A nemzetközi megkeresések elintézése általában sok időt vesz igénybe, ami miatt alkalmatlan a sürgős esetek kezelésére. A megkeresések teljesítését a nemzetközi egyezmények sokszor különböző feltételekhez (például a kettős inkriminációhoz) is kötik, amely tovább nehezíti a hatékony fellépést. Ezenfelül gyakran problémát jelent a nyelvtudás és a külföldi jogrendszer ismeretének hiánya is. 11 A megnövekedett méretű határokon átnyúló bűncselekmények eredményes üldözése tehát feltételezi a nemzetközi bűnözés kontra nemzeti bűnüldözés paradoxonjának 12 feloldását és a bűnüldözés nemzetközivé válását, vagyis a tagállamok bűnüldöző szervei közötti szorosabb, összehangoltabb és hatékonyabb együttműködési formák megteremtését. 13 Ezért a határokon átnyúló nemzetközi bűncselekmények elleni fellépés terén az Unió folyamatosan arra törekszik, hogy növelje a tagállamok bűnüldöző szervei közötti együttműködés hatékonyságát. 1.2. A szupranacionális jogtárgyak védelme A büntetőjogi együttműködés másik mozgatórugója az uniós célkitűzések, politikák és érdekek védelmének szükségessége volt. Az európai integrációval létrejöttek speciális, ún. szupranacionális jogtárgyak, amelyek büntetőjogi védelmet is igényeltek. Szupranacionális jogtárgynak olyan védendő értékek tekinthetők, amelyek kifejezetten az Európai Unióhoz, mint szupranacionális entitáshoz kapcsolódnak, és amelyek így túlnyúlnak egy adott állam érdekein. 14 Ilyennek minősülnek például az Európai Unió pénzügyi érdekei. Az Európai Uniónak elemi érdeke fellépni a pénzügyi érdekeit sértő csalásokkal és egyéb bűncselekményekkel (ilyen például a vesztegetés, a pénzmosás, a hűtlen kezelés vagy a hivatali visszaélés) szemben, hiszen bár a hivatalos adatok szerint a csalások által érintett összeg mindössze a költségvetés 1-2%-át teszi ki, egyes becslések 11 LIGETI [2002] 75-76; SIEBER [2009] 17-18, 28. 12 Lásd: FEJES [2005] 3; SIEBER [1997] 370. 13 FARKAS [2001b] 13. 14 BÁRD P. [2016] 438; KARSAI [2002b] 19-20; KIS N. [2014b] 169; LIGETI [2005] 22; LIGETI [2008a] 24. 18
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés szerint az uniós büdzsé 10-20%-a tűnik el különböző jogellenes módon. 15 E bűncselekmények folytán tehát az Unió jelentős bevételektől esik el. Mivel az Unió költségvetését közvetett módon részben az adófizető polgárok pénzéből is finanszírozzák, a költségvetést sértő bűncselekmények az adófizetőket károsítják meg. 16 A csalás elleni küzdelem szupranacionális kereteinek megteremtése azonban nemcsak gazdasági, hanem politikai okokkal is alátámasztható. A pénzügyi érdekeket sértő csalások elszaporodása megkérdőjelezi az integráció gondolatát és veszélyezteti az integrációs folyamatokat. 17 A költségvetést érintő csalások jelentősen csökkentik az Unió által újraosztott források összegét, ami veszélyezteti az egyes uniós szakpolitikák végrehajtását. Az uniós pénzek felhasználásának nem megfelelő ellenőrzése ezenkívül hosszútávon a polgárok Unió működésébe vetett bizalmát is megrendítheti. 18 Mindezek miatt különösen fontos feladatot jelent az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés megfelelő kereteinek megteremtése. A védelem biztosítása érdekében természetesen számos büntetőjogon kívüli, így elsősorban közigazgatási jogi eszköz is igénybe vehető, azonban a jogtárgyat sértő cselekmények súlyossága emellett a büntetőjogi szankciók alkalmazását is szükségessé teszi. 19 A szupranacionális jogtárgyakat sértő cselekmények üldözése azonban nem oldható meg kizárólag a tagállamok büntetőjoga segítségével, hiszen a klasszikus nemzeti büntetőjog hatálya általában nem terjed ki a többi állam vagy a nemzetközi szervezetek pénzügyi és egyéb érdekeinek védelmére. 