EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK Dr. Stelbaczky Tibor Kézikönyv a Tanács eljárási szabályzatához Budapest, 2010
EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK Az Államreform Operatív Program 2.2.5-2008-0001 támogatásával kiadja: Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, valamint Kormányzati Személyügyi és Közigazgatási Minõségfejlesztési Szakállamtitkárság Lektorálta: Dr. Dienes-Oehm Egon Külügyminisztérium Minden jog fenntartva! Nyomdai elõkészítés: Pharma Press Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft.
Tartalomjegyzék Bevezetõ / 5 1. A Tanács belsõ felépítése / 7 1.1. A Tanács formációi, az Általános Ügyek Tanácsának és Külügyek Tanácsának szerepe és a tervezés / 7 1.2. Az Európai Tanács üléseinek elõkészítése / 12 1.3. Részvétel a Tanács ülésein / 13 1.4. A Tanács üléseit elõkészítõ bizottságok (Coreper, különleges bizottságok, tanácsi munkacsoportok) / 16 1.5. A Tanács Fõtitkárságának szerepe / 23 2. A Tanács mûködése, eljárásai / 25 2.1. A Tanács mûködésének programozása / 25 2.2. Általános eljárási szabályok, az ülések összehívása és helyszíne / 28 2.3. A tanácsülések napirendjének összeállítása, elfogadása / 31 2.4. A napirend jellemzõi / 34 2.5. Jogalkotási folyamat és nyilvánosság / 36 2.6. Az elnökség szerepe, a tanácsülések lefolytatása / 38 3. Döntéshozatal a Tanácsban / 41 3.1. A szavazásra vonatkozó rendelkezések / 41 3.2. Írásos eljárás és csendes eljárás / 42 3.3. Titoktartási kötelezettség / 43 3.4. Jegyzõkönyv a tanácsülésekrõl / 44 1. Függelék: a Tanács 2009. december 1-jei határozata a Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról (2009/937/EU) / 47 2. Függelék: az Európai Tanács 2009. december 1-jei határozata az Európai Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról (2009/882/EU) / 92 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 3
Bevezetõ Az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés 240. cikkének (3) bekezdése rögzíti, hogy (3) A Tanács elfogadja eljárási szabályzatát. Ennek a kézikönyvnek az a célja, hogy a Tanács által 2009. december 1- jén a saját mûködésére elfogadott eljárási rendjét (2009./937/EU számú tanácsi határozat, Hivatalos Lap L/325., 2009.12.11., 35. oldal, lásd: 1. számú Függelék) az egyes rendelkezésekhez fûzött magyarázatokkal együtt ismertesse. A kézikönyv nagy mértékben épít az EU-elnökségi füzetek I. számában (Dr. Dienes-Oehm Egon, az Európai Unió: alapismeretek, intézmény- és jogrendszer, döntéshozatali mechanizmus) megszerezhetõ ismeretekre, különösen annak a Tanácsot bemutató pontjára (4.1.b. 36 42. oldal), így azokat csak a megértéshez elkerülhetetlenül szükséges mértékben ismétli meg. EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 5
1. A Tanács belsõ felépítése Az Európai Unió Tanácsa (Council of the European Union, a továbbiakban: a Tanács), sokszor az EU Tanácsa vagy Miniszteri Tanácsként említve az Európai Unió fõ döntéshozó szerve, egyik kulcs intézménye. A Tanács jogilag egységes intézmény, függetlenül attól milyen formációban és ágazati névvel ülésezik. 1.1. A Tanács formációi, az Általános Ügyek Tanácsának és a Külügyek Tanácsának szerepe és a munka tervezése 2. cikk A Tanács formációi, az Általános Ügyek Tanácsa formáció és Külügyek Tanácsa formáció szerepe és a tervezés (1) A Tanács a tárgyalt ügyek függvényében különbözõ formációkban ülésezhet. A tanácsi formációk listáját az Általános Ügyek Tanácsa és a Külügyek Tanácsa kivételével az Európai Tanács minõsített többséggel fogadja el. A tanácsi formációk listáját az I. melléklet tartalmazza. A Tanács a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépése óta jelenleg tíz formációban ülésezik, ezek (esetenként a közkeletû angol rövidítésük feltüntetésével): 1. Általános Ügyek (GAC) 2. Külügyek (FAC) 3. Gazdasági és Pénzügyek (ECOFIN) ideértve a költségvetést is, 4. Bel- és Igazságügy (JHA) ideértve a polgári védelmet is, EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 7
