Response to Vulnerability in Asylum

Projektjelentés

Response to Vulnerability in Asylum ENSZ Menekültügyi Főbiztosság Közép-Európai Regionális Képviselete Budapest, 2013. A dokumentum általános terjesztésre készült. Minden jog fenntartva. A dokumentum reprodukálható és lefordítható azzal a feltétellel, hogy a reprodukció vagy a fordítás nem használható fel kereskedelmi célokra, és fel kell tüntetni a forrást. 2013. december Szerző: Dr. Chrystalla Katsapaou A Response to Vulnerability in Asylum projekt koordinátora

Köszönetnyilvánítás Köszönet illeti mindazokat, akik közreműködtek a Response to Vulnerability in Asylum projekt irányításában, lebonyolításában és napi szintű adminisztrációjában: projektkoordinátorok: Jadwiga Maczynska (november május) és Chrystalla Katsapaou (május december), projektasszisztens: Anna V. Kirvas, országos projektfelelősök: Mariya Shisheva (Bulgária), Zilahi László (Magyarország), Maciej Fagasinski (Lengyelország), Carolina Marin (Románia), Zuzana Kovalova (Szlovákia), Chrystalla Katsapaou (Egyesült Királyság) (november május); az UNHCR Közép-Európai Regionális Képviseletének munkatársai: Nadia Jbour, Nancy Polutan, a Program, adminisztráció, kommunikáció/köztájékoztatás részleg munkatársai; a projekt lebonyolításában aktívan részt vettek az UNHCR bulgáriai, magyarországi, lengyelországi, romániai, szlovákiai és egyesült királysági irodájában dolgozó munkatársai; különösen az országos projektmenedzserek: Petya Karayaneva (Bulgária), Ambrus Ágnes (Magyarország), Maria Pamula (Lengyelország), Cristina Bunea (Románia) és Alexandra McDowall (Egyesült Királyság). Külön szeretnénk köszönetet mondani azoknak a kormányzati tisztviselőknek, ügyintézőknek és más szakembereknek, akik a különböző országokban munkájukkal és ráfordított idejükkel hozzájárultak a projekt sikeres lebonyolításához. Szintén külön elismerést érdemelnek értékes segítségnyújtásukért a különböző civil szervezetek képviselői. A projekt nem jöhetett volna létre az Európai Bizottság anyagi támogatása nélkül, amiért köszönettel tartozunk. Jogi nyilatkozat A projektet az Európai Menekültügyi Alap és az Európai Bizottság finanszírozta. A kiadványban megfogalmazott nézetek a szerző saját véleményét tükrözik, és nem feltétlenül egyeznek meg az UNHCR vagy az Európai Bizottság nézeteivel. Az Európai Bizottság nem vállal felelősséget a dokumentumban szereplő információ felhasználásából adódó problémákért. A dokumentum általános terjesztésre készült. Minden jog fenntartva. A dokumentum reprodukálható és lefordítható azzal a feltétellel, hogy a reprodukció vagy a fordítás nem használható fel kereskedelmi célokra, és fel kell tüntetni a forrást. 2 Response to Vulnerability in Asylum

Tartalomjegyzék Köszönetnyilvánítás...2 Kifejezések... 5 Összefoglaló...8 1. fejezet Bevezetés... 9 1.1. A Response to Vulnerability in Asylum projekt háttere...10 1.2. Az RVA az UNHCR Minőségjavító Kezdeményezés projektjeinek összefüggésében... 11 1.3. Jogi háttér... 12 1.4. Módszertan... 12 1.5. Az RVA projekt eredményei... 13 1.6. A jelentés felépítése... 14 2. fejezet Az országokra vonatkozó háttérinformáció. 15 2.1. Bevezetés.... 15 2.2. Bulgária... 15 2.3. Magyarország... 19 2.4. Lengyelország... 21 2.5. Románia.... 24 2.6. Szlovákia.... 26 2.7. Egyesült Királyság... 29 2.8. Következtetés... 31 3. fejezet Sérülékeny menedékkérők meghatározása. 33 3.1. Bevezetés... 33 3.2. Ki minősül sérülékeny menedékkérőnek?... 33 3.3. Következtetés... 35 4. fejezet Sérülékeny menedékkérők beazonosítása és szükségleteik felmérése... 37 4.1. Bevezetés.... 37 4.2. A sérülékeny menedékkérők korai és folyamatos beazonosítása... 37 4.3. A sérülékeny menedékkérők beazonosítására rendelkezésre álló eszközök...39 4.4. Nemzeti azonosítási módszerek kifejlesztése................ 41 4.5. Következtetés... 42 3

5. fejezet A sérülékeny menedékkérők speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek kielégítése... 43 5.1. Bevezetés...43 5.2 A kapacitás bővítése érdekében tett lépések...44 5.2.1. Kísérő nélküli és szüleiktől vagy gondviselőjüktől elszakított menedékkérő kiskorúak...44 5.2.2. Traumatizált személyek, kínzás, nemi erőszak és a fizikai, érzelmi vagy szexuális erőszak más súlyos formáinak áldozatai...45 5.2.3 Sérülékeny kérelmezők meghallgatása...46 5.2.4 A kérelmező egyéni és helyzetfüggő körülményei...46 5.2.5. Döntéshozatal...47 Ajánlások... 49 Mellékletek... 52 Összefoglaló döntéshozatali útmutató (menekültstátusz meghatározása) - Gyermekek... 52 Összefoglaló döntéshozatali útmutató (menekültstátusz meghatározása) - Nemi alapú üldözés... 70 Összefoglaló döntéshozatali útmutató (menekültstátusz meghatározása) - Leszbikus, meleg, biszexuális, transznemű és interszexuális (LMBTI) menedékkérők... 86 Háttéranyagok mutatója... 101 4 Response to Vulnerability in Asylum