20 Az elkövetők a nemzeti jog alapján kizárólag akkor vonhatók felelősségre, ha a tagállami büntetőjog hatálya kiterjed az adott nemzetközi szinten elkövetett cselekményre és az a tagállami Btk. valamely tényállását is kimeríti. 21 Mivel a nemzeti büntetőhatalom nem mutat érzékenységet a nemzeti szinten kívüli vagy afeletti jogsértésekre, szükség van a tagállamokon túlnyúló, egységes, uniós szintű védelem megteremtésére. 22 15 Lásd például: FARKAS [2003] 103; FROMM [2004] 13; NÜRNBERGER [2009] 495; RASNER [2005] 56-57; SATZGER ZIMMERMANN [2008] 171; SIEBERT [2008] 89; SPINELLIS [1999] 141-142; TIEGS [2006] 57-58; WILLIAMS [2013] 229-234. 16 HOLÉ [2004] 309; HORNYÁK [2011] 3251. 17 LIGETI [2004a] 185. 18 FROMM [2004] 16-21; JACSÓ [2012] 66; MURAWSKA [2008] 54. 19 MADAI [2010] 90; MADAI [2011] 235-236. 20 KAIAFA-GBANDI [2012] 321; SIEBER [2014] 89. 21 KARSAI [2002a] 78. 22 Vö. BÉKÉS [2013] 35-36; BÉKÉS [2015] 61. 19
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés Bár az Európai Unió büntetőjogi fellépése kezdetben kizárólag a szupranacionális jogtárgyak, elsősorban a pénzügyi érdekek védelmére korlátozódott, később fokozatosan kiterjesztették az Unió egyéb célkitűzéseire és politikáira is. Így mára már az Unió meghatározott feltételek fennállása esetén, a büntetőjogi jogalkotás során meghatározó alapelveket szem előtt tartva, valamennyi közös politika eredményes végrehajtása céljából jogosult büntetőjogi eszközökhöz fordulni. Eddig azonban egy hosszú út vezetett el, melynek kiemelkedő állomásait a következő fejezetben mutatjuk be. 2. Az uniós büntetőjog fejlődése az elsődleges jogforrások tükrében 2.1. A bel- és igazságügyi együttműködés előzményei A fent említett tényezők hatására már az 1970-es évek közepétől megkezdődött a tagállamok között a kormányközi együttműködés a bevándorlás, a menekültjog, illetve a rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén. Ezek az együttműködési formák kezdetben a közösségi jog keretén kívül zajlottak, és legfőbb céljuk a tapasztalatok, az információ kicserélése, megosztása, valamint különböző informális hálózatokat felállítása volt. 23 Ilyen informális együttműködés volt az 1970-ben létrehozott Európai Politikai Együttműködés, amely keretében kezdetben a tagállamok külügyminiszterei, majd később igazságügy- és belügyminiszterei is rendszeresen, évente két alkalommal találkoztak egymással. 24 Az Európai Politikai Együttműködés keretében számos büntetőjogi tárgyú nemzetközi egyezmény kidolgozására is sor került, habár ezek többsége a tagállami ratifikáció hiánya miatt nem lépett hatályba. 25 Az Európai Tanács 1975. december 1-2-án tartott római csúcstalálkozóján megfogalmazott ajánlásai hatására 1976. június 29-én alakult meg a TREVI 23 FELFÖLDI [2011] 1510. 24 LIGETI [2008b] 38-39. 25 M. NYITRAI [2005] 182-183; PEERS [2011a] 9. 20
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés együttműködés. 26 Az együttműködés fő céljai a terrorcselekményekre és terrorista szervezetekre vonatkozó adatok, információk kicserélése, a konkrét esetekben való kölcsönös támogatás, az összekötő tisztek cseréje, a rendőrségi képzés javítása, valamint a polgári légi forgalom védelmét célzó együttműködés megteremtése és megerősítése voltak. 27 A TREVI együttműködésen belül kezdetben két munkacsoport működött, az egyik a terrorizmus elleni fellépés összehangolásával, a terroristákra vonatkozó információgyűjtéssel, illetve a légi forgalom és a nukleáris létesítmények biztonságával, a másik pedig a rendőri együttműködés erősítésével foglalkozott. 