5. Foglalkoztatás, Szociálpolitika, Egészségügy és Fogyasztóvédelem (EPSCO) 6. Versenyképesség (Belsõ Piac, Ipar és Kutatás) ideértve az idegenforgalmat is, 7. Közlekedés, Távközlés és Energia (TTE) 8. Mezõgazdaság és Halászat 9. Környezetvédelem 10. Oktatás, Ifjúság és Kultúra (EYC) ideértve az audiovizuális ügyeket is. A mostani tíz tanácsi formáció hosszú évek fejlõdésének eredménye. A 90-es években 20 körüli, majd a jelenlegi évtized elején 16 formáció létezett. A 2002-es júniusi sevillai Európai Tanács ülés kilenc formációról döntött, melyeket az ugyanezen év második felében hivatalban lévõ dán elnökség indított útjára. A jelenlegi tíz formációhoz képest ez azt jelentette, hogy az általános ügyekkel, illetõleg a külkapcsolatokkal foglalkozó tanács egyetlen formációban létezett, mint Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa (GAERC), utóbbiba az európai biztonsági és védelmi politika, a fejlesztési együttmûködés és a kereskedelempolitika is beletartozott. A Lisszaboni Szerzõdés a már korábban két részre tagozódott és külön napirend szerint ülésezõ formailag egységes tanácsi formációt végleg szétválasztotta és 16. cikkének (6). bekezdése második albekezdésében az Általános Ügyek Tanácsa, harmadik albekezdésében pedig a Külügyek Tanácsa létrehozásáról rendelkezett. (Megjegyzendõ, hogy már a kilencvenes évek végén erõs kritika fogalmazódott meg azzal kapcsolatosan, hogy a korábban a külügyminiszterek részvételével ülésezõ Általános Ügyek Tanácsa mindinkább külpolitikai témákkal foglalkozott és az Unió politikáinak, a tanácsi formációk közötti munkamegosztás koordinációjának a szerepe mindinkább háttérbe szorult. Ez eredményezte azt, hogy a sevillai döntés nyomán két nevet viselõ, ám egységes tanácsi formáció ténylegesen szétvált, a Lisszaboni Szerzõdéssel pedig jogilag is elkülönült egymástól a kétféle funkció és feladatkör.) Annak ellenére, hogy a tárgyalt témától függõen a fenti 10 formátum valamelyikében ülésezik, a Tanács jogilag egységes intézmény. 8 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
Ennek az egységességnek két következménye van: egyfelõl bármilyen jogszabály, rendelkezés, amely az Unió hatáskörébe tartozik, bármelyik tanácsi formációban elfogadható. Így például a Környezetvédelmi Tanács a vita nélküli A pontjai között elfogadhat pl. a Bel- és Igazságügyi Tanács által elõkészített tervezetet. Másfelõl az egyes tanácsi formációk között nincs fölé-alárendeltség, kivéve talán az Általános Ügyek Tanácsát, melynek bizonyos koordinatív szerepe van, az intézményi és adminisztrációs témák mellett a több uniós politikát érintõ kérdésekkel is foglalkozik, ilyen módon talán az egyenlõk között elsõ tanácsnak tekinthetõ. Bármilyen új tanácsi formáció létrehozásához az Általános Ügyek Tanácsa egyszerû többséggel hozott döntése szükséges. Szükség esetén kettõ vagy több tanácsi formáció együttes ülést, ún. jumbo ülést tarthat. Ilyen volt 2007 õszén a Bel- és Igazságügyi Tanács és a Foglalkoztatási Tanács együttes ülése a harmadik országból származó munkavállalókkal kapcsolatos szabályozás tárgyalása során. Bár az alapszerzõdés nem rendelkezik az informális miniszteri ülésekrõl, mégis érdemes érinteni, miután az elmúlt idõszakban valamennyi elnökségre jellemzõ lett, hogy számos informális miniszteri ülésre került sor. Emlékeztetni kell arra, hogy a Helsinkiben tartott Európai Tanács 1999 decemberében az akkor bõvítés elõtt Európai Unió hatékony mûködésének elõkészítése érdekében gyakorlati ajánlásokat fogalmazott meg [1]. Ennek E) pontja foglalkozik az informális miniszteri ülésekkel. Eszerint az informális miniszteri ülések célja, hogy lehetõséget teremtsen a miniszterek szabad, kötetlen véleménycseréjére általános témákban. Az informális miniszteri ülések nem tanácsülések, nem helyettesíthetik a Tanács szokásos tevékenységét. Az informális miniszteri ülések során az alábbi szabályokat kell figyelembe venni: i) egy elnökség során maximum 5 informális miniszteri ülés tartható (ez a késõbbiekben kiegészült egy hatodikkal, a védelmi miniszterek formációjával), [1] Presidency Conclusions, Helsinki European Council, 10 and 11 December 1999, Annex III: An Effective Council for an Enlarged Union Guidelines for Reform and Operational Recommendations EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 9