KIFEJEZÉSEK 1951. évi egyezmény A menekültek jogállásáról szóló 1951. évi Genfi Egyezmény 1967. évi kiegészítő A menekültek jogállásáról szóló 1951. évi egyezményhez kapcsolódó 1967. jegyzőkönyv évi kiegészítő jegyzőkönyv Menekültszállás APD ASPIS ASQAEM Menedékkérő BIA BID Kapacitásépítés CEAS Származási ország CREDO EASO EC ENGI ERF ExCOM EU EVASP DAI Menedékkérők csoportos elhelyezésére szolgáló létesítmény Menekültügyi eljárásokról szóló irányelv Menedékkérők Védelmi Indexei (ASPIS) eszköz Menekültügyi Rendszerek Minőségbiztosítási és Értékelési Mechanizmusa Olyan harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy, aki nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, amelynek tárgyában még nem hoztak jogerős határozatot Mindenek felett álló érdekek felmérése Mindenek felett álló érdekek meghatározása Az a folyamat, melynek során személyek, intézmények és társadalmak külön és közösen is bővítik különböző funkciók ellátásával, problémák megoldásával, valamint célok kitűzésével és megvalósításával kapcsolatos kapacitásukat Közös Európai Menekültügyi Rendszer Az állampolgárság, illetve hontalan személy esetén a szokásos tartózkodási hely szerinti ország vagy országok; Az EU menedékjogi eljárásai során alkalmazott szavahihetőség-vizsgálat fejlesztése Európai Menekültügyi Támogató Hivatal Európai Bizottság Gyámsági intézmények európai hálózata Az Európai Bizottság Európai Menekültügyi Alapja A Főbiztos Programjának Végrehajtó Bizottsága Európai Unió Sérülékeny menedékkérők védelmének javítása Menekültügyi és Integrációs Igazgatóság, Románia Kifejezések 5

FDQ Fókuszcsoport-megbeszélés Nemi alapú üldözés GEO GII Egészségügyi szakemberek IRCT IVP LAR LMBTI NASS Országos projektfelelősök NGO NHS NRM OFF BÁH PROTECT PTSD QI Befogadó állomás Menekültügyi Egyezmény A menekültek helyzetének javítása projekt Olyan módszer, melynek célja kvalitatív adatok gyűjtése meghatározott kritériumok alapján kiválasztott személyektől (a fókuszcsoport tagjaitól) Az egyik nem ellen irányuló, vagy azt aránytalan mértékben érintő üldözés Sürgősségi kormányrendelet, Románia Bevándorlásügyi Felügyelőség, Románia Orvosok, ellátó személyzet, pszichiáterek, pszichológusok és szociális munkások A Kínzás Áldozatainak Nemzetközi Rehabilitációs Tanácsa A Sérülékeny személyek meghallgatása című EASO képzési modul A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, Bulgária Leszbikus, meleg, biszexuális, transznemű és interszexuális személyek Nemzeti Menekültügyi Támogató Szolgálat, Egyesült Királyság Az RVA projekt lebonyolításában résztvevő nemzeti tanácsadók Civil szervezet Nemzeti egészségügyi szolgálat, Egyesült Királyság A szakértőhöz utalás adott országban alkalmazott mechanizmusa Külföldiekkel Foglalkozó Hivatal, Lengyelország Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, Magyarország Process of Recognition and Orientation of Torture Victims in European Countries to Facilitate Care and Treatment projekt Poszttraumás stressz zavar Minőségjavító kezdeményezések Menedékkérők csoportos elhelyezésére szolgáló létesítmény, ahol a bentlakók rövid ideig, egy menekültszállásra történő áthelyezésükig, vagy a menedékjogi eljárás teljes időtartama alatt maradhatnak A menekültek jogállásáról szóló 1951. évi Genfi Egyezmény 6 Response to Vulnerability in Asylum

A menekültstátusz meghatá- Az UNHCR és/vagy az államok által végzett jogi és közigazgatási eljárások, rozására szolgáló eljárások melyek célja annak megállapítása, hogy a kérelmet benyújtó személy a nemzeti és a nemzetközi jogszabályok értelmében elismerhető-e menekültként RRC RRCE RSD RVA SAR Szüleiktől elszakított gyermekek Szexuális és nemi alapú erőszak SGBV SOP Kínzás Tranzitközpont UASC UKBA Kísérő nélküli kiskorúak UNHCR Regisztrációs befogadó állomás, Bulgária Közép-Európai Regionális Képviselet A menekültstátusz meghatározása Response to Vulnerability in Asylum projekt Állami Menekültügyi Hivatal, Bulgária Mindkét szülőjüktől, illetve törvényes vagy szokásos gondviselőjüktől elszakított gyermekek, akiket azonban kísérhet más rokon Bizonyos személyek vagy csoport ellen irányuló, nemi alapú fizikai, mentális vagy szexuális sérelmet vagy szenvedést okozó cselekedetek, ilyen cselekedetekkel történő fenyegetés, valamint kényszerítés és a szabadságtól való megfosztás más formái Szexuális és nemi alapú erőszak Szabványos működési eljárás Bármely cselekmény, amelyet szándékosan, éles testi vagy lelki fájdalom vagy szenvedés kiváltása céljából alkalmaznak valakivel szemben, hogy tőle, illetőleg harmadik személytől értesüléseket vagy vallomást csikarjanak ki, vagy hogy olyan cselekmény miatt büntessék, amelyet ő, vagy harmadik személy követett el, illetőleg amelynek elkövetésével őt vagy harmadik személyt gyanúsítanak, hogy megfélemlítsék, vagy nyomást gyakoroljanak rá, illetőleg hogy harmadik személyt félemlítsenek meg, vagy hogy harmadik személyre gyakoroljanak nyomást, valamint bármilyen megkülönböztetési formára alapozott más okból alkalmaznak, ha az ilyen fájdalmat vagy szenvedést közfeladatot ellátó személy vagy hivatalos minőségben eljáró bármely más személy vagy ilyen személy kifejezett vagy hallgatólagos ösztönzésére vagy ennek hozzájárulásával bárki más okozza Menedékkérők csoportos elhelyezésére szolgáló létesítmény, ahol a bentlakók rövid ideig maradnak, mielőtt átkerülnek egy menekültszállásra vagy befogadó állomásra Kísérő nélküli menedékkérő gyermekek Egyesült Királyság Határellenőrzési Hivatala Mindkét szülőjüktől és rokonaiktól elszakított gyermekek, akikről nem gondoskodik olyan felnőtt, aki a jog vagy a szokás alapján erre köteles Egyesült Nemzetek Szervezetének Menekültügyi Főbiztossága Kifejezések Glossary 7