28 1993- ban felállítottak egy további munkacsoportot, az Europol előfutárának tartott, majd abba beintegrálódó Európai Kábítószer Egységet (European Drug Unit EDU), amely a kábítószerrel kapcsolatos bűncselekmények mellett a súlyos, határon átnyúló szervezett bűnözés egyéb területeivel is foglalkozott. 29 A munkacsoportokon belül az együttműködés három szinten zajlott: a bel- és igazságügyért felelős miniszterek, a magas rangú tisztségviselők (például a tagállamok rendőrségeinek vezetői), és a tagállami szakértői munkacsoportok szintjén. A munkacsoportok évente kétszer üléseztek. 30 A TREVI csoport informális, vagyis a jog által nem szabályozott testület volt, munkájában Európai Bizottság nem vett részt, a miniszterek pedig nem voltak kötelesek válaszolni az Európai Parlament tagjainak a csoport tevékenységével kapcsolatos kérdéseire. A TREVI együttműködés a Maastrichti Szerződéssel beleolvadt az Európai Unió III. pillérébe. 31 Noha a TREVI együttműködés a formális kötőerővel bíró jogi keretet még nélkülözte, ez tekintető az Európai Közösségek tagállamai közötti rendőri és büntetőjogi együttműködés első intézményes formájának, amely során a tagállamok egy olyan működési struktúrát alakítottak ki, amely később az Európai Unió keretén belül is példaként szolgált. 32 A TREVI mintájára később más hasonló ad hoc csoportok is létrejöttek. Ilyen volt például az 1986-ban létrejött Bevándorlási Ad Hoc Munkacsoport, 26 A TREVI mozaikszó a Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence International (Terrorizmus, Radikalizmus, Extrémizmus, Nemzetközi Erőszak) szavak rövidítése. 27 BERTA [2014] 114; MASIKA HARMATI [1999] 140-141. 28 NAGY B. [2002] 726. 29 BAUER [2008] 100; FEJES [2005] 4. 30 FISCHER KELLER QUARCH ELS LAMBERZ [2014] 11; MASIKA HARMATI [1999] 141. 31 FARKAS [2004] 17; MADAI [2010] 91. 32 BERTA [2014] 114. 21
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés az 1989-ban felállított Kábítószer-ellenes Európai Bizottság (Comité Européen de Lutte Anti-Drogues CELAD) és a vámhatóságok együttműködését elősegítő Kölcsönös Hatósági Segítség Csoport (Group d Assistance Mutuelle GAM), illetve az 1991-ben megalakított Gyorsított Konzultációs Központ. 33 A bel- és igazságügyi együttműködés területén jelentős előrelépést jelentett az 1986-ban elfogadott Egységes Európai Okmány, amely egy egységes, belső határok nélküli térség megteremtését tűzte ki célul, ahol biztosítva van a személyek szabad mozgása. Az emiatt kialakult biztonsági deficit kiküszöbölése érdekében az Egységes Európai Okmány bevonta az együttműködés kereteibe a szervezett bűnözés és az illegális migráció elleni küzdelmet, és célul tűzte ki a külső határellenőrzés erősítését, valamint az egységes menekült- és bevándorlási politika kialakítását. 34 A személyek szabad mozgásából eredő kockázatok megelőzése és kompenzálása céljából 1985. június 14-én a luxemburgi Schengen városában öt tagállam (Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg és Németország) aláírta a Schengeni Megállapodást (Schengen I.), majd 1990. június 19-én az annak megvalósulásához szükséges intézkedéseket részletező Schengeni Végrehajtási Egyezményt (Schengen II.). 35 A Végrehajtási Egyezmény értelmében az aláíró államok közötti belső határokon megszűnik a személyellenőrzés 36, ezzel párhuzamosan a részes államok kötelezettséget vállaltak a külső határok ellenőrzésének megerősítésére. 37 A határellenőrzés így a belső határokról a külső határokra tevődött át. Az Egyezmény célul tűzte ki az egységes 33 Lásd bővebben: DENZA [2005] 66-74; EMMERT [1996] 53-54; FELFÖLDI [2011] 1551; MASIKA HARMATI [1999] 144-145; NAGY B. [2002] 726-727. 