ii) iii) iv) hivatalos napirend nem készülhet, miniszterenként legfeljebb két munkatárs vehet részt, a vitához tanácsi dokumentum sem elõtte, sem utána nem készülhet, v) az ülések eredménye nem lehet formális következtetés vagy határozat elfogadása, s ezt bármilyen kiadandó sajtóközleménynek világosan rögzítenie kell. Az elmúlt évek gyakorlata alapján az egyes elnökségek a fenti 5+1- ben meghatározott informális tanácsülésnél többet tartanak, emellett számos egyéb miniszteri találkozót (informal ministerial meeting) és (miniszteri részvétellel zajló) konferenciát is tartanak. Igen gyakori szokássá vált az is, hogy a formális tanácsülések során informális munkaebédre vagy munkavacsorára kerül sor. Ezeken általában csak a miniszterek vesznek részt és olyan érzékeny, politikai kérdéseket vagy horizontális, stratégiai kérdésekt vitatnak meg, melyek esetében a zárt kör és az informális jelleg miatt nagyobb esély lehet a politikai megállapodás elérésére vagy a nyílt, õszinte párbeszédre. Fontos megjegyezni, hogy ezek a munkaebédek vacsorák nem részei a tanácsülésnek és semmilyen döntés, megegyezés nem hozható. Amennyiben ilyen alkalomkor döntés születik, azt a tanácsülésnek a formális keretek között meg kell erõsítenie. 2. cikk (2) Az Általános Ügyek Tanácsa gondoskodik a Tanács különbözõ formációiban folyó munka összhangjáról. Elõkészíti és az Európai Tanács, valamint a Bizottság elnökével együttmûködve figyelemmel kíséri az Európai Tanács üléseit. Az Általános Ügyek tanácsa felel a politikák átfogó koordinációjáért, az intézményi és igazgatási kérdésekért, a több európai uniós politikát érintõ horizontális kérdésekért például a többéves pénzügyi keretért és a bõvítésért, valamint az Európai Tanács által rábízott minden más kérdésért, figyelembe véve a gazdasági és monetáris unió mûködési szabályait. (3) (4) 10 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
(5) A Külügyek Tanácsa az Európai Tanács által meghatározott stratégiai iránymutatások alapján kidolgozza az Unió külsõ tevékenységét, és gondoskodik tevékenységeinek összhangjáról. Ez a tanácsi formáció felel az Európai Unió külsõ fellépésének egészéért, azaz a közös kül- és biztonságpolitikáért, a közös biztonsági és védelmi politikáért, a közös kereskedelempolitikáért, valamint a fejlesztési együttmûködésért és a humanitárius segítségnyújtásért. A Külügyek Tanácsának elnöke az Unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõje, akit szükség esetén az e formáción belül a Tanács félévenkénti elnökségét biztosító tagállamot képviselõ személy helyettesíthet. A Lisszaboni Szerzõdés 2009. december 1-jei hatályba lépésével tehát a korábbi Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa formailag is kettévált és december hónapban mindkettõ (egymást követõ napokon) megtartotta elsõ ülését már a fentiek szerint újrafogalmazott feladatkörrel. Az Általános Ügyek Tanácsa (ÁÜT) tehát az a tanácsi formáció, amely általános és átfogó hatáskörrel rendelkezik a többi tanácsban folyó munka összhangja, az uniós politikák átfogó koordinációja és a több uniós politikát érintõ horizontális kérdésekért, továbbá mindazokért a kérdésekért, amelyek megoldásával az Európai Tanács õt megbízza. A Külügyek Tanácsa a módosult feladat meghatározás szerint, már nemcsak a közös kül- és biztonságpolitikáért, a közös biztonsági és védelmi politikáért, a közös kereskedelempolitikáért, valamint a fejlesztési együttmûködésért és a humanitárius segítségnyújtásért felelõs, hanem az Európai Unió külsõ fellépésének egészéért is. Az új tanácsi formációkat illetõen hangsúlyozni kell, hogy azok tényleges mûködését illetõen még számos, az eljárási szabályzattal el nem döntött részletkérdés vár tisztázásra. Ezek nagy része a gyakorlatban dõl majd el, meghatározó lesz ebben a tekintetben a spanyol elnökség idõszaka. Különösen a Külkapcsolatok Tanácsának mûködését és a soros elnökséggel való viszonyát illetõen merülnek fel olyan kérdések, amelyekre csak a jövõben adható válasz. Így például a gyakorlatban dõl majd el az, hogy miként érvényesül az a szabály, amely szerint az Unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjét, mint a Külkapcsolatok Tanácsának elnökét szükség esetén e formáción belül a soros elnökséget képviselõ személy helyettesítheti. (Az e rendelke- EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 11