Összefoglaló A jelentés a Response to Vulnerability in Asylum (RVA) projekt keretében lebonyolított kutatás eredményeit ismerteti. Az RVA projekt 2012 végén indult és 2013 decemberében fejeződött be. Az RVA projektet az UNHCR és az Európai Menekültügyi Alap finanszírozta, és az alábbi államok részvételével zajlott: Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Románia, Szlovákia és az Egyesült Királyság. Az RVA projekttel kapcsolatos tevékenységek részeként a résztvevő államok információt cseréltek nemzeti menekültügyi szabályaikról és eljárásaikról. Köszönettel tartozunk a résztvevő hatóságoknak együttműködésükért és erőfeszítéseikért. Az RVA projekt célja, hogy segítse a sérülékeny menedékkérők nehézségeinek megértését, és megoldásokat dolgozzon ki e menedékkérők hatékonyabb azonosítására és szükségleteik megfelelő kielégítésére. Az 1. fejezet áttekintést ad az RVA projekt hátteréről, céljairól, módszertanáról és eredményeiről. A 2. fejezet bemutatja, milyen gyakorlatokat és jogszabályokat alkalmaznak jelenleg a sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatban az RVA projektben részt vevő államok. A 3. fejezet azt elemzi, hogy az UNHCR iránymutatásai, valamint a releváns projektek alapján kidolgozott európai és más dokumentumok alapján ki számít sérülékeny menedékkérőnek. A következő fejezet az államok sérülékeny menedékkérők azonosítására és szükségleteinek felmérésére vonatkozó kötelezettségeit mutatja be. Az 5. fejezet az államok speciális szükségletek kielégítésére vonatkozó kötelezettségeit ismerteti, és bemutatja, hogyan igyekszik kapacitást bővíteni ezen a területen az RVA projekt. A jelentés ajánlásokat fogalmaz meg az államok számára a sérülékeny menedékkérők definíciójával, azonosításával, valamint a speciális szükségleteik kielégítésére vonatkozó kapacitások bővítésével kapcsolatban. A nemzeti menekültügyi folyamatokkal kapcsolatos mélyreható kutatási programok és főbb tevékenységek minden résztvevő országban lezárultak. A hatóságok támogatását célzó további tevékenységekre az UNHCR programjainak keretében kerül sor. 8 Response to Vulnerability in Asylum

Bevezetés 1.1. A Response to Vulnerability in Asylum projekt háttere A menedékkérők eleve sérülékeny személyek, hiszen otthonuk elhagyása a megszokott támogató környezettől való elszakadást jelenti és egyben azt, hogy számos nehézséggel kell szembenézniük a menedékjogi eljárás és új életük megteremtése kapcsán. Vannak azonban a menedékkérők csoportján belül olyanok, akik fokozottan kiszolgáltatott helyzetben vannak, ezért speciális támogatást és különleges eljárási biztosítékokat igényelnek. E körbe tartoznak a kísérő nélküli vagy szüleiktől, illetve gondviselőjüktől elszakított gyermekek, az egészségügyi vagy pszichológiai ellátásra szoruló személyek, a kisgyermeket nevelő családok, a gyermeküket egyedül nevelő szülők, az emberkereskedelem áldozatai, valamint a kínzás, szexuális vagy nemi alapú erőszak és más sérelmek túlélői. Teljes egyetértés van azzal kapcsolatban, hogy e sérülékeny személyek azonosítását és szükségleteinek felmérését minél korábban el kell elvégezni a menedékjogi eljárás során a szükséges szociális, pszichológiai és orvosi segítség biztosítása végett. A korai azonosítás emellett lehetővé teszi a megfelelő eljárási biztosítékok alkalmazását is, melyek révén megelőzhető, hogy a sérülékeny menedékkérők hátrányos helyzetbe kerüljenek menedékkérelmük elbírálása során. Bizonyos menedékkérők esetén így például a poszttraumás stressz zavarban szenvedőknél és a szexuális vagy nemi alapú erőszak áldozatainál a speciális támogatási és eljárásbeli szükségletek csak a menedékjogi eljárás későbbi fázisaiban azonosíthatóak. Ezzel összefüggésben indult el 2012 novemberében az Európai Menekültügyi Alap által társfinanszírozott Response to Vulnerability in Asylum (RVA) projekt azzal a céllal, hogy felhívja a figyelmet a sérülékeny menedékkérők problémáira és megoldásokat dolgozzon ki hatékonyabb beazonosításukra és szükségleteik megfelelő kezelésére. Az RVA projektben a következő országok menekültügyi hatóságai vettek részt: Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Románia és Szlovákia. 1 Az Egyesült Királyság menekültügyi hatósága a projekt első időszakában (2012. november 2013. május) kapott meghívást aktív részvételre. Az RVA projektben részt vevő országokkal kapcsolatban a 2. fejezet tartalmaz további információt. Az RVA projekt céljai az alábbiak szerint foglalható össze: Tökéletesíteni a sérülékenység fogalmának megértését; Sérülékeny menedékkérők azonosítására alkalmas módszereket kidolgozni; Fejleszteni a sérülékeny menedékkérők speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek felmérését célzó folyamatot és az annak nyomán hozott intézkedéseket; 1 Az UNHCR egyes műveleteit ezekben az országokban az UNHCR Budapesten működő Közép-Európai Regionális Képviselete koordinálja és felügyeli http://www.unhcr-centraleurope.org/ 1. fejezet Bevezetés 9