34 DENZA [2005] 65-66; SZABÓ S. [2010] 24. 35 Megállapodás a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről [HL L 239., 2000. 09. 22., 13-18.]; Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról [HL L 239., 2000. 09. 22., 19-62.] A két egyezménynek jelenleg az Egyesült Királyság és Írország kivételével valamennyi EU-tagállam részese. A nem uniós országok közül Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc vesz részt a schengeni együttműködésben. Lásd: A Lisszaboni Szerződéshez csatolt 19. jegyzőkönyv az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról, 1. cikk 36 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikk 37 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 3-8. cikk 22
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés beutazási és vízumpolitika kialakítását 38, a menekültjogot kérelmezők kezelésére vonatkozó hatáskörök megosztását 39, a rendőrségi együttműködés és információcsere megerősítését 40, az igazságügyi együttműködés fejlesztését 41, a bűnelkövetők kölcsönös kiadatását 42, valamint egy központi személyi és tárgyi adatbázis 43 felállítását. Ezen adatbázis, a Schengeni Információs Rendszer (Schengen Information System SIS) egy, a részes államok hatóságait összekötő információs hálózat, amellyel ellenőrzik a schengeni térségbe belépő személyeket, és amelyből a tagállamok rendőri és egyéb erre felhatalmazott hatóságai adatokat kaphatnak egyes személyekről, ellopott vagy elvesztett tárgyakról, valamint a vízumkibocsátásokról és a rendőrségi együttműködésről. Az egyezmény tagállamok általi végrehajtását az ún. Végrehajtási Bizottság felügyelte. 44 A két Schengeni Egyezmény, a tagfelvételi egyezmények és jegyzőkönyvek, valamint a Végrehajtó Bizottság által elfogadott határozatok és nyilatkozatok egy átfogó joganyagot hoztak létre, amelyet schengeni vívmányoknak (schengeni acquis) neveznek. 45 Mivel a schengeni együttműködés eredetileg az európai integráció keretein kívül fejlődött, így kezdetben a schengeni joganyag sem volt része a közösségi acquisnak, azt csak az 1999-ben hatályba lépő Amszterdami Szerződéshez csatolt 2. kiegészítő jegyzőkönyv 46 építette be az uniós és a közösségi joganyagba. 47 A jegyzőkönyv preambuluma a Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel összhangban 38 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 9-27. cikk 39 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 28-38. cikk 40 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 39-47. cikk 41 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 48-58. cikk 42 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 59-69. cikk 43 Schengeni Végrehajtási Egyezmény 92-119. cikk 44 FELFÖLDI [2011] 1512-1513; HERRNFELD [2012] 966. 45 HORVÁTH [2011] 486; LIGETI [2002] 18-19. 46 Bővebben lásd: PEERS [2011a] 37-39; WEIß SATZGER [2012] 887-889. 47 A jegyzőkönyv értelmében a Tanács feladata volt a schengeni vívmányokat alkotó rendelkezések pontos meghatározása, valamint annak eldöntése, hogy a schengeni acquis mely része kerüljön az akkori I. pillérbe (EK-Szerződés IV. Cím) és melyik a III. pillérbe (EU-Szerződés VI. Cím). Lásd: a Tanács 1999/435/EK határozata (1999. május 20.) az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának megállapítása céljából a schengeni vívmányok meghatározásáról [HL L 176., 1999. 07. 10., 1-16.] és a Tanács 1999/436/EK határozata (1999. május 20.) az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának meghatározásáról [HL L 176., 1999. 07. 10., 17-30.]. 23