zéshez fûzött lábjegyzet szerint: Amikor a Külkapcsolatok Tanácsa a közös kereskedelempolitikai kérdések tárgyalása céljából ül össze, elnökét a 2. cikk (5) bekezdésének második albekezdésében foglaltaknak megfelelõen a féléves elnökség helyettesíti. ) 1.2. Az Európai Tanács üléseinek elõkészítése 2. cikk (3) Az európai tanácsi ülések elõkészítésének módozatairól az Európai Tanács eljárási szabályzatának 3. cikke a következõképpen rendelkezik: a) Az Európai Tanács eljárási szabályzata 2. cikkének (2) bekezdésében elõírt elõkészítés céljából az Európai Tanácsnak az Európai Tanács eljárási szabályzata 1. cikk (1) bekezdésében említett rendes üléseit megelõzõen legalább négy héttel az Európai Tanács elnöke az Európai Tanácsnak a Tanács féléves elnökségét ellátó tagállamot képviselõ tagjával és a Bizottság elnökével szorosan együttmûködve magyarázó jegyzetekkel ellátott napirendtervezetet nyújt be az Általános Ügyek Tanácsának. Az Európai Tanács tevékenységéhez a Tanács más formációi által nyújtott hozzájárulásokat az Általános Ügyek Tanácsának kell továbbítani, legkésõbb két héttel az Európai Tanács ülése elõtt. Az Európai Tanács elnöke az elsõ albekezdésben említettek szerinti szoros együttmûködés keretében kidolgozza az európai tanácsi következtetések irányvonalának tervezetét, valamint adott esetben az európai tanácsi következéstervezeteket és határozattervezeteket, amelyeket az Általános Ügyek Tanácsa vitat meg. Az Általános Ügyek Tanácsának utolsó ülésére az Európai Tanács ülését megelõzõ öt napban kerül sor. Az Európai Tanács elnöke ezen utolsó vita fényében öszszeállítja az ideiglenes napirendet. b) Kényszerítõ és elõre nem látható például az aktuális nemzetközi eseményekkel összefüggésben álló okok kivételével a Tanács semmilyen más formációja vagy elõkészítõ szerv nem vitathat meg az Európai Tanács elé terjesztett kérdést az Általános Ügyek Tanácsának azon ülése, amelynek végén az Európai Tanács ideiglenes napirendjét összeállítják, és az Európai Tanács ülése között. c) Az Európai Tanács ülésének kezdetén elfogadja a napirendjét. Fõszabályként a napirenden szereplõ kérdéseket e bekezdés rendelkezéseivel összhangban elõzetesen meg kell vizsgálni. 12 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
A Lisszaboni Szerzõdés az Európai Tanácsot az Unió fõ intézményei között nevesíti és ezáltal intézményesíti. Ennek következtében a reformszerzõdés hatálybalépésével, 2009. december 1-jén az Európai Tanács 2009/882/EU számú határozatával elfogadta saját eljárási szabályzatát (lásd: 2. számú Függelék). Az Európai Tanács üléseit az Általános Ügyek Tanácsa készíti elõ, e feladatköre ellátásának rendjérõl tehát a Tanács eljárási szabályzatának is rendelkeznie kell,visszaidézve az Európai Tanács (EiT) eljárási szabályzatának megfelelõ rendelkezését. Az eljárási szabályzat (továbbiakban ESZ) 2. cikke (3) bekezdése foglalkozik ezzel a kérdéssel. Ennek a) pontja rögzíti, hogy legalább négy héttel az ülés elõtt kell elkészíteni az EiT annotált (magyarázó jegyzetekkel ellátott) napirendjének tervezetét. Ez a pont rendelkezik arról is (megtartva a korábbi eljárási szabályzat azonos tartalmú szabályát), hogy a Tanács más formációi által nyújtott hozzájárulásokat legkésõbb két héttel az Európai Tanács ülése elõtt kell az Általános Ügyek Tanácsának továbbítani. A gyakorlatban azonban ez a szabály, tekintettel a rendelkezésre álló idõ rövidségére, nem minden esetben teljesül. A b) pontjában szereplõ ÁÜT ülésre általában az EiT hetének hétfõjén kerül sor. Ezt követõen új napirendi pont már nem vehetõ fel az EiT ülésére, kivéve, ha a tagállamok egyhangúlag így nem döntenek. Az EiT ülését megelõzõ ÁÜT és az EiT között más tanácsi formáció nem ülésezhet kivéve elõre nem látható okot (pl. váratlan nemzetközi esemény, amely sürgõs tárgyalást tesz szükségessé). 