Bővíteni a nemzeti hatóságok, jogászok, egészségügyi szakemberek és civil szervezetek kapacitását a sérülékeny menedékkérők speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek kielégítése érdekében. 1.2. Az RVA projekt az UNHCR Minőségjavító Kezdeményezés projektjeinek összefüggésében 2008-ban az UNHCR Közép-Európai Regionális Képviselete elindította a Menekültügyi Rendszerek Minőségbiztosítási és Értékelési Mechanizmusa (ASQAEM) elnevezésű projektet, amely 2010-ben zárult le. 2 A részben szintén az Európai Menekültügyi Alap által finanszírozott ASQAEM projekt célja az volt, hogy az eljárások, meghallgatások és menekültügyi döntések felülvizsgálatának eredményei alapján kidolgozott útmutatások és képzések révén fejlessze a részt vevő közép-európai országokban alkalmazott menekültügyi eljárásokat. Az ASQAEM projekt magában foglalta a menedékjogi eljárások során hozott első fokú határozatokkal szemben benyújtott fellebbezések minőségének vizsgálatát, valamint az ezzel kapcsolatos útmutatás kidolgozását is. Az ASQAEM egyik legfontosabb célja az volt, hogy segítséget nyújtson az államoknak belső minőségbiztosítási eljárásaik kidolgozásában, valamint a Menekültügyi Főbiztossággal együttműködve támogassa az államok kapacitásépítő folyamatait a döntéshozatali eljárások belső felülvizsgálata és az ennek nyomán kidolgozott fejlesztések megvalósítása terén. 3 Az ASQAEM projekt ötlete az Egyesült Királyságban merült fel, ahol az UNHCR már 2004 óta együttműködött az Egyesült Királyság Határellenőrzési Hivatalával (ma Belügyminisztérium) egy Minőségjavító Kezdeményezés (QI) projektben, melynek célja a menekültügyi döntéshozatal minőségének javítása és egy belső minőségbiztosítási mechanizmus kidolgozása volt. 4 Ezzel összefüggésben az Egyesült Királyság információval és tanácsokkal támogatta az ASQAEM projekt megvalósítását. 2010 áprilisában az UNHCR elindította A menekültek helyzetének javítása (FDQ) projektet, amely 2011-ben zárult le. 5 A projekt a közép-európai államokban az ASQAEM projekt eredményeire építve igyekezett konszolidálni az egyes államokban alkalmazott minőségellenőrzési mechanizmusokat. 6 Ugyanakkor az FDQ projekt a minőségbiztosítás fejlesztését célzó erőfeszítések körét kiterjesztette az UNHCR Dél-Európai Regionális Képviseletéhez tartozó országokra is. A projektben Ausztria, Németország és az Egyesült Királyság is részt vett, ezáltal kibővítve az egyes országok menekültügyi gyakorlataival kapcsolatos információcsere körét. 7 2 Az ASQAEM projekt hivatalosan 2008. szeptember 1-jén indult és 2010. február 28-án zárult le. A projektben az alábbi államok vettek részt: Ausztria, Bulgária, Németország, Magyarország, Lengyelország, Románia, Szlovákia és Szlovénia. 3 A tevékenységekkel kapcsolatban lásd ASQAEM, (Összefoglaló) jelentés (2010. február) 4 Az Egyesült Királyságban lebonyolított Minőségjavító Kezdeményezés projekt ma már a minőségi integráció fázisában tart, lásd: http://www.unhcr.org.uk/what-we-do-in- the-uk/quality-initiative-and-integration.htm 5 A menekültek helyzetének javítása az EU-ban Új minőségbiztosítási mechanizmusok kidolgozása Dél-Európában és a nemzeti minőségbiztosítási eljárások konszolidálása Közép-Európában (FDQ) (2010. április 2011. szeptember) 6 UNHCR, A minőség jegyében:kézikönyv magas színvonalú menekültügyi rendszerek kialakításáról, 2011. szeptember 7 Az FDQ projektben a közép-európai országok közül Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Románia és Szlovákia vett részt. Dél-Európa: Ciprus, Görögország, Olaszország és Portugália (Ausztria, Németország és az Egyesült Királyság). Az országokkal kapcsolatos összefoglalókat lásd: UNHCR, A menekültek helyzetének javítása az EU-ban (FDQ): Összefoglaló projektjelentés (2011. szeptember). 10 Response to Vulnerability in Asylum