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés rögzítette az uniós jog primátusát, kimondva, hogy a schengeni acquis rendelkezései csak akkor és annyiban alkalmazhatók, amennyiben azok összhangban állnak az uniós és a közösségi joggal. 48 A Schengeni Megállapodás mellett röviden meg kell említeni a szakirodalomban csak Schengen III-nak nevezett Prümi Szerződést, amelyet 2005. május 27-én írt alá hét állam (Ausztria, Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország és Spanyolország) a németországi Prümben. 49 A megállapodás célja, hogy a terrorizmus, a határokon átnyúló bűnözés és az illegális bevándorlás elleni küzdelem terén biztosítsa a DNS-, az ujjlenyomat- és a járműnyilvántartás tagállamok közti cseréjét. 50 A Prümi Szerződés nagy része 2008-ban az uniós joganyag részévé vált. 51 2.2. A Maastrichti Szerződés A büntetőjogi együttműködés történetében az Európai Uniót létrehozó, 1992. február 7-én aláírt és 1993. november 1-jén hatályba lépett Maastrichti Szerződés 52 jelentette a fordulópontot, amely intézményesítette a korábbi kormányközi együttműködési formákat, és bevonta az uniós politikák közé a bel- és igazságügyi együttműködést. Ennek keretén belül a Szerződés kilenc olyan területet sorolt fel, amelyet a tagállamok az Unió célkitűzéseinek elérése céljából és az Európai Közösség hatásköreinek sérelme nélkül közös érdekű ügynek tekintenek: 1. menekültpolitika, 2. a személyeknek a tagállamok külső határain való átlépésére és az e határokon való ellenőrzés gyakorlására vonatkozó szabályok, 48 FRENZ [2011] 761. 49 A Belga Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság és az Osztrák Köztársaság között 2005. május 27-én létrejött, a különösen a terrorizmus, a határokon átnyúló bűnözés, valamint az illegális migráció elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről Szerződés. 50 BAZZOCCHI [2011b] 179-180; HORVÁTH [2011] 500; MIETTINEN [2013] 21. Vö. BÁRD P. [2007] 86-91. 51 A Tanács 2008/615/IB határozata (2008. június 23.) a különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről [HL L 210., 2008. 08. 06., 1-11.]; a Tanács 2008/616/IB határozata (2008. június 23.) a különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről szóló 2008/615/IB határozat végrehajtásáról [HL L 210., 2008. 08. 06., 12-72.] 52 Az Európai Unióról szóló Szerződés [HL C 191., 1992. 07. 29., 1-112.] 24
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés 3. bevándorláspolitika és harmadik országok állampolgáraira vonatkozó politika: a) harmadik országok állampolgárainak a tagállamok területére való belépésére, illetve a tagállamok területén való mozgására vonatkozó feltételek, b) harmadik országok állampolgárainak a tagállamok területén való tartózkodására vonatkozó feltételek, beleértve a családegyesítésre és a munkavállalásra vonatkozó feltételeket, c) küzdelem harmadik országok állampolgárainak illegális bevándorlása, a tagállamok területén való illegális tartózkodása és munkavállalása ellen, 4. a kábítószer-függőség elleni küzdelem, 5. a nemzetközi méreteket öltő csalás elleni küzdelem, 6. igazságügyi együttműködés polgári ügyekben, 7. igazságügyi együttműködés büntetőügyekben, 8. vámügyi együttműködés, 9. rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a tiltott kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb súlyos formáinak megelőzése és leküzdése céljából, beleértve szükség esetén a vámügyi együttműködés bizonyos vonatkozásait, egy, az egész Unióra kiterjedő információcsere-rendszernek az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) keretén belüli kiépítéséhez kapcsolódva. 