1.3. Részvétel a Tanács ülésein Az Európai Unióról szóló szerzõdés 16. cikke (2) bekezdése szerint A Tanács a tagállamok egy-egy olyan miniszteri szintû képviselõjébõl áll, aki felhatalmazással rendelkezik arra, hogy az adott tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállaljon. Ez a gyakorlat szerint minisztert, ill. (a parlamenti helyettesítésre jogosult) államtitkárt, vagyis a kormány tagját jelenti, függõen az adott tagállam alkotmányos EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 13
berendezkedésétõl, közigazgatási rendszerétõl. Így decentralizált vagy szövetségi államok esetében regionális kormány minisztere (mint pl. Belgium esetében gyakran elõ is fordul) is részt vehet a tanácsülésen, azzal a feltétellel, hogy a központi kormányzat nevében is kötelezettséget vállalhat. 5. cikk Ülések (1) A Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetérõl tanácskoznak, vagy szavaznak, nyilvánosak. Egyéb esetekben a Tanács ülései nem nyilvánosak, kivéve a 8. cikkben említett eseteket. (2) A Bizottságot meg kell hívni, hogy vegyen részt a Tanács ülésein. Ugyanez vonatkozik az Európai Központi Bankra azokban az esetekben, amikor az kezdeményezési jogát gyakorolja. A Tanács azonban úgy határozhat, hogy a Bizottság vagy az Európai Központi Bank jelenléte nélkül tanácskozik. (3) A Tanács és a Bizottság tagjait elkísérhetik az õket segítõ tisztviselõk. Nevükrõl és beosztásukról elõzetesen tájékoztatni kell a Fõtitkárságot. A Tanács meghatározhatja, hogy a Tanács tagjaival együtt küldöttségenként legfeljebb hány személy lehet jelen egyidejûleg a Tanács üléstermében. (4) A Tanács üléseire való belépéshez szükséges a Fõtitkárság által kiállított belépõ felmutatása. Minden tagállam maga dönti el, hogy az alapszerzõdés itt hivatkozott cikkével összhangban miként képviselteti magát az ülésen, az ott napirenden lévõ témánál. Miután ugyanazon tanácsi formációban több miniszter is részt vehet teljes jogú tagként, az elnökség a Tanács napirendjét az összefüggõ napirendi pontok csoportosításával úgy szervezi meg, hogy elõsegítse az illetékes nemzeti képviselõk részvételét, különösen amennyiben egy adott tanácsi formációban világosan elkülöníthetõ témákkal kell foglalkozni. Jó példa erre a Közlekedés, Távközlés és Energia Tanács, ahol a három témát (amely számos tagállam esetében három külön tárca hatáskörébe tartozik) sok esetben külön napokon is tárgyalják, de rendszeresen külön napon kerül sor a Versenyképességi Tanács keretén belül a belsõ piaci, iparpolitikai és 14 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
a kutatás-fejlesztési napirendi pontok tárgyalására. Ily módon a Tanács napirendjén szereplõ különbözõ témákért felelõs miniszterek (államtitkárok) váltani tudják egymást. A Tanács maximalizálhatja, hogy egy-egy tagállami küldöttség részérõl hányan vehetnek részt a tanácsteremben az ülés során. A gyakorlat szerint az ország tábla mögött a miniszter és az állandó képviselõ (helyettes állandó képviselõ) ülnek, míg az ülésteremben további három munkatárs tudja figyelemmel kísérni a tanácsülést. Különbözik ettõl az ECOFIN, ahol a miniszterek egyedül ülnek a tábla mögött, valamint az Mezõgazdasági és Halászati Tanács esetében azok a napirendi pontok, amelyeket a Különleges Mezõgazdasági Bizottság (SCA) készít elõ, itt az állandó képviselõ helyett az SCA szóvivõnek nevezett tagja ül a miniszter mellett. További munkatársak ún. salle d écoute -ban követhetik figyelemmel a tanácsteremben zajló vitát. 