Az összes, RVA projektben részt vevő közép-európai ország részt vett a fenti két minőségjavító projektben is. Mint azt már fentebb említettük, az RVA projekt egyik célja az államok kapacitásának bővítése a sérülékeny menedékkérők azonosítása, valamint támogatási, illetve eljárásbeli szükségleteik kezelése terén. Ebben a tekintetben az RVA projekt részben a korábbi minőségjavító projektek eredményeire épít annak érdekében, hogy a menekültügyi hatóságok megfelelő eljárási biztosítékokat alkalmazzanak sérülékeny menedékkérők esetén, továbbá tisztában legyenek a sérülékeny menedékkérők meghallgatásával kapcsolatban felmerülő problémákkal, valamint a kérelmekkel kapcsolatos döntéshozatalra vonatkozó jogszabályokkal és iránymutatásokkal. A projekt további célja a kapacitásépítés a belső minőségbiztosítási mechanizmusok terén annak érdekében, hogy a sérülékeny menedékkérők számára valóban rendelkezésre álljanak a megfelelő eljárási biztosítékok. 1.3. Jogi háttér A menedékkérők fogadására vonatkozó szabályokat és a sérülékeny menedékkérők számára biztosítandó speciális szabályokat elősegítő eljárási biztosítékokat a vonatkozó dokumentumok rögzítik. Ezek a dokumentumok az UNHCR útmutatásai, melyeket Alapszabályában 8, valamint az 1951. évi Menekültügyi Egyezmény 35. cikkében 9 rögzített felügyeleti jogkörének keretében dolgozott ki, alapul véve a Közös Európai Menekültügyi Rendszerre (CEAS) vonatkozó jogszabályokat, 10 a menekültjogokra és az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi jogszabályokat, valamint a regionális emberi jogi dokumentumokat. Ezek a normák alapvető szerepet játszottak az RVA céljainak meghatározása, módszertanának kidolgozása, valamint képzési anyagainak és jelentéseinek összeállítása során. A 3., 4., és 5. fejezet foglalkozik azokkal a normákkal, melyek segítenek a sérülékeny menedékkérő fogalmának meghatározásában, az ilyen menedékkérők azonosításában, valamint szükségleteik kielégítésében. Az RVA projekt időzítése éppen megfelelő a Közös Európai Menekültügyi Rendszer szabályrendszerének kidolgozása szempontjából. Az első fázis a tagállamok azon kötelezettségét hangsúlyozta, mely alapján figyelembe kell venniük a sérülékeny menedékkérők speciális szükségleteit. A jelenleg zajló fázis már inkább a sérülékeny menedékkérők azonosítására koncentrál, valamint arra, hogy az átdolgozott uniós irányelvek szabályozzák e csoport speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek kezelését, mivel a tagállamok eltérően értelmezik a sérülékeny menedékkérők fogalmát, és eltérő folyamatokat alkalmaznak azonosításukra, továbbá gyakran nem rendelkeznek megfelelő erőforrásokkal és kapacitással e csoport igényeinek kezelésére. 11 A befogadási körülményekről és a menekültügyi eljárásokról szóló átdogozott irányelvet a tagállamoknak 2015. július 20-ig kell átültetniük nemzeti jogrendszerükbe. 8 Az UNHCR Alapszabályának (1950) 8. cikke, az ENSZ Közgyűlés 428 (V) határozatának függeléke (1958. december 14.). A 8. cikk értelmében az UNHCR felelősséggel tartozik a menekültek védelmére vonatkozó nemzetközi egyezmények alkalmazásának felügyeletéért. 9 A menekültek jogállásáról szóló egyezmény (elfogadták 1951. július 28-án, hatályba lépett 1954. április 22-én) 189 UNTS 137 és a kiegészítő jegyzőkönyv (elfogadták 1967. január 31-én, hatályba lépett 1967. október 4-én) 606 UNTS 267. A 35. cikk értelmében a részes államok kötelesek együttműködni az UNHCR-rel annak érdekében, hogy a Főbiztosság elláthassa feladatait, különös tekintettel az 1951. évi egyezményben foglalt rendelkezések alkalmazásának ellenőrzése tekintetében. 10 A Közös Európai Menekültügyi Rendszerrel kapcsolatban lásd: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/ 11 Európai Bizottság, Zöld Könyv a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerről (COM (2007) 301 végleges) 1. fejezet Bevezetés 11

1.4. Módszertan A projekt során alkalmazott módszertan alapvetően kvalitatív jellegű volt, és különböző forrásból származó adatok gyűjtésére, valamint az alkalmazott gyakorlatok megfigyelésére épült. Összefoglalva, a projektben résztvevő közép-európai országokban a következő tevékenységekre került sor: i. A nemzeti jogszabályok, az esetjog, az irányelvek és az alkalmazott gyakorlatok felülvizsgálata a sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatban meghatározott kritériumok és normaanyag tükrében; ii. Menedékkérők számára fenntartott létesítmények meglátogatása; iii. Állami hatóságokkal folytatott konzultációk; iv. Állami és nem állami alkalmazásban álló egészségügyi szakemberekkel köztük szociális munkásokkal és pszichológusokkal folytatott konzultációk; v. Menekültügyi kérdésekben érintett érdekeltekkel folytatott konzultációk (pl. civil szervezetek); vi. Kiválasztott esetek és döntések tanulmányozása; vii. Meghallgatások megfigyelése és értékelése; viii. Képzési szükségletek felmérése; ix. Menedékkérőkkel folytatott fókuszcsoport beszélgetések (egyes résztvevő országokban); x. A projekt lebonyolításában részt vevő nemzeti projektfelelősök találkozója, ahol a résztvevők az egyes országokban alkalmazott gyakorlatokat vitatták meg. Az alábbi táblázat a résztvevő országokban végzett főbb kutatási tevékenységeket foglalja össze: Létesítmények meglátogatása* Állami hatóságokkal folytatott konzultációk Civil szervezetekkel folytatott konzultációk Állami egészségügyi szakemberekkel folytatott konzultációk** Nem állami egészségügyi szakemberekkel folytatott konzultációk** Esetek és döntések tanulmányozása Meghallgatásokon való részvétel*** Felmérésben részt vevő személyek száma**** Bulgária 21 7 8 7 4 26 42 20 Magyarország 12 7 23 9 20 14 4 15 Lengyelország 16 28 21 25 6 10 N/A 4 Románia 16 6 5 N/A 5 18 33 29 Szlovákia 9 8 3 3 3 8 3 40 Egyesült Királyság 2 5 6 N/A 3 N/A N/A N/A Összesen 76 61 66 44 41 76 82 108 * a létesítmények meglátogatása keretében regisztrációs, tranzit- és befogadó állomásokra, valamint menekültszállásokra látogattak el a szakemberek ** egészségügyi szakemberek: szociális munkások, orvosok, pszichológusok és pszichiáterek *** személyes meghallgatást és akták tanulmányozását foglalja magában **** szóbeli és írásbeli felmérések előzetes konzultációk során N/A ezzel kapcsolatban nem került sor adatgyűjtésre az adott országban 12 Response to Vulnerability in Asylum