53 Ezeket a területeket ugyanakkor a tagállamok a szuverenitásuk védelme miatt csak fokozatosan kívánták bevonni az integrációba. 54 Így a bel- és igazságügyi együttműködés nem vált az Európai Közösségek részéve, hanem külön pillérbe (III. pillér) került, amely működési mechanizmusa eltért a közösségi pillértől. 55 A szupranacionális I. pillértől eltérően a III. pillér működése a kormányközi együttműködésen alapult. A tagállamok közötti együttműködés, konzultáció, tanácskozás és a döntéshozatal legfőbb szerve a Tanács volt, amely a tagállamok 53 EU-Szerződés K.1. cikk 54 CROWE [2008] 166; FISCHER KELLER QUARCH ELS LAMBERZ [2014] 13-14. 55 Ezzel a Maastrichti Szerződés megteremtette az Unió ún. hárompilléres szerkezetét. Az I. pillért az Európai Közösségek alkották, amely részei a 2002-ig fennálló Európai Szén- és Acélközösség, az Európai Atomenergia Közösség és az Európai Gazdasági Közösség (1993-tól Európai Közösség) voltak. A II. pillér a Közös Kül- és Biztonságpolitika, a III. pillér pedig a Bel- és Igazságügyi Együttműködés volt. 25
II. rész: Történeti és fogalmi alapvetés belügyminisztereiből vagy igazságügy-minisztereiből állt. 56 A Szerződés a döntéshozatalhoz egyes eljárási kérdések és végrehajtási intézkedések kivételével egyhangú szavazatot kívánt meg, vagyis minden tagállam vétójoggal rendelkezett. A Tanács üléseinek előkészítéséért az I. pillérhez hasonlóan az Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) felelt, de a III. pillér fő egyeztető fóruma az ún. Koordinációs Bizottság lett, amelyet a Szerződés vonatkozó cikke alapján csak K.4. cikk szerinti Bizottságként emlegettek. A Koordinációs Bizottság a Tanács kérésére vagy saját kezdeményezésére véleményt nyilváníthatott a Tanácsnak, illetve közreműködött a Tanács munkájának előkészítésében. 57 A Koordinációs Bizottsághoz kapcsolódóan további munkacsoportok jöttek létre az egyes szakkérdések egyeztetésére, és a nemzeti apparátusok közti együttműködésre. 58 A III. pilléres együttműködés területén a többi uniós intézmény jóval korlátozottabb hatáskörrel rendelkezett, mint az I. pillér területén. Az Európai Bizottság kezdeményezési joga nem volt kizárólagos, mivel a Bizottság mellett bármely tagállam jogosult volt jogalkotási javaslatot tenni. További korlátozást jelentett, hogy a Bizottság javaslattételi joga csak a K.1. cikk első hat pontjában említett területekre terjedt ki, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, a vámügyi együttműködés, valamint a rendőrségi együttműködés területén kizárólag a tagállamok tehettek javaslatot. 59 Az Európai Parlamentet rendszeresen tájékoztatni kellett a fontosabb kezdeményezésekről, ezenkívül kérdésekkel fordulhatott a Tanácshoz, illetve ajánlásokat tehetett számára. A Parlament továbbá bizonyos kérdésekben konzultációs jogkört kapott, amely azonban korlátozott volt, mivel a véleményét ugyan a Tanácsnak kellőképpen figyelembe kellett vennie, de nem volt köteles annak megfelelően eljárni. 60 Az Európai Bíróság nem kapott hatáskört a III. pillér területén, a Szerződés mindössze annyit tett lehetővé, hogy a tagállamok az általuk elfogadott egyezményekben kiköthessék, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezzen az egyezmény értelmezésére és az alkalmazás kapcsán felmerülő vitás kérdések eldöntésére. 61 A Bíróság hatásköre így kizárólag a tagállamok egyedi döntésén alapult. 56 DENZA [2005] 76. 57 EU-Szerződés K.4. cikk (1)-(3) bekezdés 58 HORVÁTH [2011] 483-484. Bővebben lásd: DENZA [2005] 81-82; MASIKA HARMATI [1999] 178-180. 59 EU-Szerződés K.3. cikk (2) bekezdés 60 EU-Szerződés K.6. cikk 61 EU-Szerződés L cikk és K.3. cikk (2) bekezdés 26