4. cikk A Tanács akadályoztatott tagjának képviselete A szavazati jogok átruházásáról szóló 11. cikk rendelkezéseire is figyelemmel, a Tanács akadályoztatott tagja képviseltetheti magát. Amennyiben a Tanács tagja akadályoztatott a részvételben helyette képviselõje is résztvehet az ülésen. Ez általában az állandó képviselõ vagy helyettese (a Coreper II képviselõ a GAC-ban, a FAC-ban, az ECOFIN-ban és a JHA-ban, illetõleg a Coreper I képviselõ a többi tanácsi formációban). Fontos, hogy ebben az esetben szavazati jog nem illeti meg a helyettesítõt, miután szavaznia csak a Tanács tagjainak lehet, ezek pedig a Szerzõdés 203. cikke szerint a tagállam miniszteri szintû képviselõje, miniszter vagy államtitkár. EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 15
1.4. A Tanács üléseit elõkészítõ bizottságok (Coreper, különleges bizottságok, tanácsi munkacsoportok) 19. cikk A Coreper, a bizottságok és a munkacsoportok (1) A Coreper feladata a Tanács munkájának elõkészítése és a Tanács által adott megbízatások teljesítése. Minden esetben biztosítja az Unió politikáinak és fellépésének összhangját, továbbá ügyel arra, hogy a következõ elveket és szabályokat betartsák: a) a jogszerûség, a szubszidiaritás, az arányosság és a jogi aktusok indokolásának elvei; b) az Unió intézményeinek és szerveinek hatáskörét meghatározó szabályok; c) költségvetési rendelkezések; d) az eljárásokra, az átláthatóságra és a szövegezés minõségére vonatkozó szabályok. (2) A Coreper, amennyiben másképp nem határoz, elõzetesen megvizsgálja a Tanács ülésének minden napirendi pontját. A Coreper mindent megtesz annak érdekében, hogy a saját szintjén megállapodást érjen el, amelyet elfogadás céljából a Tanács elé terjeszthet. Biztosítja, hogy az ügyeket megfelelõ módon terjeszszék a Tanács elé, és adott esetben iránymutatásokat ad, választási lehetõségeket vagy megoldási javaslatokat mutat be. Sürgõs esetben a Tanács egyhangúlag úgy határozhat, hogy az adott ügyrõl elõzetes vizsgálat nélkül tanácskozik. (3) A Coreper által vagy jóváhagyásával bizottságokat vagy munkacsoportokat lehet létrehozni bizonyos elõre meghatározott elõkészítõ munkálatok vagy tanulmányok elvégzése céljából. A Fõtitkárság gondoskodik az elõkészítõ szervek jegyzékének naprakésszé tételérõl és nyilvánosságra hozataláról. A Tanács elõkészítõ szerveiként kizárólag az e jegyzékben szereplõ bizottságok és munkacsoportok ülésezhetnek. (4) A Coreper elnöke a napirendi pontok függvényében az Általános Ügyek Tanácsának elnökségét betöltõ tagállam állandó képviselõje, vagy állandó képviselõjének helyettese. A Politikai és Biztonsági Bizottság elnökségét az Unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjének egy képviselõje látja el. Ha a Tanács minõsített többséggel eltérõen nem rendelkezik a különbözõ tanácsi formációk többi elõkészítõ szervének elnökségét a Külügyek Tanácsa formáció kivételével az adott formáció elnökségét ellátó tagállam egy küldöttje lát- 16 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
ja el. A (3) bekezdés második albekezdésében említett jegyzék felsorolja azokat az elõkészítõ szerveket is, amelyekkel kapcsolatban a Tanács az 1. cikk (4) bekezdésében említett, a Tanács elnökségének gyakorlására vonatkozó európai tanácsi határozat 4. cikkének megfelelõen másfajta elnökségrõl nem határozott. (5) A Tanács azon formációi üléseinek elõkészítésénél, amelyek félévente egyszer, az adott félév elsõ felében üléseznek, a Corepertõl eltérõ bizottságoknak és a munkacsoportoknak az elõzõ félév során tartott ülésein azon tagállam küldöttje elnököl, amely a Tanács említett ülésein az elnöki posztot be fogja tölteni. (6) Amennyiben valamely üggyel lényegében egy meghatározott féléves idõszak során foglalkoznak, úgy azon esetek kivételével, amikor másfajta elnökség alkalmazandó az abban az idõszakban az elnökséget betöltõ tagállam küldöttje a megelõzõ féléves idõszak során is elnökölhet a bizottságok (a Coreper kivételével) és a munkacsoportok ülésein, amikor azok ezen ügyrõl tárgyalnak. Ezen albekezdés gyakorlati végrehajtása a két érintett elnökség közötti megállapodás tárgya. Az Európai Unió