1.5. Az RVA projekt eredményei Az RVA projekt eredményei: Képzési programok: A sérülékeny menedékkérők speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek kezelésével kapcsolatos kapacitásbővítő képzések állami hatóságok alkalmazottai, civil szervezetek, ügyvédek és egészségügyi szakemberek számára; Sérülékeny menedékkérők speciális eljárásbeli szükségleteinek kezelésével kapcsolatos regionális képzések állami hatóságok számára; A közép-európai országokban működő menekültügyi hatóságok munkatársainak képzése ( train the trainer ) a sérülékeny személyek meghallgatásával kapcsolatos, az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal (EASO) által kifejlesztett és rendelkezésre bocsátott moduljáról. 12 A nemzeti képzések várhatóan 2014 első negyedévében kezdődnek. Fordítások: Az UNHCR szavahihetőség vizsgálatával kapcsolatban összeállított jelentéséből származó kivonatok fordítása; 13 Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal által kidolgozott és annak képzési platformjára feltöltött, sérülékeny személyek meghallgatásával kapcsolatos modul fordítása (bolgár, magyar, lengyel, román és szlovák nyelvre). 14 Jelentések: A kutatási eredményekkel, felülvizsgálatokkal és létesítménylátogatásokkal kapcsolatban az állami hatóságoknak összeállított, ajánlástervezeteket is tartalmazó összefoglalók és zárójelentések. Az állami hatóságok számára nyújtott útmutatás: A sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatos jó gyakorlatokat bemutató útmutatások; A sérülékeny menedékkérők azonosításával kapcsolatos módszerek kidolgozására, valamint speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteik felmérésére vonatkozó nemzeti útmutatás; Sérülékeny menedékkérők különböző kategóriái által benyújtott menedékkérelmek elbírálására vonatkozó regionális és nemzeti útmutatás. 15 12 Ezzel kapcsolatban az 5. fejezet tartalmaz további részleteket. Az EASO képzési programjával kapcsolatban lásd: http://easo.europa.eu/about-us/tasks-of-easo/training-quality/ 13 UNHCR, A bizonyítékon túl. A szavahihetőség vizsgálata az EU tagállamainak menekültügyi rendszereiben:teljes jelentés (2013. május), és UNHCR, A bizonyítékon túl. A szavahihetőség vizsgálata az EU tagállamainak menekültügyi rendszereiben: Összefoglaló (2013. május). Ezzel kapcsolatban az 5. fejezet tartalmaz további részleteket. 14 Lásd 12. lábjegyzet 15 Ezzel kapcsolatban az 5. fejezet tartalmaz további részleteket. 1. fejezet Bevezetés 13

1.6. A jelentés felépítése A jelentés további négy fejezetet tartalmaz. A 2. fejezet bemutatja az RVA projektben résztvevő államok sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatban alkalmazott gyakorlatát és jogszabályait. A 3. fejezet azt részletezi, hogy az UNHCR iránymutatásai, valamint a releváns projektek alapján kidolgozott európai és más dokumentumok alapján ki kaphat konkrét támogatást, illetve kinek lehet speciális eljárásbeli szükséglete. A következő fejezet az államok sérülékeny menedékkérők azonosítására és szükségleteinek felmérésére alkalmas módszerek kidolgozására vonatkozó kötelezettségeit mutatja be. Az 5. fejezet azokkal az RVA projekt keretében végrehajtott lépésekkel foglalkozik, melyek célja az államok kapacitásának bővítése a kérelmezők speciális támogatási és eljárásbeli szükségleteinek megfelelő kezelése érdekében. A jelentés ajánlásokat fogalmaz meg az államok számára a sérülékeny menedékkérők definíciójával, azonosításával, valamint a speciális szükségleteik kezeléséhez szükséges kapacitások bővítésével kapcsolatban. 14 Response to Vulnerability in Asylum

Az országokra vonatkozó háttérinformáció 2.1. Bevezetés Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Románia és Szlovákia az Európai Unió határán helyezkednek el, ezért belépési pontot jelentenek a menedékkérők számára. Földrajzi elhelyezkedésük miatt sok olyan menedékkérő is érkezik ezekbe az országokba, akik Nyugat-Európába szeretnének továbbutazni. Ezek a közép-kelet-európai országok még az Európai Unióba való belépésük előtt csatlakoztak az 1951. évi Genfi Egyezményhez és az 1967. évi kiegészítő jegyzőkönyvhöz. 16 Mindegyik állam része a Közös Európai Menekültügyi Rendszernek. A menedékkérőkkel kapcsolatban általában problémát jelent a támogató rendelkezések fejlesztése és az eljárási biztosítékok garantálása. Ezek a problémák fokozottan jelentkeznek sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatban, és tovább nehezítik a helyzetet a bevándorlás szabályozásával kapcsolatos elvárások, valamint a globális gazdasági válság. Ez a fejezet az RVA projektben részt vevő államok sérülékeny menedékkérőkkel kapcsolatos gyakorlatáról nyújt áttekintést. 2.2. Bulgária A menedékjogi eljárásokkal kapcsolatos háttérinformáció A Miniszteri Tanácson belül működő Állami Menekültügyi Hivatal felel a menekült és az oltalmazott státuszért benyújtott kérelmek elbírálásáért (ezekre a jogállásokra humanitárius státuszként hivatkozik a bolgár jog). A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény a legtöbb kapcsolódó kérdéskört szabályozza. 17 Az Állami Menekültügyi Hivatal belső szabályokat dolgozott ki és fogadott el a menekültügyi kérelmek elbírálására vonatkozóan. Az Állami Menekültügyi Hivatal centralizált struktúrában működik, központi irodája Szófiában van. Regisztrációs és befogadó állomások 18 Szófiában és Banyában vannak, Pastrogorban pedig egy 16 Magyarország 1989-ben, Bulgária, Lengyelország és Románia pedig 1992-ben csatlakozott a Menekültügyi Egyezményhez. Szlovákia 1993-ban, Csehszlovákia felbomlása után csatlakozott újra az Egyezményhez. 17 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény (kihirdetve az állami közlöny 54. számában 2002. május 31-én) és annak módosításai. 18 Az Állami Menekültügyi Hivatal területi divíziója, mely a menedékkérők regisztrációjáért, orvosi vizsgálatáért, szociális és egészségügyi támogatásáért, valamint a menedékjogi eljárás lebonyolításáért felel. 2. fejezet Az országokra vonatkozó háttérinformáció 15

tranzitközpont működik 19. Nemrégiben nyitottak meg további négy menekültszállást Szófiában (Voenna Rampa és Vrazhdebna), Kovatchevtsiben és Harmanliban (zárt létesítmények). 20 Menedékkérelem személyesen nyújtható be az Állami Menekültügyi Hivatalban. Ha a kérelmet más hatóságnak nyújtják be, azt továbbítani kell az Állami Menekültügyi Hivatalnak. A kérelem benyújtását követően a kérelmezőt az Állami Menekültügyi Hivatal fenti létesítményeinek valamelyikében helyezik el, vagy engedély ellenében egyéb címen való elhelyezés is lehetséges. Az elmúlt öt évben Bulgáriában évente átlagosan 1000 menedékkérelmet nyújtottak be. 21 Idén nőtt a benyújtott kérelmek száma 2013 októberének végéig összesen 5232 kérelmet regisztráltak. 22 2012- ben a legtöbb menedékkérő Szíriából, Irakból, Afganisztánból és Algériából érkezett, de jelentős volt a hontalanok száma is. 23 2013-ban a legtöbben Szíriából, Algériából, a Palesztin Hatóság területéről és Irakból érkeztek. 24 A sérülékeny kérelmezők meghatározása a bolgár jogban A Menedékjogról és a menekültekről szóló törvény értelmében a sérülékeny személyek közé tartoznak a gyermekek, a várandós nők, az időskorúak, a gyermeküket egyedül nevelő szülők, a fogyatékossággal élők, valamint a súlyos pszichológiai, fizikai vagy szexuális erőszak áldozatai. 25 A törvény előírja, hogy a rendelkezések alkalmazása során figyelembe kell venni a kérelmezők egyéni körülményeit. 26 A menedékkérők számára jelenleg nyújtott támogatások A fenti menekültügyi létesítményekben elhelyezett menedékkérők a bolgár állampolgárokkal egyenlő jogokkal rendelkeznek az élelmezéshez 27 és a szociális támogatáshoz való jogok terén. 28 A menedékkérők jelenleg körülbelül 32,5 euró összegű támogatást kapnak havonta. Azok a kérelmezők, akik nem az Állami Menekültügyi Hivatal valamelyik létesítményében laknak, nem jogosultak szociális támogatásra. 29 A törvény értelmében egészségi állapotuk, családi állapotuk és pénzügyi helyzetük felmérése után gondoskodni kell a menedékkérők elhelyezéséről. 30 A gyakorlatban a létesítmények korlátozott befogadóképessége miatt a hatóságok nem képesek teljes mértékben kielégíteni a szükségleteket. 19 Az Állami Menekültügyi Hivatal területi divíziója, amely a menedékkérők regisztrációjáért, elhelyezéséért és orvosi vizsgálatáért, valamint a Dublini Rendelet értelmében végrehajtandó és a gyorsított eljárások lefolytatásáért felel. 20 Ezek az új menekültügyi létesítmények nem az Állami Menekültügyi Hivatal területi divíziói, ezért csak a menedékkérők elhelyezésére szolgálnak, menekültügyi eljárásoknak nem adnak helyet. 21 UNHCR RRCE, Menekültügyi trendek 2007-2009, Közép-Európára vonatkozó nem végleges statisztikai adatok; és UNHCR RRCE, Menekültügyi trendek 2010-2012, Közép-Európára vonatkozó nem végleges statisztikai adatok. 22 Kormányzati adatok 23 EUROSTAT, menedékkérők és első fokú menedékjogi határozatok: 2012 (2013. május) (8. oldal, 5. táblázat). 24 Kormányzati adatok, lásd még: EUROSTAT, menedékkérők és első fokú menedékjogi határozatok, 2013. első negyedév (2013/09. szám) (8. oldal, 5. táblázat), és Eurostat, második negyedév, 2013 (2013/12. szám) (8. oldal, 5. táblázat). 25 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 30a. cikk 26 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 30a. cikk 27 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, (1) pont, 2. bekezdés 28 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, (1) pont, 3. bekezdés 29 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, (6) pont 30 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, 4. pont 16 Response to Vulnerability in Asylum