költségvetése adott pénzügyi évre vonatkozó vizsgálatának egyedi esetében a Tanácsnak a költségvetés vizsgálatával kapcsolatos napirendi pontok elõkészítésével foglalkozó elõkészítõ szervei (a Coreper kivételével) ülésein azon tagállam küldöttje elnököl, amelyik az adott pénzügyi évet megelõzõ év második féléves idõszakában az elnökséget be fogja tölteni. Ugyanez vonatkozik, a másik elnökséggel egyetértésben, a Tanács üléseinek vezetésére, amikor a kérdéses költségvetési tételekrõl tárgyalnak. Az érintett elnökségek konzultálnak a gyakorlati intézkedésekrõl. (7) Az alábbiakban említett rendelkezésekkel összhangban a Coreper a következõ eljárási határozatokat fogadhatja el, amennyiben az azokkal kapcsolatos pontokat legalább három munkanappal az ülés elõtt felvették ideiglenes napirendjére. Az említett határidõtõl való bármilyen eltéréshez a Coreper egyhangú határozata szükséges: a) a Tanács ülésének Brüsszeltõl vagy Luxembourgtól eltérõ helyen való megtartására vonatkozó határozat [az 1. cikk (3) bekezdése]; b) a Tanács valamely dokumentuma másolatának vagy kivonatának bírósági eljárásban történõ bemutatására vonatkozó engedély [a 6. cikk (2) bekezdése]; c) a Tanácsban zajló nyilvános vita megtartására vagy egy adott, Tanácsban folyó tanácskozás nem nyilvánossá tételére vonatkozó határozat [a 8. cikk (1), valamint (2) és (3) bekezdése]; d) a szavazások eredményeinek, valamint a Tanács jegyzõkönyvében rögzített nyilatkozatoknak a 9. cikk (2) bekezdésében megállapított esetekben történõ nyilvánosságra hozatalára vonatkozó határozat; EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 17
e) az írásbeli eljárás alkalmazására vonatkozó határozat [a 12. cikk (1) bekezdése]; f) a Tanács jegyzõkönyvének jóváhagyása vagy módosítása [a 13. cikk (2) és (3) bekezdése]; g) határozat valamely szövegnek vagy jogi aktusnak a Hivatalos Lapban való közzétételérõl [a 17. cikk (2), (3) és (4) bekezdése]; h) a valamely intézménnyel vagy szervvel folytatott konzultációra vonatkozó határozat, amennyiben az ilyen konzultációt a Szerzõdések nem írják elõ; i) a valamely intézménnyel vagy szervvel folytatott konzultáció határidejének kitûzésére vagy meghosszabbítására vonatkozó határozat; j) az EUMSz. 294. cikkének (14) bekezdésében említett határidõk meghosszabbítására vonatkozó határozat; k) a valamely intézménynek vagy szervnek küldendõ levél szövegének jóváhagyása. A Coreper legfontosabb feladata a Tanács munkájának elõkészítése. A Coreper valamennyi, a tanácsülésen tárgyalásra kerülõ napirendi pontot megtárgyal. Ez alól az egyetlen kivétel a Különleges Mezõgazdasági Bizottság (Special Committee on Agriculture, SCA), amely a Közös Agrárpolitika tekintetében önállóan, a Coreper tanácselõkészítõ monopóliumával szemben egyedüli kivételként készíti elõ a Mezõgazdasági Tanács napirendi pontjait. Az állat- és növényegészségügyi és élelmiszerbiztonsági, valamint a halászati napirendi pontokat azonban már a Coreper I készíti elõ. A Coreper feladata, hogy a tanácsi munkacsoportban, szakértõi szinten különbözõ okokból nyitva maradt kérdéseket megpróbálja rendezni, vagy a miniszterek számára úgy elõkészíteni, hogy a tanácsülésen a szükséges politikai döntés megszülethessen. A Coreper egyfelõl egyfajta politikai többletet jelent a munkacsoporthoz képest abban a tekintetben, hogy bizonyos mértékig képes, ill. lehetõsége van arra, hogy a szakmai mozgástereken túl politikai kompromisszumokat javasoljon vagy készítsen elõ. Másfelõl a Coreper tudja elvégezni azt a szakmai-technikai munkát, amellyel nem célszerû a miniszteri üléseket terhelni. Ezzel a köztes, kettõs jelleggel kiemelten fontos szerepe van a tanácsi döntéshozatal során. Fontos ugyanakkor megjegyezni, hogy a Coreper bizonyos eljárási határozatok [19. cikk (7) bekezdés] kivételével, nem hozhat döntéseket, nem járhat el a Tanács he- 18 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK
lyett. Elõzetes döntéseit minden esetben a tanácsülésen kell formálisan megerõsíteni. A Coreper emellett ellát olyan feladatokat, amelyekkel a Tanács bízza meg. A Coreper dönthet tanácsi munkacsoportok létrehozásáról is. A Tanács Fõtitkársága rendszeresen közzéteszi a tanácsi munkacsoportok listáját, a Tanács elõkészítõ szerveiként kizárólag az e jegyzékben szereplõ bizottságok és munkacsoportok ülésezhetnek. A 19. cikk (5) és (6) bekezdésében szereplõ lehetõségek csak kivételes esetben fordulnak elõ, a két érintett tagállam (az elnökséget egymás után ellátó tagállamok) megállapodása szerint. Jellemzõen ilyen a júliusi, ill. januári elsõ tanácsülések elõzetes napirendjének elfogadása, amennyiben azok június vagy január elején vannak és a 14 napos szabály (lásd: 2.3. fejezet: A tanácsülések napirendjének összeállítása, elfogadása) miatt azokat még a megelõzõ elnökség alatt kell elõkészíteni. Ilyen esetben a soros elnök átadja a szót a napirend bemutatásánál a soron következõ elnökségnek. A Coreper a (7) bekezdésében felsorolt eljárási határozatokat is elfogadhatja. A Coreper üléseket az Antici-csoport (Coreper II) és a Mertenscsoport (Coreper I) készíti elõ. Az Antici és Mertens diplomaták az állandó képviselõk, ill. helyetteseik közvetlen munkatársai, az egyes Coreperek alá tartoró területek koordinátorai. Az állandó képviselõ vagy helyettese akadályoztatása esetén a Coreper ülésen az Antici (Coreper II) vagy a Mertens (Coreper I) diplomata szólalhat fel. A Coreper ülésen az elnök jobb oldalán általában az elnökséget adó ország szakdiplomatája ül, mellette pedig a Tanács Jogi Szolgálatának képviselõje. Az elnöktõl balra ül a Tanács Fõtitkársága részérõl az adott napirendi pontért felelõs igazgatóság fõigazgatója vagy igazgatója, mellette pedig a Fõtitkárság illetékes szakértõje. A Fõtitkárság képviselõi segítik az elnököt az ülés technikai lebonyolításában, jegyzik a tagállamok részérõl jelzett hozzászólási kérelmeket, de az elnöknek szuverén joga, hogy milyen sorrendben ad szót a jelentkezõknek. A tartal- EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK 19
mi kérdésekben az elnök elsõ helyen a mellette ülõ szakdiplomatára, a napirendi pontot elõkészítõ tanácsi munkacsoport vezetõjére támaszkodik. Az Antici/Mertens diplomata az elnökséget adó ország táblája mögött ül, fõ feladata a menet közben történõ egyeztetések lefolytatása. Amennyiben a vita szükségessé teszi, a Coreper elnöke zárt ülést is elrendelhet. A Tanács munkamódszereivel kapcsolatos melléklet (V. melléklet) eredeti címe a Kibõvített Tanács munkamódszerei volt. A 2003-ban elfogadott, ajánlás jellegû szabályozás praktikus elõírásokat fogalmaz meg az elnökség, ill. a Tanács számára. Az ülések elõkészítése kapcsán rögzíti, hogy egy ügy csak akkor kerüljön a munkacsoportból a Coreper elé, ha ott ésszerû kilátás van az elõrehaladásra, ill. az álláspontok tisztázására. Ugyanígy egy dosszié csak egy pontosan meghatározott probléma megoldása céljával küldhetõ vissza a munkacsoporthoz. Rögzíti az elnökségnek két ülés között a munka elõmozdításához szükséges intézkedéseket. Lehetõség szerint az egyéb ügyek alá tartozó napirendi pontokat a küldöttségek a Coreper üléseinek elõkészítése keretében és nem magában a Coreperen terjesztik elõ. Az ülések lebonyolítása kapcsán rögzíti, hogy a Tanács napirendjére nem vehetõ fel olyan pont, amely csupán a Bizottság vagy a Tanács valamely tagja beszámolójának ismertetésére szolgálnak, kivéve amennyiben jelentõs új kezdeményezések megtárgyalását tervezik. Az elnökség tartózkodik attól, hogy tisztán tájékoztató jellegû pontokat vegyen fel a Coreper napirendjére. elkerülendõ, hogy egy-egy kérdésben valamennyi tagállam hozzászóljon (tour de table). E gyakorlat csak kivételes körülmények között és különleges kérdések tekintetében alkalmazható. A küldöttségeknek kerülniük kell az elõzõleg felszólalók által már említett megjegyzések megismétlését. A hozzászólás hiányát beleegyezésnek kell tekinteni. Ezen ajánlások jelentõs része átkerül a gyakorlatba, de számos esetben nem sikerült általánosan alkalmazandó módszerként meghonosítani. 20 EU-ELNÖKSÉGI FÜZETEK