A menedékkérők a menedékjogi eljárás teljes időtartama alatt - beleértve a fellebbezési fázist - jogosultak a bolgár állampolgárokat is megillető egészségügyi ellátásra. 31 Bulgáriában ellenben az egészségbiztosítás csak az alapellátás költségeit fedezi, és csak a gyógyszerek egy szűk körére terjed ki, melyeket egy hivatalos lista tartalmaz. 32 Egyszeri szociális támogatás igénybevételére van továbbá lehetőség, melynek összege körülbelül 160 euró. 33 Ehhez a bolgár állampolgárokhoz hasonlóan a menedékkérőknek is ki kell tölteniük egy űrlapot; a támogatás orvosi, oktatási, lakhatási és más alapvető szükségletek kielégítésére vehető igénybe. A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény értelmében minden menedékkérő jogosult pszichológiai segítségre. 34 Az Állami Menekültügyi Hivatal ellenben csak egy pszichológust alkalmaz, ami erősen behatárolja a fenti jog gyakorlásának lehetőségét. Néhány civil szervezet a kapcsolódó projektek keretében pszichológiai támogatás nyújt a menedékkérők számára. A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény értelmében a kísérő nélküli menedékérő gyermekeket rokonaiknál, nevelőszülőknél, speciális intézményben vagy egyéb, gyermekek elhelyezésére szolgáló létesítményben kell elhelyezni. 35 A gyakorlatban azonban a kísérő nélküli gyermekek az Állami Menekültügyi Hivatal létesítményeiben, néha felnőttekkel együtt kerülnek elhelyezésre. A törvény értelmében az emberkereskedelem esetleges áldozatai is jogosultak a biztonságos elhelyezésre és ellátására. 36 Az országban létezik továbbutalási mechanizmus, melynek értelmében az emberkereskedelem áldozatainak azonosításában és ellátásában közreműködő szakemberek kötelesek együttműködni egymással. 37 Speciális eljárási biztosítékok A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény értelmében a kísérő nélküli gyermekek mellé a családjogi törvényben meghatározott eljárás keretében gyámot kell kijelölni. 38 A családjogi törvény értelmében a gyám kijelölése a gyermek lakóhelye szerinti önkormányzat vezetőjének felelőssége. A gyakorlatban azonban nem működik megfelelően a gyám kijelölésére szolgáló eljárás. Ráadásul, a családjogi törvény nem rendelkezik kifejezetten arról, hogy a kísérő nélküli menedékkérő gyermekek mellé gyámot kell kijelölni. A menedékjogi törvény értelmében amennyiben nem jelölnek ki gyámot a kísérő nélküli menedékkérő gyermek mellé, a gyermeket a menedékjogi eljárás során a Szociális Támogatási Hivatal Gyermekvédelmi Osztályának kell képviselnie. 39 A gyermekvédelmi törvény értelmében azonban mivel a szociális munkások a gyámtól eltérő szerepet játszanak a gyermek támogatásában, 40 mindkét szakembernek jelen kell lennie a gyermek meghallgatásán. A szociális munkás jelenléte ezért az eljárás során nem váltja ki a gyám jelenlétét. 31 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, (1) pont, 4. bekezdés 32 Az egészségbiztosításról szóló törvény (kihirdetve az állami közlöny 70. számában 1998. június 19-én) és annak módosításai, VI. rész 33 A szociális támogatásról szóló törvény alkalmazásáról szóló rendeletek, 16. cikk, 1. bekezdés 34 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, (1) pont, 5. bekezdés 35 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, 7. pont 36 Az emberkereskedelem elleni küzdelemről szóló törvény (2003) 37 Lásd az emberkereskedelem áldozatainak utalására és támogatására szolgáló nemzeti mechanizmust (2010), 50. oldal http://lastradainternational.org/lsidocs/bulgarian%20nrm.pdf 38 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 25. cikk, 1. pont 39 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 25. cikk, 5. pont 40 Gyermekvédelmi törvény (2000), 15. cikk, 4. és 5. bekezdés 2. fejezet Az országokra vonatkozó háttérinformáció 17

A kísérő nélküli menedékkérő gyermek képviselőjének (gyám vagy szociális munkás) joga van ahhoz, hogy a menedékjogi meghallgatás során kérdéseket tegyen fel és jelezze aggályait. 41 A kísérő nélküli gyermekek esetében nem alkalmaznak gyorsított eljárást. 42 Ha a kérelmező kora nem egyértelmű, a kérelmezőt életkor-meghatározásra utalják. 43 Azok a mentális problémákkal küzdő menedékkérők, akik nem képesek képviselni érdekeiket, nem vesznek részt meghallgatáson. 44 Kétség esetén a tisztviselő pszichiátriai szakvéleményt kér. 45 Ilyen esetben az Állami Menekültügyi Hivatal a menedékkérő érdekeinek védelmében kérheti a bíróságtól a menedékkérő jogképességének korlátozását. 46 További eljárási biztosítékra példa az azonos nemű meghallgató és tolmács kéréséhez való jog. 47 A menedékjogi meghallgatás felfüggeszthető, ha ezt orvosi vagy pszichológiai szakvélemény indokolja. Sérülékeny menedékkérők azonosítása és szükségleteik felmérése A hatóságok nem alkalmaznak kidolgozott módszert a sérülékeny menedékkérők azonosítására és speciális támogatási vagy eljárásbeli szükségleteik átfogó felmérésére. Minden kérelmezőn elvégeznek azonban egy orvosi vizsgálatot a fertőző betegségek felismerése érdekében, mely során feltárhatók a különböző egészségügyi problémák, melyekkel indokolt esetben általános orvoshoz vagy kórházba kell utalni a kérelmezőt. 48 2012 októbere óta az Állami Menekültügyi Hivatal kérdőívet használ a traumatikus élményt elszenvedett menedékkérők korai azonosítására (PROTECT kérdőív). 49 A PROTECT kérdőívet ellenben egyelőre kizárólag a szófiai regisztrációs befogadó állomáson alkalmazzák, kérelmezők előre kiválasztott csoportjainál. Minden kiválasztott kérelmezőtől megkérdezik, hogy kíván-e pszichológussal beszélni. Az Állami Menekültügyi Hivatal ellenben - mint azt már fentebb említettük - csupán egy pszichológust alkalmaz, aki a kérdőívek kitöltéséért is felel. A kérelmezők indokolt esetben azonban a szófiai Kínzás Túlélőit Támogató Központ nevű szófiai civil szervezethez utalhatók. Mivel a PROTECT kérdőív használata még gyermekcipőben jár, a kérelmezők továbbutalása még nem általánosan bevett gyakorlat. 2.3. Magyarország Háttérinformáció A menekült és az oltalmazott státusz iránt előterjesztett kérelmek elbírálásáért a Belügyminisztérium felügyelete alatt működő Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (BÁH) felel. Egy 2007-ben hatályba lépett (és azóta módosított) jogszabály tartalmazza a bevándorlókkal és menedékkérőkkel kapcsolatos 41 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 63a. cikk, 9. pont 42 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 71. cikk, 1. pont 43 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 61. cikk, 3. pont 44 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 63a. cikk, 5. pont 45 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 61. cikk, 4. pont 46 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 27. cikk 47 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 63a. cikk, 4. pont 48 A menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, 29. cikk, 4. pont 49 A PROTECT kérdőívvel a 4. fejezet foglalkozik (4.3). 18 Response to Vulnerability in Asylum